SGRD-Toegankelijkheidsrapport-2023

Andere algemene verplichtingen uit het verdrag zijn dat de staat (1) maatregelen neemt om het verdrag uit te voeren, (2) maatregelen neemt tegen discriminatie, (3) bij het maken van beleid rekening houdt met de rechten van mensen met een beperking, (4) waarborgt dat de overheid in overeenstemming handelt met het verdrag, (5) onderzoek doet naar en zorgt voor ontwikkeling van universeel ontworpen goederen en diensten, (6) onderzoek doet naar nieuwe technologieën en mobili­teits­hulpmiddelen die geschikt zijn voor mensen met een beperking en (7) hierover toegankelijke informatie geeft. Verder is de staat verplicht maatregelen te nemen om de bewustwording te vergroten over mensen met een beperking. Onder meer door bewustwordingscampagnes te voeren en aan te moedigen dat media mensen met een beperking laten zien op een manier die verenigbaar is met het verdrag (artikelen 4 en 8 VN-verdrag).

Uitbreiding Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte Om te voldoen aan de eisen van het VN-verdrag handicap is de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (Wgbh/cz) op 14 juni 2016 uitgebreid met het aanbod van goederen en diensten. Dit betekent dat deze wet ook geldt voor aanbieders van goederen en diensten in de private sfeer. Denk aan horecagelegen­ heden, musea, winkels en bioscopen. Zij zijn verplicht om hulphonden toe te laten en doeltreffende aanpassingen te verrichten voor mensen met een beperking, zoals het plaatsen van een oprijplank.1 ­ Deze verplichting is op 1 januari 2017 verder uitgebreid. Aanbieders van goederen en diensten moeten naast de individuele aanpassingen, geleidelijk zorgen voor de algemene toegankelijkheid voor mensen met een beperking. Ook als daar niet expliciet om wordt gevraagd.2 Het gaat hierbij om aanpassingen in de fysieke omgeving, vervoer, informatie, communicatie en in andere publieke voorzieningen en diensten. Alleen als er sprake is van onevenredige belasting geldt deze verplichting niet. Het College ziet de uitbreiding van de Wgbh/cz als een belangrijke stap vooruit in het verwezenlijken van volledige en volwaardige participatie en persoonlijke autonomie van mensen met een beperking, wat een van de doelstellingen is van het VN-verdrag handicap.

Bovendien wordt hiermee uitvoering gegeven aan de verplichting om wetgeving met het verdrag in overeenstemming te brengen (artikel 4 VN-verdrag). Aanvullend hierop is het nodig dat de staat ervoor zorgt dat de inhoud van deze wet bij ondernemers en mensen met een beperking bekend is. Ook is het belangrijk dat mensen met een beperking weten waar ze met klachten terecht kunnen als de wet niet wordt nageleefd.

De rechten uit het verdrag zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Als het ene recht niet goed geregeld is, kan van het andere recht vaak geen gebruik worden gemaakt. Zo is toegankelijk openbaar vervoer voor veel mensen met een beperking een voorwaarde om naar school of naar het werk te gaan. En als kinderen thuis zitten in plaats van op school, kunnen zij niet een diploma halen waarmee ze later aan het werk kunnen.

1

Zie artikel 5b van de Wgbh/cz en Kamerstukken II 2013/14, 33 990, nr. 3.

2

Zie artikel 2a van de Wgbh/cz en Stb. 2016, 215. Zie ook Kamerstukken II 2015/16, 33 990, nr. 3, p. 4-9.

VN-verdrag handicap in Nederland 2017

7

Implementatie van het VN-verdrag handicap

Aandachtspunten bij implementatie

Na de ratificatie van het verdrag heeft het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) een kwartiermaker aangesteld om een implementatieplan voor te bereiden. In dat plan moet de betrokkenheid van de overheid en maatschappelijke organisaties ­worden vastgelegd. Daarvoor is een bestuurlijk overleg ingesteld waar de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), werkgeversorganisatie VNO-NCW, MKBNederland en de Alliantie3 ter bevordering van de implementatie van het VN-verdrag handicap aan deelnemen. Daarnaast heeft de kwartiermaker met andere maatschappelijke organisaties en personen met een beperking gesproken. Dit resulteerde in een implementatieplan4 dat de staatssecretaris van VWS op 28 maart 2017 naar de Tweede Kamer stuurde. In het implementatieplan staat beschreven hoe de rijksoverheid, gemeenten en het bedrijfsleven aan de slag gaan met de implementatie van het VN-verdrag. De uit­ voering gaat stapsgewijs en onder het motto ‘nothing about us without us’ in samenspraak met mensen met een beperking. Het plan heeft een tijdpad tot 2022.

Het ministerie van VWS coördineert de uitvoering van het implementatieplan. Dit betekent dat dit ministerie ervoor moet zorgen dat álle ministeries met de implementatie van het verdrag aan de slag gaan. Regelmatig inter­departementaal overleg is hierbij van essentieel belang.

Het implementatieplan richt zich op terreinen als onderwijs, arbeidsparticipatie, wonen, toegankelijke openbare ruimte, bouwregelgeving, inkomensbeleid, toegang tot goederen en diensten en het opstellen van lokale inclusie-agenda’s door gemeenten. Een van de grootste prioriteiten in het plan is het vergroten van de bewustwording over het verdrag onder bedrijven, organi­ saties en burgers. Het plan voorziet in periodiek overleg tussen de bestuurlijke partners, een ondersteunend programmabureau bij VWS en een jaarlijks rapport over de uitvoering van het verdrag aan de Tweede Kamer. Het College spreekt er zijn waardering voor uit dat de implementatie van het verdrag zorgvuldig wordt voorbereid en dat organisaties uit het maatschappelijk ­middenveld en mensen met een beperking hierbij nauw betrokken worden. Voor de uitwerking van het implementatieplan geeft het College de volgende aandachtpunten mee.

