Bijlage 6 De Liemers Coalitie

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

DE LIEMERS-COALITIE Een meervoudig samenwerkingsmodel als sterk alternatief voor fusie Op basis van het Circulus-model, een gezamenlijke ambtenarenpool en lessen uit Nederlandse en internationale samenwerkingsvormen

Onderbouwd advies voor het versterken van vier zelfstandige Liemerse gemeenten Aanvullend rapport bij de Herindelingsanalyse De Liemers 2029 Peildatum: 18 april 2026

Pagina 1 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

Inhoudsopgave Inhoudsopgave .......................................................................................................................................2 1. Samenvatting — het centrale voorstel ...............................................................................................4 2. De wetenschappelijke basis voor het samenwerkingsspoor ..............................................................5 2.1 Wat werkt wel en wat niet — empirisch overzicht.......................................................................5 2.2 De vier voorwaarden voor SUCCESVOLLE samenwerking ............................................................5 3. Het Circulus-model — analyse van een succes ...................................................................................7 3.1 Wat is Circulus? ............................................................................................................................7 3.2 Waarom werkt Circulus? ..............................................................................................................7 3.3 Kan dit model worden uitgebreid? ...............................................................................................8 4.

Nederlandse samenwerkingsmodellen — een vergelijking ..............................................................10 4.1 Overzicht .....................................................................................................................................10 4.1.1 Bedrijfsvoeringsorganisaties (BVO) .....................................................................................10 4.1.2 Drechtsteden — het meest verregaande model .................................................................10 4.1.3 Regionale Sociale Diensten (RSD) ........................................................................................11 4.1.4 Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD/Omgevingsdiensten) ................................................11 4.1.5 Belastingsamenwerkingen ...................................................................................................11 4.1.6 Flexpools — relatief jong fenomeen....................................................................................12 5.

Internationale samenwerkingsmodellen — leren van het buitenland .............................................13 5.1 Vier vergelijkingslanden..............................................................................................................13 5.1.1 Duitsland: Zweckverband en Verwaltungsgemeinschaft .....................................................13 5.1.2 Finland: Joint Municipal Authorities (JMA) ..........................................................................13 5.1.3 Denemarken: top-down amalgamation ..............................................................................13 5.1.4 Frankrijk: Intercommunalité (EPCI)......................................................................................14 5.2 Wat leren we van het buitenland? .............................................................................................14 6.

De Liemers-Ambtenarenpool — een nieuw concept .......................................................................16 6.1 Het probleem dat de pool oplost ...............................................................................................16 6.2 Hoe werkt de Liemers-Ambtenarenpool? ..................................................................................16 6.3 Vergelijkbare modellen — wat we weten ..................................................................................16 6.4 Voor- en nadelen ........................................................................................................................17 7. Wat werkt wel en wat niet — een samenvattend overzicht ............................................................18 7.1 Bewezen succesvol .....................................................................................................................18 7.2 Gemengd / lastig.........................................................................................................................18 7.3 Aantoonbaar niet werkend .........................................................................................................18 7.4 Succesfactoren — de gemene deler ...........................................................................................19 8.

De Liemers-Coalitie — een uitgewerkt voorstel ...............................................................................20 8.1 De drie sporen op een rij ............................................................................................................20

Pagina 2 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

8.2 Spoor 1 — Uitvoering .................................................................................................................20 8.2.1 Liemers-Belastingorganisatie (LBO) .....................................................................................20 8.2.2 Aansluiting Doesburg en Zevenaar bij Circulus....................................................................20 8.2.3 Uitbreiding RSD De Liemers met Doesburg .........................................................................20 8.3 Spoor 2 — Beleidsafstemming....................................................................................................20 8.3.1 De Liemerse Tafel ................................................................................................................20 8.3.2 Gemeenschappelijke beleidsdocumenten...........................................................................21 8.4 Spoor 3 — Capaciteit ..................................................................................................................21 8.4.1 De Liemers-Ambtenarenpool ..............................................................................................21 8.4.2 1Stroom uitgebreid ..............................................................................................................21 8.5 Financieel plaatje

........................................................................................................................22 8.6 Vergelijking met de drie hoofdvarianten ....................................................................................22 9. Implementatie — een driejarig stappenplan ....................................................................................24 9.1 Tijdslijn ........................................................................................................................................24 9.2 Risico's en beheersing.................................................................................................................24 10.

Slotoverweging en aanbevelingen ..................................................................................................26 10.1 Het centrale argument .............................................................................................................26 10.2 Wanneer is dit voorstel niet de juiste keuze?...........................................................................26 10.3 Aanbevelingen aan de vier gemeenteraden .............................................................................26 10.4 Slotwoord .................................................................................................................................27 Bijlage — Bronnen en verantwoording ................................................................................................28 Wetenschappelijke bronnen ............................................................................................................28 Beleidsbronnen Nederland ...............................................................................................................28 Internationale bronnen ....................................................................................................................28 Voorbehoud ......................................................................................................................................29

Pagina 3 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

1. Samenvatting — het centrale voorstel Na zes eerdere rapporten over de Liemerse herindeling (hoofdrapport, alternatief scenario, tweevoudige fusie, kritisch tegenrapport, zeven fusies in de praktijk) komt dit rapport met een geïntegreerd alternatief: de Liemers-Coalitie.

Het centrale voorstel: de Liemers-Coalitie De Liemers-Coalitie is een meervoudig samenwerkingsmodel waarin de vier gemeenten Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar zelfstandig blijven, maar hun bestuurskracht versterken via vier samenhangende instrumenten: 1. Een UITGEBREID 1STROOM (BVO voor ALLE bedrijfsvoering) — alle vier gemeenten brengen hun bedrijfsvoering onder in een gezamenlijke BVO, naar voorbeeld A2-Samenwerking en Noaberkracht. 2. Een CIRCULUS-ACHTIGE OVERHEIDS-BV voor uitvoerende taken — afval, openbare ruimte, beheer infrastructuur en mogelijk ook delen van de sociale dienst. Verzelfstandigd, met de gemeenten als aandeelhouder. 3. Een LIEMERS-AMBTENARENPOOL — een gezamenlijke flexpool met gespecialiseerde experts (Omgevingswet, energietransitie, jeugdzorg-specialisten, data-analisten) die op vraag worden ingezet bij elk van de vier gemeenten. 4. Een BELEIDSAFSTEMMINGSORGAAN 'De Liemerse Tafel' — een lichtere variant van de Drechtsteden waarin de vier raden en colleges strategisch beleid afstemmen op regionaal niveau, zonder bevoegdheidsoverdracht. Dit model adresseert zowel het ambtenaren-tekort als de schaaluitdaging, behoudt democratische nabijheid en lokale identiteit, en vermijdt de COELO-bevinding dat fusies geen besparing opleveren.

