Controleprotocol en normenkader
Tekst van het document
1
CONTROLEPROTOCOL VOOR DE ACCOUNTANTSCONTROLE OP DE JAARREKENING 2021 VAN DE GEMEENTE DOESBURG
1.
Inleiding
Bij besluit van 25 juni 2020 heeft de gemeenteraad aan Stolwijk Kelderman opdracht verstrekt de accountantscontrole als bedoeld in art 213 GW voor de gemeente Doesburg uit te voeren. Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole op de jaarrekening 2020 moet de gemeenteraad echter nog een aantal zaken nader regelen, hetgeen op hoofdlijnen in dit controleprotocol plaatsvindt. Object van controle is de jaarrekening 2021 en daarmede tevens het financieel beheer over het jaar 2021, zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doesburg. 1.1
Doelstelling
Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening 2021 van de gemeente Doesburg. 1.2
Wettelijk kader
De gemeentewet (GW), art. 213, schrijft voor dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in art. 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in art 197 GW bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de gemeenteraad nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. Tevens zal in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven moeten worden welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van rechtmatigheidscontrole zal zijn. De gemeenteraad heeft op 27 november 2003 de verordening ex art 213 GW voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Doesburg vastgesteld. In het in afstemming met de auditcommissie vastgestelde programma van eisen met betrekking tot de aanbesteding van de accountantsdiensten voor de jaarrekeningen 2020 tot en met 2023 is het bij de controle te hanteren normenkader in hoofdlijnen vastgelegd. Met dit controleprotocol stelt de gemeenteraad nadere aanwijzingen vast die specifiek van toepassing zijn voor het controlejaar 2021. 2
Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid én rechtmatigheid)
Zoals in art 213 GW is voorgeschreven zal de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening uitgevoerd door de door de raad benoemde accountant gericht zijn op het afgeven van een oordeel over: -
de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva;
-
het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen;
-
de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken;
-
het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten);
-
de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.
2
Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213, lid 6 Gemeentewet (Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden) alsmede de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (NIVRA) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden. Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (Bado) dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen ”. 3
Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties
De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties. In het Besluit accountantscontrole Decentrale Overheden zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties
voorgeschreven.
Provinciale
Staten
en
Gemeenteraden
mogen
de
goedkeuringstoleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de controleverklaring. De minimumeisen zijn: Strekking controleverklaring: Goedkeuringstolerantie Fouten in de jaar-
Goedkeurend
Beperking
Oordeelonthouding
Afkeurend
≤ 1%
>1%<3%
-
≥ 3%
≤ 3%
>3%<10%
≥ 10%
-
rekening (% lasten) Onzekerheden in de controle (% lasten) Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling hanteren (professional judgement). De weging van fouten en onzekerheden vindt ook plaats op basis van professional judgement. De definitie van de goedkeuringstolerantie is: De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven controleverklaring. Naast de goedkeuringstoleranties wordt onderkend de rapporteringstolerantie. Deze kan als volgt worden gedefinieerd: De rapporteringstolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen. De rapporteringstolerantie kan worden vastgesteld op een
3
percentage, bijvoorbeeld 80%, van de goedkeuringstolerantie of op een maatschappelijk relevant geacht absoluut bedrag. De rapporteringstoleranties kunnen zich verder toespitsen op die elementen die de raad specifiek nader terug wil zien, zonder dat dit de controletoleranties zelf beïnvloedt. De rapporteringstolerantie wordt door de gemeenteraad vastgesteld, met inachtneming van bovengenoemde minimumeisen. De accountant richt de controle in rekening houdend met de rapporteringstolerantie om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen. In het hierna opgenomen schema zijn de goedkeuringstolerantie en de rapporteringstolerantie(s) opgenomen zoals door de gemeenteraad vastgesteld. Goedkeuringstolerantie
Goedkeurend
Beperking
Oordeelonthouding
Afkeurend
≤ 1%
>1%<3%
-
≥ 3%
≤ 3%
>3%<10%
≥ 10%
-
Fouten in de jaarrekening (% lasten) Onzekerheden in de controle (% lasten)
Op basis van het begrotingstotaal van de primitieve begroting 2021 van de gemeente (€ 33,2 miljoen) betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten in de jaarrekening van afgerond € 332.000,00 en een totaal van onzekerheden van € 996.000,00 de goedkeurende strekking van de controleverklaring niet zullen aantasten. Voor de rapporteringstolerantie stelt de raad als maatstaf dat de accountant elke fout of onzekerheid groter of gelijk aan € 50.000,00 rapporteert. 4
Begrip rechtmatigheid en de aanvullend te controleren rechtmatigheidscriteria
In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen 9 rechtmatigheidscriteria worden onderkend: het begrotingscriterium, het voorwaardencriterium, het misbruik en oneigenlijk gebruikcriterium, het calculatiecriterium,
het
valuteringcriterium,
het
adresseringscriterium,
het
volledigheidscriterium,
het
aanvaardbaarheidscriterium en het leveringscriterium. In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt al aandacht besteed aan de meeste van deze criteria. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer zal extra aandacht besteed moeten worden aan de volgende rechtmatigheidcriteria: 1.
