Rapport onderzoek bestuurskracht Doesburg
Tekst van het document
Onderzoek Bestuurskracht Gemeente Doesburg
Colofon Datum 15 oktober 2024 Opdrachtgever Werkgroep Bestuurskracht gemeente Doesburg Onderzoekers Evert Wolters Hadassa Koopmans Jochem Hoogenboom Eva van Malsen Job van Meijeren Ruben Riemens Julia de Langen
2.
Inhoudsopgave Inleiding
4
1. Identiteit, nabijheid en bestendigheid bestuur 1.1. Bevindingen 1.2. Krachten en kwetsbaarheden 1.3. Aandachtspunten voor scenario’s
9 9 16 17
2. Gemeentelijke dienstverlening 2.1. Bevindingen 2.2. Krachten en kwetsbaarheden 2.3. Aandachtspunten voor scenario’s
18 18 24 25
3. Voorzieningen, wonen en oriëntatie 3.1. Bevindingen 3.2. Krachten en kwetsbaarheden 3.3. Aandachtspunten voor scenario’s
27 27 34 35
4. Samenstelling bevolking en aanpak sociale vraagstukken 4.1. Bevindingen 4.2. Krachten en kwetsbaarheden 4.3. Aandachtspunten voor scenario’s
37 37 41 42
5. Economie, toerisme en cultuur 5.1. Bevindingen 5.2. Krachten en kwetsbaarheden 5.3. Aandachtspunten voor scenario’s
43 43 49 50
6. Regionale samenwerking, (boven)regionale opgaven 6.1. Bevindingen 6.2. Krachten en kwetsbaarheden 6.3. Aandachtspunten voor scenario’s
51 51 56 57
7. Financiën 7.1. Bevindingen 7.2. Krachten en kwetsbaarheden 7.3. Aandachtspunten voor scenario’s
58 58 62 63
8. Analyse van de bestuurskracht van Doesburg 8.1. Algemeen beeld: Doesburg is een gemeente die watertrappelt 8.2. Visie en strategie 8.3. Intern samenspel 8.4. Sturing en verantwoording 8.5. Financiële positie en risicobeheer 8.6. Bedrijfsvoering 8.7. Dienstverlening 8.8. Extern samenspel
64 64 65 65 66 67 67 68 68
Bijlagen
69
3.
Inleiding Aanleiding Doesburg: een Hanzestad genesteld aan de IJssel die historie ademt. Maar ook een stad die kwetsbaarheden kent. Doesburg benoemt dat in het coalitieakkoord 2022-2026: ‘De ambtelijk organisatie is kwetsbaar, de maatschappelijke vraagstukken worden steeds complexer, de dienstverlening aan inwoners en bedrijven is onder andere door de digitalisering en privacywetgeving fors in beweging en op een aantal aandachtsvelden/uitvoeringstaken is de kwetsbaarheid toegenomen.’ Daarbij benoemt de coalitie dat de meerjarenbegroting moeilijk sluitend te krijgen is en het huidige voorzieningenniveau onder druk staat. De afgelopen jaren zijn er diverse trajecten geweest met als doel tot een toekomstvisie te komen en te kijken welke organisatievorm of welk scenario het beste bij Doesburg past. Het laatste onderzoek heeft TwynstraGudde uitgevoerd: zij hebben verkend of het gastheermodel de kwetsbaarheden in Doesburg kan verminderen. TwynstraGudde en het college concluderen dat dat niet zo is. Wat moet de toekomst van Doesburg dan wel worden? De gemeenteraad hecht waarde aan volledigheid en zorgvuldigheid en heeft daarom op 21 december 2023 unaniem een amendement aangenomen met als strekking om eerst een bestuurskrachtonderzoek te laten uitvoeren voordat er een definitieve toekomstkeuze gemaakt wordt.
Vooruitlopend op dit onderzoek heeft de raad op 29 mei 2024 zich in meerderheid uitgesproken voor bestuurlijke schaalvergroting als stip op de horizon. De gemeenteraad gaf het college hier de opdracht om te verkennen welke mogelijke partners er voor bestuurlijke schaalvergroting zijn. Het college stelde dit voor omdat ‘het de situatie te nijpend, precair en nu al financieel onhoudbaar vindt’ en concludeerde dat ‘bestuurlijke schaalvergroting de enige optie is voor Doesburg’. De gemeenteraad stelde echter in een unaniem aangenomen amendement dat het de onderbouwing voor deze conclusie (nog) mager vond en hield middels dit amendement de deur open voor andere vormen van samenwerking. Dit onderzoek kijkt met een open blik naar de toekomst van de gemeente Doesburg. Met dit bestuurskrachtonderzoek neemt de raad de regie in handen om een eigenstandige keuze te maken voor de toekomst. De gemeenteraad was actief betrokken bij de totstandkoming van de onderzoeksmethodiek door het vaststellen van een eigen meetlat ‘bestuurskracht’ voor dit onderzoek. Op basis van deze meetlat kan de raad in gesprek over de drie toekomstscenario’s die in dit onderzoek worden belicht. Op verzoek van de raad hebben inwoners van Doesburg de kans gekregen om hun visie mee te geven over de toekomst van Doesburg. Zo kan het gemeentebestuur in gesprek met de samenleving de toekomst van Doesburg gaan vormgeven.
4.
Doelstelling en hoofdvraag De opdracht voor dit onderzoek is de bestuurskracht van de gemeente Doesburg in kaart te brengen en daarmee de raad in staat te stellen een keuze te maken over de toekomst. De doelstelling van het onderzoek is als volgt gespecificeerd: De bestuurskracht van Doesburg in kaart brengen. Breed, actueel en toekomstgericht: • Breed: niet op enkele deelaspecten, maar de bestuurskracht van het integraal opereren van de gemeente (inclusief het inwonersperspectief). • Actueel: voortbordurend op informatie die er al ligt, maar waar nodig aangevuld en geactualiseerd. • Toekomstgericht: behulpzaam voor een concrete scenariokeuze die de gemeenteraad in de toekomst eigenstandig heeft te maken. In welke mate slaagt de gemeente Doesburg erin om in samenwerking met partners de opgaven (uitdagingen, wettelijke taken, doelen) te realiseren die voor de samenleving van Doesburg (inwoners, verenigingen, bedrijven) van belang zijn? Dit onderzoek is uitgevoerd aan de hand van een bestuurlijke meetlat die de gemeenteraad van Doesburg in overleg met de onderzoekers heeft samengesteld. De opgaven uit de meetlat worden bezien vanuit drie perspectieven: dat van de inwoner, bestuur en uitvoering. Daarbij wordt ook steeds gekeken naar de technisch-bestuurskundige kant van bestuurskracht. Dit alles vormt het analysekader voor dit bestuurskrachtonderzoek.
De meetlat en de technisch-bestuurskundige elementen van bestuurskracht lichten we hieronder verder toe.
Meetlat bestuurskrachtonderzoek Doesburg Op 3 juli 2024 heeft de gemeenteraad in een eerste werksessie met de onderzoekers een concept meetlat voor het bestuurskrachtonderzoek besproken. Deze is vervolgens op maandag 8 juli door de werkgroep vastgesteld. In de bijlagen is de meetlat integraal opgenomen. Hieronder volgt een samenvatting. #
Item
Wat brengt het in beeld?
1.
Identiteit, nabijheid en bestendigheid bestuur
De waardering van de karakteristieke kenmerken van Doesburg door inwoners en het belang dat wordt gehecht aan nabij bestuur. Meerwaarde van het lokale bestuur vanuit nabijheid (zichtbaar en vindbaar) en bestendigheid (kwaliteit en toekomst).
2.
Gemeentelijke dienstverlening
Niveau van dienstverlening en tevredenheid van inwoners. Toegang standaard dienstverlening (bv. paspoorten) en specifieke dienstverlening (bv. subsidies en vergunningen). Doelrealisatie en toekomstbestendigheid.
3.
Voorzieningen, wonen Gebruik van voorzieningen en oriëntatie. Kansen en kwetsbaarheden van en oriëntatie belangrijkste lokale voorzieningen en wonen in beeld. Belangrijke aspecten: rol van voorziening in samenleving, mate van gebruik en waardering, toekomstbestendigheid (geld, vrijwilligers, etc.)
4.
Samenstelling bevolking en aanpak sociale vraagstukken
5.
Economie, toerisme en De veerkracht van Doesburg als gekeken wordt naar economie, toerisme, cultuur cultuur en de (aantrekkings)kracht van de historische binnenstad.
5.
De sociale opgave van Doesburg, met speciaal oog voor de demografische kenmerken van Doesburg, en de kansen en kwetsbaarheden hierin.
