Ontwerp Nota Grondbeleid 2024

Concept Nota Grondbeleid 2024 Grondbeleid op Doesburgse maat

1

Inhoudsopgave 1.

2.

3.

4.

Inleiding ................................................................................................................................................4 1.1.

Aanleiding ....................................................................................................................................4

1.2.

Doelstelling van het grondbeleid ..................................................................................................4

1.3.

Doelstelling van de Nota Grondbeleid .........................................................................................4

Koers van het grondbeleid van Doesburg ............................................................................................6 2.1.

Doesburg kiest voor Sturend Grondbeleid ...................................................................................6

2.2.

Afwegingskader Sturend Grondbeleid .........................................................................................7

2.3.

Vormen van samenwerking .........................................................................................................8

2.4.

Situatie samenwerking locatieontwikkeling in Doesburg .............................................................9

Beleidskaders voor grondbeleid .........................................................................................................10 3.1.

Grondbeleid en Europa ..............................................................................................................10

3.2.

Grondbeleid en het Rijk .............................................................................................................11

3.3.

Grondbeleid en de provincie ......................................................................................................13

3.4.

Grondbeleid en de regio ............................................................................................................13

3.5.

Grondbeleid en de gemeente ....................................................................................................13

Grondbeleidsinstrumenten .................................................................................................................15 4.1.

4.1.1.

Planmatige verwervingen ...................................................................................................15

4.1.2.

Strategische verwervingen .................................................................................................15

4.2.

5.

6.

Minnelijke grondverwerving .......................................................................................................15

Voorkeursrecht van koop ...........................................................................................................16

4.2.1.

Het vestigen van een voorkeursrecht ................................................................................16

4.2.2.

Overgangsrecht..................................................................................................................18

4.3.

Onteigening ................................................................................................................................18

4.4.

Omgevingsplan ..........................................................................................................................20

4.5.

Stedelijke verkaveling ................................................................................................................20

Kostenverhaal .....................................................................................................................................21 5.1.

Inleiding ......................................................................................................................................21

5.2.

Privaatrechtelijk spoor ................................................................................................................21

5.3.

Publiekrechtelijk spoor ...............................................................................................................22

5.4.

Financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied...........................................................23

Gronduitgifte .......................................................................................................................................24 6.1.

De gewijzigde praktijk van gronduitgifte .....................................................................................24

6.2.

Vormen van gronduitgifte ...........................................................................................................25

6.3.

Snippergroen .............................................................................................................................26

6.4.

Oneigenlijk grondgebruik van derden ........................................................................................27

6.4.1.

Verjaringen .........................................................................................................................27

6.4.2.

Handhaving ........................................................................................................................27 2

7.

Grondprijsbeleid .................................................................................................................................29

8.

Beheer ................................................................................................................................................31 8.1.

Verhuur ......................................................................................................................................31

8.2.

Pacht ..........................................................................................................................................31

8.3.

Bruikleen ....................................................................................................................................32

8.4.

Zakelijke rechten ........................................................................................................................32

8.5.

Tijdelijke exploitatie ....................................................................................................................33

9.

Financiële kaders ...............................................................................................................................35 9.1.

Grondexploitaties .......................................................................................................................35

9.2.

Besluit Begroting en Verantwoording .........................................................................................35

10.

Bevoegdheden en verantwoording ................................................................................................36

10.1.

Rolverdeling college en gemeenteraad .....................................................................................36

10.2.

Risicomanagement en control ...................................................................................................37

11.

Projectmatig werken ......................................................................................................................38

12.

Het vervolg .....................................................................................................................................39

3

1. Inleiding

De Nota Grondbeleid (hierna ook: Nota) is een richtinggevend document voor de manier waarop de gemeente Doesburg de komende periode haar ruimtelijke en maatschappelijke doelstellingen wil realiseren door middel van het voeren van grondbeleid.

1.1. Aanleiding Doesburg staat, zoals alle Nederlandse gemeenten, voor grote opgaven waarvoor in de fysieke leefomgeving ruimte moet worden gecreëerd, bijvoorbeeld voor de energietransitie, klimaatadaptatie, wonen en leefomgeving met behoud van het landschap. Deze opgaven hebben invloed op de uitvoering van gemeentelijke ambities en vragen om een geactualiseerd grondbeleid dat de gemeente in staat moet stellen om tijdig en adequaat te kunnen inspelen op de nieuwe opgaven. Hierbij wordt opgemerkt dat grondbeleid geen doel op zich is maar een middel om de door de gemeente gewenste ruimtelijke en maatschappelijke doelstellingen te realiseren. De laatste Nota Grondbeleid is opgesteld in 2008. Met inachtneming van de maatschappelijke veranderingen, gewijzigde marktomstandigheden, de financiële verordening en veranderde wet- en regelgeving is de Nota Grondbeleid Doesburg 2024 tot stand gekomen. Deze Nota bepaalt de koers van het grondbeleid van de gemeente Doesburg en beschrijft op welke wijze de gemeente de grondbeleidsinstrumenten toepast. Zo biedt de Nota duidelijke kaders waarbinnen het college en de ambtelijke organisatie uitvoering geven aan het grondbeleid.

1.2. Doelstelling van het grondbeleid Doelstelling van het grondbeleid is ‘het tijdig en voldoende (bouw)grond beschikbaar hebben voor de realisatie van duurzaamheids-, volkshuisvestelijke, economische en maatschappelijke doelen’. Beleidsmatige speerpunten zijn: • • • • • •

bijdragen aan de duurzaamheidsdoelstellingen van Doesburg; bijdragen aan de volkshuisvestelijke doelstellingen van de gemeente; het instandhouden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving; een doelmatige (en sobere) inzet van publieke middelen; een eerlijke verdeling van de kosten over de gemeente en derden; een zorgvuldige risicobeheersing.

1.3. Doelstelling van de Nota Grondbeleid Met het vaststellen van deze Nota wil de gemeente Doesburg op praktische wijze duidelijk maken (zowel in- als extern) hoe de beleidskeuzes worden afgewogen en het beleid wordt uitgevoerd. De doelstellingen van de Nota Grondbeleid kunnen als volgt worden omschreven: • • •

het door de gemeente kenbaar maken van het door haar te hanteren grondbeleid, zowel naar de interne organisatie als naar externen; het vaststellen van een beleid waar ambtelijk en bestuurlijk aan kan worden getoetst; het creëren van een kader voor ruimtelijke ontwikkelingen die door het voeren van grondbeleid worden gerealiseerd; 4

• •

het verhelderen van de verhouding tussen college en gemeenteraad voor bevoegdheden ten aanzien van het grondbeleid; het geven van een interne instructie aan betrokken medewerkers, hoe grondbeleid toe te passen.

Deze Nota geeft het beleid in hoofdlijnen weer en bevat daarom geen gedetailleerde uitwerkingen zoals grondprijzen voor specifieke functies op concrete locaties. Wel biedt deze Nota het kader voor het opstellen en actualiseren van dergelijke regelingen.

5

2. Koers van het grondbeleid van Doesburg De ontwikkelingsmogelijkheden van een kleine stad als Doesburg zijn gering. De gemeente heeft een oppervlakte van 1.290 hectare, waarvan 131 hectare bestaat uit oppervlaktewater. Dit neemt niet weg dat de gemeente, gezien alle opgaven in de fysieke leefomgeving, behoefte heeft aan een regisserende rol om optimaal te kunnen sturen op het realiseren van haar ruimtelijke doelstellingen en ambities.

