2- Ontwerp Nota Ruimte

Ontwerp Nota Ruimte

Colofon Dit is een uitgave van

Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Redactie, eindredactie en coördinatie Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Tekst en kaarten Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van Defensie Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat Ministerie van Financiën Ministerie van Klimaat en Groene Groei Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Cartografie PosadMaxwan, Bright, Defacto Urbanism, FABRICations, Felixx Landscape Architects & Planners, Generation.Energy Vormgeving Publiquest/VormVijf

www.ruimtelijkeordening.nl Turfmarkt 147 2511 DP Den Haag Postbus 2500 EA Den Haag september 2025

Inhoud Ten geleide

Deel I

4

Analyse, opgaven en visie

Hoofdstuk 1 Nederland van toen naar nu

10

1.1

Delta aan de rand van het continent

11

1.2

Leefbaar laagland

13

1.3

De poort van Europa

16

1.4

Op de vleugels van globalisering

17

Hoofdstuk 2 Nederland en de wereld

22

2.1

Samenleven in de 21e eeuw

23

2.2

Vergrijzing, bevolkingskrimp en migratie

24

2.3

Europese blokvorming

26

2.4

Beschikbaarheid energie en grondstoffen

26

2.5

Technologische ontwikkeling

26

2.6

Een veranderend klimaat

27

2.7

Mondiale ontwikkelingen, lokale gevolgen

27

Hoofdstuk 3 Opgaven in de leefomgeving

28

3.1

Ruimte voor het dagelijks leven

30

3.2

Balans in regionale ontwikkeling

31

3.3

Nationale netwerken klaar voor de toekomst

33

3.4

Binnen een sterk en autonoom Europa

35

3.5

Veilig en bewoonbaar in een veranderende wereld

36

3.6

Een land dat herkenbaar blijft

37

3.7

Regie op hoofdlijnen, samenwerking en uitvoering

37

Hoofdstuk 4 Visie 2050

38

4.1

Elke regio telt

39

4.2

Principes voor het maken van ruimtelijke keuzes

39

4.3

Nederland in 2050

40

4.4

Vier integrale thema’s naar 2050

45

Ontwerp-Nota Ruimte | 1

Deel II

Nationale ruimtelijke hoofdstructuur

Hoofdstuk 5 Inleiding en visiekaart 2050

64

Hoofdstuk 6 Water en bodem

70

6.1

Opgaven en ambitie

72

6.2

Richting voor de toekomst

74

6.3

Beeld 2050

74

6.4

Sturende ruimtelijke bouwstenen

80

6.5

Overzicht integrale keuzes Water en bodem

100

Hoofdstuk 7 Landbouw en natuur

104

7.1

Opgaven en ambitie

106

7.2

Richting voor de toekomst

107

7.3

Beeld 2050

110

7.4

Sturende ruimtelijke bouwstenen

116

7.5

Overzicht integrale keuzes Landbouw en natuur

134

Hoofdstuk 8 Economie en energie

140

8.1

Opgaven en ambitie

142

8.2

Richting voor de toekomst

143

8.3

Beeld 2050

146

8.4

Sturende ruimtelijke bouwstenen

152

8.5

Overzicht integrale keuzes Economie en Energie

174

Hoofdstuk 9 Wonen, werken en bereikbaarheid

182

9.1

Opgaven en ambitie

184

9.2

Richting voor de toekomst: VISTA-strategie

186

9.3

Ruimtelijk beeld 2050

193

9.4

Sturende ruimtelijke bouwstenen

199

9.5

Overzicht integrale keuzes Wonen, werken en bereikbaarheid

211

Hoofdstuk 10 Sectoraal beleid, beleidskaarten en keuzes

218

10.1

Waterveiligheid en wateroverlast

219

10.2

Zoetwaterbeschikbaarheid en waterkwaliteit

224

10.3

Bodem en ondergrond

228

10.4

Landbouw en visserij

235

10.5

Natuur

240

10.6

Cultureel erfgoed en landschap

245

10.7

Milieu

252

10.8

Defensie

256

10.9

Energie

264

10.10

Grondstoffen en circulair

272

2 | Ontwerp-Nota Ruimte

10.11

Economie

275

10.12

Mobiliteit

282

10.13

Wonen, wijken en voorzieningen

293

10.14

Grote wateren en de Noordzee

305

Deel III Uitvoering Hoofdstuk 11 Uitgangspunten voor de uitvoering

316

11.1

Werken volgens de beleidscyclus

317

11.2

Een gebiedsgerichte aanpak

317

11.3

Samenhang in beleid en uitvoering

318

11.4

Versnellen van de uitvoering

318

Hoofdstuk 12 Regie en samenwerking

320

12.1

De positie van het Rijk in het omgevingsbeleid

321

12.2

Samenwerking

326

12.3

Internationaal

328

12.4

Nationaal

329

12.5

Provinciaal en regionaal

329

12.6

Door de schalen heen

330

Hoofdstuk 13 Inzet instrumentarium

332

13.1

Inleiding

333

13.2

Bestuurlijke afspraken

334

13.3

Juridisch instrumentarium

337

13.4

Financieel instrumentarium

339

13.5

Kennis, informatie en ontwerpend onderzoek

340

13.6

Toezicht en handhaving

341

Hoofdstuk 14 De beleidscyclus

342

14.1

Doorwerking

343

14.2

Beleidsuitvoering

345

14.3

Terugkoppeling

346

14.4

Actualisatie en doorontwikkeling

346

Hoofdstuk 15 Onderzoek en maatschappelijk gesprek

348

15.1

Monitoring en evaluatie huidig ruimtelijk beleid

349

15.2

Aanloop richting Ontwerp-Nota Ruimte

349

15.3

Participatie

350

15.4

Milieueffectrapportage en passende beoordeling

352

15.5

Ontwerpend onderzoek

353

15.6

Proces richting vaststelling Nota Ruimte

354

Ontwerp-Nota Ruimte | 3

Ten geleide

4 | Ontwerp-Nota Ruimte

Voor u ligt de Ontwerp-Nota Ruimte 2050, de nieuwe Nationale Omgevings­ visie. Met dit stuk herneemt het Rijk de nationale regie op ruimtelijke inrichting en ordening van de fysieke leefomgeving. Het maken van samen­ hangende ruimtelijke keuzes staat in de Nota Ruimte centraal. Daarmee geeft de Nota Ruimte richting aan de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland, met als uiteindelijk doel een optimale balans tussen het beschermen en benutten van onze fysieke leefomgeving. En conform de Omgevingswet het bereiken en in standhouden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en goede omgevingskwaliteit. Het nemen van regie betekent naast het maken van keuzes ook het regisseren van een goed samenspel om de opgaven te realiseren. Daarmee stelt het Rijk medeoverheden, markt en samenleving in staat om invulling te geven aan hun specifieke rollen. De Nota Ruimte is de nieuwe Nationale Omgevingsvisie en is gericht op de nationale schaal, waarbij het gaat om Europees Nederland inclusief de territoriale wateren, zoals aangegeven in de Omgevings­wet. De Nota Ruimte heeft betrekking op de leefomgeving in brede zin. Dus niet alleen op traditionele ruimtelijke onderwerpen, maar ook op veiligheid, gezondheid, milieu, landschappelijke en stedenbouwkundige waarden, cultureel erfgoed, natuur, klimaat.

En niet alleen op gebouwen, infrastructuur en grondgebruik, maar ook op de ruimte in de ondergrond, op de Noordzee en in de lucht. De Nota Ruimte heeft als vertrekpunt een ruimtelijke visie onder de titel Elke regio telt. Daarmee biedt de Nota Ruimte perspectief aan alle regio’s en wordt tegelijkertijd op alle regio’s een beroep gedaan, om vanuit de eigen kracht en kwaliteiten bij te dragen aan een toekomstbestendig Nederland.

Leeswijzer De Ontwerp-Nota Ruimte is opgebouwd uit drie delen: • Deel I: Analyse, opgaven en visie • Deel II: Nationale ruimtelijke hoofdstructuur • Deel III: Uitvoering Deel I schetst de fysisch-geografische en historische ontwikkeling van ons land, de context van mondiale trends, de grote opgaven in de fysieke leefomgeving en de ruimtelijke visie op hoofdlijnen. In Deel I wordt ook de inhoudelijke hoofdlijn voor de vier integrale thema’s in deze Nota Ruimte beschreven: Wonen, werken en bereikbaarheid , Economie en energie, Landbouw en natuur en Water en bodem . Dit deel is opgebouwd als een doorlopende tekst.