Pagina 4 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

2. De wetenschappelijke basis voor het samenwerkingsspoor 2.1 Wat werkt wel en wat niet — empirisch overzicht Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) heeft twee fundamenteel relevante studies gepubliceerd: Onderzoek

Bevinding

Relevantie

Allers & Geertsema (2014)

Herindelingen leveren GEEN besparing op uitgaven, ook niet bij kleine gemeenten

Argument tegen viergemeentefusie

Allers & De Greef (2017)

Samenwerking levert ook geen besparing op — bij kleine en grote gemeenten stijgen uitgaven licht. EEN UITZONDERING: belastingsamenwerking levert wèl besparing op

Gemengd resultaat — vereist gerichte aanpak

Dit lijkt deprimerend, maar de boodschap is genuanceerder dan vaak gesteld: •

Het Coelo onderzocht algemene gemeentelijke uitgaven. Specifieke samenwerkingen — afvalbeheer (Circulus), belastingsamenwerking, jeugdzorg-inkoop — leveren WEL aantoonbare besparingen op.

•

Onderzoek van Blaeschke & Haug (2018) over Duitse Hessische afvalwaterssector toont schaalvoordelen in technisch-uitvoerende taken aan.

•

Allers' kritiek geldt vooral 'algemene' bestuurssamenwerking zonder duidelijk afgebakende taak. Functioneel afgebakende samenwerking met heldere governance werkt wèl.

•

Sandberg (2024) toont in onderwijssector aan dat samenwerking soms efficiencyverbetering oplevert, soms niet — afhankelijk van schaal en governance.

2.2 De vier voorwaarden voor SUCCESVOLLE samenwerking Op basis van internationaal vergelijkend onderzoek (Bel & Sebő 2021, Blom-Hansen e.a. 2016, Allers e.a. meerdere studies) zijn vier voorwaarden cruciaal voor samenwerking die WEL kostenbesparend werkt:

Vier voorwaarden voor succesvolle samenwerking 1. AFGEBAKENDE TAAK met meetbare output (afval per ton, vergunning per aanvraag, uitkering per cliënt) — niet 'algemene bedrijfsvoering'. 2. SCHAALDREMPEL bereikt — minimum schaal voor de specifieke taak; voor afvalbeheer typisch 100.000+ inwoners, voor specialistische jeugdzorg 200.000+ inwoners. 3. EENVOUDIGE GOVERNANCE — geen 'multiprincipal-probleem' (meerdere opdrachtgevers met conflicterende belangen). Heldere DVO's met meetbare KPI's.

Pagina 5 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

4. PROFESSIONELE UITVOERINGSORGANISATIE met eigen rechtspersoonlijkheid — geen 'opgehangen aan een gemeente'-constructie. Deze vier voorwaarden vinden we precies terug in Circulus. Dat verklaart waarom Circulus al 12 jaar (sinds 2014, voortbouwend op Circulus-1990 en Berkel Milieu) succesvol functioneert.

Pagina 6 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

3. Het Circulus-model — analyse van een succes 3.1 Wat is Circulus? Circulus B.V. is een verzelfstandigde overheidsvennootschap die afvalbeheer, beheer openbare ruimte en sociale activering uitvoert voor 13 gemeenten in Gelderland en Overijssel. De gemeenten zijn de enige aandeelhouders — Circulus is een 'inbesteding-vennootschap': een privaatrechtelijke organisatie in volledig publiek eigendom. Juridische vorm

Besloten Vennootschap (BV) — beoogd structuurvennootschap

Aandeelhouders

13 gemeenten: Apeldoorn, Bronckhorst, Brummen, Deventer, Doesburg, Duiven, Epe, Lochem, Rheden, Rozendaal, Voorst, Westervoort, Zutphen

Medewerkers

700+ verspreid over 7 locaties (helft vaste dienst, helft sociale werkvoorziening)

Omzet (2022)

circa € 60 miljoen

Eigen vermogen

ruim 25% van balans (circa € 15 miljoen)

Governance

Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA), onafhankelijke Raad van Commissarissen (5 leden), directie

Winstoogmerk

Geen — realisatie van budget en doelen, niet financiële winst

Opdrachtgeverschap

Exclusief — gemeenten nemen diensten in DVO deel B af van Circulus, geen andere partijen inschakelen

3.2 Waarom werkt Circulus? Circulus voldoet aan alle vier de voorwaarden voor succesvolle samenwerking: •

Afgebakende taak: afvalinzameling, grondstoffenverwerking, beheer openbare ruimte — meetbaar in tonnen, kilometers en frequenties.

•

Schaaldrempel bereikt: 13 gemeenten met samen circa 450.000 inwoners — ver boven de schaaldrempel voor afvalbeheer.

•

Eenvoudige governance: AVA besluit met 'volstrekte meerderheid van stemmen', RvC houdt onafhankelijk toezicht. Gemeenten zijn aandeelhouder ÉN opdrachtgever maar de rollen zijn duidelijk gescheiden.

•

Professionele uitvoeringsorganisatie: eigen BV met eigen rechtspersoonlijkheid, eigen CAOtoepassing, eigen ICT, eigen directie. Geen 'gehuisvest bij een gemeente'.

Aanvullende sterke punten: •

Toetreding en uittreding mogelijk. Duiven en Westervoort traden in 2018 toe; de uittredingsclausule (met desintegratiekosten) is in de statuten vastgelegd.

•

Sociale werkgelegenheid geïntegreerd. De helft van de medewerkers werkt vanuit sociale werkvoorziening (label 'Cambio') — dit kan onder de Wet sociale werkvoorziening / Participatiewet geen aparte organisatie zijn.

Pagina 7 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

•

Netwerksamenwerking. Circulus is via 'CirkelWaarde' weer aandeelhouder van een hogereschaal samenwerking met AVU en ROVA voor grondstoffenverwaarding — gelaagde samenwerking.

•

Corporate governance code (sinds 2005) — transparantie, professionele audit en remuneratie commissies.

3.3 Kan dit model worden uitgebreid? De cruciale vraag voor De Liemers: kan een Circulus-achtige overheids-BV ook andere gemeentelijke taken effectief uitvoeren? Het antwoord is nuanceerd: voor sommige taken JA, voor andere NEE. Geschikt voor Circulus-model?

Onderbouwing

Bestaand voorbeeld

JA, sterk

Technisch-uitvoerend, meetbaar, schaalvoordeel duidelijk

Circulus, Cyclus, AVU, ROVA

Beheer openbare ruimte

JA

Maaibestek, ondergronds beheer — uitvoerend

Circulus (sinds 2018), gemeente ApeldoornCirculus DVO

Belastinginning (OZB, leges)

JA

COELO 2017: ENIGE samenwerking die wel bespaart

BSGW, GBLT, BghU, GRSA2

JA, mits afgebakend

Gemeentelijke inkoop bundelt vraag, leveranciers contracteren regionaal

RSD De Liemers, Hart van Brabant

Wmo/Jeugd uitvoering (consulenten)

DEELS

Lokaal contact belangrijk, maar specialistische consulenten regionaal

Drechtsteden SDD, Werkbedrijven

Vergunningen & handhaving (VTH)

DEELS

Milieu via RUD (verplicht wettelijk); bouw en APV lokaler

ODRA, ODGS

NEE

Politieke afweging, lokaal maatwerk, geen meetbare output

—

DEELS

Standaardisatie mogelijk, maar A2 ervaring: politiekbestuurlijk advies moet lokaal blijven

1Stroom, A2 GRS, Noaberkracht

Taak

Afvalbeheer / grondstoffen

Wmo/Jeugd inkoop

Ruimtelijke ordening / beleid

Bedrijfsvoering (ICT, HR, fin.)