Het begrotingscriterium;
2.
Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium);
3.
Het voorwaardencriterium.
Ad 1. Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is - voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft - mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de gemeenteraad zoals geregeld in de Gemeentewet. Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door de gemeenteraad geformuleerde beleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Het bepalen óf respectievelijk welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de raad.
4
Ad 2. Er bestaat geen verplichting tot het formuleren van een algemeen M&O-beleid(kader). Voor de accountantscontrole is de naleving van de feitelijke bepalingen in de specifiekere voorschriften, zoals de uitvoeringsbepalingen
in
verordeningen,
bepalend
voor
zowel
het
getrouwheidsoordeel
als
het
rechtmatigheidsoordeel. Een algemeen M&O-beleid kan wel dienstbaar zijn voor de accountantscontrole. Ad 3. Besteding en inning van gelden door een gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke regelgeving. De gestelde voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op: •
De omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project;
•
De heffing- en/of declaratiegrondslag;
•
Normbedragen (denk aan hoogte en duur);
•
De bevoegdheden;
•
Het voeren van een administratie;
•
Het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken;
•
Aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.
De precieze invulling verschilt per wet respectievelijk regeling respectievelijk verordening. Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden er op van toepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen volledig vast. Dit geldt echter niet voor de voorwaarden in de gemeentelijke regelgeving. Omdat er (nog) geen generieke criteria zijn vastgesteld, dient de accountant over zowel de generieke als de specifieke criteria in overleg te treden met de raad. De raad is op gemeentelijk niveau kadersteller en wordt geacht de norm te stellen waaraan het college moet worden getoetst. Een gemeenteraad dient dan ook op grond van een overzicht van alle voor de betreffende gemeente geldende wet- en regelgeving het voorwaardencriterium te operationaliseren. Concreet betekent dit dat door de gemeenteraad limitatief moet zijn bepaald aan welke in wet- en regelgeving vastgelegde, voor de gemeente relevante, voorwaarden de accountant moet toetsen. De drie “nieuwe” criteria zijn nader uitgewerkt in : Voor punt 1: Via de door de raad vastgestelde financiële verordening ex. artikel 212 Gemeentewet is nader uitgewerkt hoe moet worden bepaald of de lasten binnen de omschrijving van de activiteiten en het bijbehorende bedrag van het programma passen. Hier kan beleid vastgelegd zijn ten aanzien van: •
het tijdig melden van verwachte budgetoverschrijdingen (wat mag in de tussentijdse rapportages en wat moet direct worden gemeld in het kader van de actieve informatieplicht van B&W),
•
hoe om te gaan met overschrijdingen op programmaniveau,
•
het mogen schuiven binnen de budgetten van een programma,
•
het nadrukkelijk koppelen van de voorwaarden welke gelden voor het verkrijgen van (subsidie)baten aan de bijbehorende lasten en
•
het aanwenden van de post onvoorzien (al dan niet per programma), enzovoorts.
Voor punt 2: Door de raad is in verschillende verordeningen en besluiten een M&O beleid vastgesteld. Voor bestaande procedures wordt getoetst in hoeverre deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik- en oneigenlijk gebruik worden genomen. Daarbij is vooronderstelling gerechtvaardigd dat binnen de belangrijkste procedures reeds adequate maatregelen zijn getroffen ter waarborging van de getrouwheid van de financiële verantwoording.
5
Voor punt 3: Door de raad zijn in verschillende verordeningen en besluiten voorwaarden opgenomen. Met het vaststellen van de reikwijdte van de rechtmatigheidtoets door de accountant in dit controleprotocol wordt het voorwaardencriterium nader uitgewerkt.