6.
Regionale samenwer- De wijze waarop Doesburg opereert in de regionale samenwerkingen. De king, (boven)regionale verschillende tafels in beeld, inzet en effectiviteit van bestuur en organisaopgaven tie hierin, met speciale aandacht voor energietransitie en klimaatadaptatie.
7.
Financiën
De financiële opgave en ontwikkeling van Doesburg. Grip op keuzemogelijkheden om hierin te sturen. Gevolgen voor de samenleving. Opvattingen van inwoners over keuzes en consequenties. Financiële beheersing.
In dit rapport zijn de bevindingen per item van de meetlat uitgewerkt.
Bestuurskrachtperspectief De opdracht van de gemeenteraad van Doesburg is ook om vanuit bestuurskrachtperspectief het vraagstuk te bezien. Dit kader is samengesteld op basis van de hierover bekende wetenschappelijke literatuur en de praktijkervaring die Necker heeft vanuit eerder bestuurskrachtonderzoek. Het analysekader met het bestuurskrachtperspectief bevat zeven kwaliteiten van een bestuurskrachtige gemeente. Deze zijn als volgt: #
Kwaliteiten
Waar kijken we naar?
1.
Visie en strategie
De gemeente heeft een helder, participatief beeld van de opgaven voor de langjarige toekomst, wat als spiegel dient voor de korte termijn. Deze opgaven zijn bekend bij de sleutelspelers en vertaald in programma’s en plannen met tijd, geld en instrumenten.
2.
Intern samenspel
Er is evenwicht in de continuïteit van politiek en bestuur vanuit collectiviteit en goed ambtelijk-politiek-bestuurlijk samenspel. Er is respect voor elkaars rol vanuit een duale praktijk. De kaderstellende en controlerende rol wordt actief vormgegeven.
3.
Sturing en verantwoording
De toekomstvisie en politiek-bestuurlijke afspraken worden vertaald en uitgevoerd in plannen en activiteiten. De P&C-cyclus is hierbij het belangrijkste sturingsinstrument. Er is de mogelijkheid tot bijsturing.
4.
Financiële positie en risicobeheer
Het risicomanagement in de gemeente is geborgd zowel bestuurlijk als ambtelijk. Bij raadsbesluiten zijn risico’s in beeld. Er wordt gestuurd op de financiële positie van de gemeente en de bijbehorende normen. Baten en lasten zijn deugdelijk onderbouwd. Structurele lasten zijn gedekt door structurele baten.
5.
Bedrijfsvoering
Er is een bedrijfsvoeringsfilosofie die is vertaald naar plannen, doelen en indicatoren voor de organisatie. Er is een strategisch personeelsbeleid waarop gestuurd wordt. De kwaliteit van ICT draagt bij aan het realiseren van de doelen. Er is een vastgesteld informatiebeleid en de informatieveiligheid is op orde. De medewerkerstevredenheid wordt gevolgd en ontwikkelopgaven voor de organisatie zijn bekend.
6.
Dienstverlening
De gemeente handelt vanuit een visie op dienstverlening die samenhangt met de opgaven van de gemeente en de visie op gemeente-samenleving. Er zijn bewuste keuzes gemaakt in de wijze van dienstverlening. De gemeente volgt structureel de tevredenheid van inwoners en bedrijven en verbetert actief.
7.
Extern samenspel
De gemeente hanteert een beleidskader voor samenwerking in de regio en samenwerkingsverbanden. Kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid zijn onderwerp van aandacht en sturing. Er is een rolverdeling tussen raad, college en organisatie afgesproken vanuit regie en beïnvloeding. De gemeente voert een actief samenspel met spelers in de samenleving. Het college en strategisch adviseurs hebben inzicht in het krachtenveld en beheren actief relaties met strategische partners.
6.
Bij elke opgave van de meetlat wordt dit perspectief betrokken en in hoofdstuk x zullen we hier ook uitgebreider bij stil staan vanuit samenhangend perspectief (volgt na feitenverificatie). Een aantal van deze thema’s komt overigens al expliciet naar voren in de Doesburgse meetlat voor dit bestuurskrachtonderzoek en dus in de zeven eerste hoofdstukken.
Verantwoording De werkzaamheden in het kader van dit onderzoek naar de bestuurskracht van en toekomstscenario’s voor Doesburg vonden plaats in de periode juni - oktober 2024. Het onderzoek is begonnen met een startbijeenkomst met de raadswerkgroep ‘bestuurskracht’ op 22 mei 2024. De raadswerkgroep is tijdens het hele proces betrokken geweest bij het onderzoek. Het onderzoek bestaat uit drie fases, waarvan door middel van deze rapportage de eerste twee zijn afgerond. Fase 1 bestond uit het ontwikkelen van de meetlat. Om deze meetlat op te stellen zijn documenten geanalyseerd en zijn acht oriënterende gesprekken gevoerd (zie bijlage 1 voor een overzicht van de oriënterende gesprekken). Op deze manier is inzicht verkregen in de context en opgaven van de gemeente Doesburg. De onderzoekers hebben de concept-meetlat eerst op 3 juli 2024 in consultatie gebracht bij de gemeenteraad en vervolgens heeft de gemeenteraad op 8 juli 2024 de meetlat definitief vastgesteld. Fase 2 bestond uit het onderzoek naar de bestuurskracht aan de hand van de vastgestelde meetlat. Tijdens deze fase is ook de inwonersconsultatie uitgevoerd. Ongeveer 650 inwoners van de gemeente Doesburg hebben via een vragenlijst hun perspectieven te kennen gegeven. De vragenlijst die inwoners konden invullen is opgesteld aan de hand van de meetlat en ook afgestemd in de werkgroep.
De rapportage met de uitkomsten en de onderzoeksverantwoording van de inwonersconsultatie is apart verstrekt aan de raad. Verder is een verdiepende documentanalyse uitgevoerd en zijn er 32 gesprekken gevoerd. Een beschrijving van de geraadpleegde documenten is te vinden in bijlage 2 en een overzicht van de 32 gesprekken is opgenomen in bijlage 1. Op 9 oktober is de conceptrapportage voorgelegd aan de gemeentesecretaris van Doesburg voor een feitenverificatie. Feitelijke onjuistheden zijn vervolgens gecorrigeerd. Vervolgens is op 15 oktober een definitieve rapportage aangeboden aan de gemeenteraad van Doesburg. Ten aanzien van de vraag of Doesburg aan haar wettelijke taken kan voldoen, past de volgende toelichting: wij hebben geen uitputtende lijst van alle wettelijke taken van een gemeente opgesteld om deze lijst vervolgens op een auditmatige wijze te toetsen. Ons onderzoek brengt binnen de elementen van de meetlat de krachten en kwetsbaarheden van Doesburg in kaart. Bij kwetsbaarheden hebben we doorgevraagd of Doesburg op dit punt aan de wettelijke taken kan voldoen. Dit onderzoek doet dus geen alomvattende uitspraak over de mate waarin Doesburg al haar wettelijke taken kan uitvoeren. Wel hebben we de belangrijkste kwetsbaarheden op dit punt in beeld gebracht.
Deze komen terug in de verschillende thema-hoofdstukken en worden in het bestuurskrachthoofdstuk (H8) nog kort samengevat.
Leeswijzer Dit rapport bestaat naast deze inleiding uit acht hoofdstukken. De eerste zeven hoofdstukken gaan elk in op één thema van de meetlat. Bij elke thema beschrijven we de belangrijkste bevin-
7.
dingen, gaan we in op de kansen en kwetsbaarheden. Ook zullen we kijken naar de aandachtspunten voor de verschillende scenario’s. De bevindingen belichten we vanuit verschillende perspectieven: inwoners, bestuurders en ambtelijke organisatie. Het rapport eindigt met een samenvattende analyse van de bestuurskracht van Doesburg. In bijlage 1 staat een overzicht van de gevoerde gesprekken. Bijlage 2 beschrijft de geraadpleegde documenten. In bijlage 3 staat de door de raad vastgestelde meetlat bestuurskracht voor de gemeente Doesburg. In bijlage 4 staat het analysekader voor bestuurskracht, zoals gebruikt in hoofdstuk 8. Bijlage 5 geeft een overzicht van de verschillende samenwerkingsverbanden van de gemeente Doesburg. De rapportage van de inwonersconsultatie is apart aan de raad verstrekt.
Vervolg Dit rapport wordt op 17 oktober besproken in een werkbijeenkomst met de gemeenteraad. Dit is de aanvang van fase 3. Op basis van deze werkbijeenkomst wordt een aanvullende notitie (separate bijlage bij dit rapport) gemaakt met een uitwerking van de drie scenario’s die de raad heeft vastgesteld. Het onderzoeksrapport is daarmee compleet en bestuurlijke behandeling kan dan plaatsvinden.