2.1. Doesburg kiest voor Sturend Grondbeleid Met de Nota Grondbeleid maakt Doesburg de beleidskeuze voor het toepassen van Sturend Grondbeleid, met een voorkeur voor een faciliterende rol. Sturend Grondbeleid gaat uit van een manier van werken die door de tijdige inzet van grondbeleidsinstrumenten (die worden toegespitst op de specifieke locatie en situatie) leidt tot de tijdige bestuurlijk gewenste verandering in het ruimtelijk grondgebruik. Sturend Grondbeleid is een concept dat kan worden toegepast op elke willekeurige locatie en kan worden aangepast aan iedere specifieke situatie. Hierbij wordt de gemeente gezien als een actor in het maatschappelijke krachtenveld die een regisserende rol opeist en bereid is om met ontwikkelaars, bouwers en corporaties op voet van gelijkheid te onderhandelen en samen te werken. Voor het onderhandelen dient een optimale onderhandelingspositie te worden gecreëerd, door in onderlinge samenhang gebruik te maken van het grondbeleidsinstrumentarium. Indien er niet, niet tijdig of niet op voor de gemeente acceptabele voorwaarden tot overeenstemming kan worden gekomen, kan de gemeente de realisatie van een nieuwe functie afdwingen door het inzetten van een aantal wettelijke instrumenten. Deze wettelijke instrumenten worden ook wel de grondbeleidsinstrumenten genoemd.

Wanneer deze instrumenten actief en in onderlinge samenhang door de gemeente worden ingezet, spreken we van 'Sturend Grondbeleid'. Doel van het gebruik van de grondbeleidsinstrumenten is het voeren van de regie over een ruimtelijke ontwikkeling. Ook kunnen door middel van de grondbeleidsinstrumenten kosten worden verhaald die worden gemaakt ten behoeve van de realisatie van een locatie. Het gemeentelijk grondbeleidsinstrumentarium bestaat uit: • • • • • • • •

het aankopen van grond; het vestigen van een voorkeursrecht; het vaststellen (of juist niet vaststellen) van een wijziging van het omgevingsplan het verlenen dan wel weigeren van een omgevingsvergunning; het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten (PPS-constructies); publiekrechtelijk kostenverhaal; onteigenen; het heffen van baatbelasting.

In deze grondbeleidsinstrumenten is een tweedeling te maken voor wat betreft het grondeigendom. De instrumenten koop, het vestigen van een voorkeursrecht en onteigening hebben tot doel dat de grond in eigendom van de gemeente komt. Publiekrechtelijk kostenverhaal, het heffen van baatbelasting en het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst veronderstellen dat (het grootste deel van) de grond niet in handen komt van de gemeente. Deze instrumenten zien op het verhalen van kosten, gemaakt voor de exploitatie van een gebied, zoals de kosten voor de aanleg van infrastructuur. In een samenwerkingsovereenkomst wordt tussen de gemeente en de bouwer/ontwikkelaar overeengekomen hoe, wanneer en voor wiens rekening en risico een bouwlocatie zal worden gerealiseerd. De gemeente zal met behulp van deze Nota Grondbeleid kunnen beslissen of en welke grondbeleidsinstrumenten ze wil toepassen om bepaalde gewenste ruimtelijke ontwikkelingen of doelstellingen te realiseren. 6

Beleidsregel koers van het grondbeleid De gemeente Doesburg kiest voor het toepassen van Sturend Grondbeleid, met een voorkeur voor een faciliterende rol.

2.2. Afwegingskader Sturend Grondbeleid Hoeveel gemeentelijke regie gewenst is op een ontwikkellocatie, wordt voor een belangrijk deel bepaald door de doelstellingen en ambities voor deze locatie. Deze vloeien doorgaans voort uit gemeentelijk beleid, waarbij het niet mogelijk is om een algemene strategie te bedenken voor alle locaties. Per locatie spelen veel facetten een rol, zoals grondposities, capaciteit van de gemeente, wens tot regie en de risico’s die de gemeente wil lopen. Reden waarom de gemeente sterk locatie-specifiek wil sturen. Onderstaand beslismodel is een hulpmiddel bij het bepalen van de strategie per locatie en situatie, waarmee Sturend Grondbeleid nader wordt ingevuld. De stappen worden onder het model toegelicht.

In hoeverre is sprake van gemengde private en gemeentelijke eigendomsverhoudingen waardoor samenwerking wenselijk is? Grondposities van publieke en private partijen in het plangebied zijn een cruciale factor in de toepasbaarheid van de verschillende modellen. Wat kan de gemeente (financieel, capaciteit, kennis)? De capaciteit van de gemeente wordt ten eerste bepaald door de financiële draagkracht. Reserves of voorzieningen moeten voldoende groot zijn om tekorten of risico's op te vangen. Voor marktpartijen is gebieds- en projectontwikkeling corebusiness. Marktpartijen kunnen daardoor over een voorsprong in kennis en kunde beschikken als het gaat om het managen van dergelijke projecten. Betrokkenheid van deze partijen kan ervoor zorgen dat expertise, kennis en ervaring waarover de gemeente (nog)niet (voldoende) beschikt, aan het project wordt toegevoegd. Of dit van toegevoegde waarde kan zijn is afhankelijk van de vraag in hoeverre de gemeente zelf in staat en bereid is de 7

projectorganisatie te bemensen en van de kennis en ervaring van de medewerkers om het project zelf succesvol uit te voeren. Hoeveel risico kan en wil de gemeente lopen? Het overdragen of delen van verantwoordelijkheden betekent ook dat risico's gedeeld of overgedragen worden. Dit kan een gunstig effect hebben op het risicoprofiel van het project voor de gemeente. Een gunstiger risicoprofiel kan het verschil maken tussen een onhaalbaar en een haalbaar plan. Daarnaast kan de inbreng van private financiering ertoe leiden dat een project eerder kan worden uitgevoerd. Om te kunnen beoordelen in hoeverre samenwerking een gunstiger risicoprofiel kan opleveren, is inzicht nodig in de aard van de belangrijkste risico's en de mogelijkheden die de gemeente heeft om deze zelf op te vangen. Hoeveel regie wil de gemeente op het project hebben? De gemeente moet bij iedere ruimtelijke ontwikkeling afwegen in hoeverre het wenselijk of noodzakelijk is om van het begin tot het eind van het project de regie over de kwaliteit van de ontwikkeling te voeren. Veel regie is bijvoorbeeld nodig als de gemeente bepaalde maatschappelijke doelen wil realiseren. 2.3. Vormen van samenwerking Wanneer de gemeente bij de ontwikkeling van een locatie kiest voor samenwerking met een marktpartij kan deze samenwerking op verschillende manieren worden vormgegeven.

Het belangrijkste onderscheid daarbij is de mate waarin de gemeente risicodragend en in samenwerking met een private partij overgaat tot het voeren van de grondexploitatie. Bouwclaimmodel Het bouwclaimmodel wordt vaak toepast wanneer een marktpartij grondeigendommen heeft in een plangebied. Een private partij verkoopt haar grond aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij na de grondontwikkeling bij de gronduitgifte bouwrijpe kavels mag terugkopen voor een overeengekomen prijs en vooraf overeengekomen programmering, waarmee zij haar bouwrechten veiligstelt. De gemeente is in dit model volledig verantwoordelijk voor de grondexploitatie. Wanneer in een gebied sprake is van versnipperd grondeigendom, heeft deze variant de voorkeur boven zelfrealisatie door de afzonderlijke marktpartijen. De gemeente houdt op deze manier de regie in handen en kan de gewenste ontwikkeling zo beter sturen. Joint Venture Deze samenwerkingsvorm kan worden toepast wanneer in een plangebied verschillende partijen (waaronder de gemeente) grondeigendom hebben. Partijen kunnen ervoor kiezen samen een onderneming, zoals een grondexploitatiemaatschappij (GEM), op te richten aan welke de gronden binnen het plangebied worden overgedragen. Deze onderneming brengt de gronden vervolgens zelf tot ontwikkeling en is dus verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken en voor de gronduitgifte.