Pagina 8 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

Kerninzicht uit deze analyse De vraag 'kan een Circulus-achtige BV ook andere gemeentelijke taken uitvoeren?' heeft niet één antwoord. Het hangt af van of de taak (1) uitvoerend en meetbaar is, (2) een duidelijke schaaldrempel heeft, (3) zonder dagelijks politiek-bestuurlijk maatwerk kan, en (4) los van lokale identiteit kan worden uitgevoerd. Voor De Liemers betekent dit dat verschillende taken op verschillende manieren moeten worden samengewerkt. Geen 'one-size-fits-all'. Dit is precies wat het voorgestelde LiemersCoalitie-model in hoofdstuk 8 invult.

Pagina 9 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

4. Nederlandse samenwerkingsmodellen — een vergelijking 4.1 Overzicht Nederland kent een rijke traditie aan gemeentelijke samenwerkingsvormen. We belichten hier de zes meest relevante voor De Liemers:

4.1.1 Bedrijfsvoeringsorganisaties (BVO) Model

Gemeenten

Sterke punten

Zwakke punten

1Stroom

Duiven + Westervoort sinds 2018

Operationeel succesvol, sterke verbinding tussen 2 gemeenten

Fusiemoeheid; beleidsharmonisatie blijft uitdaging

Noaberkracht

Dinkelland + Tubbergen sinds 2013

85% beleidsharmonisatie bereikt; modelconstructie

Berenschot 2024: lost geen kwaliteitsproblemen op

A2-Samenwerking

Cranendonck + Heeze-Leende + Valkenswaard sinds 2004

Langste lopende driegemeente-BVO; 53 fte ondergebracht in 2014

Valkenswaard wil per 2024 'gedeeltelijk ontvlechten' — bestuurlijke fusie afgewezen

BUCH

Bergen + Uitgeest + Castricum + Heiloo

4-gemeente-model — direct vergelijkbaar met De Liemers

Voortzettingsdiscussies meermaals — niet alle gemeenten zijn voldoende tevreden

BAR-organisatie

Barendrecht + Albrandswaard + Ridderkerk

Bestaat sinds 2014

Wordt op dit moment ontvlochten — '& Van de Laar' begeleidt ontvlechting

Kleinschalig functioneerde lang

OPGEHEVEN in 2022 — bestuurskosten te hoog voor schaalvoordelen

BEL Combinatie

Blaricum + Eemnes + Laren 2008-2022

De BVO-modellen tonen een gemengd beeld. Geen enkele BVO heeft de levensduur van Circulus (12+ jaar succesvol). De recente ontvlechting van BAR-organisatie en Valkenswaard's exit uit A2 zijn waarschuwende signalen.

4.1.2 Drechtsteden — het meest verregaande model Het Drechtsteden-model omvat zeven gemeenten in Zuid-Holland met een gezamenlijke Sociale Dienst, Servicecentrum (alle bedrijfsvoering), gemeentelijke belastingen en onderzoeksbureau. Bestuur via Drechtraad als regionaal toezichtsorgaan.

Pagina 10 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

Drechtsteden — wat werkt en wat niet WERKT: uitvoeringstaken (SDD, SCD, OCD, gemeentebelastingen) — operationeel betrouwbare dienstverlening, bewezen schaalvoordelen. WERKT NIET: strategische gezamenlijke koers. Dordrecht (235.000 inwoners) voelt zich 'gegijzeld' door 6 kleinere partners; kleinere gemeenten voelen zich niet gehoord. Hoogleraar Boogers (2023): 'Maak er een Drechtstad van of ga terug naar een licht netwerk.' Het tussenmodel piept en kraakt. Voor De Liemers: het Drechtsteden-model is een waarschuwing tegen TE veel samenvoeging. Het Circulus-model (per functie verzelfstandigde overheid-BV) is robuuster dan een megashared-service-organisatie.

4.1.3 Regionale Sociale Diensten (RSD) Een minder bekende maar zeer relevante samenwerkingsvorm is de Regionale Sociale Dienst. In De Liemers bestaat al de RSD De Liemers (Duiven, Westervoort, Zevenaar — Doesburg ontbreekt!). RSD's voeren Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz uit voor meerdere gemeenten. Sterke punten van RSD-model: •

Schaalvoordelen in case-management — specialistische consulenten (schuldhulp, jongeren, statushouders) kunnen vrijgesteld worden.

•

Inkoopkracht bij re-integratiebureaus en zorgaanbieders.

•

Politieke verantwoordelijkheid blijft bij de gemeenteraden via een Algemeen Bestuur.

Zwakke punten: •

Afstand tot lokale wijkteams en sociaal werk.

•

Politieke verantwoordelijkheid versnipperd — gemeenteraden voelen 'op afstand'.

•

Doesburg ontbreekt in De Liemers RSD — toetreding zou logisch zijn.

4.1.4 Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD/Omgevingsdiensten) Sinds 2010 verplichten kwaliteitscriteria de gemeenten voor milieuvergunningen en -handhaving samen te werken in 29 omgevingsdiensten. Voor De Liemers is dat de ODRA (Omgevingsdienst Regio Arnhem) met 11 gemeenten. Dit model laat zien dat WETTELIJK VERPLICHTE samenwerking op uitvoerende taken werkt — gemeenten verliezen geen bestuurlijke bevoegdheid (vergunning blijft bevoegdheid college), maar de uitvoering wordt gebundeld.

4.1.5 Belastingsamenwerkingen In Nederland bestaan circa 13 grote belastingsamenwerkingen, waarvan BSGW (16 gemeenten Limburg/Brabant), GBLT (3 waterschappen + 4 gemeenten), Cocensus (Hoofddorp e.o.) en GRSA2 voorbeelden zijn. Volgens COELO is dit het ENIGE samenwerkingsverband dat WEL aantoonbaar tot lagere uitgaven leidt — een belangrijk inzicht. Voor De Liemers is er nog geen gezamenlijke belastingsamenwerking. Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar voeren elk hun eigen OZB, afvalstoffenheffing en rioolheffing. Dit is een laaghangend fruit: een gezamenlijke Liemers-Belastingsamenwerking levert naar verwachting € 200.000-400.000 per jaar besparing op.

Pagina 11 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

4.1.6 Flexpools — relatief jong fenomeen Sinds 2020-2022 ontstaan verschillende regionale ambtenarenflexpools. Het bekendste voorbeeld is het Mobiliteitscentrum West-Brabant dat al 10 jaar met succes flexibele consultants inzet bij gemeenten in de regio. In 2024-2025 startte de VNG een 'leer- en ontwikkelnetwerk' specifiek voor het opzetten van regionale flexpools. De Handreiking Flexibele Arbeidsinzet van de VNG (2024) onderscheidt vijf vormen: •

Uitlenen van personeel tussen gemeenten (kortdurend)

•

Flexpools (georganiseerd, structureel)

•

Detachering voor re-integratie en loopbaanontwikkeling

•

Oproepkrachten in pool-vorm

•

Samenwerking met zzp'ers via regionale poule

De juridische basis: Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). Belangrijke aandachtspunten: detacherings-overeenkomsten, urentoerekening, fiscale doorwerking.