8.
1. Identiteit, nabijheid en bestendigheid bestuur De gemeenteraad van Doesburg heeft de eerste opgave op de meetlat voor bestuurskracht als volgt benoemd. De waardering van de karakteristieke kenmerken van Doesburg door inwoners en het belang dat wordt gehecht aan nabij bestuur. Meerwaarde van het lokale bestuur vanuit nabijheid (zichtbaar en vindbaar) en bestendigheid (kwaliteit en toekomst). Om deze opgave in beeld te brengen zijn vier onderzoeksvragen benoemd. 1. Welke elementen (sociaal en fysiek) bepalen volgens inwoners het karakter van de gemeente Doesburg? Wat vinden zij belangrijk om te behouden? 2. Hoe ervaren inwoners het bestuur? In hoeverre ervaren zij nabijheid? Wat zien zij als de vooren nadelen van de nabijheid van het bestuur? Welke uitdagingen zien ze voor de kwaliteit en toekomst van het bestuur en hoe spelen nabijheid en schaal daarin een rol? 3. Hoe waarderen inwoners de responsiviteit van het bestuur en het vermogen om: 1) inwoners te betrekken bij ontwikkelingen die de gemeente wil initiëren; 2) aan te sluiten bij plannen en ideeën van inwoners. 4.
Wat zijn de kansen en kwetsbaarheden met betrekking tot de bestendigheid en nabijheid van het bestuur in Doesburg (raad en college)? Wat zijn de uitdagingen waar bestuur en politiek voor staan en hoe gaan ze daar – ook qua samenspel – mee om? In de volgende paragrafen beschrijven we de bevindingen van het onderzoek naar deze vragen. 1.1. Bevindingen De kenmerkende binnenstad en de historie bepalen het karakter van Doesburg De historische binnenstad van Doesburg, met kenmerkend aanzicht en een breed aanbod aan winkels en cultuur, heeft tot ver buiten de regio een aantrekkingskracht op bezoekers, dagjesmensen en toeristen. Tegelijkertijd is Doesburg meer dan die markante, historische binnenstad. Van de ruim 11.000 inwoners van de gemeente, wonen er zo’n 2.500 binnen de gracht van de oude stad. Het overgrote merendeel woont dus in andere wijken: Molenveld, De Ooi en Beinum. En ook wonen er natuurlijk mensen in buitengebied. Tegelijkertijd bepalen het stadsaanzicht en de binnenstad voor een belangrijk deel het karakter van de gemeente. Dat geven Doesburgers aan in de inwonersconsultatie: Inwonersconsultatie De historische binnenstad De geschiedenis van de stad Evenementen Natuur en water Een eigen bestuur Voorzieningen Verbinding met buurtbewoners Het verenigingsleven Anders Weet ik niet / geen mening
87% 61% 52% 41% 31% 27% 21% 19% 4% 1%
Figuur 1: Weergave antwoorden op de vraag ‘wat bepaalt volgens u het karakter van Doesburg?’ (meerdere antwoorden mogelijk)
9.
Doesburgers zijn betrokken en eigengereid Gevraagd naar het karakter van de inwoners van Doesburg, wijzen geïnterviewden regelmatig op twee kenmerken: betrokkenheid en eigengereidheid. In de gesprekken die we gevoerd hebben, geven mensen regelmatig aan dat het met de betrokkenheid op elkaar goed zit in Doesburg. De betrokkenheid blijkt niet alleen uit de gesprekken, maar zien we ook op twee manieren terugkomen in de inwonersconsultatie. Allereerst hebben veel Doesburgers goed contact met hun buurtbewoners: Doesburgers zijn betrokken en eigengereid 2%
1%
9%
BINNENSTAD
75%
14%
BUITENSTAD
82%
Oneens
11%
12%
14%
TOTAAL
3%
5%
Neutraal
72%
Eens
Weet niet
Figuur 2: Weergave antwoord op de vraag ‘ik heb goed contact met mijn buurtbewoners’
Opvallend is wel dat inwoners van de binnenstad positiever zijn over het contact met de buurtbewoners dan Doesburgers die in andere wijken wonen. Dit percentage (82%) is dan ook hoog te noemen. In dit hoofdstuk zien we een dergelijk verschil tussen ‘binnenstad’ en ‘buitenstad’ nog een aantal keren terugkomen. De tweede manier waarop we betrokkenheid zien terugkomen, is in het lidmaatschap van of het zijn van vrijwilliger bij een vereniging. Dat is een indicatie van betrokkenheid op de lokale samenleving. In de inwonersconsultatie geeft ongeveer de helft van de respondenten aan lid te zijn van een vereniging in Doesburg of er vrijwilliger te zijn. Dat zijn meestal sportof culturele verenigingen. Een kanttekening die we op basis van de gevoerde gesprekken maken, is dat deze betrokkenheid zich vooral op de eigen omgeving van inwoners lijkt te richten. Het beeld is niet dat inwoners uit wijken waar het gemiddelde inkomen hoger ligt, op grote schaal helpen in wijken en buurten waar relatief veel mensen in een meer kwetsbare sociaaleconomische positie wonen. Het tweede kenmerk dat de Doesburgers volgens geïnterviewden typeert, is hun eigengereidheid. Dat heeft deels te maken met trots: inwoners zijn trots op de (binnen)stad en de aantrekkingskracht hiervan (zie ook figuur 1).
Tegelijkertijd is men verwelkomend in de richting van bezoekers en vindt men het over het algemeen prima dat mensen van buiten Doesburg meegenieten van wat de stad te bieden heeft (zie hoofdstuk 5). In interviews hebben we de term ‘op z’n Doesburgs’ een aantal keren horen vallen. Wat hiermee precies wordt bedoeld, is natuurlijk een kwestie van interpretatie. De afdronk van de onderzoekers is dat mensen willen onderstrepen dat Doesburg uniek is als stadje in de verder relatief landelijke omgeving, zowel richting de Achterhoek als andere plaatsen ‘aan de overzijde van de IJssel’.
10.
Nabijheid van bestuur wordt verschillend ervaren Als we kijken naar de nabijheid van het gemeentebestuur, blijkt dat deze verschillend ervaren wordt. Zowel raads- als collegeleden geven als voorbeelden van de nabijheid van bestuur dat zij in hun dagelijks leven worden aangesproken door inwoners en soms zelfs bij hun woning zijn benaderd door inwoners die graag iets ter sprake wilden brengen. Een groot deel van de raad geeft aan nabijheid tot inwoners van de gemeente belangrijk te vinden: zo weten ze wat er speelt in Doesburg. Een aantal raads- en collegeleden benoemt hier ook een keerzijde bij, namelijk het risico op cliëntelisme en ook ‘micromanagen’. We hebben inwoners gevraagd naar hun beeld van de nabijheid van raadsleden. Op de stellingen dat raadsleden weten wat er leeft in Doesburg, doen wat het beste is voor Doesburg, beslissingen nemen die nodig zijn voor Doesburg en ideeën hebben over de toekomst van Doesburg, zien we dat een grote groep respondenten ‘neutraal’ antwoordt (28-37 procent) en de antwoorden aan de positieve en negatieve kant van neutraal ongeveer gelijk verdeeld zijn. Wel opvallend is de negatievere tendens bij het antwoord op de stelling ‘de raadsleden van Doesburg zijn er voor álle inwoners’. 26% antwoordt neutraal, 42% oneens of helemaal oneens en 17% eens of helemaal eens.
Van deze laatste stelling hebben we de antwoorden van bewoners van de binnenstad en ‘buitenstad’ uitgesplitst. We zien dan dat de teneur onder inwoners van de buitenstad nog iets negatiever is. We hebben dezelfde stellingen aan inwoners voorgelegd over de wethouders en burgemeester van Doesburg. De antwoorden van respondenten hierop zijn vergelijkbaar met de stellingen over raadsleden. Ook hier is er een uitschieter naar de negatieve kant bij de stelling ‘de wethouders en burgemeester van Doesburg zijn er voor álle inwoners’. Als we kijken hoe vaak inwoners contact hebben met iemand van het lokaal bestuur, zien we de volgende resultaten:
Contact hebben met iemand van het lokaal bestuur Nooit Een keer in de paar jaar Een keer per jaar Een paar keer per jaar Iedere maand of vaker Weet ik niet
45% 14% 10% 19% 7% 4%
Figuur 3: Weergave antwoord op de vraag ‘hoe vaak heeft u contact met iemand van het lokaal bestuur (raadsleden, wethouder of burgemeester)?