Er is sprake van een joint venture wanneer overheid en marktpartijen samen voorzieningen ontwikkelen, realiseren, exploiteren en/of beheren vanuit een gezamenlijke risicoacceptatie ten aanzien van geraamde kosten en verwachte opbrengsten. Het verschil met het bouwclaimmodel is dat werkzaamheden, verantwoordelijkheden, zeggenschap en risico's niet onderling worden verdeeld maar worden gedeeld. Concessiemodel Het concessiemodel wordt toegepast wanneer de gemeente de gronden in het plangebied geheel of gedeeltelijk (grotendeels) in eigendom heeft. Via een aanbesteding of prijsvraag wordt niet-bouwrijpe grond overgedragen aan een marktpartij. In een samenwerkingsovereenkomst worden vervolgens de afspraken vastgelegd. Na realisatie komt de openbare ruimte weer in handen van de gemeente. 8

De gemeente beperkt zich bij dit model tot het stellen van randvoorwaarden, bijvoorbeeld in de vorm van een stedenbouwkundig programma van eisen. De marktpartij voert een groot deel van de traditionele overheidstaken (aanleg van voorzieningen en infrastructuur) voor eigen rekening en risico uit. Na een bepaalde periode wordt het openbaar gebied en de infrastructuur terug geleverd aan de gemeente. Onderstaand schema laat het spectrum van de vormen van gebiedsontwikkeling zien.

2.4. Situatie samenwerking locatieontwikkeling in Doesburg Ten tijde van het vaststellen van deze Nota Grondbeleid zijn binnen de gemeente Doesburg twee locaties met elk meer dan 100 woningen in (plan)voorbereiding. 1. Centrum van Beinum De gemeente is voornemens om in het hart van Beinum in meerdere fasen circa 130 woningen te realiseren. Hiervoor wordt de bestaande supermarkt verplaatst, waarbij de mogelijkheid bestaat om uit te breiden. Het merendeel van de opnieuw in te richten gronden is in eigendom van de gemeente. Gelet op de maatschappelijke belangen (er moet ook een sporthal worden verplaatst) wenst de gemeente zelf de regie over de kwaliteit van de inrichting te voeren. De expertise die hiervoor niet binnen de ambtelijke organisatie aanwezig is, wordt ingehuurd. 2. Buurtje Wemmersweerd Op circa 14 hectare bouwland wordt in opdracht en voor risico van een ontwikkelaar (tevens eigenaar) in meerdere fasen 300 tot 320 voornamelijk (dan wel uitsluitend) grondgebonden woningen gerealiseerd. Het programma en de inrichting van de openbare ruimte worden gezamenlijk bepaald en vervolgens vastgelegd in een stedenbouwkundig kader. Dit kader maakt onderdeel uit van de met de ontwikkelaar te sluiten anterieure overeenkomst. In deze overeenkomst wordt ook de hoogte van de exploitatiebijdrage die de ontwikkelaar/bouwer aan de gemeente verschuldigd is, geregeld.

9

3. Beleidskaders voor grondbeleid Bij het opstellen van grondbeleid is het van belang te kijken naar bestaande kaders. Deze kaders komen onder meer vanuit Europa, het Rijk en de Provincie. Ook de bestaande gemeentelijke kaders en opgaven zijn hierbij van belang. 3.1. Grondbeleid en Europa Bij de samenwerking tussen gemeente en marktpartijen bij gebiedsontwikkeling moeten Europese regels op het gebied van aanbesteding, staatssteun en mededinging nageleefd worden. Dit geldt bijvoorbeeld voor het aangaan van een Publiek Private Samenwerking (PPS) en/of bij het verlenen van financiële bijdragen aan projecten. Regels aanbesteding Als een overheidsinstantie opdrachten verstrekt voor werken, leveringen en/of diensten is het aanbestedingsrecht van toepassing. Europa schrijft voor dat het aanbestedingsrecht van toepassing is op ‘publiekrechtelijke instellingen’ voor opdrachten boven een bepaald drempelbedrag. De gemeente is een publiekrechtelijke instelling en moet daarom voorgeschreven procedures volgen. De drempelbedragen worden in principe iedere twee jaar herzien. De actuele drempelbedragen zijn te vinden op www.tenderscope.nl en www.europadecentraal.nl. Het Europese aanbestedingsrecht is verder uitgewerkt in de – nationaal geldende - Aanbestedingswet 2012 en het gemeentelijk aanbestedingsbeleid.

Overheden moeten bij Europese aanbestedingen en aanbesteding op grond van het Aanbestedingsreglement Werken (ARW 2016) verplicht gebruik maken van het gunningscriterium BPKV (beste prijs kwaliteit verhouding). Civieltechnische werken (wegen, bruggen, riolering, enzovoort) vormen vaak onderdeel van grondexploitaties. Ook binnen grondexploitaties, ongeacht of deze worden gevoerd door gemeenten of ontwikkelaars, moeten de aanbestedingsregels in acht worden genomen. Regels staatssteun Uitgangspunt van Europese regels rond staatssteun is het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden voor alle ondernemingen op de gemeenschappelijke markt1. De maatregelen van de overheid die concurrentievervalsend uitpakken zijn niet toegestaan. Lidstaten zijn verplicht voorgenomen steunmaatregelen ter goedkeuring aan te melden. De Europese Commissie heeft uitzonderingen op het verbod uitgewerkt in kaderregelingen, mededelingen en richtsnoeren (meer informatie: www.europadecentraal.nl). Voor projecten is het van belang dat grondtransacties die in PPS-constructies plaatsvinden, worden gedaan tegen aantoonbaar marktconforme voorwaarden. Dit betekent dat de gemeente niet de vrijheid heeft om grondprijzen volledig naar eigen inzicht aan te passen.

Tot medio 2016 diende aan de hand van de Mededeling grondtransacties en staatssteun te worden nagegaan op welke wijze de overdracht van gronden staatssteunproof kon worden vormgegeven. In geval de verkoop verliep via één van de volgende verkoopprocedures, dan ging de Europese Commissie ervan uit dat er geen sprake was van staatssteun: • •

1

een openbare biedingsprocedure waarbij meerdere marktpartijen een bod op de grond mogen uitbrengen, of; door een voorafgaande onafhankelijke taxatie of waardebepaling.

Artikelen 107, 108 en 109 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWU)

10

Het vervallen van de oude mededeling betekent niet dat de Commissie haar zienswijze omtrent grondtransacties en staatssteun geheel laat vallen. De Commissie heeft ervoor gekozen om grondtransacties generalistischer te benaderen. In de Mededeling staatssteun2 (Notion of State aid) worden meerdere beoordelingsmethoden aangehaald. De Commissie meent dat een (grond) transactie marktconform is indien één van de volgende procedures is gevolgd: • • •

een openbare en onvoorwaardelijke biedprocedure; benchmarking; taxatie door een onafhankelijke taxateur.