Ontwerp-Nota Ruimte | 5

Deel II gaat inhoudelijk verder de diepte in en laat in kaartbeelden en met teksten zien hoe het ruimtelijk systeem en de inrichting van de leefomgeving in ons land zich in samenhang tot 2050 kunnen ontwikkelen. In Deel II worden daarmee de inhoudelijk keuzes en richtingen gepresenteerd, van het nationale schaalniveau tot de regio en de directe leefomgeving en van integraal tot sectoraal. Dit deel is opgebouwd als compleet overzicht van alle inhoudelijke thema’s en is niet geschreven als een doorlopende tekst. Deel III bevat de visie op de uitvoering. Hier beschrijven we de rijksregierol, het instrumentarium dat het Rijk in kan zetten en de wijze waarop we de beleidscyclus invullen. Ook bevat Deel III een verantwoording over hoe participatie, de milieueffectrapportage en ontwerpend onderzoek gebruikt zijn bij het opstellen van de Nota Ruimte. Dit deel is opgebouwd als een doorlopende tekst.

I

Analyse, opgaven en visie Nederland van toen naar nu Nederland en de wereld Opgaven in de leefomgeving Visie 2050

Visie en integrale thema’s

II

Nationale ruimtelijke hoofdstructuur Visiekaart 2050

Vier integrale thema’s: Water en bodem Landbouw en natuur Economie en energie Wonen, werken en bereikbaarheid

Sectoraal beleid, beleidskaarten en keuzes

III

Uitvoering Uitgangspunten voor de uitvoering Regie en samenwerking Inzet instrumentarium De beleidscyclus Onderzoek en maatschappelijk gesprek

6 | Ontwerp-Nota Ruimte

Een Nationale Omgevingsvisie voor 2050 De Nota Ruimte is als Nationale Omgevingsvisie het instrument om keuzes voor de fysieke leef­ omgeving op nationaal niveau in samenhang te maken. Een Nationale Omgevingsvisie is bindend voor het Rijk en richtinggevend voor het bestuurlijk handelen van andere overheden. De Nota Ruimte zal de huidige Nationale Omgevingsvisie (NOVI) vervangen. Om de beleidsdoelstellingen uit de Nota Ruimte te realiseren, zullen de keuzes uitgewerkt worden in lopende en nieuwe programma’s, projecten en, indien nodig om een nationaal belang te borgen, in regels, die direct doorwerken in provinciale omgevingsverordeningen, waterschapsverordeningen, projectbesluiten of omgevingsplannen. Daarbij laten we voldoende ruimte en mogelijkheden voor decentrale afwegingen en gebiedsspecifieke oplossingen.

De rijksregierol en coördinatiefunctie van VRO Het Rijk draagt op grond van de Omgevingswet verantwoordelijkheid voor landelijke wet- en regelgeving en EU-regelgeving, voor afspraken uit internationale verdragen en voor de nationale belangen. Verder is het Rijk verantwoordelijk voor het niet-provinciaal en gemeentelijk ingedeeld gebied op de Noordzee. Op grond van het subsidiariteitsbeginsel is het Rijk aan zet wanneer taken of bevoegdheden niet op een doelmatige en doeltreffende manier door provincie of gemeente kunnen worden uitgevoerd.

De nationale belangen Nationale belangen zijn de inhoudelijke belangen in de fysieke leefomgeving waarbij het Rijk een rol voor zichzelf ziet en waarop het kabinet in politieke zin aanspreekbaar is. De Omgevingswet laat het in beginsel aan het politieke bestuur om te bepalen wat nationale belangen zijn. Veel ­nationale belangen zijn gedeeld met de medeoverheden, zoals de zorg voor wonen. In een enkel geval is het Rijk primair verantwoordelijk, zoals bij de hoofdinfrastructuur van wegen, spoorwegen en ­vaarwegen. De nationale belangen zijn: 1.

Een goede en gezonde leefomgevingskwaliteit;

2.

Een woningvoorraad die aansluit op de woonbehoeften;

3.

Een veilige, robuuste en duurzame hoofdinfrastructuur voor mobiliteit van personen, goederen en grondstoffen;

4.

Voedselzekerheid en een duurzame voedsel- en agroproductie;

5.

Een aantrekkelijk ruimtelijk-economisch vestigingsklimaat;

6.

Een toekomstbestendige, circulaire economie;

7.

Een betrouwbare, betaalbare en veilige energievoorziening en bijbehorende energiehoofdinfrastructuur;

8.

Nationale veiligheid en ruimte voor militaire activiteiten;

9.

Klimaatbestendig en klimaatneutraal in 2050;

10. Waterveiligheid, goede waterkwaliteit, beschikbaarheid van zoetwater en voldoende drinkwater; 11. Een kwalitatief hoogwaardige digitale connectiviteit; 12. Vitale natuur en biodiversiteit; 13. Cultureel erfgoed en landschappelijke kwaliteiten van (inter)nationale betekenis. De nationale belangen worden in hoofdstuk 12 nader beschreven.

Ontwerp-Nota Ruimte | 7

Hoofdstuk Deel1I

Analyse, Nederland opgaven van toen naar en visie nu

8 | Ontwerp-Nota Ruimte

Ontwerp-Nota Ruimte | 9

Hoofdstuk 1

Nederland van toen naar nu

Nederland van toen naar nu Het is nauwelijks voor te stellen dat het strak gereguleerde Nederland fysisch-geografisch het resultaat is van een uniek en dynamisch samenspel tussen water, land, wind, natuur en de mens. Het gebruik en de inrichting van ons landschap en onze steden en dorpen is in hoge mate bepaald door het natuurlijk landschap, net als onze maatschappelijke organisatie.

1.1

Delta aan de rand van het continent Vrijwel geen land is meer gevormd door het klimaat dan Nederland. Onze ondergrond en landschappen zijn de producten van een opeenvolging van ijstijden en warmere tussenperioden. Nederland is een ijstijdlandschap vanwege de noordelijke ligging aan de rand van de Euraziatische landmassa, waar deze overgaat in de ondiepe Noordzee. De nabijheid van de zee en de Atlantische Oceaan zorgt voor veel neerslag en maakt dat tijdens ijstijden honderden meters hoge gletsjers ontstaan in Scandinavië, die zuidwaarts stromen, maximaal tot halverwege ons land. Het is ook de nabijheid tot de zee die ervoor zorgt dat de wind meters dikke lagen van zand en fijne löss afzet, afkomstig van de zeebodem die droogvalt tijdens ijstijden. Als in warmere tussenperiodes het zeewater weer stijgt, vormt ons land de overgang tussen hoger gelegen streken en de zee. Dan ontstaat een dynamisch landschap, waar vanwege de moerassige omstandigheden achter de duinenrij metersdikke veenpakketten van halfvergane plantenresten aangroeien, die soms weer worden weggespoeld door de oprukkende zee. Omdat ijstijden en de kortere warme tussenperiodes elkaar in een cyclus van ongeveer 100.000 jaar afwisselen, betekent dit dat over een zeer lange tijdsperiode telkens dezelfde landschapsvormende verschijnselen optreden.

De Nederlandse ondergrond heeft dan ook iets weg van een spekkoek, bestaande uit afwisselende lagen zand, keileem, veen, grind en zeeklei, en rivierklei. Het zijn bijvoorbeeld de zandlagen die tijdens de laatste ijstijd werden afgezet waarop de palen onder de steden in Laag-Nederland rusten. Maar de afwisseling van zand, veen en klei gaat nog tientallen meters verder door de ondergrond in. De geografie van Laag-Nederland wordt daarnaast sterk bepaald door de in elkaar overlopende delta’s van de grote rivieren Rijn, Maas, Schelde en Eems, met hun steeds wijzigende rivierlopen en periodieke overstromingen. Toch is het grootste deel van ons land geen polder of onderdeel van de delta van de grote rivieren. Het zandlandschap van Hoog-Nederland, deels met glooiende stuwwallen, doorregen met honderden beken en kleine riviertjes, met enkele hoogveengebieden, is onderdeel van een zone die zich vanaf het Gooi uitstrekt tot ver in Oost-Europa. Het is een gebied met schrale bodems, waar landbouw lange tijd een moeizame activiteit was en waar in de middeleeuwen na het verdwijnen van de oerbossen enorme heidevelden en zelfs stuifzanden ontstonden.