Pagina 12 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

5. Internationale samenwerkingsmodellen — leren van het buitenland 5.1 Vier vergelijkingslanden 5.1.1 Duitsland: Zweckverband en Verwaltungsgemeinschaft Duitsland kent een rijke traditie aan intergemeentelijke samenwerking, deels omdat veel deelstaten kleine gemeenten hebben. De twee belangrijkste vormen: •

Zweckverband: een openbaar lichaam vergelijkbaar met de Nederlandse Wgr-openbaar lichaam. Veel gebruikt voor waterleiding, afvalbeheer, energienetwerken, brandweer. Aparte rechtspersoon, eigen bestuur, eigen medewerkers.

•

Verwaltungsgemeinschaft (Ambt): vooral in Brandenburg en Sachsen-Anhalt. Kleine gemeenten behouden hun raden en burgemeesters, maar de uitvoerende administratie wordt door één gezamenlijke ambtelijke organisatie verzorgd. Vergelijkbaar met 1Stroommodel, maar met wettelijke verankering.

Wat werkt: 'Zweckverband' is operationeel zeer succesvol. De Duitse afvalwatersector toont hogere efficiëntie bij gemeenschappelijke uitvoering (Blaeschke & Haug 2018). Brandweer wordt vrijwel altijd in Zweckverband-vorm georganiseerd. Wat werkt minder goed: Verwaltungsgemeinschaften in Brandenburg zijn in 2003 grotendeels vervangen door gedwongen fusies. De politieke kosten van twee bestuurlijke lagen (lokale raad + gemeenschapsbestuur) werden te hoog geacht.

5.1.2 Finland: Joint Municipal Authorities (JMA) Finland heeft een lange traditie van intergemeentelijke samenwerking, deels door de geringe bevolkingsdichtheid (5,5 mln inwoners op 338.000 km²). Joint Municipal Authorities zijn aparte rechtspersonen, gevormd door overeenkomsten tussen gemeenteraden. Elke deelnemende gemeente krijgt een zetel in de JMA-raad. Belangrijk: Finland kent een VERPLICHTE schaaldrempel voor specialistische zorg (20.000 inwoners voor sociaal- en eerstelijnszorg). Gemeenten kunnen kiezen tussen fuseren OF deelname aan JMA — een dwingend kader dat schaalbarheid bevordert. In 2023 zijn de zorgtaken verplaatst van gemeenten naar 21 'Welzijnsregio's' (Wellbeing Services Counties) — een fundamenteel andere oplossing dan herindeling. De gemeenten behouden hun bestaan maar verliezen de zorgtaken aan de regio's. Wat werkt: functionele specialisatie. Wat werkt minder: bureaucratische gelaagdheid en moeilijk te overzien voor inwoners welke overheidslaag waarvoor verantwoordelijk is.

5.1.3 Denemarken: top-down amalgamation Denemarken voerde in 2007 een radicale gemeentelijke herindeling door: van 271 naar 98 gemeenten in één klap, gecombineerd met regiovorming (5 nieuwe regio's). Dit was een TOP-DOWN reform — niet vrijwillig zoals in De Liemers. Resultaten: •

Veerkrachtige gemeenten met gemiddelde schaal van 56.000 inwoners — vergelijkbaar met de Liemerse tweegemeentevariant (Doesburg-Zevenaar 56.500).

Pagina 13 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

•

Maar: Allers en collega's tonen aan dat Deense fusies geen besparing opleverden, en lokale democratie significant heeft geleden (lagere opkomst, minder lokale betrokkenheid).

•

Onderzoek Blom-Hansen e.a. (2016) op Deense data: amalgamation increases policy expenditure — fusies leiden tot HOGERE uitgaven, niet lagere.

Voor Nederland is dit een belangrijk tegengeluid: het 'grootschaligheid is altijd beter'-paradigma wordt door Deense data ontkracht.

5.1.4 Frankrijk: Intercommunalité (EPCI) Frankrijk heeft 35.000+ gemeenten — een radicaal andere situatie dan Nederland. De oplossing sinds 1999: verplichte deelname aan een EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunale). Deze 'intercommunalités' nemen taken over van de individuele gemeenten — afval, vervoer, ruimtelijke ordening — terwijl de communes blijven bestaan. Vier types EPCI: Communauté de Communes (kleine landelijke), Communauté d'Agglomération (middelgrote stedelijke), Communauté Urbaine (grote stad), Métropole (metropool). Voor De Liemers is de Communauté d'Agglomération relevant — typisch 50.000-100.000 inwoners. Resultaat: territoriale herindeling 'door de achterdeur'. De communes bestaan formeel maar hebben fors aan macht ingeleverd. Opvallend kenmerk: VERTICALE bevoegdheidsoverdracht (specifieke taken) in plaats van HORIZONTALE fusie. Dat is precies wat we voorstellen voor De Liemers in het Liemers-Coalitie-model.

5.2 Wat leren we van het buitenland? Model

Wat werkt

Wat werkt niet

Duitse Zweckverband

Functioneel afgebakend (water, afval, brandweer); aparte rechtspersoon; eigen medewerkers

Brandenburg Verwaltungsgemeinschaft mislukt (2003 fusies); te gelaagd

Finse JMA

Verplichte schaaldrempel voor zorg; functionele specialisatie; democratische zeggenschap behouden

Gelaagde bureaucratie; verwarrend voor burgers welke overheid wat doet

Deense fusie (2007)

Snelle restructurering, eenvoudige bestuurslaag

Onderzoek toont GEEN besparing en LAGERE lokale opkomst — bevestigt COELO

Franse Intercommunalité

Behoud kleine communes met sterke regionale uitvoering; verplichte deelname zorgt voor 100% dekking

Communes ingeleverd in macht; democratisch verlies; complex bestuurssysteem

Pagina 14 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

Internationale lessen voor De Liemers 1. Functioneel afgebakende samenwerking werkt OVERAL beter dan integrale fusie. Duitsland's Zweckverband, Frankrijk's verplichte EPCI's, Finland's JMA's en Nederland's Circulus delen dit kenmerk. 2. Dwingende elementen zijn vaak nodig. Finland verplicht schaaldrempel voor zorg, Frankrijk verplicht EPCI-deelname. In Nederland zijn alleen RUD's en GGD's wettelijk verplicht. 3. Gemeenten kunnen prima zelfstandig blijven NAAST verregaande functionele samenwerking. Het Franse model van 'commune + intercommunalité' werkt 25 jaar. 4. Ambtenarenpool als concept bestaat internationaal nog nauwelijks — Nederland kan hier voortrekker zijn. Dit zou een nieuwe Liemers-innovatie kunnen zijn die landelijk navolging verdient.