3

Bestaande uit de belangenorganisaties Ieder(in), Per Saldo, LFB, MiND en de Coalitie voor Inclusie.

4

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/convenanten/ 2017/03/13/implementatieplan-vn-verdrag-inzake-­de-rechtenvan-personen-met-een-handicap

8

College voor de Rechten van de Mens

De staat heeft verschillende partijen aangewezen om het implementatieplan te coördineren en uit te voeren: de werkgevers op het terrein van goederen en diensten, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) voor lokale implementatie, de Alliantie voor participatie van mensen met een beperking bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid, en de rijksoverheid onder meer voor inclusie binnen de rijksoverheid, mobiliteit en bouw. Niet alle betrokkenen binnen deze sectoren weten wat het verdrag inhoudt en dus zal niet iedereen even voortvarend hiermee aan de slag gaan. Daarom is het goed dat in het implementatieplan staat dat bewust­ wording één van de grootste prioriteiten is. Om te zorgen dat de uitvoering van het verdrag niet vrijblijvend is, is het van belang dat in de uitvoeringsplannen duidelijke doelen en termijnen staan. Daarnaast is goede monitoring van de implementatie van belang. In het implementatieplan staat dat de staatssecretaris van VWS de implementatie monitort en het parlement over het implementatieproces rapporteert.

Ratificatie facultatief protocol Het facultatief protocol bij het VN-verdrag handicap heeft betrekking op het individueel klachtrecht bij het VN-comité bij het verdrag en op de onderzoeksbevoegd­­ heid van dit comité. De Nederlandse regering heeft het facultatief protocol niet geratificeerd. Het kabinet heeft aan de Raad van State advies gevraagd over de gevolgen van ratificatie van het facultatief protocol bij het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten voor de Nederlandse rechtsorde. Aan de hand van dit advies zal de regering ook een besluit nemen over ratificatie van het optioneel protocol bij het VN-verdrag handicap. Het kabinet Rutte-III zal hierover een besluit moeten nemen.5

5

Kamerstukken I 2016/2017, 34 550 XVI D.

Het is van belang dat mensen met een beperking zich bij het verdragscomité op hun rechten kunnen beroepen. Uitspraken in individuele zaken van het toezichthoudend comité vergroten de rechtsbescherming van personen met een beperking en kunnen de regering helpen bij correcte implementatie van het verdrag in Nederland. Bovendien geven deze een duiding van de verdrags­ normen. Het College meent dat het niet nodig is te wachten op de bekrachtiging van het facultatief protocol bij het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele Rechten, zoals de regering aangeeft. Nederland heeft het facultatief protocol bij het VN-Vrouwenverdrag en andere mensenrechtenverdragen immers geratificeerd. Ook in die verdragen is sprake van economische en sociale rechten. Ratificeer het facultatief protocol bij het VN-verdrag handicap zo spoedig mogelijk.

Gelding van het VN-verdrag handicap in Caribisch Nederland Het VN-verdrag handicap geldt vooralsnog niet in Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De regering geeft hiervoor als voornaamste reden dat het Caribisch deel van Nederland geen wetgeving op het gebied van gelijke behandeling kent en er dus uitvoeringswetgeving nodig is. Het kabinet heeft onderzoek laten doen naar wat er nodig is voor uitvoering van het verdrag in Caribisch Nederland. De kabinetsreactie op dit onderzoek is overgelaten aan het huidige kabinet.6 Volgens het College heeft de ratificatie van een mensenrechtenverdrag als het VN-verdrag handicap tot gevolg dat dit in het gehele koninkrijk geldt. Dus ook in Caribisch Nederland. Dat betekent dat het verdrag daar ook uitgevoerd moet worden.

Het VN-verdrag handicap en de SDG’s Op 25 september 2015 is de 2030-Agenda voor Duurzame Ontwikkeling in de vorm van zeventien Duurzame Ontwikkelingsdoelen (Sustainable Development Goals, hierna: SDG’s) door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aangenomen. Belangrijke verschillen met de voorgaande millenniumontwikkelingsdoelen zijn dat de SDG’s ook van ­toepassing zijn op ontwikkelde landen en dat ze ook aan het bedrijfsleven zijn gericht. De gemaakte afspraken zijn juridisch niet bindend; er is sprake van een inspanningsverplichting. Een aantal (sub)doelstellingen richt zich ook op mensen met een beperking, zoals toegang tot onderwijs (doel 4), productieve tewerkstelling en waardig werk voor personen met een handicap (doel 8.5) en toegankelijke openbare ruimtes en vervoer (doel­ stelling 11).7 Op dit moment ontwikkelt de overheid ­plannen om uitvoering aan de SDG’s te geven. In de Nederlandse aanpak van de realisatie van de SDG’s is echter nog weinig aandacht voor de rechten van mensen met een beperking. De SDG’s zullen de komende tijd een rol spelen bij de ontwikkeling van beleid. Hierbij is het van belang om de doelstellingen te koppelen aan de rechten uit het VN-verdrag handicap. Zorg ervoor dat bij de realisatie van de Duurzame Ontwikkelingsdoelen ook aandacht is voor de rechten van mensen met een beperking.

Neem maatregelen om het VN-verdrag handicap zo spoedig mogelijk in Caribisch Nederland uit te voeren.

7 6

Kamerstukken II 2016/2017, 29538-240.