Ontwerp-Nota Ruimte | 11

Cultuurlandschappen van Nederland

Noord-Nederlands wadden- en duinlandschap Duinen en wadden West-Nederlands strandwallen- en duinlandschap Strandwallen en oude duinen Jonge duinen Noord- en West-Nederlands zeekleilandschap Kwelderwallen Kwelderbekkens Jonge zeekleilobben Zuidwest-Nederlandse zeekleilandschap Oudlandpolders Nieuwlandpolders Biesbosch Noord-Nederlandse veenontginningslandschap Veenontginning West-Nederlandse veenontginningslandschap Veenontginning Verveningslandschappen Veenderijen Noord-Nederlands wadden- en duinlandschap Duinen en wadden West-Nederlands strandwallen- en duinlandschap Strandwallen en oude duinen Jonge duinen Noord- en West-Nederlands zeekleilandschap Kwelderwallen Kwelderbekkens Jonge zeekleilobben Zuidwest-Nederlandse zeekleilandschap Oudlandpolders Nieuwlandpolders Biesbosch Noord-Nederlandse veenontginningslandschap

Noord-Nederlands wadden- en duinlandschap Duinen en wadden West-Nederlands strandwallen- en duinlandschap Strandwallen en oude duinen Jonge duinen Noord- en West-Nederlands zeekleilandschap Kwelderwallen Kwelderbekkens Jonge zeekleilobben Zuidwest-Nederlandse zeekleilandschap Oudlandpolders Nieuwlandpolders Biesbosch Noord-Nederlandse veenontginningslandschap Veenontginning West-Nederlandse veenontginningslandschap Veenontginning Verveningslandschappen Veenderijen Noord- en West-Nederlandse droogmakerijen Droogmakerijen Landschappen van de IJsselmeerpolders IJsselmeerpolders Zuid-Nederlands rivierterrassenlandschap 12 | Ontwerp-Nota Ruimte Riviervlakten Terrassen Midden-Nederlands rivierenlandschap Komgebieden

Veenontginning West-Nederlandse veenontginningslandschap Veenontginning Verveningslandschappen Veenderijen Noord- en West-Nederlandse droogmakerijen Droogmakerijen Landschappen van de IJsselmeerpolders IJsselmeerpolders Zuid-Nederlands rivierterrassenlandschap Riviervlakten Terrassen Midden-Nederlands rivierenlandschap Komgebieden Stroomruggen Veengebieden van de waarden West-Nederlands benedenrivieren- en waardenlandschap Komgebieden Stroomruggen Veengebieden van de waarden Noord-Nederlands zandlandschap Keileem- en dekzandgebieden Stuwwalgebieden Beekdalen en broekgebieden Oost-Nederlands zandlandschap Dekzandgebieden Stuwwalgebieden Oost-Nederlands Plateau Beekdalen en broekgebieden Midden-Nederlands zandlandschap Dekzandgebieden Stuwwalgebieden

Noord- en West-Nederlandse droogmakerijen Droogmakerijen Landschappen van de IJsselmeerpolders IJsselmeerpolders Zuid-Nederlands rivierterrassenlandschap Riviervlakten Terrassen Midden-Nederlands rivierenlandschap Komgebieden Stroomruggen Veengebieden van de waarden West-Nederlands benedenrivieren- en waardenlandschap Komgebieden Stroomruggen Veengebieden van de waarden Noord-Nederlands zandlandschap Keileem- en dekzandgebieden Stuwwalgebieden Beekdalen en broekgebieden Oost-Nederlands zandlandschap Dekzandgebieden Stuwwalgebieden Oost-Nederlands Plateau Beekdalen en broekgebieden Midden-Nederlands zandlandschap Dekzandgebieden Stuwwalgebieden Beekdalen en broekgebieden Zuid-Nederlands zandlandschap Dekzandgebieden Beekdalen en broekgebieden Zuid-Limburgs heuvellandschap Lössterrassen Beekdalen en broekgebieden (bron: Rijksdienst voor Cultureel Ergoed)

1.2

Leefbaar laagland De spanning tussen een landschappelijk kwetsbare en tegelijk strategische ligging vormt een rode draad door de Nederlandse geschiedenis. Aan de ene kant zijn sterke lokale gemeenschappen en organisaties nodig om het landschap bewoonbaar te houden, aan de andere kant zorgen de vele handelscontacten voor een open houding en een internationale oriëntatie. De menselijke bewoning van ons land begint lang voor de jaartelling met jagers-verzamelaars en de eerste boeren op de hogere zandgronden en in Zuid-Limburg. Vanaf ongeveer 2.000 jaar geleden wordt het land permanent en intensiever in gebruik genomen. Na het vertrek van de Romeinen ontstaan er in de vroege Middeleeuwen handelsnetwerken rond de Noordzee. Het maakt ons land tot een logische vestigingsplaats voor handelaren. Hoewel landbouw al duizenden jaren plaatsvindt op de hogere zandgronden, neemt de bevolking er pas in de middeleeuwen echt grotere omvang aan. Om te voorkomen dat de schrale grond uitgeput raakt, organiseren boeren zich in lokale samenwerkingsverbanden. Ook in Laag-Nederland blijkt samenwerking onmisbaar voor het benutten en in stand houden van het landschap. Vanaf de tiende eeuw begint de ontginning van natte, maar vruchtbare laagveenmoerassen in Friesland, Holland en Utrecht.

Als de bodem in het laagveen als gevolg van de ontwatering begint te dalen, wordt vanaf de dertiende eeuw de waterhuishouding een probleem dat alleen in gezamenlijkheid opgelost kan worden. De polders, bedijkingen en waterschappen ontstaan. De noodzaak tot samenwerking en een sterk stedelijk en regionaal georganiseerd bestuur zorgen ervoor dat er een typisch Nederlandse maatschappelijke en politieke cultuur ontstaat: lokaal geworteld, op basis van medezeggenschap door boeren en burgers, met sterke instituties gericht op samenwerken ten behoeve van het gemeenschappelijk belang. De ontginning van de vruchtbare laagveengebieden leidt tot een agrarisch productieoverschot. Tegelijk komt Nederland steeds centraler in de Europese handelsnetwerken te liggen. Het economisch en demografisch zwaartepunt van ons continent verschuift in de middeleeuwen van de Middellandse Zee naar de Noordzee. Steden in Vlaanderen, Zeeland en langs de grote rivieren vormen in de lage landen knooppunten van handel. Luxegoederen, wijn en specerijen, ingevoerd uit Zuid-Europa, worden verhandeld tegen vis en textiel uit het Noordzeegebied en hout, pelsen en graan uit de landen rond de Oostzee. Nederland profiteert daarbij steeds meer van het grote Duitse achterland langs de Rijn. In de Hollandse en Zeeuwse steden ontstaat in navolging van de Vlaamse en Brabantse steden een gevarieerde nijverheid.

Een steeds onafhankelijker en rijkere burgerij ontworstelt zich van 1568 tot 1648 in een lange godsdienstoorlog aan buitenlandse overheersing. Nederland wordt een republiek, met machtige steden en een handelsimperium dat zich vanaf de late zestiende eeuw uitstrekt over de hele wereld. De snelgroeiende Hollandse steden leggen in die tijd met hun uitbreidingsplannen de basis voor een rijke ruimtelijke ordeningstraditie: met verdedigingswerken, rationele straatplattegronden, publieke voorzieningen, havens en werven, een uitgekiende waterhuishouding, een goede ordening van functies binnen de stad, en een noviteit in Europa: stadsgroen in de vorm van bomen langs de grachten. Een netwerk van trekvaarten en veerverbindingen verbindt de steden met elkaar. Er ontstaat in Laag-Nederland een verfijnd stelsel van polders, sloten, boezems en windmolens om het gebied droog te houden. De technische beheersing van het water maakt het mogelijk landschap in te zetten voor de landsverdediging. De waterlinies in Holland en Utrecht en later de Stelling van Amsterdam en de IJssellinie vormen unieke defensielandschappen met waterwerken, forten, kazernes en kazematten. De Nederlandse republiek bestaat uit zeven onafhankelijke provincies. Het land wordt gekenmerkt door een sterk lokale politiek-bestuurlijke organisatie. Het blijkt zowel een kracht als een zwakte.