Ook is het van belang dat de gemeente grondeigenaren die zelf projecten realiseren gelijk behandelt als het gaat om het verhalen van kosten. Dit verhalen van kosten gebeurt doorgaans door middel van het sluiten van (anterieure) overeenkomsten. Voor het verlenen van steun aan woningcorporaties is de Handreiking Dienst van Algemeen Economisch Belang (juli 2014) van belang. Hierin maakt de Europese Commissie helder onder welke voorwaarden staatssteun aan woningcorporaties is toegestaan. 3.2. Grondbeleid en het Rijk Deze paragraaf beschrijft welk beleid de Rijksoverheid voorstaat en welke wetswijzigingen in de afgelopen periode zijn doorgevoerd. Omgevingswet (Ow) De invoering van de Omgevingswet per 1 januari 2024 is een van de grootste wetswijzigingen ooit in Nederland. Alle wetten, regels en afspraken voor de fysieke leefomgeving zijn geïntegreerd in één nieuw stelsel. De Omgevingswet heeft als doel het omgevingsrecht en de dienstverlening voor de fysieke leefomgeving beter te laten aansluiten op de wensen vanuit de samenleving: sneller, eenvoudiger en beter. Er wordt meer in vertrouwen gewerkt en ruimte geboden. De Omgevingswet biedt een basis voor meer participatie en maatwerk; ruimte om meer gebiedsgericht te werken. De juridische instrumenten voor grondbeleid onder de Omgevingswet zijn grotendeels overgenomen uit bestaande wetten: • • • • • • •

de Aanvullingswet grondeigendom regelt de integratie van een aantal grondbeleids-instrumenten in de Omgevingswet; de regeling van het voorkeursrecht vervangt de Wet voorkeursrecht gemeenten; de regeling van onteigening vervangt de onteigeningswet; de regeling kostenverhaal vervangt de Afdeling grondexploitatie uit de Wro (Wet ruimtelijke ontwikkeling); de regeling voor een (afdwingbare) financiële bijdrage gebiedsontwikkeling vervangt de vrijwillige financiële bijdrage ruimtelijke ontwikkeling uit de Wro; de regeling voor kavelruil landelijk gebied vervangt de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg); nieuw instrument: stedelijke kavelruil, bedoeld om eigenaren in staat te stellen op eigen kracht en op minder kostbare manier een ruilplan van onroerende zaken op te stellen en uit te voeren.

Naast juridische instrumenten voor grondbeleid bevat de Omgevingswet ook instrumenten voor beleid en regelstelling: • • • •

2

voor het beleid voor de hele gemeente: de omgevingsvisie; voor uitwerking van beleid voor een gebied, een aspect of een sector: het programma; gericht op uitvoering: een programma met maatregelen; voor doorwerking in regels: het omgevingsplan.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016XC0719%2805%29&from=NL

11

Wet Houdbare overheidsfinanciën De Wet Houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) bevat strengere regels om te zorgen dat het Nederlandse begrotingstekort beperkt wordt tot 3%. Het is de lidstaten van de Europese Unie verboden een begrotingstekort te hebben dat boven deze norm komt. De Europese Unie wil alle lidstaten houden aan de berekening van het EMU-saldo voor de gehele overheid, inclusief decentrale overheden. De Wet Hof veegt gemeenten, provincies en waterschappen op één hoop. Gezamenlijk mogen zij niet boven hun deel van deze norm komen. Het aandeel van de lagere overheden in de norm van 3 procent is 0,5 procent, waarvan gemeente 0,32% voor hun rekening nemen. De wet heeft mogelijk gevolgen voor de investeringsruimte van gemeenten omdat er terughoudender om moet worden gegaan met het inzetten van geprognotiseerde inkomsten. Wet Markt en Overheid Overheden verrichten over het algemeen publiekrechtelijke taken. In de afgelopen jaren zijn overheden zelf of via hun overheidsbedrijven steeds meer economische activiteiten gaan verrichten. Voorbeelden hiervan zijn de verhuur van sportzalen, het verzorgen van groenvoorziening bij particulieren, het aanbieden van reclamediensten of het verrichten van adviesdiensten aan ondernemingen. Met deze economische activiteiten treedt de overheid in concurrentie met particuliere ondernemingen.

Dit kan leiden tot oneerlijke concurrentie, omdat overheden vanuit hun publieke functie concurrentievoordelen kunnen hebben en daarmee in staat zijn goederen of diensten aan te bieden voor een lagere prijs dan concurrerende ondernemingen. De Wet Markt en Overheid bevat vier gedragsregels die het gelijke speelveld tussen overheden en ondernemingen beogen te creëren: • • •

•

Integrale kostendoorberekening: overheden moeten ten minste de integrale kosten van hun goederen of diensten in hun tarieven doorberekenen. Bevoordelingverbod: overheden mogen hun eigen overheidsbedrijven niet bevoordelen ten opzichte van concurrerende bedrijven. Gegevensgebruik: overheden mogen de gegevens die ze vanuit hun publieke taak verkrijgen niet gebruiken voor economische activiteiten die niet dienen ter uitvoering van de publieke taak. Dit verbod geldt niet als andere overheidsorganisaties of bedrijven ook over de gegevens kunnen beschikken. Functiescheiding: als een overheid op een bepaald terrein een bestuurlijke (bijvoorbeeld toetsende) rol heeft voor bepaalde economische activiteiten en ook zelf die economische activiteiten uitvoert, mogen niet dezelfde personen betrokken zijn bij de uitoefening van de bestuurlijke bevoegdheid en bij het verrichten van de economische activiteiten van de overheidsorganisatie.

Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) Het in december 2023 middels een notitie ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023)’ voor het laatst aangepaste Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) vormt de basis voor de gemeentelijke financiële verslaglegging en planning en control cyclus. Het bevat de wettelijke voorschriften voor correcte en juiste opzet van begrotingen en jaarstukken, waaronder de paragraaf grondbeleid en de bouwgronden in exploitatie. In paragraaf 9.2 wordt uitgebreid ingegaan op het Besluit Begroting en Verantwoording. Didam-arrest In het zogenoemde ‘Didam-arrest’ van 21 november 2021 oordeelde de Hoge Raad dat overheden bij de verkoop van grond aan potentiële gegadigden gelegenheid moeten bieden om mee te dingen. Dat betekent dat overheden niet zonder meer vrij zijn om grond te verkopen aan een partij naar keuze. De gevolgen van het Didam-arrest voor de het gronduitgiftebeleid van de gemeente wordt toegelicht in paragraaf 6.1.

12

3.3. Grondbeleid en de provincie De Provinciale Staten van Gelderland hebben op 21 juni 2022 het grondbeleid van de provincie vastgesteld in de Nota Grondbeleid provincie Gelderland 2022. De provincie heeft een kaderstellende, ondersteunende en toetsende rol voor het gemeentelijk grondbeleid. Zo heeft de provincie als wettelijke taak het houden van toezicht op de gemeentefinanciën, waarmee wordt voorkomen dat gemeenten in financiële problemen raken. Daarnaast ziet de provincie erop toe dat wet- en regelgeving, onder de Gemeentewet en het ‘Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’ (BBV)3, correct worden toegepast. Het grondbeleid is vanwege de substantiële financiële risico’s één van de onderdelen waarop toezicht wordt gehouden. Op 19 december 2018 stelde de Provinciale Staten de Omgevingsvisie ‘Gaaf Gelderland’ vast. Deze visie dient te worden meegewogen in nieuwe plannen en visies van de gemeente. Provincies hebben deze verantwoordelijkheid vanuit het Rijksbeleid. Zij hebben een rol als regisseur in de ruimtelijke ordening, economie en natuur. De omgevingsvisie van de provincie is uitgewerkt in de Geconsolideerde Omgevingsverordening Gelderland, die voor het laatst op 21 december 2022 geactualiseerd is vastgesteld. Deze omgevingsverordening is op 2 januari 2024 in werking getreden.