Op basis van deze antwoorden schatten we in dat de inwoners die de raads- en collegeleden veel zien en benaderen, niet bepaald een dwarsdoorsnede vormen van de inwoners van Doesburg. Een groot deel van de inwoners staat op een zekere afstand tot de lokale democratie. De bovengenoemde antwoorden laten ook zien dat inwoners zich slechts deels gerepresenteerd voelen en niet altijd vinden dat het gemeentebestuur zich bezighoudt met zaken die zij belangrijk vinden. Dit beeld zien we in vergelijkbaar onderzoek (bijvoorbeeld Haarlemmermeer: vertrouwen in de lokale democratie). We zien dan een versterkend effect: inwoners die zich niet
11.
gerepresenteerd voelen, hebben weinig/geen contact met volksvertegenwoordigers en bestuurders, waardoor zij hen niet kunnen voeden met de zaken die hen bezighouden. Terwijl inwoners die zich goed gerepresenteerd voelen en de weg naar het stadhuis goed weten te vinden, hun problemen uitstekend onder de aandacht weten te brengen. Als we kijken naar de nabijheid van de gemeente als geheel, vallen een aantal zaken op. Een manier om naar de nabijheid van de gemeente te kijken, is naar de mate waarin inwoners vinden dat de gemeente inwoners betrekt bij haar plannen en luistert naar plannen en ideeën. Een gemeente die haar inwoners betrekt en naar haar inwoners luistert, draagt bij aan de nabijheid van een gemeente. De resultaten uit de inwonersconsultatie laten het volgende zien:
inwoners betrekt en naar haar inwoners luistert 21% 16%
15%
19% 11%
9%
6% 1%
Helemaal oneens
Neutraal
Helemaal eens
Weet ik niet / geen mening
Figuur 4: Weergave antwoord op de vraag ‘wat vindt u? De gemeente betrekt inwoners bij haar plannen’.
24% 12%
15%
17%
14%
13% 4%
Helemaal oneens
Neutraal
1% Helemaal eens
Weet ik niet / geen mening
Figuur 5: Weergave antwoord op de stelling ‘de gemeente luistert naar ideeën en plannen van inwoners en ondernemers’.
We zien bij de antwoorden op deze twee vragen dat de antwoorden naar neutraal en de negatieve kant van neutraal overhellen (wat we overigens in meer onderzoeken aantreffen). Inwoners vinden dus dat de gemeente hen meer en beter zou kunnen betrekken en beter zou kunnen luisteren naar plannen en ideeën van inwoners en ondernemers. Contact is natuurlijk wel altijd tweerichtingsverkeer. Daarom is het goed ook te kijken naar de bereidheid van inwoners om een
12.
bijdrage te leveren voor de toekomst van Doesburg. Daarbij zien we dat een flink percentage inwoners een bijdrage wil leveren:
Leveren voor de toekomst van Doesburg binnenstad stad Evenementen water bestuur Voorzieningen buurtbewoners verenigingsleven Anders geen mening Weet ik niet / geen mening
87% 61% 52% 41% 31% 27% 21% 19% 4% 1%
Figuur 6: Weergave antwoord op de vraag ‘Hoe wilt u graag een bijdrage leveren voor de toekomst van Doesburg?’
Je kunt zeggen dat er een mismatch is tussen aanbod en vraag: de gemeente komt bij het maken van plannen minder naar de inwoners toe dan ze zouden wensen. Tegelijkertijd zit hier ook potentie. Inwoners van Doesburg willen meedoen en als de gemeente hierop weet aan te sluiten, kan de kracht van de samenleving worden benut om plannen waar te maken. De staat van de ambtelijke organisatie van Doesburg is al lange tijd zorgelijk, en richting toekomst kritiek Een onderwerp dat speciale aandacht verdient als het gaat om de bestendigheid van het bestuur van Doesburg, is de ambtelijke organisatie. Uit gesprekken met zowel betrokkenen in het gemeentehuis als externen komt een fragiel beeld naar voren. In de notitie ‘Ruimte voor ontwikkeling’ uit 2016 staat genoteerd: “wat misschien nog wel het meest kritisch is, is de kracht en kunde van de ambtelijke organisatie. Als bestuurder word ik dagelijks geconfronteerd met de bestuurlijke en beleidsmatig complexiteit anno 2016 (…) Hoe langer er gewacht wordt met het ontwikkelen van de organisatie, des te meer problemen er zullen ontstaan in personele zin en/ of tekortkomingen in beleid en slagkracht”.
Als we ongeveer acht jaar vooruitgaan in de tijd, is er een notitie waarin het Doesburgse college van B&W de actuele stand van zaken schetst: “Wat betreft het college is de balans tussen taken, middelen, menskracht en gewenste dienstverlening aan en resultaten voor onze inwoners volledig zoek”. Dit schrijft het college mede op basis van een brief van de ondernemingsraad waarin deze hartenkreet staat opgeschreven: “Wij adviseren u daarom, mede op grond van de financiële positie van de gemeente, bij de gemeenteraad in te brengen dat de medewerkers willen weten waar zij aan toe zijn. Achter het ambtelijk apparaat staan ook gezinnen die zich zorgen maken over de toekomst”. Overigens beschouwen de onderzoekers de stevigheid van de oproep van het college aan de raad, inclusief de brief van de OR, als uitzonderlijk in de Nederlandse gemeentelijke praktijk. Het beeld van een zeer kwetsbare ambtelijke organisatie werd onder andere in 2020 opgeschreven door onderzoeksbureau Berenschot: “Mede door de regelmatige wisselingen in het
13.
ambtenarenapparaat, de beperkte omvang van de organisatie en de ingewikkeldheid om (jong) talent langdurig te binden, wordt de kwaliteit van de ambtelijke organisatie als wisselvallig en niet altijd even deskundig en specialistisch ervaren.” Ook TwynstraGudde concludeerde in 2023 dat het knelt in de ambtelijke organisatie: “Op verschillende niveaus wordt aangegeven dat de uitvoering van het collegeprogramma niet meer lukt en ook behoeften vanuit de gemeenteraad niet adequaat meer worden uitgevoerd.” Daarbij worden ook taken genoemd waarbij de basisdienstverlening niet meer geleverd wordt of niet meer aan wettelijke eisen wordt voldaan, onder andere de interne controle, omgevingswet en re-integratie bij werk en inkomen (zie voor de samenvatting van wettelijke taken/vereisten waarop kwetsbaarheden en tekortkomingen zijn, hoofdstuk 8). Van de door ons onderzochte beleidsterreinen is er géén waarop formatieve krapte niet speelt. Veelal is de bezetting op een functie kleiner dan 1 fte en meestal is er, als er een gat valt, niet iemand die de functie kan overnemen. Doorgroeimogelijkheden zijn er binnen de organisatie niet en veel medewerkers zoeken het na enkele jaren weer elders. Dit zorgt ervoor dat er bijna geen institutioneel geheugen is op de lopende dossiers.
Landelijke ontwikkelingen zoals krapte op de arbeidsmarkt en bezuinigingen op gemeentelijke budgetten, zijn een katalysator voor dit probleem. Daarnaast wordt de onvoorspelbaarheid van raad en college als problematisch ervaren door ambtenaren. Een positief punt dat vaak is benoemd, is de betrokkenheid bij Doesburg die doorgaans wordt ervaren. Ambtenaren zijn bereid zich in te zetten en zetten vaak een stap extra. Dit wordt ook door samenwerkingspartners van de gemeente teruggegeven als opvallend in positieve zin. Tegelijkertijd komt het beeld op van ‘gaten dichtlopen’, meer dan dat deze betrokkenheid en de daaruit voortvloeiende werkethos een structurele oplossing zou zijn voor de capaciteitsproblemen. Raad en college van B&W zijn door diverse factoren niet goed in positie en spelen hun rol in het democratische systeem niet optimaal Ook in gesprekken met zowel leden van de gemeenteraad als het college van B&W valt als eerste de betrokkenheid bij Doesburg op. Deels past dat bij mensen die ervoor hebben gekozen om (een deel van) hun tijd te besteden aan het reilen en zeilen in Doesburg, maar ook in vergelijking met het lokaal bestuur in andere plaatsen viel dit de onderzoekers op. Als we vervolgens wat meer op het politiek-bestuurlijke samenspel van Doesburg inzoomen, zien we een gemeenteraad die zich ook in die betrokkenheid kan verliezen.
