1- Ontwerp Nota Grondbeleid Doesburg 2024

Kostenverhaal zonder tijdvak (organisch kostenverhaal) Bij kostenverhaal zonder tijdvak staat niet vast hoe de ontwikkeling vorm zal krijgen. Het ontbreken van een tijdvak en eindbeeld zorgt ervoor dat kostenraming niet mogelijk is. Daarom volstaat het opnemen van een kostenplafond in het omgevingsplan. Een kostenplafond is het maximum van de globaal te verhalen kosten, waarbij alleen de inbrengwaarde voor percelen die worden gebruikt voor de aanleg van publieke voorzieningen wordt meegenomen. Bij kostenverhaal zonder tijdvak hoeft geen raming van de opbrengsten te worden vastgesteld. 22

Het exploitatieplan, waarmee onder de Wro publiekrechtelijk kostenverhaal kon worden afgedwongen, is onder de Omgevingswet komen te vervallen. Wel blijft overeind de zogenaamde wettelijke macro-aftopping. Dat wil zeggen dat wanneer in een gebiedsontwikkeling de kosten hoger zijn dan de opbrengsten, niet meer kosten verhaald kunnen worden dan dat er opbrengsten zijn. Een eventueel exploitatietekort wordt dan door de gemeente aangevuld. Bij organisch kostenverhaal is een kostenraming niet mogelijk omdat een eindbeeld ontbreekt. Daarom volstaat het opnemen van een kostenplafond (maximum van de globaal te verhalen kosten) in het omgevingsplan. De maximale kostenverhaalbijdrage moet per activiteit of wijze van uitvoering in het omgevingsplan worden vastgelegd en worden gemotiveerd. Ook moet het omgevingsplan worden aangepast als de kosten hoger worden dan het kostenplafond. Bij kostenverhaal zonder tijdvak wordt alleen de inbrengwaarde voor percelen die worden gebruikt voor de aanleg van publieke voorzieningen meegenomen in het kostenplafond en hoeft geen raming van de opbrengsten te worden vastgesteld. Planschade wordt nadeelcompensatie Het begrip planschade uit de Wro komt onder de Omgevingswet te vervallen. De planschaderegeling is onderdeel van de regeling nadeelcompensatie.

Door bijvoorbeeld het wijzigen van het omgevingsplan of het verlenen van een omgevingsvergunning, vooral in stedelijk gebied, kunnen omwonenden schade lijden. Als schade is aangetoond moet de gemeente deze vergoeden. Voorafgaand aan de voorgenomen wijziging kan de gemeente een nadeelrisicoanalyse uitvoeren. De gemeente weet dan hoe hoog de nadeelcompensatie ongeveer uitvalt. De gemeente kan deze nadeelcompensatie verhalen op initiatiefnemers. Dit kan zowel via de private weg (kostenverhaalsovereenkomst) als via de publieke weg (kostenverhaalsregeling). De (procedure)regels voor schadeverzoeken zijn uitgewerkt in de Verordening nadeelcompensatie gemeente Doesburg 2024. 5.4. Financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied Een gemeente kan op basis van een omgevingsvisie of programma in een omgevingsplan een regeling opnemen voor een afdwingbare financiële bijdrage aan kwaliteitsverbetering van de fysieke

Beleidsregels kostenverhaal • • •

Het kostenverhaal en het stellen van locatie-eisen wordt bij voorkeur privaatrechtelijk geregeld via een anterieure overeenkomst. De plankosten worden bepaald o.b.v. de rekenmodellen behorende bij de Omgevingsregeling (plankostenscan). Deze regeling wordt ook toegepast bij anterieure overeenkomsten. Het beleid m.b.t. bijdragen aan kwaliteitsverbetering van de fysieke leefomgeving komt aan bod in de nog op te stellen Nota Kostenverhaal die later als bijlage aan de Nota Grondbeleid zal worden toegevoegd.

23

leefomgeving7. Voorbeelden zijn investeringen in extra groen, sociale woningbouw en fietspaden. De bijdrage is aanvullend op het kostenverhaal en wordt betaald door initiatiefnemers voor bouwplannen, waarvoor ook kostenverhaal mogelijk is. Een dergelijke afdwingbare financiële bijdrage wordt verhaald op degene die een (bouw)activiteit verricht, voor zover er een functionele samenhang tussen de activiteit en de beoogde ontwikkelingen is en de bekostiging van de ontwikkelingen niet anderszins is verzekerd. De financiële bijdragen worden alleen besteed aan ontwikkelingen waarvoor die bijdragen zijn verhaald. De gemeente is verplicht om de besteding van de verhaalde financiële bijdragen periodiek te verantwoorden.