3.4. Grondbeleid en de regio Doesburg is onderdeel van de Groene Metropool Regio Arnhem Nijmegen (hierna ook: GMR). Binnen de regio werken 18 gemeenten sinds 1 januari 2021 samen aan vijf maatschappelijke opgaven. • • • • •

Circulaire regio – mobiliteit en bereikbaarheid Groene groeiregio – woningbouw en leefomgeving Ontspannen regio – leefbaarheid, natuur en landschap, cultuur en erfgoed Productieve regio – economie en arbeidsmarkt Verbonden regio – mobiliteit en bereikbaarheid

Iedere gemeente beslist zelf over deelname aan de opgaven, de beschikbare middelen en het mandaat dat aan de uitvoering wordt meegegeven. De Groene Metropoolregio heeft een bouwopgave van 60.000 woningen voor 2040, waarvan 33.000 voor 2030. De ruimte buiten de stedelijke omgeving is schaars en is belangrijk voor andere opgaven zoals natuur, landbouw, energietransitie en klimaatadaptatie. De prioriteit ligt dan ook bij inbreiden in de dorpen en steden. Doesburg heeft de taak om naar vermogen woningen toe te voegen (meer dan voor eigen behoefte). Met de ontwikkeling van de twee grote woningbouwlocaties ‘Centrum van Beinum’ en ‘Buurtje Wemmersweerd’ (zie paragraaf 2.4) geeft de gemeente invulling aan deze opgave. Binnen de GMR is ook de Regionale Energiestrategie opgesteld. Uit een eerste inventarisatie is gebleken dat op Doesburgs grondgebied waarschijnlijk alleen zonnevelden kunnen komen. Momenteel wordt gewerkt aan de RES 2.0.

3.5. Grondbeleid en de gemeente Het grondbeleid is dienend aan diverse beleidsterreinen. In deze paragraaf komen de belangrijkste opgaven en beleidsdocumenten die een relatie hebben met het grondbeleid aan bod.

De Gemeentewet en de Provinciewet schrijven voor dat elke gemeente en elke provincie jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moet opstellen. Het Besluit begroting en verantwoording (BBV) bevat de regelgeving daarvoor. 3

13

Omgevings-/structuurvisie Doesburg Onder de Omgevingswet zijn alle gemeenten verplicht om voor 1 januari 2027 een omgevingsvisie op te stellen. De omgevingsvisie van de gemeente Doesburg wordt de komende tijd opgesteld. Tot die tijd vigeert de structuurvisie, die op 26 mei 2016 is vastgesteld en gepubliceerd in de vorm van het E-magazine ‘Doesburg 2030 – Ruimtelijke structuurvisie‘. E-magazine Gemeente Doesburg 2030 Doesburg 2030 Toekomstvisie Doesburg 2040 Op 30 juni 2021 heeft de raad de Toekomstvisie “Doesburg Duidelijk Duurzaam Door” vastgesteld. In het document worden zowel de krachten als de risico’s/zwakten van de gemeente geïnventariseerd. De toekomstvisie bevat drie hoofdkeuzes waarmee wordt bijgedragen aan het minimaliseren van de risico’s/zwakten. a. Leeftijdsbestendig woon- en vestigingsklimaat; b. Verbindende en versterkend sociale aanpak; c. Kwaliteitstoerisme en toegankelijke natuurrecreatie. Woonzorgwelzijnvisie De Woonzorgwelzijnvisie vormt de basis voor onder andere de woningbouwontwikkeling in de gemeente en voor samenwerkingsafspraken wat betreft het wonen. De omslag naar een duurzame woningvoorraad, de transitie in de zorg en demografische veranderingen in de bevolking zijn ontwikkelingen die in de komende periode meer impact krijgen en grote inspanning vragen.

De visie geeft inhoud en richting aan de voornoemde ontwikkelingen, maar beziet ook wat nu en in de toekomst nodig en gewenst is om bij te dragen aan de opgaven. De Woonzorgwelzijnvisie 2024-2028 was ten tijde van het schrijven van deze Nota Grondbeleid nog in voorbereiding. Het accent komt in de visie te liggen op het meer in balans brengen van de woningvoorraad en het minder bijbouwen van sociale huurwoningen. Het aandeel sociale huurwoningen ligt in Doesburg met 40% ver boven het landelijk gemiddelde van 29%. De gemeente blijft oog houden voor de huisvesting van minder-daadkrachtigen en andere aandachtsgroepen, zoals mensen die wonen met zorg nodig hebben. Met de bouw van onder andere geclusterde levensloopbestendige woningen wordt op deze toenemende zorgvraag ingespeeld.

14

4. Grondbeleidsinstrumenten Het gemeentelijk grondbeleidsinstrumentarium bestaat uit een aantal privaat- en publiekrechtelijke instrumenten. In de hierna volgende paragrafen worden de afzonderlijke instrumenten toegelicht. 4.1. Minnelijke grondverwerving Wanneer de gemeente Doesburg een grondpositie wil innemen, beschikt zij over het instrument grondverwerving. Bij minnelijke grondverwerving wordt onderscheid gemaakt tussen planmatige verwervingen enerzijds en strategische verwervingen anderzijds. 4.1.1. Planmatige verwervingen Dit betreft noodzakelijke verwervingen ten behoeve van een concrete gebiedsontwikkeling, waarvoor de gemeenteraad een grondexploitatie heeft vastgesteld. Verwervingen worden verantwoord in de grondexploitatie van het project. Om staatssteun of onterechte bevoordeling te voorkomen moet de grondtransactie plaatsvinden op basis van een onafhankelijke taxatie van de marktwaarde. 4.1.2. Strategische verwervingen Strategische verwervingen vinden plaats in gebieden waarin nog geen vastgestelde grondexploitatie of uitvoeringskrediet aan ten grondslag ligt of waar soms nog geen enkel planologisch kader of visie voor handen is. De gemeente kan strategische posities innemen om te sturen op gewenste ontwikkelingen. Daarbij kan de vraag worden gesteld waarom vroegtijdig aankocht moet worden en niet kan worden gewacht op een definitief plan.

De volgende redenen kunnen hiervoor bestaan: • • • • •

De gemeente wil in een vroegtijdig stadium een grondpositie verwerven om initiator te zijn voor toekomstige planontwikkelingen; De gemeente wil gronden en/of opstallen aankopen die binnen de huidige functie geen toekomst meer hebben en waardoor nieuwe ontwikkelingen mogelijk worden; De gemeente wil gronden aankopen als ruilobject met als doel deze strategisch te kunnen inzetten voor mogelijke verplaatsingsgevallen vanuit andere projecten; De gemeente wil een grondpositie verwerven om negatieve effecten op toekomstige planontwikkelingen tegen te gaan (bijvoorbeeld kopen bedrijven met grote hindercirkel); De gemeente koopt de gronden vroegtijdig aan om opbrengsten te kunnen genereren om daarmee tekorten op verliesgevende projecten te kunnen verevenen.

Het realiseren van positieve resultaten is in veel gevallen bedoeld om verliesgevende (vaak maatschappelijke) projecten te kunnen verevenen. Echter, er kunnen aankopen worden gedaan waarvan op voorhand duidelijk is dat er geen positief resultaat zal zijn, maar die een ander strategisch belang dienen. Van groot belang is dat bij strategische verwerving de doelstellingen en risico’s goed in beeld komen. Strategische overwegingen De volgende overwegingen zijn bij minnelijke verwerving van belang: • • •

Hoe is de ontwikkelpotentie van de locatie op korte of langere termijn? Is de prijs zodanig dat opbrengsten (of geen verlies) te verwachten zijn? Is de prijs marktconform? Is er voldoende financiële ruimte beschikbaar voor de aankoop? 15

• • • •

Is de gemeente bereid de rente te betalen over de aankoop tot het gebied wordt ontwikkeld of tot het moment dat een marktpartij het risico overneemt? Is de gemeente in staat eventueel vervangende grond aan te bieden? Leidt de aankoop tot een betere onderhandelingspositie ten opzichte van marktpartijen? Zijn er alternatieven voor de aankoop? Bijvoorbeeld door samenwerking met marktpartijen in de grondverwerving ofwel het voeren van facilitair grondbeleid?