In een groepsinterview gaven raadsleden en vertegenwoordigers van politieke partijen aan dat inwoners die zich roeren op een bepaald issue, zeer serieus worden genomen door de raad en dat deze stemmen direct worden vertolkt in de raadszaal. Dit kan ervoor zorgen dat het in de raad niet altijd over de hoofdlijnen van het beleid gaat, iets wat wel past bij zijn kaderstellende rol. Het kan ook zorgen voor onvoorspelbaarheid: de raad stelt kaders, het college doet voorstellen die in de kaders passen, maar de raad wil vervolgens toch iets anders vanwege bijvoorbeeld inwoners die zich roeren. Wat betreft het debat in de gemeenteraad, geven raadsleden aan dat dit doorgaans respectvol en in goede sfeer verloopt. Wel is een vraag of de beraadslaging op de inhoud wel scherp genoeg wordt gevoerd, of de verschillende perspectieven goed in beeld komen om een goede afweging te kunnen maken. Het college van B&W heeft te maken met een organisatie die onder druk staat en niet altijd in staat is te leveren (zie ook het blokje ‘ambtelijke organisatie’ hierboven). Zowel college- als
14.
raadsleden uiten zorgen over de beschikbaarheid en kwaliteit van informatie. In gesprekken komt het beeld naar voren van bestuurders die gaten dichtlopen. Vanuit de eerdergenoemde betrokkenheid is dat verklaarbaar en zelfs ook wel te prijzen, maar het is geen duurzame oplossing. Ook wordt het succes (of falen) erg afhankelijk van de inzet, kennis en kunde van individuele bestuurders en vervaagt de grens tussen managen (een verantwoordelijkheid van de organisatie zelf) en besturen (de eigenlijke verantwoordelijkheid van het college). Uit de diverse gesprekken komt het beeld naar voren van bestuurders die sterk individueel handelen en die de potentie die in teamsamenwerking van het college van B&W zit, niet geheel benutten. Op de plek waar dit alles moet samenkomen, het samenspel tussen gemeenteraad en college, leiden bovenstaande punten ertoe dat de raad moeite heeft de juiste informatie via het college ‘los te krijgen’ en zich ook niet altijd meegenomen voelt in de inhoudelijke richting die het college voorstelt. In plaats van het goede gesprek op de inhoud te voeren, krijgt het raadsgesprek dan (overigens ook door ervaren acute financiële noodzaak) een door de actualiteit en/ of incident gedreven karakter.
Dit leidt tot een onvoorspelbaarheid die het voor het college ook lastig maakt om ‘de nek uit te steken’, bijvoorbeeld door vooraf al enige kleur te bekennen om het gesprek in de raad richting te geven. Zodoende functioneert het samenspel tussen raad en college niet optimaal. Rekrutering volksvertegenwoordigers is vrij constant Een van de indicatoren voor de bestendigheid van het gemeentebestuur is de beschikbaarheid van kandidaten voor politieke functies. Op basis van de kandidatenlijsten van de politieke partijen die in Doesburg actief zijn in de gemeenteraad, hebben we de ontwikkeling van het aantal kandidaten sinds 2014 in kaart gebracht: Partij
2014
2018
2022
Stadspartij Doesburg
17
23
24
SP
11
11
10
VVD
11
10
14
CDA
13
13
12
PvdA
19
GroenLinks
9
22
15
D66
10
10
9
Totaal
90
89
84
Figuur 7: Aantal kandidaten voor de gemeenteraad van Doesburg (Bron: Kandidatenlijsten 2014, 2018 en 2022)
We zien een gemiddelde lichte afname van het aantal kandidaten. Deze afname laat zich vooral verklaren door de sterke daling van het aantal kandidaten op de lijst van PvdA/GroenLinks bij de meest recente gemeenteraadsverkiezingen. Dit omdat de twee lijsten zijn samengevoegd tot één gezamenlijke lijst. We zien bij andere partijen zoals de Stadspartij Doesburg en VVD het aantal kandidaten juist toenemen. Gemiddeld is het een stabiel beeld dat niet accuut zorgwekkend is met betrekking tot de bestendigheid van het bestuur in Doesburg.
15.
1.2. Krachten en kwetsbaarheden Krachten • Inwoners geven aan een bijdrage te willen leveren voor de toekomst van Doesburg. Deze potentie kan de gemeente inzetten. Uit de inwonersconsultatie komt het beeld naar voren dat een fors deel van de inwoners van Doesburg betrokken wil zijn bij ideeën en plannen van en voor de gemeente. Tegelijkertijd geven inwoners aan dat zij de gemeente op dit moment niet als heel responsief ervaren. Hier zit een potentie, namelijk het aansluiten op de wil en kracht van inwoners om mee te doen. Tegelijkertijd vraagt dit om slimme, strategische en bestendige inzet van de ambtelijke organisatie. We moeten deze kracht dus in het licht zien van wat we over de kwetsbare staat van de ambtelijke organisatie schrijven. • In gesprekken met raads- en collegeleden geven zij blijk van een grote betrokkenheid bij Doesburg. Intrinsieke betrokkenheid bij het werk dat je doet, leidt tot betere resultaten. Tegelijkertijd is het zeker niet de oplossing voor alles. Zowel in de gesprekken die wij hebben gevoerd, als in rapporten naar aanleiding van eerder onderzoek, valt de betrokkenheid van velen in en rond het stadskantoor en stadhuis op. Medewerkers, politici en bestuurders zijn bereid een stap extra te zetten in het belang van Doesburg. Maar hier zit een grens aan.
En het al te veel leunen op deze betrokkenheid leidt tot een beeld van ‘pleisters plakken’ en/of ‘gaten dichtlopen’ in plaats van structurele oplossingen voor langlopende capaciteitsproblemen. Kwetsbaarheden • Uit de inwonersconsultatie blijkt dat een flink deel van de inwoners van Doesburg zich niet gerepresenteerd voelt door het lokaal bestuur. Veel inwoners hebben (bijna) nooit contact met raads- en collegeleden. Volksvertegenwoordigers en bestuurders hebben zelf het beeld dat zij goed gevonden worden door inwoners. Afgaande op de resultaten van de inwonersconsultatie, blijkt dit echter niet om een representatieve afspiegeling van de Doesburgers te gaan. Veel inwoners staan op afstand van de lokale democratie. Zij hebben niet het gevoel vertegenwoordigd te worden en dat de gemeente niet bezig is met zaken die zij belangrijk vinden. Hierdoor kan het ook zijn dat raad en college zich laten voeden door redelijk eenzijdige signalen uit de samenleving en een deel van de inwoners veel minder goed gehoord wordt. • Ondanks de intrinsieke betrokkenheid van veel ambtenaren die voor Doesburg werken, is de staat van de ambtelijke organisatie al lange tijd zorgelijk en kritiek richting de toekomst. Vele signalen zijn afgegeven en alarmklokken zijn in de afgelopen 10 jaar geluid als het gaat om de capaciteit, kennis en kunde van de ambtelijke organisatie.
In het voorjaar heeft het college van B&W, ook geïllustreerd met een brief van de ondernemingsraad, aan de raad aangegeven dat de situatie ‘onhoudbaar’ is. Er is grote behoefte aan een toekomstperspectief. De langdurige uitzichtloosheid die we in dit hoofdstuk hebben geschetst, trekt een grote wissel op de organisatie. • Het samenspel van college en raad functioneert in Doesburg niet optimaal. Het college kan er in Doesburg niet automatisch van op aan dat door de raad gestelde kaders ook daadwerkelijk de speelruimte bepalen. Afwijkingen die de raad wenst in de invulling/uitvoering van door hem zelf vastgesteld beleid (ingegeven door actuele maatschappelijke reuring, maar ook door ervaren acute financiële noodzaak) leidt tot onvoorspelbaarheid. Dit en beperkte ambtelijke capaciteit maakt het voor het college ingewikkeld om de raad vooraf goed mee te nemen in dossiers, ook omdat als college vooraf ‘lijnen uitzetten’ als politiek risicovol kan worden ervaren. Daarbij speelt mee dat bestuurders in Doesburg vrij sterk individueel handelen.
16.
1.3. Aandachtspunten voor scenario’s Gegeven de krachten en kwetsbaarheden in de voorgaande paragraaf, zien wij op deze opgave de volgende uitdagingen voor Doesburg: Bestuurlijke schaalvergroting Identiteit: De binnenstad en historie, evenals betrokkenheid op elkaar blijven bestaan en die maken de identiteit. De gemeentenaam verandert mogelijk. ‘Niet zelfstandig meer zijn’ zal anderzijds gevoelsmatig een stap zijn voor een deel van de inwoners. Nabijheid: Enerzijds is er het risico dat de afstand tussen ambtenaren, college en raad aan de ene kant en inwoners aan de andere kant toeneemt. Daarbij kan het zijn dat inwoners zich nog minder gerepresenteerd voelen. Anderzijds kan een toename aan afstand (en minder financiële urgentie en een duidelijker rolneming door bestuurders en organisatie) ook leiden tot minder door actualiteit en incidenten gedreven politiek dan nu. Bestendigheid: Een nieuwe context (met iets meer armslag) geeft ruimte om te professionaliseren en zo’n nieuwe context biedt daar kansen toe. Ook gevoelsmatig omdat het als ‘nieuwe start’ kan worden gevoeld.