6. Gronduitgifte Het uitgeven van grond is een belangrijk sturingsinstrument. Met de uitgifte van grond kan de gemeente regie houden over de gewenste ruimtelijke ontwikkeling, de selectie van partijen en uiteindelijk de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelen en ambities. Tevens kunnen de door de gemeente gemaakte kosten van bouwgrondproductie via de opbrengsten uit gronduitgifte worden verhaald. Gronduitgifte is maatwerk: de manier waarop grond wordt uitgegeven wordt per locatie en per situatie bepaald. In dit hoofdstuk wordt eerst aandacht besteed aan het Didam-arrest van november 2021 en de gevolgen daarvan voor gemeentelijke gronduitgifte. Vervolgens worden de verschillende vormen van gronduitgifte kort toegelicht.

6.1. De gewijzigde praktijk van gronduitgifte Bij gronduitgifte is de gemeente gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een van die algemene beginselen is het gelijkheidsbeginsel. Op 26 november 2021 wees de Hoge Raad het zogenaamde Didam-arrest waarin werd geoordeeld dat overheids-lichamen bij gronduitgifte in beginsel gelegenheid moeten bieden tot mededinging. Op basis van de uitspraak kunnen overheden niet langer onroerende zaken exclusief aan één partij aanbieden zonder dit vooraf kenbaar te maken en andere geïnteresseerde partijen de mogelijkheid te bieden mee te dingen. Deze hoofdregel houdt in dat overheden de koper moeten selecteren aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Zo worden op basis van het gelijkheids-beginsel gelijke kansen geboden. Het gelijkheidsbeginsel brengt ook met zich mee dat de overheid een passende mate van openbaarheid moet geven met de betrekking tot: • • • •

De beschikbaarheid van de onroerende zaak, De selectieprocedure, Het tijdschema, De toe te passen selectiecriteria.

De gemeente moet hierover tijdig, voorafgaand aan de selectieprocedure, informatie verschaffen op een zodanige wijze dat potentiële gegadigden daarvan kennis kunnen nemen. In het arrest is een duidelijke uitzondering op de hoofdregel geformuleerd. De gemeente mag afzien van een selectieprocedure als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval is er geen strijd met het gelijkheidsbeginsel en is één-op-één verkoop wel toegestaan. Dan geldt wel de verplichting om het voornemen tot verkoop vooraf bekend te maken en te motiveren waarom er naar oordeel van de gemeente slechts één gegadigde in aanmerking komt. De uitspraken van lagere rechters en het Hof die sinds het arrest van de Hoge Raad verschenen zijn, laten zien dat deze uitzondering vaak aan de orde is en mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, meestal ook in stand blijft of kan blijven. 7

Art. 13.23 Ow

24

Gelet op de algemene formulering van het arrest moet er rekening mee worden gehouden dat dit ook van belang is voor andere vormen van gronduitgifte, zoals erfpacht- en opstalrechten, huur, ruil, pacht en andere vastgoed gerelateerde overeenkomsten zoals publiek-private samenwerkings-overeenkomsten waarin dergelijke rechten worden vergeven. Voor een aantal uitgiftevormen is dit inmiddels ook in de (lagere) jurisprudentie bevestigd. De precieze reikwijdte van het arrest zal uiteindelijk uitkristalliseren in de jurisprudentie. De gemeente zal zich bij iedere voorgenomen uitgifte van gemeentegrond moeten afvragen of er redelijkerwijs meerdere gegadigden te verwachten zijn. Beleidsregels gronduitgifte • •

• • •

De gemeente handelt altijd binnen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en binnen het aanbestedingsrecht. Bij meerdere gegadigden (of de verwachting dat er meerdere gegadigden zijn) biedt de gemeente mededingingsruimte. Deze procedure maakt zij openbaar. Hiermee houdt de gemeente de gronduitgifte transparant en stelt zij private partijen in de gelegenheid dat zij, onder de gestelde selectiecriteria, vrij kunnen meedingen op de grondpositie. Voor elke gronduitgifte stelt de gemeente objectieve, toetsbare en redelijke criteria op conform het Didam-arrest. Daarbij gelden marktconforme voorwaarden en prijzen. In het geval – binnen de kaders van het Didam-arrest – het voornemen bestaat om één-opéén tot gronduitgifte over te gaan, zal dat voornemen vooraf worden gepubliceerd. Openbare grond waarop bijvoorbeeld transformatorstations voor elektra en rioolgemalen in eigendom en beheer door derden op worden geplaatst wordt in principe niet verkocht. Voor dit grondgebruik wordt op de grond een recht van opstal gevestigd. Wanneer de grond niet meer als zodanig wordt gebruikt, worden de opstallen door opstaller verwijderd en kan de gemeente weer vrijelijk beschikken over haar grond. Hiervoor wordt in de akte van opstalrecht standaard de bepaling opgenomen dat opstaller verplicht is het recht van opstal te laten beëindigen indien de werken definitief buiten gebruik worden gesteld.