4.2. Voorkeursrecht van koop Het voorkeursrecht van koop (voorheen vastgelegd in de Wet voorkeursrecht gemeenten) is per 1 januari 2024 opgenomen in de Omgevingswet en kan door gemeenten worden ingezet om de druk op de grondmarkt te verminderen. Wanneer de gemeente een voorkeursrecht heeft gevestigd op percelen grond is de eigenaar, wanneer deze de grond wil verkopen, verplicht die eerst aan de gemeente aan te bieden. Het voorkeursrecht is vooral effectief in combinatie met andere verwervingsinstrumenten. Het voorkeursrecht is een passief instrument, de gemeente moet afwachten tot grondeigenaren hun grond aanbieden aan de gemeente. Het instrument moet niet lichtvaardig worden ingezet, het zou kunnen dat de gemeente op grote schaal grond aangeboden krijgt zonder dat plannen concreet zijn. Het voorkeursrecht wordt daarom toegepast wanneer dit passend is binnen het voeren van Sturend Grondbeleid. Aangezien het voorkeursrecht ingrijpt op het eigendomsrecht gelden er strikte voorwaarden en termijnen voor de toepassing ervan.

4.2.1. Het vestigen van een voorkeursrecht Het voorkeursrecht kan door een voorkeursrechtbeschikking van de gemeenteraad (of het college van B&W) worden gevestigd op een gebied waaraan een niet-agrarische functie is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie. Voorkeursrechtbeschikking, grondslag, duur en verlenging Voor het vestigen en continueren van een voorkeursrecht zijn in de basis twee beschikkingen nodig. Het college kan op korte termijn een voorlopig voorkeursrecht vestigen. De gemeenteraad moet dan binnen drie maanden een definitieve beschikking nemen, op straffe van verval van rechtswege van het voorkeursrecht. Voor het nemen van deze voorkeursrechtbeschikking door de raad zijn er vier vestigingsgrondslagen mogelijk, afhankelijk van de aanwezigheid van een eventuele planologische onderlegger: • • • •

een zelfstandige beschikking; een omgevingsvisie; een programma; een omgevingsplan.

Per vestigingsgrondslag geldt een termijn waarbinnen een opvolgend planologisch/ruimtelijk besluit moet zijn vastgesteld om het voorkeursrecht van rechtswege in de lucht te houden. In onderstaand schema zijn de grondslagen en de tijdsduur schematisch weergegeven.

16

De voortgang van de planologische ontwikkeling en de termijn waarop deze plaats moet vinden, bepaalt de keuze van de raad. Wanneer eenmaal een vestigingsgrondslag is gekozen, bindt de gemeente zich aan de daarbij geldende termijnen voor de vaststelling van een opvolgend planologisch/ruimtelijk besluit. Het voorkeursrecht blijft van kracht als deze termijnen worden gehaald. De gemeente hoeft tussentijds geen nieuw vestigings- of verlengingsbesluit te nemen, met uitzondering van een voorkeursrecht op basis van een omgevingsplan. Dit dient na vijf jaar te worden verlengd door de gemeenteraad voor een periode van vijf jaar. Daarnaast hoeft de gemeente het voorkeursrecht, na verloop van de geldingstermijn, niet meer in te trekken. Het voorkeursrecht vervalt van rechtswege. De regels betreffende de bekendmaking van een voorkeursrecht zijn veranderd Onder de Omgevingswet vindt bekendmaking en mededeling van het gevestigde voorkeursrecht plaats op basis van de regels opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). • • • • •

Een gevestigd voorkeursrecht wordt bekendgemaakt door toezending van de beschikking aan de betrokken eigenaren en beperkt gerechtigden. Het voorkeursrecht moet ter inzage te worden gelegd binnen de gemeente waar de onroerende zaak is gelegen. De terinzagelegging wordt bekend gemaakt door middel van publicatie in het elektronisch publicatieblad (Gemeenteblad), te raadplegen via www.officiëlebekendmakingen.nl. Na bekendmaking dient de voorkeursrechtbeschikking binnen vier dagen te worden ingeschreven in de openbare registers van het Kadaster. Het voorkeursrecht treedt daarna direct in werking. De verplichting tot publicatie in het Gemeenteblad is komen te vervallen.

Procedure aanbieding Nadat een eigenaar het voornemen heeft opgevat gronden waarop het voorkeursrecht is gevestigd te vervreemden en deze aan de gemeente te koop heeft aangeboden, heeft de gemeente gedurende zes weken de tijd om te beslissen of zij in beginsel bereid is om de aangeboden gronden aan te kopen. Wordt zo’n beginselbesluit tot aankoop niet binnen de genoemde termijn genomen, dan wel besluit de gemeente om geen gebruik te maken van haar voorkeursrecht of laat zij de beslistermijn ongebruikt verstrijken, dan is de grondeigenaar gedurende een periode van drie jaar vrij om de aan de gemeente aangeboden gronden aan een derde naar wens te verkopen. 17

Wanneer partijen het niet eens worden over de prijs kan de rechtbank worden verzocht de prijs (op basis van de werkelijke waarde) te bepalen. De grondeigenaar is echter nooit verplicht om de te koop aangeboden gronden voor de door de rechtbank vastgestelde prijs aan de gemeente te verkopen, maar de verkoper mag dan ook niet aan een derde verkopen. Voor een uitgebreide omschrijving van de procedure wordt verwezen naar de Handreiking grondeigendom Omgevingswet d.d. mei 2022 van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

4.2.2. Overgangsrecht Voorkeursrechtprocedures die zijn gestart voor inwerkingtreding van de Omgevingswet worden afgerond op basis van het oude recht. Dit geldt onder andere wanneer: • • • • •

een ontheffingsbesluit wegens gewichtige redenen (artikel 10, lid 6 Wvg) is genomen; een besluit waarin wordt beslist of de overheid bereid is het goed te verkrijgen (artikel 12, lid 1 Wvg) is genomen; een prijsvaststellingsprocedure (artikel 13 Wvg) is gestart; een verzoek om overdracht vanwege bijzondere persoonlijke omstandigheden (artikel 15 Wvg) is gedaan; een vordering tot schadevergoeding (artikel 25 Wvg) is ingediend.

Het oude recht geldt totdat de bedoelde besluiten onherroepelijk zijn. Bestaande voorkeursrechten blijven na inwerkingtreding van de Omgevingswet gelden. Strategische overwegingen De volgende overwegingen zijn van belang bij het mogelijk vestigen van een voorkeursrecht van koop. • • • •

• •

Wil de gemeente gronden in het plan zelf verwerven en (tijdelijk) beheren? Zijn er voldoende financiële middelen beschikbaar voor de procedure en aankoop? Is te verwachten dat ontwikkelaars een grondpositie innemen op de locatie? Is te verwachten dat de gemeente binnen afzienbare tijd een wijziging van het omgevingsplan voor de locatie vaststelt? (Dit i.v.m. de fatale termijnen die aan het voorkeursrecht verbonden zijn) Beïnvloedt het vestigen van het voorkeursrecht de verhoudingen met grondeigenaren? Moeten woningen wel of niet in het voorkeursrecht worden betrokken?