Ambtelijke samenwerking op weg naar bestuurlijke schaalvergroting Identiteit: Doesburg blijft vooralsnog zelfstandig, dat is voor sommigen een belangrijk punt. Tegelijkertijd is er het risico dat als er steeds minder kan in de gemeente (vanwege voortzetting financiële en personele problemen) trots op zelfstandigheid als onderdeel van identiteit ook afneemt. Nabijheid: Doesburg houdt bestuurlijk ‘korte lijntjes’, maar ambtelijk worden deze mogelijk wat langer. Sturen op ambtelijke nabijheid kan complex zijn in een situatie dat één organisatie voor meerdere colleges werkt. Bestendigheid: Dit scenario focust op een grotere ambtelijke organisatie, maar voor de bestendigheid is het samenspel met en tussen raad en college minstens zo belangrijk. Dit samenspel kan iets lastiger worden wanneer het college als één van de deelnemers aan de ambtelijke samenwerking naar de raad gaat en de raad ervaart dat ze maar deels kan sturen.
Doesburg vindt geen opschalingspartner en blijft zelfstandig Identiteit: Geen wijzigingen op de korte termijn, behalve dat er steeds minder kan en de gemeente achteruitboert. Dit kan op de lange termijn wel ten koste gaan van trots op zelfstandigheid als onderdeel van identiteit. Nabijheid: Doesburg houdt de ‘korte lijntjes’, maar boet steeds verder in aan slagkracht om de voordelen van die nabijheid ook daadwerkelijk te kunnen verzilveren. Bestendigheid: Deze variant is niet toekomstbestendig. De spelers die het daadwerkelijk moeten doen in voorbereiding en uitvoering (bestuur en organisatie) geven zelf aan dat dit niet houdbaar is. Huidige problematiek blijft intact en zal alleen maar verergeren. Misschien zijn er nog bestuurders te vinden, maar de organisatie zal veel mensen verliezen en steeds verder in de problemen komen.
17.
2. Gemeentelijke dienstverlening De gemeenteraad van Doesburg heeft de tweede opgave op de meetlat voor bestuurskracht als volgt benoemd. Niveau van dienstverlening en tevredenheid van inwoners. Toegang standaard dienstverlening (bv. paspoorten) en specifieke dienstverlening (bv. subsidies en vergunningen). Doelrealisatie en toekomstbestendigheid. Om deze opgave in beeld te brengen, zijn een aantal onderzoeksvragen benoemd. 1. Hoe ervaren inwoners van Doesburg de dienstverlening van de gemeente? Hebben zij voldoende toegang tot begrijpelijke (online) informatie over diensten die de gemeente aanbiedt? Worden zij snel en efficiënt geholpen? En is het voor inwoners duidelijk bij wie en welk loket zij moeten aankloppen voor verschillende typen dienstverlening (standaard of specifiek)? 2. Wat zijn de doelen van Doesburg voor de dienstverlening? Zijn die doelen haalbaar? Hoe is de dienstverlening georganiseerd, zowel intern als met externe partners? In welke mate is de ambtelijke organisatie in staat om aan de huidige en toekomstige dienstverleningsvraag te voldoen? In de volgende paragrafen beschrijven we de bevindingen van het onderzoek naar deze vragen. 2.1. Bevindingen Onderstaande bevindingen richten zich op de dienstverlening van de gemeente Doesburg. Met dienstverlening doelen we op die gevallen waarin de gemeente een dienst of product levert aan inwoners en/of bedrijven.
Dit ter onderscheiding van andere rollen van de gemeente als handhaver, partner, opdrachtgever, verhuurder, regievoerder. De nadruk ligt bovendien op publieksdienstverlening. Doesburgers weten de weg naar de gemeentelijke dienstverlening te vinden De publieksdienstverlening in Doesburg is op twee plekken geregeld. Voor de meeste zaken kloppen Doesburgers bij de gemeente Doesburg zelf aan. Doesburgers kunnen voor producten en diensten als rijbewijzen, paspoorten, uittreksels en het doorgeven van een verhuizing online of telefonisch een afspraak maken, en vervolgens langskomen op het Stadskantoor aan de Leigraafseweg 8. De telefoonlijn en het Stadskantoor zelf zijn dagelijks open en op maandag kunnen de Doesburgers op afspraak ook ’s avonds in het Stadskantoor terecht. Omgevingsvergunningen voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur of milieu, worden geregeld via de Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA). De gemeente Doesburg heeft geen ODRA-loket op het Stadskantoor, maar verwijst op haar website wel naar het telefoonnummer en het contactformulier via welke inwoners een vraag kunnen stellen aan de ODRA of een afspraak kunnen maken. Hetzelfde geldt voor Circulus, dat de afvalverwerking voor Doesburg doet. Doesburgers weten de weg naar de gemeentelijke dienstverlening ook te vinden.
In de inwonersconsultatie is 62% het eens met de stelling ‘Ik weet waar ik moet zijn als ik iets nodig zou hebben van de gemeente’.
18.
Ik weet waar ik moet zijn als ik iets nodig zou hebben van de gemeente 21%
17%
25% 16%
10%
3% 5%
4%
Helemaal oneens
Neutraal
Helemaal eens
Weet ik niet / geen mening
Figuur 8: Weergave antwoord op de stelling ‘Ik weet waar ik moet zijn als ik iets nodig zou hebben van de gemeente’.
In interviews noemden gespreksdeelnemers dat de gemeente mogelijk fysiek minder goed bereikbaar is geworden voor Doesburg, door de verhuizing van de gemeentelijke loketten van de binnenstad naar het Stadskantoor aan de Leigraafseweg. Uit de inwonersconsultatie blijkt echter dat de meerderheid van de Doesburgers tevreden is over die fysieke bereikbaarheid: 63% vindt dat hij/zij het Stadskantoor makkelijk kan bereiken. Daar zit wel een verschil in tussen mensen die in de binnenstad wonen en mensen die buiten de binnenstad wonen. Van de binnenstadbewoners vindt 58% dat ze het Stadskantoor makkelijk kunnen bereiken, van de bewoners uit andere delen van de stad vindt 65% dat ze het Stadskantoor makkelijk kunnen bereiken. Ik kan het stadskantoor makkelijk bereiken 8%
5%
17%
TOTAAL
13%
63%
9%
16%
BINNENSTAD 16% 58%
Oneens
Neutraal
15%
BUITENSTAD
11%
65%
Eens
Weet niet
Figuur 9: Weergave antwoord op de stelling ‘Ik kan het stadskantoor makkelijk bereiken’.
Uit gesprekken komt naar voren dat inwoners eveneens weten waarvoor ze bij de gemeente moeten zijn, en waarvoor bij de ODRA. In de inwonersconsultatie geven inwoners aan dat ze in de praktijk het afgelopen jaar contact hadden met de gemeente over de aanvraag of het ophalen van een identiteitskaart, rijbewijs of reisdocument (42%), een melding over de openbare ruimte (22%) of om een klacht of bezwaar in te dienen (18%). Van de invullers heeft 21% in het afgelopen jaar geen contact gehad met de gemeente.
19.
Contact gehad met de gemeente Aanvraag identiteitsbewijs Melding openbare ruimte Klacht of bezwaar Vergunning aanvragen Gemeentelijke belastingen Verhuizing doorgeven Zorg aanvragen VOG aanvragen Subsidie aanvragen Geboorte, huwelijk, partnerschap Gevonden voorwerpen Uitkering aanvragen Anders Geen contact Weet ik niet / geen mening
42% 22% 18% 14% 13% 8% 8% 5% 5% 3% 2% 1% 6% 21%
Figuur 10: Weergave antwoord op de vraag ‘Heeft u het afgelopen jaar contact gehad met de gemeente over een of meer van deze onderwerpen?’