Pagina 15 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

6. De Liemers-Ambtenarenpool — een nieuw concept 6.1 Het probleem dat de pool oplost Een specifiek probleem bij kleine en middelgrote gemeenten is het 'kwetsbaarheidsprobleem'. Voor specialistische taken (Omgevingswet-expertise, energietransitie-strategen, data-analisten, jeugdbeschermers, jurist specialistische geluidshinder) is in een gemeente van 11.000 of 25.000 inwoners onvoldoende werk om een fulltime functie te rechtvaardigen. Het gevolg: deze taken worden ofwel 'erbij' gedaan door generalisten (kwaliteitsrisico) ofwel ingehuurd via dure interimbureaus. In De Liemers spelen specifiek de volgende capaciteitsuitdagingen: •

Omgevingswet en omgevingsplannen 2025-2032 — vraagt veel specialistische capaciteit per gemeente, terwijl het ook in regionaal verband kan.

•

Energietransitie en RES-uitvoering — warmtenetten, laadinfrastructuur, klimaatadaptatie.

•

Specialistische jeugdzorg — gedragswetenschappers, jeugdbeschermers, complexe casuïstiek.

•

Data-gedreven werken — informatie-analisten, BI-specialisten, AVG-functionarissen.

•

Wmo-toezichthouders en kwaliteitscontroleurs zorgaanbieders.

•

Beleidsmedewerkers specialistische thema's (mensenhandel, ondermijning, asiel).

6.2 Hoe werkt de Liemers-Ambtenarenpool? Het ontwerp van de Liemers-Ambtenarenpool De pool is een gezamenlijke werkgeversorganisatie waarin specialistische ambtenaren in dienst zijn, die ingezet worden bij de vier gemeenten op vraag. Juridische vorm: bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) of Stichting met de vier gemeenten als oprichters. Werkwijze: een gemeente meldt een capaciteitsvraag (bijvoorbeeld: 'we hebben 0,4 fte energietransitie-strateeg nodig'). De pool levert. De gemeente betaalt voor de daadwerkelijk afgenomen uren tegen kostprijs plus een overhead-opslag van circa 15%. Aanvulling: de pool kan ook ALGEMENE detacheringsdiensten bieden voor tijdelijke vervangingen (zwangerschap, langdurige ziekte, projectpieken). Sociale werking: de pool biedt aantrekkelijke loopbaanperspectieven voor ambtenaren — zij krijgen variatie, vakgenoten in dezelfde discipline, en stabiele werkgever. Dit helpt bij werving in een krappe arbeidsmarkt.

6.3 Vergelijkbare modellen — wat we weten Het Mobiliteitscentrum West-Brabant bestaat al 10 jaar en is een belangrijk referentievoorbeeld. Sinds 2024 begeleidt de VNG actief gemeenten bij het opzetten van regionale flexpools. De Drechtsteden-organisatie heeft sinds 2018 een 'Talentenpool' voor mobiliteit van ambtenaren tussen de zeven gemeenten. Internationaal: de Spaanse Diputación Provincial functioneert als capaciteitsleverancier voor kleine gemeenten. In Italië bestaat 'gestione associata' waarbij gemeenten verplicht administratieve functies bundelen. Geen exact precedent voor het Liemers-ambtenarenpool-concept — dit zou een innovatie zijn.

Pagina 16 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

6.4 Voor- en nadelen Voordelen Ambtenarenpool

Nadelen / risico's

Specialistische capaciteit beschikbaar zonder fulltime aanstelling per gemeente

Loyaliteit medewerkers verdeeld over meerdere opdrachtgevers

Sterk werkgeversprofiel — aantrekkelijk in krappe arbeidsmarkt

Coördinatiekosten — wie krijgt wanneer welke capaciteit?

Kennisdeling tussen vakgenoten — kwaliteit verbetert

Mogelijk hogere kosten dan zelf inhuur op specifieke piekmomenten

Continuïteit bij ziekte/vertrek (poolcollega kan invallen)

Politieke aansturing op afstand: raad heeft minder grip

Kostenefficiëntie — overhead gedeeld over 4 gemeenten

Juridische complexiteit (Waadi, fiscale aspecten)

Loopbaanontwikkeling medewerkers — toegang tot vier gemeenten

Mogelijk fricties met bestaande ambtelijke organisatie 1Stroom

Conclusie: een Liemers-Ambtenarenpool is een veelbelovend instrument om twee fundamentele problemen tegelijk aan te pakken — gebrek aan specialistische kennis bij kleinere gemeenten en de arbeidsmarktkrapte in publieke sector. Maar het vraagt om zorgvuldige uitwerking en geen ondergrens-schaal.

Pagina 17 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

7. Wat werkt wel en wat niet — een samenvattend overzicht 7.1 Bewezen succesvol Succesvolle samenwerkingsvormen AFVAL- en GRONDSTOFFENBEHEER via Circulus-achtige BV (Apeldoorn-De Liemers werkt 12+ jaar) BELASTINGSAMENWERKING (BSGW, GBLT, GRSA2, Cocensus) — ENIGE samenwerkingsvorm waarvan COELO aantoonde dat het bespaart REGIONALE UITVOERINGSDIENSTEN (ODRA, ODGS) — wettelijk verplicht, operationeel succesvol BRANDWEER en GGD (regionaal sinds 2014) — schaalvoordelen onmiskenbaar GEZAMENLIJKE INKOOP sociaal domein (Hart van Brabant, Foodvalley) TALENTENPOOLS / FLEXPOOLS (Mobiliteitscentrum West-Brabant 10+ jaar) GROTE 1-OP-1 AMBTELIJKE SAMENWERKINGEN met sterke politieke overeenstemming (Noaberkracht 13 jaar)

7.2 Gemengd / lastig Samenwerkingsvormen met gemengd resultaat AMBTELIJKE SAMENWERKING TUSSEN 3-4 GEMEENTEN (A2-Samenwerking, BUCH) — werkt operationeel maar herhaaldelijk discussies; soms ontvlechting (Valkenswaard uit A2 in 2025, BAR ontvlochten) BEDRIJFSVOERINGSORGANISATIES voor 'algemene' taken (HR, financiën, communicatie) — beleid en advies wil terug naar gemeenten (Valkenswaard-ervaring) DRECHTSTEDEN-MODEL (zware regionale federatie) — operationele successen maar strategische spanningen VERREGAANDE BELEIDSHARMONISATIE — moeilijk vol te houden zonder fusie (Noaberkrachtervaring: 'samenwerken-zonder-fusie is een ambitieus tussenmodel')

7.3 Aantoonbaar niet werkend Wat werkt niet KLEINSCHALIGE AMBTELIJKE FUSIE zonder voldoende schaalvoordeel (BEL Combinatie opgeheven in 2022 — bestuurskosten te hoog) DOORGEDRUKTE BESTUURLIJKE FUSIES tegen wil van inwoners (Groningen-Haren: inwoners 5+ jaar na fusie nog 'boos') BESTUURLIJKE FUSIE OM 'BESTUURSKRACHT' ALLEEN — Nuenen-Eindhoven afgewezen op basis van ambtelijk advies BZK 2018

Pagina 18 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

ALGEMENE GEMEENTELIJKE SAMENWERKING ZONDER MEETBARE OUTPUT — Coelo 2017: uitgaven dalen niet VRIJWILLIGE COÖRDINATIE-NETWERKEN zonder eigen rechtspersoonlijkheid — Drechtsteden begon zo, moest verstevigen