Beleidsregel voorkeursrecht van koop Bij de ontwikkeling van ruimtelijke plannen zal worden nagegaan of toepassing van het instrument voorkeursrecht van koop wenselijk en noodzakelijk is.

4.3. Onteigening Onteigenen is een manier van gedwongen eigendomsontneming door de overheid in het algemeen belang. In de wet staat eigendom beschreven als ‘het meest omvattende recht dat een persoon op een zaak kan hebben’4. Dit geeft aan dat de eigenaar in beginsel beschikkingsvrijheid heeft. Deze vrijheid kan worden beperkt door wettelijke voorschriften zoals de onteigeningsregeling uit de Omgevingswet (voorheen Onteigeningswet). Onteigening is ingrijpend voor de grondeigenaar en is daarom met veel 4 Artikel 5:1 lid 1 BW

18

(rechts)waarborgen omkleed. De grondwettelijke waarborgen betekenen voor de burger dat de overheid niet zonder meer grond en opstallen aan zich toe kan eigenen. De rechten van de individuele burger moeten steeds voldoende zijn gewaarborgd. Door onteigening kan de gemeente grond verwerven die niet op minnelijke wijze of met behulp van het voorkeursrecht kan worden verworven. Het nemen van een onteigeningsbeschikking geeft niet alleen uitzicht op grondverwerving, maar is ook in te zetten als drukmiddel in onderhandelingen bij minnelijke aankoop. De gemeente kan een onteigeningsprocedure opstarten terwijl zij gelijktijdig blijft proberen de gronden minnelijk te verwerven. Dit heet het ‘tweesporenbeleid’. Wanneer de gemeente een wijziging van het omgevingsplan vaststelt en de minnelijke verwerving nog niet is geslaagd, dan kan de gemeente tegelijkertijd overwegen om te onteigenen. Dit vergt een zorgvuldig proces. De onteigeningsprocedure bestaat onder de Omgevingswet uit drie fasen: • • •

de onteigeningsbeschikking en -bekrachtiging; de schadeloosstellingsprocedure en de inschrijving van de onteigeningsakte.

De eerst twee fasen lopen voor een deel parallel. Voor een uitgebreide omschrijving van de procedure wordt verwezen naar de Handreiking grondeigendom Omgevingswet d.d. mei 2022 van het ministerie van BZK en de Praktijkgids Onteigening voor Overheden van december 2023. Voordat de gemeenteraad een onteigeningsbeschikking neemt moet zij het nut en de noodzaak ervan onderzoeken. De bestuursrechter toetst namelijk of de voorgestelde onteigening wel terecht is. Daarvoor hanteert de rechter een aantal toetsingsgronden5. Met name de noodzaak is van belang. Als de grondeigenaar bereid en in staat is om de grond volgens de gemeentelijke eisen te ontwikkelen, kan niet worden onteigend. Ook dient er sprake te zijn van urgentie. Strategische overwegingen De volgende strategische overwegingen zijn van belang bij het mogelijk in gang zetten van een onteigeningsprocedure. • • • • • • • •

Is het noodzakelijk om het/de object(en) te verwerven? Is er een redelijke poging gedaan tot minnelijke verwerving en een goed verwervingsdossier opgebouwd? Is er voldoende samenloop met het planologische traject? Kan worden voldaan aan de vereisten uit de Omgevingswet (formele vereisten, onteigeningsbelang, noodzaak en urgentie)? Is er voldoende budget en capaciteit beschikbaar om de onteigeningsprocedure te voeren en tot verwerving over te gaan? Heeft de gemeente eventueel vervangende grond tot haar beschikking? Wil de gemeente de druk om te komen tot minnelijke verwerving verhogen? Wordt de gewenste ruimtelijke ontwikkeling gerealiseerd binnen drie jaar na onteigening?

Beleidsregel onteigening Onteigening wordt door de gemeente alleen ingezet als een uiterst middel. Minnelijke verwerving geniet de voorkeur. In het kader van tijdigheid en het stimuleren van het minnelijk proces, zal een tweesporenbeleid worden gevoerd.

5

Artikel 16.107 Ow

19

4.4. Omgevingsplan Vanaf de invoering van de Omgevingswet heeft iedere gemeente één omgevingsplan voor haar hele grondgebied. Het omgevingsplan heeft een brede reikwijdte en kan regels bevatten die over de hele fysieke leefomgeving gaan. De raad legt in het omgevingsplan lokale beleidskaders vast voor de fysieke leefomgeving. Concreet regelt het omgevingsplan de balans in de toedeling van functies aan locaties. In de regels van het omgevingsplan kan de gemeente voorwaarden stellen aan de realisering van de functie, zoals maximale bouwhoogtes, bebouwingspercentages en bebouwingsgrenzen. De gemeenteraad heeft met het wel of voorlopig nog niet wijzigen van het omgevingsplan voor een bepaalde locatie een belangrijk instrument in handen. De gemeente legt daarmee de vorm van planuitvoering vast, die haar in het publiek belang voor ogen staat. Het college van B&W is en blijft bevoegd gezag voor het afgeven van omgevingsvergunningen en toetst aanvragen voor initiatieven en ruimtelijke ontwikkelingen aan het omgevingsplan. Voor aanvragen omgevingsvergunning die in strijd zijn met het omgevingsplan is sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet geen instemming van de gemeenteraad nodig. De gemeenteraad kan besluiten voor welke categorieën projecten zij adviesrecht wenst (artikel 16, lid 15 Omgevingswet).

Daarnaast heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om het omgevingsplan te wijzigen en regels op te nemen waarmee een goede fysieke leefomgeving geborgd wordt.

4.5. Stedelijke verkaveling Met de komst van de Omgevingswet wordt een nieuw instrument geïntroduceerd waarmee eigenaren van onroerende zaken hun eigendommen kunnen ruilen. Dit instrument wordt stedelijke kavelruil genoemd en kan uitkomst bieden in gevallen waarin stedelijke gebiedsontwikkeling niet van de grond komt door bijvoorbeeld versnippering van eigendomsposities. Uitgangspunt van de wet is dat er sprake moet zijn van minimaal drie partijen die op vrijwillige basis bereid zijn hun onroerende zaken onderling te ruilen. Hiertoe dienen de partijen een kavelruilovereenkomst te sluiten. In de kavelruilovereenkomst kunnen door partijen een groot aantal koop- of ruilovereenkomsten en transacties worden opgenomen. In de overeenkomst wordt vastgelegd welke onroerende zaken worden samengevoegd en hoe de eigendommen worden herverdeeld. De nieuwe verdeling wordt ingeschreven in de openbare registers. Doelstellingen van de regeling voor stedelijke kavelruil zijn: • • •

eigenaren waar mogelijk in staat stellen om hun woon-, werk-, en leefomgeving zelf in te richten; het ruilen van grond en gebouwen te vergemakkelijken en versnellen; overheden ruimere mogelijkheden te bieden om een faciliterend grondbeleid te voeren.

Stedelijke kavelruil kan tegemoet komen aan de behoefte aan ruimte voor initiatieven uit de samenleving. Kavelruil stelt eigenaren in staat om binnen randvoorwaarden op een eenvoudiger en minder kostbare manier eigendomsverhoudingen aan te passen wanneer die gewenste ontwikkelingen in de weg staan. Een ander voordeel van de kavelruilovereenkomst is dat deze (na inschrijving in de openbare registers) zakelijke werking heeft. Dit beschermt partijen tegen de overdracht van een kavel aan een derde door een van de deelnemende partijen in de periode voordat de akte bij de notaris is gepasseerd. Daarnaast biedt het bescherming tegen de situatie waarbij achteraf blijkt dat een of meer van de partijen bij de overeenkomst geen eigenaar waren. Een groot nadeel van het instrument stedelijke kavelruil is de vrijblijvendheid en het niet publiekrechtelijk kunnen afdwingen van samenwerking. Naar verwachting zal dit instrument in de praktijk weinig toegepast worden.