Zie voor meer informatie over de SDG’s en het VN-verdrag handicap: CBM, Disability, human rights and sustainable ­development, februari 2016.

VN-verdrag handicap in Nederland 2017

9

2 Toegankelijkheid

Toegankelijkheid is één van de grondbeginselen van het VN-verdrag handicap (artikel 3, sub f, VN-verdrag, verder uitgewerkt in artikel 9). Het wordt gezien als een voorwaarde voor personen met een handicap om volwaardig in de samenleving te kunnen functioneren. Het recht op toegankelijkheid laat duidelijk een omslag in denken zien: het is niet de handicap die toegankelijkheids­ problemen veroorzaakt, maar de wijze waarop de samen­ leving is ingericht. Toegankelijkheid richt zich op het wegnemen van obstakels en bestrijkt een groot gebied. Het gaat niet alleen over de toegankelijkheid van de fysieke omgeving, maar ook over de toegang tot vervoer, informatie en communicatie en tot andere voorzieningen en diensten die openstaan voor of verleend worden aan het publiek (zie artikel 9, eerste lid, VN-verdrag). Dit vraagt van de staat inspanningen op alle terreinen van het maatschappelijk leven. In de eerste plaats op het gebied van algemene voorzieningen en zo nodig door voor individuele aanpassingen te zorgen. Daarbij is het van belang dat rekening wordt gehouden met de breedte van het begrip ‘beperkingen’. Toegankelijkheid voor iedereen betekent dat voorzieningen gericht moeten zijn op allerlei beperkingen en niet alleen op fysieke. Dus bijvoorbeeld ook toegankelijkheid van informatie voor mensen met een verstandelijke beperking, slechtzienden en slechthorenden.

Het gaat dus veel verder dan het verbreden van doorgangen of het weghalen van drempels. In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de toegankelijkheid van openbare ruimten en gebouwen, van informatie en communicatie en van het openbaar vervoer in Nederland. Ook wordt onderzoek naar de toegankelijkheid van verkiezingen, dat in opdracht van het College is uitgevoerd, besproken. De keuze om deze toegankelijkheidsaspecten te belichten is gebaseerd op de signalen die het College heeft ontvangen van mensen met een beperking. Onderstaand overzicht is dus niet uitputtend, maar geeft een beeld van de belangrijkste knelpunten die mensen met een beperking op het gebied van toegankelijkheid in Nederland ervaren.

“Openbaar vervoer is niet te doen met een rolstoel. Stoepen zijn vaak heel schuin of niet breed genoeg voor een rolstoel. Gebouwen zijn zelden toegankelijk, een rolstoeltoilet wordt al helemaal als luxe gezien. Onvoorstelbaar welk signaal hiermee wordt afgegeven naar mensen in een rolstoel: ze horen er niet bij en zijn niet belangrijk in onze maatschappij.” 8 Openbare ruimten en gebouwen Een belangrijke barrière die mensen met een beperking ervaren is de ontoegankelijkheid van openbare ruimten en gebouwen. Dit blijkt uit het onderzoek van het College naar de ervaringen van mensen met een beperking. Zo heeft een kwart van de knelpunten op het gebied van toegankelijkheid betrekking op de openbare ruimte. En bijna een kwart van alle mensen die aan het onderzoek hebben deelgenomen, geeft aan dat veel gebouwen niet toegankelijk zijn. Nagenoeg alle respondenten die deze vormen van fysieke toegankelijkheid als knelpunt hebben genoemd, zijn mensen met een lichamelijke en/of visuele beperking. Obstakels vormen een groot probleem. Zo leveren reclameborden van winkels, vuilnisbakken en fietsen in het voetgangersgebied hindernissen op voor mensen met een motorische of visuele beperking. Ook zijn openbare gebouwen zoals winkels, horecagebouwen, musea, bioscopen en theaters nog niet altijd goed ­ toegankelijk. Deze hebben bijvoorbeeld drempels of zijn alleen via een trap bereikbaar.

Ook te hoge balies vormen een obstakel, bijvoorbeeld bij het pinnen. Bovendien ontbreken in toiletten regelmatig handgrepen of beugels voor mensen die slecht ter been zijn. Voor mensen in een rolstoel is het een knelpunt dat horecagelegenheden vaak geen aangepast toilet hebben. Zij moeten dan in de omgeving naar een toegankelijk toilet zoeken. Zorg ervoor dat in het implementatieplan ­voldoende aandacht is voor de toegankelijkheid van openbare ruimten en gebouwen.

8

Citaat uit vragenlijst van het onderzoek naar ervaren knelpunten onder mensen met een beperking van het College voor de Rechten van de Mens.

VN-verdrag handicap in Nederland 2017

11

Het Bouwbesluit 2012 is een belangrijk instrument om te zorgen dat gebouwen toegankelijk worden gebouwd. Hoofdstuk 4 van het Bouwbesluit 2012 bevat onder meer voorschriften voor de toegankelijkheid van bouwwerken. Het College constateert echter dat afdeling 4.4 ‘Bereikbaarheid en Toegankelijkheid’ van het besluit, slechts van toepassing is op nieuwbouw. Artikel 4.21 luidt als volgt: “Een te bouwen bouwwerk heeft voldoende bereikbare en toegankelijke ruimten.” Er is dus niets geregeld omtrent toegankelijkheid van bestaande bouw, terwijl hier op grond van het VN-verdrag handicap ook aandacht voor moet zijn. Het College beseft dat bestaande gebouwen niet van de ene op de andere dag aangepast kunnen zijn, maar zij moeten wel geleidelijk aan toegankelijk worden gemaakt.

gelijkheid met anderen te garanderen, zoals artikel 9 van het verdrag voorschrijft.