Economisch groeien de bomen een tijd tot in de hemel en de Hollandse steden trekken mensen aan vanuit heel Europa. Nederland is bovendien grotendeels energieonafhankelijk dankzij de vele windmolens en de winning van turf: gedroogd veen dat als brandstof dient. Het afgraven van het veen dat hiermee gemoeid gaat, zorgt wel voor het ontstaan van meren in Holland, Utrecht en Friesland, die soms zo groot worden dat ze hele dorpen verzwelgen. Elders in Europa worden in dezelfde

Ontwerp-Nota Ruimte | 13

tijd staten juist steeds meer centraal georganiseerd. Dankzij hun hogere belastingopbrengsten en centralistisch bestuur zijn vanaf het midden van de zeventiende eeuw vooral Frankrijk en Engeland in staat grote legers en vloten op te bouwen. Nederland kan daar niet tegenop en moet zijn vooraanstaande economische en militaire positie afstaan. De Franse revolutie zorgt rond 1800 in heel continentaal Europa voor het opschudden van de oude machtsverhoudingen. Nederland wordt aan het begin van de negentiende eeuw samen met de Zuidelijke Nederlanden tot een centraal georganiseerd koninkrijk omgevormd. Als in 1830 de Belgen zich afscheiden, maken de Nederlanders haast met de modernisering van het land. Industrie en handel worden gestimuleerd, onder andere door de aanleg van kanalen en spoorwegen en het beter bevaarbaar maken van de grote rivieren. De nationale overheid stimuleert actief het ontwikkelen van industrieën in Twente en Brabant. Rotterdam en Amsterdam groeien uit tot grote havens. Voor de doorvoer vanuit en richting het snel industrialiserende Duitsland, maar ook met eigen industrie en grondstoffenverwerking. Nederland maakt hierbij volop gebruik van producten en opbrengsten uit de Aziatische koloniën, die tegelijk een afzetmarkt vormen voor de eigen productie.

Rond 1900 start de exploitatie van steenkool in Zuid-Limburg, waarna er in die regio een omvangrijke industrie ontstaat. Steden groeien stormachtig door de opkomst van de industrie. Er is sprake van mensonterende woon- en leefomstandigheden. Dit geeft in 1901 aanleiding tot de eerste nationale wet- en regelgeving op het gebied van ruimtelijke ordening en het subsidiëren van goede woningen voor arbeiders. Vanaf het einde van de negentiende eeuw ontwikkelt ons land zich verder tot agrarische exporteur. Op de schrale zandgronden bestond eeuwenlang een precair evenwicht tussen productie en gevaar voor uitputting van de bodem. Door de komst van kunstmest kunnen boeren hier ineens overschotten produceren. Op de veenbodems van Holland en Friesland was het verbouwen van voedingsgewassen door de bodemdaling en hoge waterstanden al lang onmogelijk geworden. Hier bloeit de veeteelt en legt men zich toe op de productie van zuivel. Op de hogere en zandigere gronden direct achter de duinen ontstaat een bloeiende tuinbouwsector, terwijl op de stroomruggen langs de grote rivieren en in het Limburgse heuvelland fruit geteeld wordt. De wat hoger gelegen zeekleibodems van Groningen, Friesland en Zeeland produceren graan en aardappels. De komst van stoomgemalen maakt het mogelijk zelfs de grootste meren in Holland droog te malen.

De landaanwinning vindt zijn hoogtepunt in het afsluiten van de Zuiderzee. Er ontstaat midden in ons land een enorm zoetwatermeer, waarvan vervolgens delen ingepolderd worden. Met hun vruchtbare zeekleibodems vormen de IJsselmeerpolders een welkome aanvulling op de bestaande agrarische productiegebieden.

De ‘Blokjeskaart’ uit de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening, 1966

14 | Ontwerp-Nota Ruimte

Uitbreidingsplan Eindhoven, 1930

Een traditie van rijksplanologie Ruimtelijke ordening gaat heel simpel gezegd over de juiste functie op de juiste plek. Ruimtelijke ordening is ontstaan als een lokale activiteit. De eerste ruimtelijke plannen zijn stadsuitbreidingen of herbouwplannen. Waarin ruimtelijke ordening zich onderscheidt van andere ordeningspraktijken, is tijd en schaal: nadenken over de lange en soms zeer lange termijn, decennia tot een of meerdere eeuwen, en over op welk schaalniveau een probleem opgelost zou moeten worden. Ruimtelijk ontwerp op nationale schaal wordt pas in de wederopbouwperiode serieus en integraal ter hand genomen door de speciaal hiervoor opgerichte Rijksdienst voor het Nationale Plan, later Rijksplanologische Dienst (RPD). Het eerste ruimtelijk plan dat deze dienst oplevert is het Ontwikkelingsschema Westen des Lands 1980 (1958). Twee jaar later volgt de Nota inzake de ruimtelijke ordening van Nederland. Daarna volgen de roemruchte Tweede (1966), Derde (1974) en Vierde (1988) Nota’s Ruimtelijke Ordening en de Vierde Nota Extra (VINEX, 1991). Vooral in de eerste rijksnota’s zijn de wortels van de natio­ nale ruimtelijke ordening in de moderne architectuur en stedenbouw goed zichtbaar. De RPD blinkt uit in grondig ruimtelijk onderzoek, op basis waarvan het land op de kaart doelgericht en schematisch wordt ingericht. Geloofs­

Streekplan Noord-Kennemerland, 1962

artikelen van het functionalisme, zoals functiescheiding, volkshuisvesting en actieve economische ontwikkeling en de sturende werking van infrastructuur worden van het nationale tot het regionale en lokale niveau in plannen vervat. Het zijn de decennia van het maakbaarheidsdenken. Wat opvalt aan plannen uit deze periode, is de eenheid in uitgangspunten, methode en cartografie. Het maakte dat plannen op nationaal niveau naadloos aansloten op die van provincies, gemeenten en individuele bouwprojecten. Plankaarten zijn van een hoge kwaliteit en spreken nog altijd tot de verbeelding. Tegelijk spreekt er een techno­ cratische houding uit van top-down plannen maken, die niet meer zou passen bij de huidige samenleving en ruim­ telijke ordeningspraktijk.

Uitbreidingsplan Mariahoeve Den Haag, 1955

Ontwerp-Nota Ruimte | 15

1.3

De poort van Europa Na de Tweede Wereldoorlog moderniseert Nederland in hoog tempo. Onderdeel van de modernisering van ons land is de bouw van honderdduizenden betaalbare woningen. De bevolking groeit snel door een hoog geboorteoverschot. Woningnood is in de naoorlogse jaren ‘volksvijand nummer één’. Maar volkshuisvesting is ook nadrukkelijk verbonden met industriepolitiek. Gesubsidieerde woningen helpen om de lonen laag te houden en de industrie concurrerend. Volkshuisvesting, landbouw, industrie, waterstaat en infrastructuur vormen de ingrediënten van een sterk sturende ruimtelijke ordening. Nederland wordt op alle schaalniveaus planmatig verbouwd en ingericht op basis van moderne inzichten over verkeer, wonen, het scheiden van functies en rationele en grootschalige productie. Energie is goedkoop, mede dankzij de eigen steenkool en de ontdekking van een grote gasvoorraad onder Groningen en de Noordzee. Nieuwe industrieën komen tot ontwikkeling en gericht sturen op deze sectoren wordt aangewend om regio’s aan de randen van het land tot ontwikkeling te brengen. Nieuwe zeehavens bij de Moerdijk, in Zeeland en Groningen en het aanwijzen van Emmen als industriekern in Drenthe zijn daar onderdeel van. Bestaande zeehavens worden uitgebreid en de Rotterdamse haven ontwikkelt zich tot de spreekwoordelijke poort van Europa, met een omvangrijk petrochemische industrie.