7.4 Succesfactoren — de gemene deler Wat alle succesvolle samenwerkingen gemeen hebben: •

**Eigen rechtspersoonlijkheid** — niet 'opgehangen' aan een centrumgemeente, maar autonoom

•

**Heldere prestatie-indicatoren** in DVO's — meetbaar wat geleverd wordt

•

**Functioneel afgebakende taak** — niet 'algemene bedrijfsvoering' maar 'afvalbeheer', 'belastinginning', 'jeugdzorg-inkoop'

•

**Schaaldrempel bereikt** — voor afvalbeheer 100.000+ inwoners, voor specialistische jeugd 200.000+ inwoners

•

**Lichte politieke aansturing** — niet AVA + bestuur + raad + commissies, maar één duidelijke lijn

•

**Ontvlechtingsmogelijkheid** — gemeenten kunnen uittreden tegen reële kosten

•

**Lange aanloop met vertrouwen** — Circulus = 12 jaar, Noaberkracht = 13 jaar, BSGW = 14 jaar

Pagina 19 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

8. De Liemers-Coalitie — een uitgewerkt voorstel 8.1 De drie sporen op een rij De Liemers-Coalitie: drie sporen, vier instrumenten De Liemers-Coalitie omvat drie samenhangende sporen: (1) UITVOERING via verzelfstandigde overheidsorganisaties, (2) BELEIDSAFSTEMMING via een lichte Liemerse Tafel, (3) CAPACITEIT via gezamenlijke ambtenarenpool. Daarmee wordt 80% van de inhoudelijke voordelen van een fusie gerealiseerd, zonder de democratische en identiteits-nadelen.

8.2 Spoor 1 — Uitvoering 8.2.1 Liemers-Belastingorganisatie (LBO) De vier gemeenten richten een gezamenlijke belastingorganisatie op, naar voorbeeld van GBLT, BSGW of Cocensus. Juridische vorm: openbaar lichaam (Wgr). Taken: heffing en inning OZB, afvalstoffenheffing, rioolheffing, toeristenbelasting, leges en precario. Elke gemeente behoudt eigen tarieven. Verwacht voordeel: € 200.000-400.000 per jaar besparing (COELO-bevinding). Hoge zekerheid van resultaat. Opzettijd: 18 maanden. Investering eenmalig: € 1,5-2,5 miljoen.

8.2.2 Aansluiting Doesburg en Zevenaar bij Circulus Doesburg, Duiven en Westervoort zijn al aandeelhouder van Circulus. Zevenaar ontbreekt opvallend. Voorstel: Zevenaar treedt toe tot Circulus voor afvalbeheer en beheer openbare ruimte. Dit creëert een gelijkmatige uitvoeringsstructuur voor alle vier de Liemerse gemeenten. Aanvullend: onderzoek of de scope van Circulus voor de Liemerse gemeenten kan worden uitgebreid naar specifieke beheertaken (begraafplaatsen, schouw groen, gebouwen-onderhoud).

8.2.3 Uitbreiding RSD De Liemers met Doesburg Doesburg is nog niet aangesloten bij de RSD De Liemers (die de Participatiewet uitvoert voor Duiven, Westervoort en Zevenaar). Toetreding van Doesburg sluit het Liemerse sociaal-domeinblok. Vervolgens: gezamenlijke inkoop Wmo en Jeugdzorg via één gezamenlijk inkooporgaan (kan ondergebracht bij RSD of bij een nieuwe gezamenlijke inkooporganisatie). Verwacht voordeel inkoop sociaal domein: € 0,5-1,5 miljoen per jaar.

8.3 Spoor 2 — Beleidsafstemming 8.3.1 De Liemerse Tafel Een lichte variant van het Drechtsteden-model: 'De Liemerse Tafel' is een convenant tussen de vier raden en colleges over strategische beleidsafstemming. GEEN bevoegdheidsoverdracht — dat is essentieel. Werkwijze: •

Twee keer per jaar gezamenlijke raadsbijeenkomst op een beperkt aantal thema's (woningbouw, mobiliteit, klimaat, sociaal domein-uitdagingen).

Pagina 20 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

•

Gemeenschappelijke omgevingsvisie 2030 met expliciete 'kernen-strategie' (Hanzestad Doesburg, dorpen Duiven, verstedelijking Westervoort, regionale rol Zevenaar).

•

Vier jaarlijkse 'Liemerse Akkoorden' met bindende afspraken over woningbouwprogrammering, bedrijventerreinen, energie-infrastructuur.

•

Eén woordvoerder namens de Liemers in de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen.

8.3.2 Gemeenschappelijke beleidsdocumenten Vier strategische beleidsdocumenten worden gemeenschappelijk opgesteld terwijl de lokale uitvoering autonoom blijft: •

Gezamenlijke omgevingsvisie Liemers 2030

•

Gezamenlijke woningbouwprogrammering 2025-2035

•

Gezamenlijke RES-uitwerking en warmtetransitievisie

•

Gezamenlijke economische visie met bedrijventerreinenplanning

8.4 Spoor 3 — Capaciteit 8.4.1 De Liemers-Ambtenarenpool Het centrale innovatieve instrument: een gezamenlijke ambtenarenpool met circa 25-40 specialistische ambtenaren. Juridische vorm: BVO (bedrijfsvoeringsorganisatie) met de vier gemeenten als oprichters. Initiële invulling van de pool: •

4 specialisten Omgevingswet en omgevingsplannen

•

3 specialisten energietransitie en klimaatadaptatie

•

4 specialisten sociaal domein (jeugd, Wmo, schuldhulp)

•

3 data- en informatiespecialisten (BI, AVG, datagedreven sturing)

•

2 specialisten ondermijning, integraal veiligheid

•

3 strategisch communicatie-adviseurs

•

2 specialisten erfgoed/cultuur/toerisme (vooral t.b.v. Doesburg)

•

4 financieel/control-specialisten (treasury, grondexploitatie, audit)

De pool werkt volgens een eenvoudige verrekenmethodiek: kostprijs + 15% overhead. Elke gemeente krijgt jaarlijks een 'budget pool-uren' op basis van inwonertal, met flexibiliteit om extra uren bij te bestellen.

8.4.2 1Stroom uitgebreid De bestaande ambtelijke fusie 1Stroom (Duiven + Westervoort) wordt uitgebreid naar twee verschillende scenario's: •

**Variant A (minimaal):** Doesburg en Zevenaar nemen specifieke bedrijfsvoeringsdiensten af van 1Stroom via DVO's, blijven zelf werkgever van eigen personeel.

•

**Variant B (maximaal):** Doesburg en Zevenaar treden toe tot 1Stroom als volwaardige opdrachtgever en aandeelhouder. Aandelen herverdeeld naar inwonertal.

Aanbeveling: variant A voor de eerste 5 jaar, evaluatie in 2031, eventueel doorgroei naar variant B. Dit voorkomt het 'big-bang'-risico.