Het Bouwbesluit 2012 bevat wel enkele regels voor toegankelijkheid van nieuwbouw. Artikel 4.24 van dit besluit geeft bijvoorbeeld aan wanneer in een gebouw een toegankelijkheidssector aanwezig moet zijn. Deze bepaling geldt echter alleen voor bepaalde woongebouwen. Het eerste lid van artikel 4.24 vereist de aanwezigheid van een toegankelijkheidssector in hoge of grote woongebouwen. ­Het Bouw­besluit bevat dus geen regels voor grondgebonden woningen en woningen in kleine complexen. Daarmee schiet het besluit tekort ten opzichte van artikel 9 van het verdrag. Het is belang­ rijk dat het besluit en voorgenomen regelgeving in de Omgevingswet9 ook regels bevat voor deze gebouwen.

Informatie en communicatie

Bevorder dat in het Bouwbesluit 2012 en in ­toekomstige regelgeving normen worden opgenomen die de toegankelijkheid van gebouwen waarborgen voor mensen met een beperking.

Minimumnormen Op 21 juni 2017 is het Besluit algemene toegankelijkheid voor personen met een handicap of chronische ziekte10 in werking getreden. In dat besluit is geen definitie van het begrip ‘toegankelijkheid’ opgenomen. Ook is de uitwerking van de norm van algemene toegankelijkheid vooral in algemene termen opgenomen. Het College heeft aangedrongen op een definitie met een meer concrete uitwerking van het begrip algemene toegankelijkheid. Dit om aanbieders duidelijk te maken wat ­precies van hen wordt verwacht en om de toegang tot materiële en immateriële voorzieningen op voet van 9

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet (verwachte datum op het moment van schrijven is 1 januari 2021) gaat het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) het huidige Bouwbesluit vervangen.

10

Dat invulling geeft aan artikel 2a van de Wgbh/cz.

12

College voor de Rechten van de Mens

Het College constateert dat zowel de overheid als bedrijven hun online diensten nog niet altijd op een toegankelijke manier aanbieden. Zo zijn er nog veel overheidswebsites die niet toegankelijk zijn, ondanks de verplichting om de daarvoor geldende Webrichtlijnen na te leven.11 En als er in de fysieke ruimte minimumnormen zijn zoals in het Bouwbesluit 2012, worden deze niet altijd nageleefd. Houd voldoende toezicht op de naleving van minimum­normen voor toegankelijkheid.

Bij het realiseren van toegankelijkheid gaat het niet alleen om de fysieke toegankelijkheid, maar om de toegankelijkheid in brede zin. Dus ook informatie en communicatie. Ruim één op de tien respondenten uit het knelpuntenonderzoek van het College geeft aan dat zij aanlopen tegen ontoegankelijke informatie. Zowel ­mensen met een beperking als organisaties die opkomen voor hun belangen geven aan dat formulieren en brieven van de overheid en private dienstverleners, zoals woningbouwverenigingen en de gasleveranciers, vaak moeilijke taal bevatten. Hierdoor zijn ze slecht toegankelijk voor mensen met een verstandelijke beperking en voor mensen met een auditieve beperking die niet het Nederlands maar gebarentaal als eerste taal hebben. Verder hebben veel van de genoemde knelpunten te maken met ontoegankelijke informatie in het openbaar vervoer. Hier hebben met name mensen last van die een verstandelijke, een auditieve of een visuele ­beperking hebben. Tot slot geven mensen met een beperking aan dat websites regelmatig niet toegankelijk zijn, waardoor ze niet van digitale diensten gebruik kunnen maken.12 De overheid heeft verschillende maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat websites van de overheid toegankelijk worden. Daarnaast zou de overheid met private aanbieders afspraken moeten maken over de toegankelijkheid van websites.

Deze afspraken kan de overheid opnemen in het implementatieplan.

11

Zie Stichting Drempelvrij, Digitale toegankelijkheid van gemeentelijke websites. QuickScan naar de stand van zaken per mei 2015. De Webrichtlijnen die gelden voor overheidsinstanties zijn afgeleid van internationale normen zoals vastgelegd in de WCAG 2.0. https://mensenrechten.nl/publicaties/detail/35682

12

Zie R. Beenen e.a., Monitor 2016: Toegankelijkheid Websites Nederland, Stichting Accessibility 2016.

Neem maatregelen om ervoor te zorgen dat websites van private aanbieders toegankelijk worden.

Openbaar vervoer Een opvallend groot aantal deelnemers aan het onderzoek van het College, noemt de toegankelijkheid van het openbaar vervoer als knelpunt: in totaal een kwart van alle deelnemers. Tweederde van de respondenten die knelpunten ervaren op dit gebied, heeft een lichamelijke beperking. Van degenen die geen lichamelijke beperking hebben, zijn het vooral mensen met een auditieve en visuele beperking die problemen hebben met de toegankelijkheid van het openbaar vervoer. De signalen die het College heeft ontvangen van mensen met een beperking en van organisaties die hun belangen beschermen, gaan over alle typen openbaar vervoer: bussen, treinen, trams en metro’s. Meestal gaat het over problemen met het reizen en de toegankelijkheid van stations, perrons en haltes. Die sluiten niet altijd goed aan op de verschillende voertuigen. Hierdoor kan het gebeuren dat iemand in een rolstoel wel de bus in kan, maar niet kan uitstappen omdat de halte te laag is. Rollatorgebruikers kunnen regelmatig niet goed de bus in of uit door een hoogteverschil ­tussen voertuig en halte. Ook de informatievoorziening voor de reizigers in het openbaar vervoer laat nog veel te wensen over. Omroepsystemen op het perron en in de trein zijn bijvoorbeeld niet altijd geschikt voor mensen met een auditieve beperking.