Doesburgers beoordelen de kwaliteit, manier en snelheid van de Doesburgse dienstverlening met een voldoende In de inwonersconsultatie hebben Doesburgers aangegeven hoe tevreden ze zijn met de publieksdienstverlening van de gemeente. Daar komen voldoendes uit: de kwaliteit van de dienstverlening geven inwoners omgerekend naar rapportcijfers een 7, de manier een 7.4 en de snelheid een 7.2. Als we inzoomen op de verschillende soorten dienstverlening waarvoor inwoners contact kunnen hebben met de gemeente, zien we wel verschillen in tevredenheid. Bij het aanvragen/ophalen van een identiteitskaart, rijbewijs of reisdocument bijvoorbeeld is 80% tevreden over de kwaliteit, 85% tevreden over de manier waarop ze geholpen zijn en 85% tevreden over de snelheid waarmee ze geholpen zijn. Bij een melding over de openbare ruimte, halen die percentages de 50% niet. Over de kwaliteit is 48% tevreden, de manier 45% en over de snelheid is 45% tevreden. Identiteitskaart, rijbewijs of reisdocument 4%
6%
4% 11%
14%
11%
KWALITEIT
MANIER
SNELHEID
80%
85%
85%
Ontevreden
Neutraal
Tevreden
Weet niet
Figuur 11: Weergave antwoord op de vraag ‘Hoe tevreden bent u over de kwaliteit/manier/snelheid waarmee u geholpen bent tijdens uw contact over aanvraag of ophalen van identiteitskaart, rijbewijs of reisdocument?’
20.
Melding over de openbare ruimte 1% 5%
5% 31%
37% 48%
KWALITEIT
45%
MANIER
15%
Ontevreden
31% 45%
SNELHEID
19%
Neutraal
19%
Tevreden
Weet niet
Figuur 12: Weergave antwoord op de vraag ‘Hoe tevreden bent u over de kwaliteit/manier/snelheid waarmee u geholpen bent tijdens uw contact over melding over de openbare ruimte?’
Dit valt mogelijk te verklaren vanuit het feit dat mensen op het moment dat ze een melding doen al ontevreden over iets zijn en dat ze ook minder snel tevreden zijn over de oplossing die de gemeente biedt. Een belangrijke kanttekening bij de cijfers is dat het maar één meting is en dat we dus voorzichtig moeten zijn met het trekken van algemene conclusies over de tevredenheid van inwoners. De cijfers zijn een omzetting van een 5-puntsschaal-score in een rapportcijfer en geen vervanging van een uitgebreide Burgerpeiling volgens de methode van VNG realisatie, waar veel gemeenten gebruik van maken. Dit maakt het lastiger om de cijfers in perspectief te zetten, de vergelijking met andere gemeenten te maken en te zien of de tevredenheid van inwoners met de publieksdienstverlening toeneemt, hetzelfde blijft of afneemt Uit gesprekken komt terug dat inwoners en ondernemers qua dienstverleningsvragen de korte lijntjes naar ambtenaren waarderen, en de bereidheid van ambtenaren om mee te denken en te werken. Tegelijkertijd klinkt er kritiek op de ODRA: gespreksdeelnemers vinden de omgevingsdienst bureaucratisch en stellen dat vergunningsprocessen die je vroeger vrij eenvoudig via de gemeente regelde, nu traag gaan.
Doesburg kan nog aan haar wettelijke taken op het gebied van publieksdienstverlening voldoen, maar voldoet niet aan de wet digitale toegankelijkheid Uit gesprekken blijkt dat Doesburg op dit moment nog aan haar wettelijke taken op het gebied van publiekdienstverlening kan voldoen. Doesburgers krijgen bijvoorbeeld hun paspoort, kunnen hun huwelijk registreren en adreswijzigingen doorgeven. Doesburg voldoet daarmee aan het minimum dat een inwoner van gemeentelijke dienstverlening mag verwachten. Een belangrijke kanttekening is dat Doesburg niet meer aan alle wettelijke vereisten kan voldoen. Bij de uitgifte van paspoorten is bijvoorbeeld het vierogenprincipe verplicht, maar de organisatie geeft aan dat dit lang niet altijd lukt, omdat anders ander werk blijft liggen. Een tweede kanttekening is dat Doesburg niet voldoet aan de eisen van de Wet digitale toegankelijkheid. Digitale toegankelijkheid heeft een belangrijke overlap met gemeentelijke dienstverlening, omdat die deels online is – en steeds meer online wordt. Op het dashboard DigiToegankelijk houdt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij hoe digitaal toegankelijk de websites en apps van overheidsorganisaties zijn. De websites en apps
21.
krijgen een van de volgende scores, waarbij je met een score van A tot en met C nog aan de wet voldoet: • A: Voldoet volledig aan de toegankelijkheidseisen • B: Voldoet gedeeltelijk aan de toegankelijkheidseisen • C: Eerste maatregelen genomen • D: Voldoet niet aan de toegankelijkheidseisen • E: Geen toegankelijkheidsverklaring Uit het dashboard blijkt dat de gemeente Doesburg verantwoordelijk is voor de digitale toegankelijkheid van 10 websites en mobiele apps. Geen enkele hiervan voldoet aan alle toegankelijkheidseisen. Slechts twee voldoen met een score van B wel aan de wettelijke eisen: de website www.doesburg.nl, en het contactformulier. Van de website www.doesburg.nl zou gezegd kunnen worden dat deze het belangrijkste digitale middel is. Het is dus goed dat deze in ieder geval aan de wettelijke eisen voldoet. Tegelijkertijd voldoet de website maar gedeeltelijk aan de toegankelijkheidseisen en is het behouden van deze status ook niet vanzelfsprekend: Doesburg streefde naar een website met score A op 1 maart 2024, maar dat is niet gelukt. Als Doesburg niet in de digitale toegankelijkheid investeert, kan de score omlaag gaan. Voor de websites Vraagbaak Doesburg en Bezoek Doesburg geldt dat ze met een D niet aan de toegankelijkheidseisen voldoen.
De overige zes websites en apps (onder andere de website https:// mijn.doesburg.nl en de app Doesburg Werkt) hebben de laagste score E: er is geen toegankelijkheidsverklaring voor. In vergelijking met het gemiddelde van alle gemeenten in Nederland scoort Doesburg lager op digitale toegankelijkheid: Toegankelijkheidsscore:
A
B
C
D
E
Doesburg
0%
20%
0%
20%
60%
Alle gemeenten
7%
22%
7%
32%
32%
Figuur 13: Percentages toegankelijkheidsscores websites en apps voor Doesburg en voor alle gemeenten (Bron: Dashboard DigiToegankelijk Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)
Doesburg heeft geen plan, (meetbare) doelen en cijfers rondom dienstverlening; dat belemmert de sturing vanuit zowel gemeente als raad Doesburg heeft geen plan, (meetbare) doelen en cijfers rondom publieksdienstverlening. In de Uitwerking Doorontwikkeling Organisatie Gemeente Doesburg: Samen op weg naar excellente dienstverlening (2019) staat wel dat ‘alle burgerzaken (producten en diensten) binnen de bestaande landelijke regels kwalitatief goed uitgevoerd worden’ (p. 13), maar wat dat kwalitatief goed uitvoeren dan is, wordt niet verder gespecificeerd. In het Coalitieakkoord 2022-2026 stellen de partijen voor publieksdienstverlening dat er geïnvesteerd moet worden in een brede frontoffice om de dienstverlening te verbeteren, en dat de verbetering van de dienstverlening een belangrijk ICT-component heeft (p. 7). Ook hier wordt niet uitgewerkt wat er precies moet gebeuren en welke doelen daarmee gehaald moeten worden. In de Programmabegroting 2024-2027 wordt het idee van e-diensten geopperd om het inwoners makkelijker te maken producten van de publieksbalie via de website aan te vragen (p. 50), maar zonder concrete afspraken en doelen. Dit terwijl uit het dashboard DigiToegankelijk (zie vorige paragraaf) blijkt dat Doesburg nog wel wat investeringen in de digitale toegankelijkheid kan gebruiken.
22.
De gemeente Doesburg stelt ook geen (meetbare) doelen voor publieksdienstverlening, en meet de klanttevredenheid niet. Het gebrek aan zicht op de tevredenheid van Doesburgers met de dienstverlening kwam in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk al aan bod. Twee uitzonderingen op het ontbreken van klanttevredenheidscijfers rondom publieksdienstverlening zijn de ODRA en Circulus, de afvalverwerker die in Doesburg actief is. Bij deze cijfers zijn echter ook nuanceringen te plaatsen: • De ODRA heeft in 2023 de tevredenheid over de dienstverlening gemeten:1 voor vergunningen voor de bouw geven klanten het rapportcijfer 6.8, voor vergunningen voor milieu en bodem een 7.8. Hierbij is alleen geen onderscheid gemaakt tussen tevredenheid van inwoners, ondernemers en bedrijven en ook niet hoe de tevredenheidscijfers eventueel verschillen per gemeente. Het zegt dus niet veel over hoe Doesburgers de dienstverlening van de ODRA waarderen. • Circulus heeft in 2020 de tevredenheid van inwoners met de afvalverwerking gemeten. Daar kwam destijds een rapportcijfer van 7.4 uit. Sindsdien zijn er echter geen metingen meer geweest, terwijl de insteek is om deze metingen tweejaarlijks te doen.