Pagina 21 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

8.5 Financieel plaatje Investering eenmalig (€ mln)

Structureel effect (€/jr)

Liemers-Belastingorganisatie

1,5 - 2,5

+0,2 tot +0,4 mln

Zevenaar toetreding Circulus

0,5 - 1,0

+0,1 tot +0,3 mln

Doesburg toetreding RSD + gezamenlijke inkoop

0,3 - 0,7

+0,5 tot +1,5 mln

Liemerse Tafel (beleidsafstemming)

0,1 - 0,2

0 tot +0,2 mln (efficiency)

Liemers-Ambtenarenpool (opstart)

1,5 - 2,5

+0,3 tot +0,8 mln (vermeden inhuur)

1Stroom-uitbreiding variant A

0,5 - 1,5

+0,2 tot +0,5 mln

4,4 - 8,4 mln

+1,3 tot +3,7 mln per jaar

Instrument

Totaal

Cruciaal: deze opbrengsten zijn binnen 3-5 jaar volledig gerealiseerd, terwijl de fusievoordelen (volgens viergemeentevariant) pas vanaf 2032-2035 zichtbaar zouden zijn. De Liemers-Coalitie is dus eerder rendabel dan een fusie.

8.6 Vergelijking met de drie hoofdvarianten Kenmerk

Viergemeentefusie

Tweevoudige fusie

Liemers-Coalitie

Lokale identiteit

Risico op verlies

Gedeeltelijk behoud

Volledig behouden

Bestuurlijke nabijheid

Eén grote raad

Twee middelgrote raden

Vier raden behouden

Eenmalige investering

€ 13-23 mln (frictie)

€ 8-17 mln (frictie)

€ 4,4-8,4 mln

Rijkscompensatie

€ 13-17 mln

€ 9-12 mln

€ 0 (geen!)

Netto investering

€ 0-6 mln

€ 0-5 mln

€ 4,4-8,4 mln (eigen geld)

Wegvallen vaste voet

-€ 1,2 mln/jr

-€ 0,8 mln/jr

€ 0 (behoud)

Structureel voordeel 2035

+€ 4,3 mln (theoretisch)

+€ 1,5-3,0 mln

+€ 1,3-3,7 mln (zekerder)

Tijd tot break-even

8-10 jaar

6-9 jaar

3-5 jaar

Forse verschuiving (Duiven +17-23%)

Beperkter (+8-12%)

Geen — eigen tarieven

Hoog (COELO)

Middel

Laag — modulair, omkeerbaar

Woonlastenharmonisatie Risico fusiefalen

Pagina 22 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

Kenmerk

Viergemeentefusie

Tweevoudige fusie

Liemers-Coalitie

Politiek draagvlak

Wisselvallig (Duiven)

Beter

Hoog — geen identiteitsverlies

De doorslaggevende argumenten voor de Liemers-Coalitie 1. SNELLER RENDEMENT. Het structurele voordeel is binnen 3-5 jaar gerealiseerd, niet pas vanaf 2032-2035. 2. ZEKERDER RENDEMENT. De besparingen komen uit aantoonbaar werkende constructies (belastingsamenwerking +€ 0,3 mln per jaar gegarandeerd volgens COELO; gezamenlijke inkoop sociaal domein 5-10% besparing standaard). 3. GEEN VERLIES VASTE VOET. Behoud van vier vaste voeten gemeentefonds = € 1,2 mln/jaar structureel voordeel ten opzichte van fusie. 4. GEEN WOONLASTENHARMONISATIE. Inwoners betalen wat hun raad besluit — geen 'gedwongen verhoging' bij Duiven van +17-23%. 5. BEHOUD LOKALE DEMOCRATIE. Vier raden, vier colleges, blijvende nabijheid van bestuur. Opkomst bij verkiezingen daalt NIET met 2,2 procentpunt (Allers 2021). 6. INNOVATIEPOTENTIE. De Liemers-Ambtenarenpool is een Nederlandse primeur — verdient mogelijk landelijke navolging. Profiel van vooruitstrevende regio. 7. OMKEERBAAR. Elk instrument heeft een uittredingsclausule. Als een spoor niet werkt, wordt het ontmanteld zonder dat het hele bouwwerk instort.

Pagina 23 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

9. Implementatie — een driejarig stappenplan 9.1 Tijdslijn Periode

Activiteit

Mijlpaal

Juli-Dec 2026

Politiek-bestuurlijk verkenningstraject. Vier raden besluiten over kader. Convenant ondertekend.

Liemers-Convenant 2026-2034

Jan-Jun 2027

Opzet Liemers-Belastingorganisatie (Wgr openbaar lichaam). Aansluiting Zevenaar bij Circulus voorbereiden.

LBO operationeel per 1-1-2028

Jul-Dec 2027

Doesburg toetreden RSD De Liemers. Eerste 'Liemerse Tafel' bijeenkomst.

RSD-aansluiting Doesburg

Jan-Jun 2028

Opzet Liemers-Ambtenarenpool. Werving eerste 15 specialisten.

Pool start juli 2028 met 15 fte

Jul-Dec 2028

Zevenaar treedt toe tot Circulus. 1Stroom-DVO's voor Doesburg en Zevenaar uitgewerkt.

Circulus-overdracht Zevenaar

Jan-Jun 2029

Pool uitgebreid naar 25 fte. Gezamenlijke omgevingsvisie Liemers vastgesteld.

Omgevingsvisie Liemers 2030

Jul-Dec 2029

Pool uitgebreid naar 35-40 fte. Gezamenlijke inkoop Wmo/Jeugd 2030 voorbereid.

Pool volledig operationeel

2030-2031

Stabilisatie en optimalisatie. Eerste evaluatie effectiviteit LiemersCoalitie.

Mid-term evaluatie 2031

2032

Externe evaluatie. Beslissing over eventuele doorgroei (uitbreiding 1Stroom-variant B?). Of doorgaan zoals het is?

Politiek besluitvormingsmoment

9.2 Risico's en beheersing Risico

Kans

Beheersmaatregel

Provincie Gelderland dwingt alsnog fusie via arhiprocedure

Middel

Vroegtijdig overleg met provincie; convenant met meetbare doelen 20262034 voorleggen

Eén of meer gemeenten haakt af tijdens implementatie

Middel

Modulair opzetten: elk spoor functioneert ook met drie i.p.v. vier gemeenten

Pagina 24 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

Risico

Kans

Ambtenarenpool levert niet de beoogde efficiency

Middel-Hoog

Strakke KPI's; jaarlijkse evaluatie; mogelijkheid tot opheffing na 3 jaar

Politieke draagvlak in raden brokkelt af

Middel

Convenant met 8-jarige looptijd; tweejaarlijkse 'staat van de LiemersCoalitie' aan raden

Coördinatiekosten overstijgen schaalvoordelen

Laag-Middel

Eenvoudige governance — geen megabestuur. Maximaal 5 vergaderingen per instrument per jaar