De opkomst van de automobiel geeft aanleiding tot het versneld uitbouwen van een netwerk aan rijkswegen, dat nieuwe gebieden openlegt voor ontwikkeling en verstedelijking. De beheersing van het landschap wordt steeds technischer. Ruilverkavelingen maken het traditionele kleinschalige landschap geschikt voor efficiënte agrarische productie. Beken en riviertjes worden gekanaliseerd. Hoogtepunt van deze ontwikkeling zijn de Deltawerken, aangelegd na de Watersnoodramp in 1953, die een wereldwijd ongekende waterbeheersing in de dynamische Zeeuwse delta mogelijk maken. Vanaf het einde van de jaren zestig beginnen de Nederlandse economie en de samenleving ingrijpend te veranderen. De werkloosheid is laag en de lonen stijgen snel. Net als in andere westerse landen blijkt arbeidsintensieve industriële massaproductie economisch niet langer uit te kunnen. Veel industrie verdwijnt naar landen waar goedkoper geproduceerd kan worden. De economische basis van hele regio’s wordt in enkele jaren weggevaagd: de textiel in Twente en Brabant en steenkoolwinning in Zuid-Limburg. In dezelfde periode verlaten honderdduizenden gezinnen de steden op zoek naar meer en beter betaalbare woonruimte. Grote naoorlogse vernieuwingsoperaties in de steden stagneren. De gemiddeld jonge en steeds beter opgeleide bevolking wordt mondiger.

Emancipatie van vrouwen en dalende geboortecijfers zorgen ervoor dat meer vrouwen gaan werken. Een ontwikkeling die zich sindsdien heeft doorgezet. In 2025 zijn er in Nederland nagenoeg evenveel mannen als vrouwen aan het werk. Tegelijkertijd lossen oude verbanden van religie en politieke overtuiging in hoog tempo op. Men spreekt van individualisering en bevolkingsgroepen onderscheiden zich steeds meer van elkaar op basis van leefstijlen. In de jaren zeventig raakt de Nederlandse economie in het slop. De industrie krimpt, de grote steden en hele regio’s dreigen te verpauperen door het deels wegvallen van hun economische basis. Maar ons land kan profiteren van de gunstige ligging in de Europese en mondiale handelsnetwerken. Met een versterking van de mainports haven Rotterdam en luchthaven Schiphol wordt dit voordeel maximaal benut. Toch blijft de economische structuur van ons land ook in de jaren na 1980 mede bepaald door typisch Nederlandse productiefactoren, met name de lage energieprijzen dankzij het Groningse gas en de gematigde lonen. Dankzij mondialisering, economische deregulering en technologische ontwikkeling volgt in de jaren negentig op de stagnatie van het voorgaande decennium een periode van snelle economische groei, mede verbonden met het ontstaan van één Europese interne markt en de opening van het voormalige Oostblok.

De gemiddeld goed opgeleide bevolking van ons land en de hoge kwaliteit van leven trekt mensen en bedrijven aan. Vanaf het einde van de jaren negentig begint de specialistische dienstensector, aangejaagd door digitalisering en de telecommunicatierevolutie, sterk te groeien. Universiteiten genereren startups die soms uitgroeien tot techgiganten met duizenden werknemers. Uit het cluster rond Philips in Eindhoven ontstaan innovatieve bedrijven. De nieuwe economische kracht van de steden wordt ook onderkend en na decennia van suburbanisatie van stad naar het omliggende land, verschuift het zwaartepunt van de ruimtelijke ontwikkeling terug naar de grotere steden. De overheid breidt de bestaande economische inzet op distributie,

16 | Ontwerp-Nota Ruimte

handel en mainports uit met beleid gericht op het versterken van topsectoren, waaronder in de Brainport Eindhoven. De Nederlandse economie kent steeds meer een dubbel gezicht. Aan de ene kant nieuwe snelgroeiende specialistische bedrijven, afhankelijk van hoogopgeleide, steeds vaker ook internationale werknemers. Aan de andere kant bedrijfstakken die nog profiteren van fysieke vestigings­factoren, zoals de energie-intensieve industrie, de distributie en de land- en tuinbouw.

1.4

Op de vleugels van globalisering De stevige verankering van Nederland in mondiale stromen van mensen, goederen, informatie en kapitaal legt ons land geen windeieren. Op enkele crisisjaren rond 2010 na groeit de economie vanaf de laatste eeuwwisseling stormachtig. Structurele veranderingen die in de jaren zeventig en tachtig zijn ingezet, betalen zich dubbel en dwars terug. De werkloosheid daalt, de arbeids­ participatie neemt toe, net als het opleidingsniveau en de arbeidsproductiviteit. Infrastructuur van rijkswegen, spoorlijnen, havens, datakabels en elektriciteit wordt maximaal benut. Specifiek de grote steden met een hoogopgeleide bevolking genereren veel economische dynamiek en nieuwe banen. Maar over de gehele linie draait Nederland rond 2015 als een zonnetje. In diezelfde tijd stellen prognoses dat de bevolking niet meer veel zal groeien en op termijn zelfs zal gaan krimpen. De gedachte vat post dat het land af is. Het Rijk trekt zich steeds verder terug uit de ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting. In 2010 wordt het hiervoor verantwoordelijke Ministerie van VROM opgeheven.

Ontwikkeling aantal banen vanaf 1995 per sector Branches (SBI 2008)

x 1.000 12000

11584

11000 10000 9083

9229

8078

292 931

267 829

292 927

594

9000 8000 7000

2222

561

246 893

Landbouw, bosbouw en visserij

668

Nijverheid (geen bouw) en energie

9832

9891

250 837

247 790

239 772

580

559

496

2561

2323

164 4000 238 1483

271 288 1795

259 277 1798

Handel, vervoer en horeca

278 265 1953

298 230 2085

358 212 2221

410 232 2357

2251

Informatie en communicatie Financiële dienstverlening Zakelijke dienstverlening Overheid en zorg

3317

3000 2066

Bouwnijverheid

2401

544

5000

2768

2222

6000 1958

2000

10661

2832

2776

3010

Cultuur, recreatie, overige diensten

2523

1000 0

602

341

366

412

493

509

545

1995

2000

2005

2010

2015

2020 2024*

Bron: CBS, www.cbs.nl/nl-nl/cijfers/detail/84164NED

Ontwerp-Nota Ruimte | 17

Bevolkingsontwikkeling Nederland vanaf 1995 Natuurlijke aanwas

Migratiesaldo

Bevolkingsgroei

x 1.000 250 200 150 100 50 0 -50

1995

1999

2003

2007

2011

2015

2019

2023

Bron: CBS, www.cbs.nl/nl-nl/dossier/dossier-asiel-migratie-en-integratie/hoeveel-immigranten -komen-naar-nederland

Huishoudens met een laag inkomen (2020) Regionaal en lokaal zijn er inkomens­ verschillen. Het aandeel huishoudens met een laag inkomen is hoger in de grote steden en in delen van Noord-Nederland. Het aantal huishoudens met een laag inkomen is in de grote steden veruit het hoogst. Huishoudens met een laag inkomen (2020) Percentage huishoudens met een laag inkomen van minder dan 2,5 procent tot hoger dan 5,7 procent (per gemeente) (bron: CBS)

Bevolkingskrimp lijkt een logisch gevolg van vergrijzing en dalende geboortecijfers. Hierdoor daalt immers de natuurlijke aanwas van de Nederlandse bevolking en vanaf 2020 is deze zelfs negatief. Er worden in ons land sindsdien minder kinderen geboren dan het aantal mensen dat overlijdt. Ook de beroepsbevolking groeit nog nauwelijks op natuurlijke wijze. Maar het economisch succes van ons land vertaalt zich onverminderd in meer banen en dat heeft gestaag een steeds grotere arbeidsmigratie tot gevolg. Een reeks conflicten aan de grenzen van Europa zorgt bovendien na 2015 voor een hogere instroom van asielzoekers. De Nederlandse bevolking groeit hierdoor sinds ongeveer 2015 veel sneller dan voorspeld was. De groei van economie en bevolking leidt de laatste jaren tot een hoge druk op de woningmarkt en een zwaardere belasting van de infrastructuur voor verkeer en vervoer, energie en drinkwater. De groei van de economie en de bevolking is ongelijk verdeeld over het land. De grotere steden met een specialistische kenniseconomie en veel mensen met een hoog opleidingsniveau laten een soms spectaculaire ontwikkeling zien. Andere grote steden en veel regio’s blijven daarbij achter,

18 | Ontwerp-Nota Ruimte

opvallend genoeg ook Rotterdam en Den Haag. Tussen regio’s in Nederland ontstaan daardoor verschillen in economische dynamiek en bevolkingsontwikkeling. Daarin is Nederland niet uniek. In ontwikkelde economieën zien we over de hele wereld vanaf 2000 een steeds groter verschil tussen grote steden met een diverse, specialistische, internationaal georiënteerde economie en regio’s met een gemiddeld oudere en lager opgeleide bevolking. Toch bestaan verschillen in gemiddeld opleidingsniveau, inkomen en gemeten gezondheid, levensverwachting niet alleen tussen regio’s, maar net zo goed binnen regio’s en steden.