Dat is opvallend, omdat de toegankelijkheidsnorm voor (delen van) het openbaar vervoer al sinds 9 mei 2012 van toepassing zijn. Dit betreft het Besluit toegankelijk OV als onderdeel van de Wgbh/cz. Verder worden de tijden waarop de NS assistentie verleent aan mensen met een handicap als knelpunt genoemd. Assistentie blijft beperkt tot treinen die overdag rijden. Mensen met een beperking die van assistentie afhankelijk zijn, kunnen dus niet met nachttreinen reizen.

In opdracht van het College heeft het verkeerskundig onderzoeks- en adviesbureau DTV Consultants de toegankelijkheid van bussen onderzocht voor mensen in een rolstoel.13 Hieruit blijkt dat bussen nog niet optimaal toegankelijk zijn voor deze groep reizigers. Nog vaak is de automatische rolstoelplank defect of biedt de buschauffeur onvoldoende hulp bij het betreden, plaats­ nemen of verlaten van de bus. Ook komt het nog voor dat de buschauffeur rolstoelgebruikers weigert mee te nemen. In een reactie op het onderzoek heeft het ministerie van VWS aangegeven dat het samen met het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M), inmiddels het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W), concreet aan de slag gaat met dit thema. Zo zal de staatssecretaris van I&W het onderzoek bespreken met lagere overheden en busvervoerbedrijven om te bekijken hoe verbeteringen tot stand kunnen worden gebracht. Ook is er een actieprogramma gestart. Hierin is één van de doelstellingen het bevorderen van de mogelijkheden voor mensen met een mobiliteitsbeperking om het reguliere openbaar vervoer te gebruiken. De toegankelijkheid van het openbaar vervoer is een onderwerp dat prioriteit heeft in het implementatieplan van het VN-verdrag handicap.

Het College merkt hierbij op dat in de bestaande ‘Regeling toegankelijkheid van het openbaar vervoer’ voor de verschillende onderdelen van het openbaar vervoer verplichte toegankelijkheidspercentages genoemd zijn.14 Zo is in de regeling bepaald dat 98% van alle bussen toegankelijk moet zijn.15 Daarnaast moeten alle metro’s toegankelijk zijn en alle voertuigen van RandstadRail en de sneltramdienst Utrecht-Nieuwegein-IJsselstein. Tot slot moeten de stadstrams in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag voor ten minste 72%, 48% respectievelijk 26% toegankelijk zijn. Ook voor bushaltes, metro- en treinstations stelt de regeling een aantal eisen. Zo staat er bijvoorbeeld dat op 1 januari 2015 alle metrostations toegankelijk moesten zijn. En op 1 januari 2016 46% van alle bushaltes en -stations. Onderzoek in hoeverre de streefpercentages voor de toegankelijkheid van het openbaar vervoer zijn gehaald.

13

DTV Consultants, Toegankelijkheid op de rit? Onderzoek naar de toegankelijkheid van openbaar busvervoer voor rolstoelgebruikers, mei 2017.

14

Zie artikelen 2.1:1 - 2.3:2 van de Regeling voor bus, tram en metro en artikelen 3.1:1 - 3.4:1 voor de haltes en stations voor bus, tram, metro en trein.

15

Sinds 1 januari 2012.

VN-verdrag handicap in Nederland 2017

13

Sinds 2016 worden steeds meer haltes en stations aangepast.16 Het College constateert echter dat niet alle aangepaste bushaltes toegankelijk zijn. Uit haltedata in het Centraal Halte Bestand, ontwikkeld door CROWNDOV, blijkt dat 40% van de aangepaste bushaltes toegankelijk is voor reizigers met een motorische of visuele beperking (exclusief buurtbushaltes). Voor metro­ stations inclusief die van RandstadRail geldt wel dat alle aangepaste stations toegankelijk zijn voor deze reizigers.17 Zie erop toe dat als bushaltes worden aangepast deze toegankelijk zijn voor mensen met een beperking. Tot slot wijst het College erop dat op grond van het VN-verdrag handicap maatregelen genomen moeten worden om uiteindelijk tot 100% toegankelijkheid van het gehele openbare vervoer te komen. Zodat mensen met een beperking op termijn zonder belemmeringen zelfstandig met het openbaar vervoer kunnen reizen en minder afhankelijk zijn van doelgroepenvervoer. Kom binnen afzienbare termijn tot 100% toegankelijk openbaar vervoer.

Verkiezingen Uit onderzoek in opdracht van het College blijkt dat de verkiezingen in Nederland onvoldoende toegankelijk zijn voor mensen met een visuele beperking en mensen met een verstandelijke beperking.18 Deze groepen ervaren grote moeite met het lezen en invullen van het stem­ biljet en het lezen van praktische informatie over de verkiezingen. Ook voor mensen die doof of slechthorend zijn, geldt dat informatie over de verkiezingen vaak niet toegankelijk is. Bijvoorbeeld omdat filmpjes over partijprogramma’s niet ondertiteld of niet in gebarentaal beschikbaar zijn. In de rapportage over de toegankelijkheid van ­verkiezingen voor mensen met een beperking19 adviseert het College de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onder meer andere manieren van stem­men te onderzoeken, naast het stemmen op papier. Ook beveelt het College aan de Kieswet te wijzigen zodat hulp in het stemhokje niet alleen voor mensen met een lichamelijke beperking (waaronder mensen met een visuele beperking), maar ook voor mensen met een verstandelijke beperking is toegestaan. Zij hebben deze hulp soms nodig om op het stemformulier de kandidaat te vinden waar ze op willen stemmen. Leg in de Kieswet vast dat hulp in het stemhokje voor mensen met een verstandelijke beperking is toegestaan.