De focus van dit hoofdstuk is publieksdienstverlening, maar in de context van tevredenheidscijfers is het goed om te benoemen dat Doesburg de jaarlijkse verplichte meting van cliëntervaringen in de Wmo wel uitvoert. Uit de meting over 2023 bleek dat het merendeel van de cliënten tevreden is over de kwaliteit en het effect van en hulp en zorgaanbieders gemiddeld een 7.8 krijgen. De gemeentelijke organisatie geeft in gesprekken een verklaring voor het ontbreken van plannen, doelstellingen en cijfers op publieksdienstverlening: het ontbreekt aan de middelen en mensen om daarin te investeren. Meer dan de basis op orde houden, kan de gemeentelijke organisatie niet. Dit alles zorgt ervoor dat de gemeente niet op dienstverlening kan sturen: de gemeente heeft onvoldoende zicht op wat er nu en in de toekomst nodig is voor de dienstverlening en daarnaast welke richting je als gemeente op wilt met de dienstverlening. Geen plan op dienstverlening, geen meetbare doelen en geen cijfers, heeft als gevolg dat de raad ook vrijwel niet kan controleren en sturen op dienstverlening: de raad weet niet waar de gemeente staat, wat de gemeente nodig heeft en wat de mogelijkheden zijn. Tegelijkertijd lijkt de raad zelf ook niet positie te pakken op dit thema of het college te verzoeken in positie gebracht te worden.
Dit terwijl publieksdienstverlening een belangrijk visitekaartje is en iets zegt over hoe je als gemeente wilt zijn voor je inwoners. Ontwikkeling in dienstverlening kan nu al niet meer en kansen voor de dienstverlening worden niet optimaal benut Voor ontwikkeling in de dienstverlening ontbreekt het aan geld, mensen en kennis, blijkt uit gesprekken met de gemeentelijke organisatie. Dit terwijl in het coalitieakkoord nog gesteld werd (p. 8) dat Doesburg in de begroting in ieder geval ruimte zou creëren voor een belangrijke ontwikkeling: de digitalisering van onder andere de dienstverlening. Een inwoner zou van een gemeente meer mogen verwachten dan dat de gemeente de minimale basis op orde houdt, maar ook dat een gemeente de dienstverlening blijft ontwikkelen en zo veel mogelijk aan laat sluiten op de behoeften van de inwoners en de mogelijkheden die er op dienstverleningsgebied zijn. Naast het ontbreken van ontwikkeling in de dienstverlening, laat Doesburg mogelijk ook kansen liggen als het op dienstverlening aankomt. Door een tekort aan mensen en middelen, kan 1
23.
ODRA – 2023 Jaarverslag
Doesburg onvoldoende in kaart brengen wat voor mogelijkheden er zijn op dienstverleningsgebied. Ook is Doesburg niet of onvoldoende in regionale samenwerkingsverbanden vertegenwoordigd, waar mogelijkheden aan bod komen en geld verdeeld wordt. Het zou dus kunnen dat Doesburgers zelfs onbewust diensten onthouden worden, zoals extra subsidies. Onwaarschijnlijk dat Doesburg aan dienstverleningsvraag kan blijven voldoen Er zijn geen cijfers beschikbaar van hoe vaak Doesburgers gebruikmaken van de publieksdienstverlening van de gemeente, en dus ook niet of dit aantal toe- of afneemt. Mocht de vraag op dienstverlening toenemen, dan ontbreekt het de gemeentelijke organisatie aan de middelen en mensen om aan die vraag te voldoen. Eerder in dit hoofdstuk stelden we dat Doesburg momenteel nog aan haar wettelijke taken kan voldoen: dat wordt bij een toenemende vraag lastig. Aangezien Doesburg niet in kaart brengt hoe de dienstverleningsvraag momenteel is, en welke ontwikkelingen daarin te verwachten zijn, is het heel lastig om te zeggen wat het kantelpunt is: wanneer kan Doesburg niet meer aan de dienstverleningsvraag voldoen? Puur op basis van bevolkingsprognoses is de verwachting dat de vraag op dienstverlening gaat toenemen. Het CBS verwacht dat het aantal inwoners tussen 2021 en 2035 met 3,5% gaat toenemen. Meer inwoners betekent meer vraag naar dienstverlening.
Als je daar het eerder beschreven gebrek aan sturing en ontwikkeling op dienstverlening vanuit de gemeente bij optelt, is het onwaarschijnlijk dat Doesburg aan de dienstverleningsvraag kan blijven voldoen. wettelijke eisen van digitale toegankelijkheid voldoet. 2.2. Krachten en kwetsbaarheden Krachten • Inwoners weten de weg naar de gemeentelijke dienstverlening te vinden. Doesburgers geven aan te weten waar ze moeten zijn als ze de gemeente nodig hebben. Ook vindt het merendeel dat het stadskantoor makkelijk te bereiken is. • Doesburgers waarderen de dienstverlening van de gemeente met een voldoende. Inwoners die in het afgelopen jaar contact hebben gehad met de gemeente over een dienstverleningsvraag, geven de kwaliteit, manier en snelheid van dat contact een voldoende. Kwetsbaarheden • Doesburg kan alleen nog aan haar wettelijke taken op publieksdienstverlening voldoen, kan zich niet meer ontwikkelen en laat mogelijk kansen liggen. Doesburg levert slechts de basis van publieksdienstverlening, zoals reisdocumentatie uitgeven, persoonsgegevens wijzigen en geboortes en huwelijken registreren. Aan wettelijke vereisten, zoals het vierogenprincipe bij paspoortuitgifte en digitale toegankelijkheid van apps en websites, voldoet Doesburg niet altijd meer. Door het ontbreken van geld, mensen en kennis, kan de gemeente verder geen ontwikkelingen maken in de dienstverlening.
Ook heeft de gemeente door dezelfde oorzaak geen zicht op de mogelijkheden die er op dienstverleningsgebied zijn. Het zou kunnen dat Doesburgers hierdoor diensten missen, zoals extra subsidies. • De gemeente heeft geen plan, (meetbare) doelen en cijfers voor publieksdienstverlening. Dit maakt de sturing vanuit de gemeente op het thema niet alleen lastig, maar het beperkt ook de gemeenteraad in zijn controlerende en sturende rol. • Doesburg realiseert haar eigen doelen niet op dienstverlening. Doesburg stelt in haar coalitieakkoord dat ze wil investeren in de digitalisering van de dienstverlening, maar dat lukt niet meer. Dit terwijl Doesburg met een deel van haar websites en apps al niet meer aan de wettelijke eisen van digitale toegankelijkheid voldoet.
24.
• Het is onwaarschijnlijk dat Doesburg in de toekomst aan de dienstverleningsvraag kan blijven voldoen. Bij een toenemende dienstverleningsvraag komt zelfs op orde houden van de basis onder druk te staan. Bevolkingsprognoses laten zien dat het inwoneraantal in Doesburg toeneemt en daarmee is de verwachting dat ook de dienstverleningsvraag stijgt. Daar komt het gebrek aan sturing en ontwikkelingen en het missen van kansen bij. Die optelsom maakt het onwaarschijnlijk dat Doesburg in de toekomst aan de dienstverleningsvraag kan blijven voldoen. 2.3. Aandachtspunten voor scenario’s Gegeven de krachten en kwetsbaarheden in de voorgaande paragraaf, zien wij op deze opgave de volgende uitdagingen voor Doesburg: Bestuurlijke schaalvergroting Doesburg kan waarschijnlijk een slag maken in het opstellen van een visie op dienstverlening en het inzetten van ontwikkelingen op dienstverleningsgebied. Doesburg kan daarvoor gebruik maken van de kennis en kunde die er is bij de gemeente(n) waarmee ze samengaat en/of de middelen die vanuit het gemeentefonds beschikbaar komen. De basis komt waarschijnlijk minder onder druk te staan in Doesburg. Een toegenomen dienstverleningsvraag die Doesburg zelfstandig niet meer kan opvangen, kan nu opgevangen worden in een grotere organisatie met meer mensen en middelen. Er kunnen consequenties zijn voor het behoud van de publieksbalie in Doesburg.