Goed ervaren gezondheid (2024) Er zijn flinke verschillen in ervaren gezond­ heid in Nederland en dat varieert weer tussen gemeenten, wijken en buurten. Deze verschillen hangen samen met de leefomgeving, maar ook met leefwijze, opleiding en inkomen. Mensen met een hogere opleiding worden gemiddeld ongeveer vijf jaar ouder en leven tot wel veertien jaar langer in goede gezondheid. Goed ervaren gezondheid 2024 Percentage goed ervaren gezondheid van 62 procent tot 84 procent (per gemeente, 18 jaar en ouder) GGD-regio’s (bron: Gezondheidsmonitor Volwassenen en Ouderen 2024 GGD’en, CBS en RIVM)

Migratiestromen versterken de verschillen tussen en binnen regio’s verder. Vanuit alle delen van ons land en vanuit het buitenland trekken specialistisch en theoretisch opgeleiden en studenten naar economisch dynamische grootstedelijke regio’s. De arbeidsmigratie naar regio’s waar relatief veel werk is in de logistiek en landbouw, is meer eenzijdig afkomstig uit het buitenland. Ook omdat praktisch opgeleiden binnen Nederland veel minder geneigd zijn om buiten de eigen regio te verhuizen. Lager opgeleide arbeidsmigranten die naar grotere steden trekken op zoek naar werk in de bouw en ondersteunende diensten als logistiek, horeca en schoonmaak, komen daarom meestal ook uit het buitenland. Ondanks de ongelijke ontwikkeling van de grote steden en landelijke regio’s, tellen de grote steden nog altijd de meeste mensen met een laag inkomen. De snelle bevolkingsgroei is na 2020 de eerste breed gevoelde indicator dat Nederland nog voor grote ruimtelijke opgaven staat. Het oplopende woningtekort krijgt in het publieke debat gezelschap van kritiek op de ‘verglazing’ en ‘verdozing’ van het landschap, congestie van het elektriciteits­netwerk, de spanning tussen natuurdoelen en de toekomst van de agrarische sector en gebrek aan ruimte voor bedrijvigheid.

Door plaatselijke overlast als gevolg van extreme neerslag en periodes van droogte, blijkt de kwetsbaarheid van ons land voor effecten van klimaatverandering. De oplopende druk op het ruimtelijk systeem heeft ook tot gevolg dat wet- en regelgeving en maatschappelijke behoeften steeds lastiger te verenigen zijn. Dat geldt zowel voor het voldoen aan regels in bestaande situaties als bij nieuwe ontwikkeling. Hoewel sinds de wederopbouwjaren grote vooruitgang geboekt is bij het schoner maken van de leefomgeving, voldoet de kwaliteit van lucht en water op veel plekken niet aan de normen. Tegelijk maakt een batterij aan regels en voorschriften het snel oplossen van urgente opgaven zoals tekort aan elektriciteit en woningen onmogelijk. Bij politiek en samenleving groeit het besef dat de grote opgaven in de fysieke leefomgeving om nationale inzet en coördinatie vragen. Vanaf 2022 is er weer een ministerpost voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO). In 2024 wordt er een zelfstandig Ministerie van VRO in het leven geroepen, met een verantwoordelijk minister die een coördinerende rol vervult binnen het fysieke domein.

Ontwerp-Nota Ruimte | 19

De Nederlanders hebben door het natuurlijke systeem te beheersen en de ligging goed te benutten hun moerassige uithoek van Europa veranderd in een economische krachtpatser met een gemiddeld zeer hoge kwaliteit van leven. Dit heeft geleid tot een inrichting van ons land die een stevige basis vormt voor verdere ontwikkeling. Tegelijk is duidelijk geworden dat voortgaan op de huidige weg onvoldoende ruimte biedt voor het vinden van goede oplossingen, zoals intensief en dubbel ruimtegebruik. We zullen keuzes moeten maken over hoe, waar en waaraan we ruimte willen bieden. Want de druk op de ruimte zal alleen maar verder toenemen, terwijl de wijze waarop we die ruimte gebruiken verandert onder invloed van ontwikkelingen die we vaak maar ten dele kunnen beïnvloeden. Om snelheid te maken met het oplossen van de urgente ruimtelijke problemen, zullen we ook de huidige praktijk van ontwikkelen en de stapeling van wet- en regelgeving ten aanzien van de leefomgeving kritisch moeten durven beschouwen.

20 | Ontwerp-Nota Ruimte

Ontwerp-Nota Ruimte | 21

Hoofdstuk 2

Nederland en de wereld

Nederland en de wereld De veranderingen in bevolkingssamenstelling, de wijze waarop mensen hun leven leiden en daarmee het gebruik van de ruimte zijn nauw verbonden met ontwikkelingen in heel Europa en de wereld. Mondialisering heeft Nederland veel gebracht in termen van welvaartsgroei en economische kracht. Maar het maakt ons land en zijn inwoners tegelijk kwetsbaarder voor wat er elders in de wereld gebeurt. Conflicten aan de randen van Europa, schuivende geopolitieke panelen, klimaatverandering en COVID-19 leggen de kwetsbaarheden van het mondiale systeem bloot. Nederland en Europa willen weerbaar zijn tegen externe schokken. Dat vraagt om open strategische autonomie: economische weerbaarheid binnen een sterke interne Europese markt. Meer strategische autonomie brengt ruimtelijke opgaven met zich mee voor economie, voedsel, water, defensie, energie en grondstoffen. Migratie verhoogt de druk op de woning­markt. Klimaatverandering zorgt voor extremer weer met meer neerslag, hitte en droogte. Op die manier werken mondiale ontwikkelingen door tot op het lokale niveau van stad, dorp, buurt, straat en de eigen woning.

2.1

Samenleven in de 21e eeuw Het Nederland van nu is onvergelijkbaar veranderd sinds halverwege de twintigste eeuw. In het vorige hoofdstuk beschreven we hoe ons land moderniseerde sinds 1945. Maar ook hoe Nederland steeds meer ingebed raakte in Europese en wereldomspannende stromen van goederen, kapitaal, informatie en mensen. Dit globaliseringsproces versnelde vanaf circa 1990. De Nederlandse samenleving veranderde in diezelfde periode ingrijpend. Gemiddeld zijn Nederlanders nu ouder, hoger opgeleid, cultureel diverser en mondiger dan dertig jaar geleden. Individualisering zorgde voor het deels oplossen van oude verbanden die gebaseerd waren op woonplek, religie, sociale klasse en politieke overtuiging. Mensen zijn steeds meer in staat zelf te kiezen voor leefstijl, overtuiging en woonplek. Tegelijk zijn veel Nederlanders opvallend honkvast. Zeventig procent van de Nederlanders woont niet meer dan twintig kilometer van de ouders. Ook de helft van de kleinkinderen woont niet verder dan tien kilometer van de grootouders. Lokale identiteit en verbondenheid doen er dus nog steeds toe. De komst van grote groepen migranten sinds de jaren zestig zorgt voor het ontstaan van nieuwe onderverdelingen op basis van afkomst of religie. De laatste jaren is daardoor een paradoxale situatie ontstaan.

Oude verschillen lijken er minder toe te doen, terwijl voor veel mensen de persoonlijke identiteit of die van de groep of regio toch belangrijk blijft. De samenleving moderniseert en mondialiseert en maakt tegelijk de indruk te

Ontwerp-Nota Ruimte | 23

fragmenteren. Er is veel aandacht gekomen voor waarin mensen van elkaar verschillen, terwijl het steeds lastiger lijkt om te benoemen wat ons als Nederlanders bindt. De mate en vorm waarin globalisering zich laat voelen in de directe leefomgeving verschilt van plek tot plek. Vanzelfsprekend zijn in de grote steden al langer effecten zichtbaar. De samenstelling van de bevolking veranderde er al sinds de jaren zestig met de migratie van mensen uit de voormalige koloniën en de komst van gastarbeiders en later de gezinsherenigingen. De laatste jaren zien we ook in kleinere kernen en landelijke gebieden meer nieuwkomers. Arbeidsmigranten, die werken in de bouw, toerisme, de landbouw en de logistiek. Maar ook asielzoekers en hun gezinnen. Mondialisering is niet alleen af te lezen aan de bevolkingssamenstelling. Op allerlei manieren is Nederland nauw verbonden geraakt met de hele wereld. Van de producten die we kopen, de diensten die we gebruiken, media die we consumeren tot het werk dat we doen. Internationaal opererende bedrijven vinden we intussen al lang niet meer vooral in de grootste steden. Het midden- en ­kleinbedrijf is vaak onderdeel van wereldwijd productieketens, net als de landbouw. Over de gehele linie heeft Nederland economisch flink geprofiteerd van globalisering. Toch zijn lusten en lasten niet gelijk verdeeld.