20

5. Kostenverhaal Dit hoofdstuk gaat in op het verhalen van kosten in grondexploitaties. Als de gronden binnen een plangebied (deels) in handen zijn van een particuliere eigenaar of projectontwikkelaar, dan moeten kosten die de gemeente maakt voor het in exploitatie nemen van grond worden verhaald op de diverse grondeigenaren. Dit gebeurt naar rato van het eigendom dat partijen in een gebied hebben. Kostenverhaal kan plaatsvinden via het privaatrechtelijke spoor (kostenverhaalsovereenkomst) of het publiekrechtelijke spoor (via kostenverhaalsregels in het Omgevingsplan). 5.1. Inleiding Het gemeentelijk kostenverhaal is geregeld in de kostenverhaalsregeling van de Omgevingswet. De Omgevingswet bepaalt dat de gemeente bij aan te wijzen bouwactiviteiten of activiteiten met het oog op het gebruik van grond, de daarmee gepaard gaande kosten verhaalt6. Het gaat om kostensoorten voor zover die toerekenbaar zijn aan het te ontwikkelen gebied en proportioneel zijn in verhouding tot het profijt dat het kostenverhaalsgebied daarvan heeft. Het is verboden de betreffende activiteit te verrichten voordat de verschuldigde kosten zijn betaald. Kosten van grondexploitatie zijn onder andere de kosten van het bouwrijp maken van een locatie, maar ook de ambtelijke inzet die de gemeente pleegt voor een plan.

De ambtelijke inzet per project wordt berekend op basis van de plankostenscan behorende bij de Omgevingsregeling. Klik hier om de toelichting van het IPLO (Informatiepunt Leefomgeving) te lezen en de twee rekenmodellen te downloaden. De wet kent een gemengd publiek-privaat stelsel. Dat betekent dat de gemeente allereerst de mogelijkheid krijgt om via privaatrechtelijke contracten te komen tot kostenverhaal. Wanneer dat onmogelijk blijkt, bijvoorbeeld omdat de grondeigenaar de eisen van de gemeente onredelijk vindt, kan de gemeente de kosten publiekrechtelijk verhalen door middel van het opnemen van kostenverhaalsregels bij de wijziging van het omgevingsplan of later door in de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) kostenverhaalsvoorschriften toe te voegen. Deze kostenverhaalsregels zijn verplicht als niet voor alle uitgeefbare gronden van de locatie een privaatrechtelijke overeenkomst is gesloten waarin het kostenverhaal verzekerd is. Het privaatrechtelijke spoor biedt meer mogelijkheden voor het regelen van zaken over de betreffende locatieontwikkeling dan het publiekrechtelijke spoor. Zo hoeft de overeenkomst niet te worden getoetst aan de eisen van profijt, toerekenbaarheid en evenredigheid (proportionaliteit). Wel moet de gemeente zich houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de redelijkheid en billijkheid.

Beide sporen worden in de volgende paragrafen toegelicht. Kostenverhaal plankosten De plankosten bestaan uit de kosten voor gemeentelijke inzet die onder andere nodig is voor de beoordeling van plannen en het in procedure brengen ervan. Dit betreft slechts één van de kostensoorten binnen het kostenverhaal. Om de plankosten te begroten wordt gebruik gemaakt van de rekenmodellen behorende bij de Omgevingsregeling (beter bekend als de plankostenscan). De plankostenscan wordt ook als uitgangspunt gehanteerd bij anterieure overeenkomsten.

5.2. Privaatrechtelijk spoor Ingeval de kosten bij overeenkomst worden verhaald, dan kan worden afgesproken dat de betaling van de kosten geheel of gedeeltelijk na aanvang van de (bouw)activiteit plaatsvindt en geldt geen Artikel 13.12 Ow. De gemeente kan besluiten geen kostenverhaal te plegen als er sprake is van een zogenaamd ‘kruimelgeval’. Dit is aan de orde als de verhaalbare kosten minder dan 10.000 Euro bedragen. 6

21

bouwverbod. De overeenkomst dient dan wel aanvullende zekerheden te bevatten voor de betaling van de kosten. Onder de Wro sprak men in dergelijke gevallen van een anterieure overeenkomst omdat vóór vaststellen van het bestemmingsplan dat de bouwactiviteit mogelijk maakte een dergelijke overeenkomst gesloten diende te worden. Was het kostenverhaal niet vooraf geregeld, dan was de gemeente verplicht om hiervoor tegelijkertijd een exploitatieplan vast te stellen. Onder de Omgevingswet is de betaalverplichting gekoppeld aan het bouwverbod en niet aan de wijziging van het omgevingsplan dat de betreffende activiteit mogelijk maakt (voorheen vaststellen bestemmingsplan). Het gevolg hiervan is dat de gemeente vooruitlopend op het verplichte kostenverhaal wel al een voorgenomen ontwikkeling planologisch kan verankeren voordat het kostenverhaal bij overeenkomst is verzekerd. Is het kostenverhaal bij kostenverhaalsovereenkomst geregeld dan zijn de regels van het kostenverhaal langs publiekrechtelijke weg niet van toepassing.

5.3. Publiekrechtelijk spoor Als er bij gebiedsontwikkeling geen overeenkomst is met de initiatiefnemer moet de gemeente het kostenverhaal publiekrechtelijk regelen. Er zijn dan twee kostenverhaalmethoden: • •

kostenverhaal voor integrale gebiedsontwikkeling, waarbij tijdvak en eindbeeld in het omgevingsplan vast liggen; kostenverhaal voor organische gebiedsontwikkeling, waarbij een gebied kavelsgewijs ontwikkelt en initiatiefnemers de invulling, fasering en looptijd bepalen.

Kostenverhaal met tijdvak (integraal kostenverhaal) Welke kosten de gemeente moet verhalen is opgenomen in Bijlage IV van het Omgevingsbesluit, de tabellen A en B (zie ook bijlage 1 van deze nota – Kostensoorten Omgevingsbesluit). Bij kostenverhaal met tijdvak in het omgevingsplan worden modelmatig alle in de tabellen A en B aan het kostenverhaalsgebied toe te rekenen kosten verhaald op de ontwikkelende partij(en), voor zover deze niet hoger zijn dan de geraamde opbrengsten van de gronden in het kostenverhaalsgebied. Dit wordt de macro-aftopping genoemd; de locatie moet de kosten kunnen dragen. Bij kostenverhaal met tijdvak wordt gesproken over integraal kostenverhaal. De verhaalbare kosten worden verdeeld naar rato van de geraamde (grond)opbrengsten van de aangewezen (bouw)activiteiten. Door alle in een kostenverhaalsgebied te maken kosten aan de activiteiten toe te rekenen, draagt iedere ontwikkelende partij naar rato van de geraamde te realiseren opbrengsten bij aan bijvoorbeeld dure grondverwervingen en bodemverontreiniging in het gebied. Deze kosten worden verevend. Bij integraal kostenverhaal worden de inbrengwaarden van de gronden waarop de aanvraag betrekking heeft en de kosten die door de aanvrager zijn of worden gemaakt in mindering gebracht om te komen tot de netto te verhalen kosten.