16

Zie https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/openbaarvervoer/openbaar-vervoer-toegankelijk-voor-iedereen

17

Informatie afkomstig van CROW-NDOV over de toegankelijkheid van aangepaste, actieve bus-, tram- en metrohaltes in Nederland.

14

College voor de Rechten van de Mens

18

Iris de Putter, Hennie Boeije, Marianne Heins, Maj-Britt Inhulsen, Henrieke Kappen, Toegankelijkheid Tweede Kamerverkiezing 2017 voor mensen met een beperking: hindernissen én oplossingen, Utrecht: NIVEL 2017.

19

College voor de Rechten van de Mens: Onbeperkt stemmen –mensen met een beperking, Utrecht: College voor de Rechten van de Mens (2017) https://mensenrechten.nl/publicaties/ detail/37739

VN-verdrag handicap in Nederland 2017

15

3 Recht op onderwijs

Artikel 24 van het VN-verdrag handicap beschrijft het recht van mensen met een beperking op kwalitatief goed onderwijs zonder discriminatie en op basis van gelijke kansen. Dat is een uitwerking van het recht op onderwijs, zoals vastgelegd in het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten en het Kinderrechtenverdrag.20 Het recht op onderwijs is een recht op zich, maar ook een zogenaamd sleutelrecht dat bij uitstek bijdraagt aan het realiseren van andere mensenrechten. Goed onderwijs vergroot de kans op een goedbetaalde baan, gezondheid, autonomie en zelfredzaamheid, en op deelname aan de maatschappij in het algemeen. Op grond van artikel 24 van het VN-verdrag handicap hebben mensen met een beperking recht op kwalitatief goed onderwijs. Om dit recht zonder discriminatie en op basis van gelijke kansen te realiseren, moeten verdrags­ staten een inclusief onderwijssysteem waarborgen. ­ Een dergelijk systeem is gebaseerd op het uitgangspunt dat alle kinderen en studenten – met en zonder beperking – samen onderwijs moeten kunnen volgen. Hierbij moeten ze de ondersteuning ontvangen die ze nodig hebben om effectief aan dat onderwijs deel te kunnen nemen. Dit geldt ook voor voorzieningen voor volwassenen op grond van het recht op een leven lang leren.

Dit recht is niet nieuw, maar is een uitwerking van onder andere het recht op onderwijs, zoals vastgelegd in het Internationaal Verdrag inzake economische sociale en culturele rechten en het Kinderrechtenverdrag.21 Het VN-verdrag handicap heeft als uitgangspunt dat inclusief onderwijs zowel een middel is om goed onderwijs te garanderen voor personen met een beperking, als een middel om te komen tot een inclusieve samenleving. Het toezichthoudend comité heeft de verplichting tot het inrichten van een inclusief onderwijssysteem uitgewerkt in zijn General Comment nr. 4. Inclusief onder­ wijs is niet alleen in het belang van kinderen met een beperking, maar leert leerlingen zonder beperking ook om te gaan met kinderen die een beperking hebben. Dit kan ertoe leiden dat zij in de toekomst meer oog hebben voor mensen met een beperking in een werkomgeving of in de samenleving in het algemeen.

20

IVESCR art. 13, Kinderrechtenverdrag art. 28 en 29, CRC General Comment 1 on the aims of education, VN-Standaardregels (1993), Salamanca Statement and Framework for Action on Special Needs Education (1994), UNESCO Guidelines for Inclusion (2005) en CRC General Comment 9 (2006).

21

IVESCR art. 13, Kinderrechtenverdrag art. 28 en 29, CRC General Comment 1 on the aims of education, VN-Standaardregels (1993), Salamanca Statement and Framework for Action on Special Needs Education (1994), UNESCO Guidelines for Inclusion (2005) en CRC General Comment 9 (2006).

Primair en voortgezet onderwijs Nederland kent een duaal onderwijssysteem: het regulier en het speciaal onderwijs. De Wet passend onderwijs die in 2014 voor het funderend onderwijs is ingevoerd, heeft als doel dat alle kinderen een zo passend mogelijke plek in het onderwijs krijgen. Als het kan in het regulier onderwijs, als het nodig is in het speciaal onderwijs.22 De belangrijkste knelpunten die de overheid met deze wet wilde oplossen waren destijds: teveel druk op de duurste voorzieningen (speciaal onderwijs en leerlinggebonden financiering) en beperkte keuzevrijheid van ouders voor scholen met als gevolg een hoog aantal thuiszitters. Maar ook complexiteit en bureaucratie in het systeem, onvoldoende afstemming tussen onderwijs en zorg, en onvoldoende kwaliteit van het speciaal onderwijs.23

Wet passend onderwijs en de Wgbh/cz Met de invoering van de Wet passend onderwijs hebben scholen voor primair en voortgezet onderwijs een zorgplicht. Dit betekent dat ouders hun kind op de school van hun keuze kunnen aanmelden en dat die school verantwoordelijk is voor het vinden van een passende plek voor het kind. Op hun eigen school of op een andere school binnen hun samenwerkingsverband. In het samenwerkingsverband worden het regulier en het speciaal onderwijs geacht samen te werken. Ook moet het samenwerkingsverband afspraken maken met de gemeenten in de regio over de inzet en afstemming met (jeugd)zorg. Voor een leerling met een extra ondersteuningsbehoefte zoals een leerling met een beperking, moet het samenwerkingsverband een ontwikkelings­ perspectief en een ontwikkelingsplan vaststellen. Wanneer een school geen passende plek voor een leerling kan vinden, vraagt ze het samenwerkingsverband om een toelaatbaarheidsverklaring voor het speciaal onderwijs. Dit geldt ook als een school van mening is niet langer de passende ondersteuning te kunnen ­bieden en een leerling van school wil verwijderen. In beide gevallen moet de school onder de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (Wgbh/cz) kunnen aantonen dat het doen van een doeltreffende aanpassing onevenredig belastend is voor de school.