Waar iedereen de vruchten plukt van economische efficiëntie, met als gevolg lagere prijzen voor veel producten en diensten, zijn niet in alle sectoren de lonen even hard gestegen. Vooral theoretisch opgeleiden zijn erop vooruitgegaan, terwijl in de onder­ steunende dienstensector de lonen relatief laag blijven. De economie waarin Nederland zich specialiseerde, groeit vooral sterk in grotere steden met een gemiddeld hoogopgeleide bevolking. In andere regio’s is vaak sprake van stagnatie of zelfs van krimp. Huizenbezitters profiteren van de waardestijging van vastgoed door de aanhoudend hoge vraag naar woningen, terwijl huurders een steeds groter deel van hun inkomen kwijt zijn aan woonlasten. Ouderen kennen gemiddeld een hoge woonkwaliteit, terwijl jonge starters en alleenstaanden moeilijker aan een huis kunnen komen.

2.2

Vergrijzing, bevolkingskrimp en migratie De bevolkingsontwikkeling in ons land is onderdeel van mondiale trends. Nederland is niet het enige land dat te maken heeft met zowel vergrijzing als immigratie. Dalende geboortecijfers hangen samen met de mogelijkheden tot geboortebeperking, maar zijn ook onderdeel van een culturele ontwikkeling. Naar mate de welvaart stijgt, toegang tot onderwijs verbetert en meer mensen in steden wonen, daalt het aantal kinderen per vrouw. Deze wetmatigheid geldt overal. Soms gaat de daling van het geboortecijfer heel snel, zoals in Zuid-Amerika en veel Oost-Aziatische landen, soms langzamer, zoals in Sub-Sahara-Afrika. Maar de daling heeft overal ingezet. Het heeft er alle schijn van dat deze ontwikkeling de volgende fase is in de zogenaamde demografische transitie. Deze transitie behelst de overgang van een situatie met hoge kindersterfte en hoge geboortecijfers naar een situatie met lage kindersterfte en lage geboortecijfers. Als het aantal kinderen dat per vrouw geboren wordt onder de 2,1 zakt, slaat de natuurlijke aanwas om in bevolkings­krimp. Prognoses van de Verenigde Naties laten zien dat wereldbevolking als geheel vanaf 2050 of 2060 al kan gaan krimpen. Natuurlijk blijven er nog lange tijd regio’s waar de bevolking groeit, maar ook daar dalen de geboortecijfers nu sneller dan voorzien was.

Tegelijk met deze lokale en straks wereldwijde krimp vindt er een concentratie van de bevolking plaats. Migratiestromen binnen en tussen landen en werelddelen groeien en richten zich op een selectief aantal regio’s. We zien dit binnen Nederland en Europa ook. In grote delen van Europa krimpt de bevolking door migratie en vergrijzing. Een beperkt aantal plekken groeit juist snel. Nederland als geheel is een bestemming voor migranten, maar binnen Nederland zijn het vooral de grootstedelijke regio’s die veel migranten uit Europa en de rest van de wereld trekken. Het overgrote deel hiervan betreft arbeids- en kennismigratie en is vaak tijdelijk van aard: mensen vertrekken vroeg of laat weer naar het land van herkomst. Daarnaast is de asielmigratie de afgelopen jaren toegenomen. Desondanks groeit de bevolking van ons land juist door arbeids- en kennismigratie snel. Volgens de Staatscommissie Demografie sneller dan ons land aankan. Zonder maatregelen kan het aantal inwoners tot 2050 met vier miljoen mensen toenemen tot 22 miljoen.

24 | Ontwerp-Nota Ruimte

Bevolkingsprognoses CBS Waarneming Prognose 2023-2070

Prognose-interval (67%) Prognose-interval (95%)

x miljoen 24 Prognose → 22 20 18 16 14 0 1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

Bron: CBS, www.cbs.nl/nl-nl/longread/statistische-trends/2023/bevolkingsprognose-2023-2070 -minder-geboorten-meer-migratie Nederland zal volgens de prognoses van het CBS in 2070 tussen de 18 en 24 miljoen inwoners tellen. De Staatscommissie stelt echter dat zonder grip op migratie de bovenkant van deze bandbreedte de meest waarschijnlijke uitkomst is. De Staatscommissie Demografie onderscheidt twee grote demografische uitdagingen: migratie en vergrijzing. Want terwijl de bevolking snel groeit, vergrijst ze nog sneller. Het aandeel ouderen neemt toe, terwijl ouderen ook langer leven dan vroeger. Dat noemen we dubbele vergrijzing. Dit brengt hogere maatschappelijke kosten met zich mee, die bovendien door een relatief kleiner aantal werkenden zal worden gedragen. Immers, het aantal werkenden per gepensioneerde daalt door de vergrijzing: van zeven werkenden per gepensioneerde in 1950 tot drie en straks zelfs twee per gepensioneerde. Migratie is slechts een tijdelijke oplossing voor dit probleem, want migratie van veel jonge mensen nu vertaalt zich op termijn opnieuw in vergrijzing. Arbeidsmigratie hangt nauw samen met de ontwikkeling van onze economie. Het aantal banen in ons land groeide sinds 2015 van 9,7 miljoen naar 11,6 miljoen, terwijl zonder migratie het aantal mensen in de leeftijd 15 tot 75 in ons land zou krimpen.

Zo zijn de maatschappelijke discussies over migratie en economie met elkaar verbonden geraakt. Sinds 2015 is ook de asielmigratie toegenomen. Asielzoekers zijn vooral afkomstig uit conflictgebieden nabij of binnen Europa. Interessant is dat Europa dankzij de geïsoleerde ligging aan de westzijde van de Euraziatische landmassa tot ontwikkeling kon komen als tegelijk politiek gefragmenteerd en politiek-economisch expansief werelddeel en herkenbaar cultuurgebied. Buiten het bereik van grote Aziatische rijken en door bergruggen en de Middellandse Zee beschermd tegen veroveringen vanuit het oosten en zuiden. In een tijd van snel transport door de lucht en over land en water is Europa vanwege diezelfde ligging juist gemakkelijk bereikbaar vanuit aangrenzende politiek instabiele regio’s met een veel lagere levensstandaard. Hoewel de asielmigratie in omvang veel kleiner is dan de arbeidsmigratie, is ze meer permanent van karakter en legt ze een relatief groter beslag op bijvoorbeeld sociale voorzieningen en betaalbare woningen.

Ontwerp-Nota Ruimte | 25

2.3

Europese blokvorming De conflicten aan de rand van Europa zijn onderdeel van een toenemende geopolitieke onrust. De periode van relatief weinig conflicten tussen landen en machtsblokken en een gelijktijdige expansie van het mondiale handelssysteem onder leiding en bescherming van de Verenigde Staten lijkt voorbij. Nederland en de Europese Unie moeten zich handhaven in een context van meerdere elkaar beconcurrerende grote en kleinere staten, waarvan sommige ook geopolitieke ambities hebben en deze met militaire of andere middelen proberen te verwezenlijken. Voor energie, voedsel, wapenproductie en vitale (digitale) technologie kan Europa niet langer zonder meer rekenen op de buitenwereld. Sinds enkele jaren is er daardoor meer oog gekomen voor strategische autonomie en de Europese Unie als geopolitieke speler. Dat zou een verbreding van de Europese samenwerking betekenen, die tot nu toe vooral gericht was op vrede, welvaart en versterking van democratische waarden binnen de EU. Een Europa dat economisch en strategisch meer autonoom opereert, vraagt om een gezamenlijke inzet van de deelstaten, met economisch krachtige regio’s, meer autonomie ten aanzien van grondstoffen en productie van goederen en diensten en voldoende militaire slagkracht.

Dat betekent het actief beschermen en ontwikkelen van bepaalde economische sectoren, die voor het open strategisch autonoom functioneren van Europa van vitaal belang zijn. Afgesproken is dat ook de defensie-uitgaven van de lidstaten omhoog gaan.