6
5
Reikwijdte accountantscontrole rechtmatigheidtoetsing
De accountantscontrole op rechtmatigheid voor het kalenderjaar 2021 is limitatief gericht op: 5.1
de naleving van wettelijke kaders, zoals die in de kolom “Wetgeving extern” van de “Inventarisatie weten regelgeving in het kader van de rechtmatigheidscontrole bij gemeenten” is opgenomen (bijlage 1 van dit protocol). Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen;
5.2
de naleving van de volgende kaders: o
de begroting
o
financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet;
o
de controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet;
o
de verordening periodiek onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid ex art 213a Gemeentewet;
en de overige kaders zoals opgenomen in de kolom “Regelgeving intern” van de “Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidcontrole bij gemeenten” (bijlage 1 van dit protocol). Dit laatste voor zover van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen. Ten aanzien van het voorwaardencriterium vindt voor de interne regelgeving uitsluitend een toets plaats naar de hoogte, duur en doelgroep/object van financiële beheershandelingen, tenzij jegens derden (bijvoorbeeld in toekenningbeschikkingen) aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties zijn opgenomen. Indien en voor zover bij de accountantscontrole materiële financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd worden deze in de rapportage en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door de raad of hogere overheden vastgestelde regels betreft. Met andere woorden: interne regels van college naar ambtelijke organisatie c.q. collegebesluiten vallen daar buiten. Deze interne regels kunnen overigens wel relevant zijn voor de nadere vaststelling van de invulling van “hogere” besluiten, maar zijn op zich geen object van onderzoek. Voorts kan een afwijking van deze lagere regelgeving passend zijn binnen de uitvoering van hogere besluiten.
Het is (over het algemeen) aan het college om een oordeel te vellen over de geconstateerde afwijkingen van lagere interne regels. Kaderstellende collegebesluiten (betrekking hebbend op financiële beheershandelingen) kunnen verplicht zijn gesteld door hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. - verordeningen. Indien in deze regelgeving de verplichting tot het opstellen en nemen van een besluit is opgenomen, zal de accountant alleen onderzoeken of dit besluit ook daadwerkelijk door het college is vastgesteld. Indien ook eisen aan het collegebesluit zijn opgenomen wordt ook (alleen) gecontroleerd of het collegebesluit die bepalingen bevat. Controle van de naleving van de kaderstellende collegebesluiten hoort dus niet standaard onder de accountantscontrole. Hierop zijn echter twee uitzonderingen: 1)
De eerste uitzondering betreft wettelijk verplichte kaderstellende collegebesluiten waarbij is voorgeschreven dat een rechtmatigheidtoets moet worden uitgevoerd. Dit doet zich voor bij specifieke uitkeringen (bijv. eigen uitvoeringsregels inzake toepassing hardheidsclausule). Controle van de naleving van deze collegebesluiten hoort wel standaard onder de accountantscontrole.
2)
De tweede uitzondering betreft die kaderstellende collegebesluiten inzake financiële en/of nietfinanciële beheershandelingen (niet vallend onder de eerste uitzondering) die de raad (aanvullend) opneemt in het normenkader. Omdat de controle van de naleving van deze kaderstellende
7
collegebesluiten niet standaard onder de accountantscontrole valt, adviseert het PRPG gemeenten over deze normstelling een afzonderlijk raadsbesluit te nemen. Dit raadsbesluit valt dan onder de normale rechtmatigheidscontrole. Ook bestaat de mogelijkheid aan de accountant hiervoor een aparte aanvullende onderzoeksopdracht te verstrekken. Bij een aanvullende opdracht werken de bevindingen van de accountant niet door in de strekking van de controleverklaring. 6. Rapportering accountant Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt: Verslag van bevindingen Overeenkomstig de gemeentewet wordt omtrent de controle een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het College van Burgemeester en Wethouders. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen. Uitgangspunten voor de rapportagevorm Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.).
Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging. Controleverklaring In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. Deze controleverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de door het College van Burgemeester en Wethouders opgestelde jaarrekening kan vaststellen. In bijlage 3 worden de rapportagemomenten nader vastgelegd Bijlagen: 1.
Inventarisatie wet- en regelgeving in het kader van de rechtmatigheidscontrole bij gemeenten
2.
Communicatie en periodiek overleg
3.
Rapportagemomenten