22

Plan van Aanpak passend onderwijs 2014-2020, inleiding. https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/ 2014/06/18/plan-van-aanpak-passend-onderwijs-2014-2020

23

Kamerstukken II 2011/12, 33106, nr. 3, p. 4-9.

VN-verdrag handicap in Nederland 2017

17

Bij geschillen kunnen ouders onder andere terecht bij de Geschillencommissie passend onderwijs en het College. Een samenwerkingsverband is verantwoordelijk voor een dekkend onderwijsaanbod in zijn regio, zodat kinderen zo dicht mogelijk bij huis naar school kunnen gaan. Welk soort basisondersteuning elke reguliere school in de regio daarvoor moet bieden en wat het specifieke ondersteuningsprofiel van elke school is, bepaalt ieder samenwerkingsverband voor zijn eigen regio. Het samenwerkingsverband ontvangt geld van de centrale overheid voor kinderen met een extra ondersteuningsbehoefte. Dit geld wordt verdeeld op basis van de gemaakte afspraken. Het is de bedoeling dat het geld zo veel mogelijk wordt gebruikt voor ondersteuning op de reguliere school en dat er zo in de klas meer maatwerk mogelijk is.

De overheid verwacht dat ‘de Wet passend onderwijs, in combinatie met de verplichting van de Wgbh/cz (artikel 2) om doeltreffende aanpassingen te treffen, de mogelijkheden voor deelname aan het regulier onderwijs (inclusief onderwijs) zal vergroten’.24 Daarbij houdt de overheid rekening met het feit dat met de Wet passend onderwijs gestreefd wordt naar (1) een toenemende samenwerking tussen alle partijen in de regio, tussen regulier en speciaal onderwijs, tussen onderwijs en zorg, binnen samenwerkingsverbanden en binnen gemeenten, en (2) toerusting van scholen en leerkrachten van reguliere scholen door gebruik te maken van deskundigheid en expertise uit het speciaal onderwijs en nascholing van leerkrachten. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) heeft bewust gekozen voor een ‘lerende aanpak’ bij de invoering van het passend onderwijs in plaats van een vaststaand stappenplan. Het geeft het onderwijsveld, met name de samenwerkingsverbanden, veel vrijheid om passend onderwijs in te richten op een manier die zij het beste achten voor hun regio. De overheid gaat er wel van uit dat scholen voor speciaal onderwijs noodzakelijk zullen blijven, omdat ouders daarvoor kiezen of omdat reguliere scholen geen passende plek kunnen bieden.25

24

Kamerstukken II 2013/14, 33992, nr. 3, p. 72.

25

Kamerstukken II 2013/14, 33992, nr. 3, p. 73.

18

College voor de Rechten van de Mens

Situatieschets De meeste kinderen in Nederland gaan naar school: naar een reguliere school of naar een speciale school. In 2016/2017 gingen ruim 1,4 miljoen kinderen naar het reguliere basisonderwijs en ruim 63.000 kinderen naar het speciaal (basis)onderwijs. Ongeveer een miljoen kinderen gingen naar het regulier voortgezet onderwijs en bijna 38.000 kinderen naar het speciaal (voortgezet) onderwijs.26 Het aantal kinderen dat langdurig zonder onderwijs thuis zat, werd in 2015/2016 geschat op 4.287 kinderen.27 Om dit aantal terug te dringen is in 2016 een zogenaamd Thuiszitterspact opgericht. ­ De resultaten daarvan zijn nog niet bekend. Daarnaast is een groeiend aantal kinderen vrijgesteld van leerplicht in verband met psychische of lichamelijke klachten. In 2015/2016 waren dit 5.537 kinderen tegenover 4.356 in 2013/2014.28 Deze laatste twee groepen gaan dus langdurig niet naar school. Cijfers van het aantal kinderen met een ondersteuningsbehoefte in het reguliere onderwijs zijn moeilijk te vinden. Uit algemene cijfers blijkt de laatste jaren een minimale stijging van het percentage kinderen in het regulier onderwijs ten opzichte van het speciaal onderwijs29 en een daling van de instroom naar het speciaal onderwijs.30 Daarbij moeten twee opmerkingen worden geplaatst. Ten eerste gaat het om landelijke cijfers.

Doordat de samenwerkingsverbanden veel vrijheid hebben bij de implementatie van passend onderwijs is er een regionale ongelijkheid in de toegang tot het reguliere onderwijs. De kans dat een kind met een bepaalde ondersteuningsbehoefte tot het reguliere onderwijs wordt toegelaten – al dan niet met doel­ treffende aanpassingen – verschilt van regio tot regio. Ten tweede zegt het aantal of het percentage kinderen (al dan niet met een ondersteuningsbehoefte) in het regulier onderwijs niets over de kwaliteit van het onderwijs voor de leerlingen. Goede, uitgesplitste kwantitatieve en kwalitatieve data zijn van groot belang om de kwaliteit van het onderwijs voor kinderen met en zonder beperking te kunnen beoordelen. Hetzelfde geldt voor het succes van genomen beleidsmaatregelen.