2.4

Beschikbaarheid energie en grondstoffen Feitelijk verloor Europa begin twintigste eeuw met de overgang van steenkool naar olie en gas als belangrijkste energiebronnen haar energieonafhankelijkheid. Hoewel dit nog lange tijd een zwak punt zal blijven, beschikt de Europese Unie over grote mogelijkheden als het gaat om industriële productie, technologie en voedselproductie. Het mondiale productie- en handels­systeem blijft ondanks de recente ontwikkelingen van een verbluffende efficiëntie. Het heeft gezorgd voor de beschikbaarheid van goedkope consumptiegoederen, lage voedsel- en energieprijzen en bracht welvaart naar landen die kortgeleden nog tot de armste van de wereld behoorden. Echter, COVID-19, militaire conflicten en een meer op het eigenbelang gerichte Amerikaanse ­economische politiek maakt de kwetsbaarheid van Europa voor ontregeling van mondiale productie- en aanvoerlijnen zichtbaar. Europa kan daarom potentieel veel winnen bij de in gang gezette transitie van een grotendeels door fossiele brandstoffen aangedreven economie en samenleving naar hernieuwbare en duurzame energie en een meer circulaire productie. De Europese economische kracht is immers niet of nauwelijks gebaseerd op de winning van fossiele brandstoffen, terwijl we voor de levering afhankelijk zijn van andere landen. Op termijn zijn de voorraden goedkope fossiele energiedragers hoe dan ook eindig.

Open strategische autonomie is gebaat bij een energiesysteem dat meer gebaseerd is op hernieuwbare opwekking, met kernenergie als stabiele basis.

2.5

Technologische ontwikkeling Digitalisering, de steeds grotere rekenkracht van computers en het gemak waarmee informatie zich verspreid leidt tot een versnelling van innovaties. De razendsnelle ontwikkeling op het gebied van digitale rekenkracht en kunstmatige intelligentie maken doorbraken mogelijk in medicijnen, gentechnologie en systemen die taken overnemen van mensen. Duidelijk is dat digitalisering veranderingen in het gebruik van de ruimte met zich meebrengt, alleen al vanwege de ondergrondse datanetwerken, het opslaan van data en de energievraag. De mogelijkheid van autonoom rijden zal grote effecten hebben op inrichting en ordening van de ruimte. Een steeds rijkere digitale ervaring kan leiden tot een verdere verplaatsing van ons sociale en werkzame leven naar een parallelle virtuele werkelijkheid. Maar de mogelijkheden tot manipulatie van die virtuele werkelijkheid kan net zo goed een herwaardering van de fysieke ervaring, ontmoeting en tastbare plekken tot gevolg hebben.

26 | Ontwerp-Nota Ruimte

Interessant feit is dat er een ontkoppeling heeft plaatsgevonden tussen welvaartgroei en de uitstoot van CO2. Een van de oorzaken is dat economische waarde vaker digitaal wordt toegevoegd. De invloed van verder gaande digitalisering op de samenleving en het gebruik van de ruimte blijft onvoorspelbaar. De komst van het internet en mobiele telecommunicatie van de afgelopen decennia bracht al een enorme verandering met zich mee. Die verandering was deels geheel tegengesteld aan de verwachtingen. Digitalisering en ‘the death of distance’ leidde bijvoorbeeld niet tot een verminderde concentratie van mensen en economie. De paradox van de telecomrevolutie was namelijk dat het gemakkelijker communiceren op afstand leidde tot meer fysieke ontmoetingen. De specialistische digitale dienstverlening bloeide daardoor juist in stedelijke omgevingen. Tegelijk betekende de opkomst van online winkelen een flinke aderlating voor veel fysieke detailhandel, met leegstand in winkelstraten tot gevolg. Ook de kantorenmarkt verandert door de digitalisering. Deze krimpt en concentreert zich op een selectief aantal aantrekkelijke, stedelijke locaties in nabijheid van grotere openbaar vervoerknooppunten.

2.6

Een veranderend klimaat Nederland wordt vaker geconfronteerd met extreme weersomstandigheden. Neem bijvoorbeeld de overstromingen in Limburg in de zomer van 2021, met honderden miljoenen euro’s aan schade, of de extreme regenbui in het oosten van het land in de zomer van 2024, waarna een fors aantal woningen onbewoonbaar is verklaard. Aan de andere kant komen ook langdurige periodes van droogte steeds vaker voor. Zo behoorden de zomers van 2018, 2019, 2020 en 2022 tot de vijf procent droogste zomers ooit. De komende decennia zal het klimaat verder veranderen. De meest recente KNMI-klimaatscenario’s tonen aan dat extreme weersomstandigheden naar verwachting vaker zullen voorkomen. De effecten daarvan merken we bijvoorbeeld aan de toename van wateroverlast door extreme regenbuien enerzijds en langere droge perioden met veel verdamping en zoetwatertekorten anderzijds. Dit kan zorgen voor overlast, een hogere kans op overstromingen en toename van schade. Klimaatverandering heeft niet alleen lokaal effecten op het weer. Nederland is als laaggelegen delta gevoelig voor de wereldwijde stijging van de zeespiegel als gevolg van afsmelten van landijs en opwarmen van het zeewater. Het deels verdwijnen van de Alpengletsjers en een onregelmatiger neerslagpatroon betekent grotere schommelingen in het debiet van de rivieren.

Dit beïnvloedt van alles, van de landbouw als gevolg van verzilting, tot de drinkwatervoorziening en scheepvaart op de grote rivieren. Ook waterveiligheid staat als gevolg van de klimaatverandering weer bovenaan de agenda. De bewoonbaarheid van Laag-Nederland staat ook op lange termijn niet ter discussie. Ons land kan een zeespiegelstijging van vijf meter technisch prima aan. Maar de gevolgen voor de ruimtelijke inrichting zullen groot zijn.

2.7

Mondiale ontwikkelingen, lokale gevolgen Het feit dat Nederland onderdeel is van wereldomspannende ontwikkelingen vraagt om antwoorden die het lokale, regionale of zelfs nationale niveau ontstijgen. Nederland kan niet in zijn eentje vragen omtrent geopolitieke spanningen, grondstoffenschaarste en klimaatverandering beantwoorden. Ruimtelijke ordening was altijd al een zaak van korte en lange termijn. Het is ook steeds meer iets dat over alle schaalniveaus, van lokaal tot heel Europa gaat. Nationale ruimtelijke ordening heeft vanzelfsprekend alleen betrekking op Nederland. Toch zal ook bij het maken van nationale keuzes steeds de relatie gelegd moeten worden met de grotere schaal van Europa en de wereld. En omgekeerd, hoe die grotere schaal doorwerkt op het gebruik en de inrichting van de dagelijkse leefomgeving.

Ontwerp-Nota Ruimte | 27

Hoofdstuk 1

Nederland van toen naar nu

Hoofdstuk 3

Opgaven in de leefomgeving 28 | Ontwerp-Nota Ruimte

Opgaven in de leefomgeving We hebben de opgave om voor de Nederlanders de basis voor het dagelijks leven op orde te houden. Het gaat dan om genoeg en betaalbaar voedsel en voldoende drinkwater. Veiligheid en bescherming tegen overstromingen en tegen bedreigingen van buitenaf. Een dak boven het hoofd in de vorm van een passende en betaalbare woning op de juiste plek. De mogelijkheid een inkomen te verdienen en te ondernemen. De garantie dat er stroom uit het stopcontact komt, dat er een stabiele en veilige internetverbinding is en je dagelijks in staat bent om naar familie, vrienden, werk en voorzieningen te reizen. Dat er genoeg mogelijkheden zijn om je te ontwikkelen en te sporten en ontspannen. Dat de leefomgeving prettig en veilig ingericht is, met schone lucht en zonder extreme overlast. Al deze dagelijkse behoeften van straks mogelijk twintig miljoen Nederlanders vragen iets van de inrichting van ons land. Waar en hoe we ruimte maken voor wonen, werken en bereikbaarheid, het opwekken van energie en de ontwikkeling van de economie. De ruimte die landbouw en natuur krijgen en hoe we omgaan met water en bodem. Binnen Europa neemt Nederland in veel opzichten een buitengewone positie in. We zijn erin geslaagd onze kwetsbare, maar ook gunstige ligging maximaal te benutten.