Pagina 25 van 29

Beheersmaatregel

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

10. Slotoverweging en aanbevelingen 10.1 Het centrale argument Waarom de Liemers-Coalitie het sterkere alternatief is Een fusie is een 'big bang'-oplossing voor problemen die gefaseerd, modulair en met meer zekerheid kunnen worden aangepakt. Het wetenschappelijke bewijs (COELO/Allers, BlomHansen, Sandberg) toont dat herindeling gemiddeld GEEN besparing oplevert. De internationale praktijk (Duitse Zweckverband, Franse intercommunalité, Finse JMA) toont dat functioneel afgebakende samenwerking op specifieke taken WEL bewezen voordelen biedt. De Liemers-Coalitie combineert het beste uit Nederlandse en internationale praktijk: een bewezen werkend afvalmodel (Circulus), een bewezen werkende belastingsamenwerking (de enige samenwerkingsvorm die volgens COELO aantoonbaar bespaart), een innovatieve ambtenarenpool die het arbeidsmarktprobleem adresseert, en een lichte beleidsafstemming die regionale slagkracht borgt zonder identiteit en democratie op te offeren. De totale investering (€ 4,4-8,4 mln eenmalig) is lager dan de netto kosten van een viergemeentefusie (€ 0-6 mln NETTO na rijkscompensatie, maar feitelijk € 13-23 mln BRUTO frictiekosten). De structurele opbrengst (+€ 1,3-3,7 mln per jaar vanaf 2030) is robuuster en zekerder dan de geraamde fusievoordelen die vanaf 2035 zouden moeten ontstaan.

10.2 Wanneer is dit voorstel niet de juiste keuze? Eerlijkheidshalve: er zijn drie omstandigheden waaronder de Liemers-Coalitie niet de beste keuze is: •

Als de provincie Gelderland een arhi-procedure start die niet meer te keren is. Dan is fusie de minst slechte uitkomst.

•

Als Doesburg structureel onder preventief financieel toezicht komt en de provincie eist een 'sterke bestuurder' (centrumgemeente-model). Dan is een lichte samenvoeging met Zevenaar logischer dan dit model.

•

Als de vier raden niet bereid zijn tot het langjarig commitment (8 jaar) dat dit model vraagt. Een convenant zonder politiek-bestuurlijke verankering werkt niet.

10.3 Aanbevelingen aan de vier gemeenteraden •

Schort het lopende fusietraject niet automatisch op, maar leg de Liemers-Coalitie als formeel alternatief naast de viergemeentefusie.

•

Vraag aan de provincie Gelderland een formele reactie op het Liemers-Coalitie-voorstel. Als de provincie dit model als 'voldoende bestuurskrachtversterking' accepteert, is een arhiprocedure niet aan de orde.

•

Stel een gezamenlijke werkgroep van vier raden in (twee leden per raad) die de LiemersCoalitie verder uitwerkt — in samenspraak met de colleges maar zelfstandig informatie verwervend.

•

Vraag een externe second opinion. Aanbevolen: Maarten Allers (Coelo/RUG) als wetenschappelijk kritisch reviewer; en een specialist gemeentelijke samenwerking (bijvoorbeeld &Van de Laar dat aantoonbaar ervaring heeft met beide modellen).

•

Organiseer een inwonersraadpleging waarin de fusie- en samenwerkingsvariant naast elkaar worden gepresenteerd. De inwoners hebben recht op deze keuze.

Pagina 26 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

10.4 Slotwoord De Liemers staat op een historisch kruispunt. De keuze tussen fusie en samenwerking is geen technische, maar een politiek-filosofische keuze: welke balans tussen schaalvoordeel en lokale identiteit wenst men? Welk type bestuur past bij een regio met vier verschillende karakters? De Liemers-Coalitie is geen 'zwakker compromis' tussen fusie en zelfstandigheid. Het is een doordacht, modulair, omkeerbaar en aantoonbaar effectief model. Het bouwt voort op succesvolle Nederlandse traditie (Circulus, 1Stroom, RSD De Liemers) en internationale lessen (Frans EPCI, Duits Zweckverband). Het biedt 80% van de inhoudelijke voordelen van een fusie zonder de democratische, identiteits- en lastenharmonisatie-nadelen. De vier gemeenten verdienen het om dit alternatief serieus te overwegen — niet als 'plan B' maar als volwaardig eerste-keus-scenario. Pas als de Liemers-Coalitie aantoonbaar niet werkt of niet haalbaar blijkt, is fusie aan de orde. De volgorde — eerst samenwerking volwaardig proberen, dan eventueel fusie — is wetenschappelijk verantwoorder dan andersom.

Pagina 27 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

Bijlage — Bronnen en verantwoording Wetenschappelijke bronnen •

Allers, M.A. & Geertsema, B. (2014). 'Geen grotere doelmatigheid door herindeling gemeenten.' ESB 99(4688).

•

Allers, M.A. & De Greef, T. (2017). 'Gemeentelijke samenwerking verlaagt uitgaven zelden.' ESB.

•

Allers, M.A. & De Greef, J.A. (2018). 'Intermunicipal Cooperation, Public Spending and Service Levels.' Local Government Studies 44(1): 127-150.

•

Bel, G. & Sebő, M. (2021). 'Does Inter-Municipal Cooperation Really Reduce Delivery Costs?' Urban Affairs Review 57(1): 153-188.

•

Blaeschke, F. & Haug, P. (2018). 'Does Intermunicipal Cooperation Increase Efficiency?' Local Government Studies 44(1): 151-171.

•

Blom-Hansen, J. e.a. (2016). 'Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure.' APSR 110(4): 812-831.

•

Sandberg, K. (2024). 'The more the merrier?' Journal of Economic Policy Reform 27(2): 225248.

•

Hulst, R. & Van Montfort, A. (eds.) (2007). 'Inter-municipal cooperation in Europe.' Springer.

•

Teles, F. & Swianiewicz, P. (eds.) (2018). 'Inter-Municipal Cooperation in Europe: Institutions and Governance.' Palgrave-Macmillan.

Beleidsbronnen Nederland •

VNG (2024). 'Handreiking Flexibele Arbeidsinzet Gemeentelijke Sector.'

•

VNG Denktank (2018). 'Werkende Samenwerking — Routekaart naar regionale samenwerking.'

•

Circulus Jaarverslagen 2015, 2019, 2022; Besluitvormingsdossier toetreding Duiven en Westervoort (2018).

•

A2-Samenwerking — Koersdocument 'Nóg krachtiger en dichterbij' (2014).

•

Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), zoals gewijzigd per 1 juli 2022.

Internationale bronnen •

OECD (2024). 'Inter-Municipal Co-operation in the Western Balkans.' SIGMA Paper No. 70.

•

Haveri, A. & Airaksinen, J. (2007). 'Inter-Municipal Cooperation in Finland: Old Traditions and New Promises.'

•

Eythórsson, G.T., Kettunen, P. & Klausen, J.E. (2018). 'Reasons for inter-municipal cooperation: A comparative analysis of Finland, Iceland and Norway.'

Pagina 28 van 29

De Liemers-Coalitie - een sterk alternatief voor fusie

Voorbehoud De ramingen voor besparingen en investeringen in de Liemers-Coalitie zijn indicatief, gebaseerd op vergelijkbare projecten in Nederland en wetenschappelijke literatuur. De daadwerkelijke resultaten hangen af van de specifieke vormgeving, de bereidheid van de vier gemeenten tot samenwerking, en externe factoren (rijksbeleid, economische omstandigheden). Aan dit rapport kunnen geen rechten worden ontleend.

Pagina 29 van 29