26

CBS Statline 2017.

27

Kamerbrief over 10de voortgangsrapportage Passend Onderwijs, 6 december 2016.

28

Kamerbrief over 10de voortgangsrapportage Passend Onderwijs, 6 december 2016.

29

Inspectie van Onderwijs, Staat van het Onderwijs 2016.

30

Publicatie nr. 12 van de Evaluatie Passend Onderwijs, Factsheet 1. Leerlingen in het speciaal en regulier onderwijs 2016.

“Onze dochter werd in eerste instantie vanwege autisme niet toegelaten op de school van haar keuze, terwijl deze school wel aansloot bij het advies van de juf uit groep 8. Nu wordt ze onder voorbehoud aangenomen, maar moeten we documenten ondertekenen waarin staat dat als het niet lukt onze dochter naar speciaal ­voortgezet onderwijs moet.” 31 Kinderen met een beperking lopen zowel in het speciaal als in het regulier onderwijs tegen knelpunten aan. Hoewel het aantal (zeer) zwakke scholen is gedaald, zaten er in het schooljaar 2015/2016 ruim 1500 leerlingen op (zeer) zwakke speciale scholen. De Onderwijs­inspectie concludeert dan ook dat de zorg voor basis­­kwaliteit van speciale scholen aandacht blijft vragen.32 Bovendien kunnen leerlingen in het speciaal onderwijs niet altijd het diploma halen dat ze cognitief gezien wel aan ­zouden kunnen. Veel speciale scholen bieden onderwijs aan op ten hoogste havo-niveau. Dat kinderen met een beperking in het speciaal onderwijs beter onderwijs krijgen, staat dus niet onomstotelijk vast. Maar ook op reguliere scholen krijgen toegelaten kinderen met een beperking niet altijd de ondersteuning die ze nodig hebben. Dit kwam onder andere naar voren uit het knelpuntenonderzoek en gesprekken die het College met belangenorganisaties voerde.

Zo hebben kinderen met een visuele of auditieve beperking ondanks technische hulpmiddelen soms moeite het tempo bij te ­houden. Hiermee houdt de school niet altijd rekening. Verder worden op reguliere scholen beperkingen die niet zichtbaar zijn, zoals psychische problemen, ­moeilijker onderkend. Bij beperkingen in het algemeen en gedragsstoornissen in het bijzonder voelen veel ­docenten zich handelingsverlegen.

Bovendien kan niet elk kind naar de school van zijn of haar keuze, omdat een reguliere school niet altijd voldoende ondersteuning kan bieden en/of de aanpassingen die nodig zouden zijn om dit wel te kunnen onevenredig belastend zijn voor de school. Soms stelt de school dit al vast bij de aanmelding, soms dienen barrières zich pas later aan. Dan zijn er nog kinderen waarbij de ondersteuningsbehoefte bestaat uit een combi­natie van onderwijsondersteuning en zorg. Deze kinderen kunnen soms niet naar een reguliere school omdat deze niet de noodzakelijke zorg kan bieden of omdat er geen overeenstemming wordt gevonden over wie de kosten van ondersteuning draagt.33 En dan zijn er de thuiszitters, de kinderen die langere tijd helemaal niet naar school gaan, omdat er geen passende plek wordt gevonden.34

Analyse Volgens de regering wordt de expertise van speciaal en regulier onderwijs gecombineerd om integratie en inclusie te bevorderen.35 Tegelijkertijd kan geconcludeerd worden dat de Wet passend onderwijs en de Wgbh/cz niet ontworpen zijn met het oog op het realiseren van inclusief onderwijs, zoals omschreven in artikel 24 van het VN-verdrag handicap. De opties van regulier en speciaal onderwijs blijven immers in stand. De uitdagingen voor mensen met een beperking in het onderwijs zijn groot. Dat blijkt uit de evaluaties passend onderwijs, debatten in de vaste commissie Onderwijs in de Tweede Kamer, geschillen die aan de Geschillen­ commissie passend onderwijs en het College zijn voorgelegd en uit gesprekken met belangenorganisaties. Landelijk lijkt het aantal kinderen dat regulier onderwijs kan volgen bijvoorbeeld langzaam toe te nemen, maar zijn er regionale verschillen36 die mogelijk voor kansen­ ongelijkheid zorgen. Hierdoor komt het voor dat ­reguliere scholen in sommige regio’s verplicht zijn basis­­ondersteuning te bieden, terwijl leerlingen in een andere regio zelf om aanpassingen moeten vragen. Dit kan ertoe leiden dat scholen in de ene regio leerlingen met een beperking zonder problemen toelaten, terwijl scholen hen in een andere regio weigeren omdat de gevraagde aanpassing onevenredig belastend voor de school is. Een ander voorbeeld betreft leraren die zich 33

Zie o.a. de brief d.d. 29 juni 2017 van de VGN aan de Tweede Kamer ivm het algemeen overleg Passend Onderwijs van 5 juli 2017.

34

Ministerie van OCW (2016). Leerplichtbrief van staatssecretaris Dekker aan de Tweede kamer dd. 3 februari 2016. Den Haag: ministerie van OCW.

31

Citaat uit vragenlijst van het onderzoek naar ervaren knelpunten onder mensen met een beperking van het College voor de Rechten van de Mens.

35

Kamerbrief 11, voortgangsrapportage Passend Onderwijs.

32

Inspectie van Onderwijs, Staat van het onderwijs 2015/2016.

36

Kamerbrief 11, voortgangsrapportage Passend Onderwijs.

VN-verdrag handicap in Nederland 2017

19