6.2. Vormen van gronduitgifte Verkoop De uitgifte van bouwgrond gebeurt zoveel mogelijk op basis van de verkoopovereenkomst van de gemeente. Daarin leggen de gemeente en de koper vast tegen welke prijs, onder welke voorwaarden, op welk tijdstip en met welke functie de grond wordt overgedragen. Erfpacht In het geval van erfpacht wordt een erfpachtovereenkomst gesloten (zo veel mogelijk op basis van het model erfpachtovereenkomst) voor een bepaalde (langdurende) periode. De grond blijft in eigendom van de gemeente die in de erfpachtovereenkomsten aanvullende voorwaarden kan stellen. De erfpachter krijgt het gebruiksrecht van de grond en de daarop gerealiseerde of door de erfpachter te realiseren opstallen. De erfpachter heeft een positie die nagenoeg gelijk is aan de positie van eigenaar. De erfpachter kan de opstal inclusief het erfpachtrecht ook overdragen en bezwaren met een hypotheek. Voor het erfpachtrecht wordt een marktconforme vergoeding betaald, de zogenaamde canon. Opstalrecht Een recht van opstal wordt gevestigd als de gemeente haar grondpositie niet wenst te verkopen maar ook geen eigenaar wil worden van de opstal. De opstalhouder sticht dan een opstal op gemeentegrond.

Of als de gemeente het eigendom van de opstal (en daarmee de verschillende plichten, waaronder bijvoorbeeld de onderhoudsplicht) wenst over te dragen en anders dan via het omgevingsplan invloed wil houden op het gebruik van het opstal. Door de juridische scheiding van het eigendom van de grond en 25

de opstal is de opstaller verantwoordelijk voor het gehele onderhoud van de opstal. Voorts kan de gemeente in de opstalovereenkomst voorwaarden opnemen die verband houden met gebruik van de opstal en verkoopregulerende bepalingen opleggen. Bruikleen Bruikleen is een overeenkomst zonder financiële tegenprestatie, er wordt dus niet voor betaald. Bruikleen is nuttig bij overbrugging van een periode tot een gebied of opstal wordt (her)ontwikkeld. Het voordeel is dat het gebruik snel kan worden beëindigd en het object wordt onderhouden door de gebruiker. Bruikleen vindt plaats op basis van de bruikleenovereenkomst van de gemeente, voor zover deze voorhanden is. Verhuur De algemene regels rond huur en verhuur staan in het Burgerlijk Wetboek8. Deze regels vormen het kader voor te sluiten huurovereenkomsten, maar partijen kunnen in gevallen hiervan afwijken. Het kan gaan om verhuur van onroerende dan wel roerende zaken voor een bepaalde tijd. Bij huur van gebouwde onroerende zaken gelden daarentegen regels van dwingend recht9. De huurovereenkomst is een overeenkomst waarbij de ene partij, de verhuurder, zich verbindt om aan de andere partij, de huurder, voor een bepaalde tijd en een bepaalde prijs het genot van een bepaalde zaak volledig of gedeeltelijk af te staan. Ontbreekt één van deze zaken dan is geen sprake van een huurovereenkomst.

Dat wil niet zeggen dat er geen geldige overeenkomst tot stand is gekomen. Als bijvoorbeeld de prijs ontbreekt, kan er wel sprake zijn van een bruikleenovereenkomst. Pacht Pachtrecht is geregeld in het Burgerlijk Wetboek10. Volgens de wet is pacht een overeenkomst 'waarbij de ene partij, de verpachter, zich verbindt aan de andere partij, de pachter, een onroerende zaak of een gedeelte daarvan in gebruik te verstrekken ter uitoefening van de landbouw en de pachter zich verbindt tot een tegenprestatie'11. De wet omschrijft nader wat zij verstaat onder 'uitoefening van de landbouw' 12, namelijk elke tak van bodemcultuur mits bedrijfsmatig uitgeoefend. Als er geen bedrijfsmatige activiteit is, is er sprake van een gewone huurovereenkomst van een perceel grond of een gebouw en is er als gevolg daarvan een minder vergaande bescherming van degene die huurt. De wetgever heeft het begrip ‘bedrijfsmatig’ niet uitgelegd. Dit betekent dat in de praktijk moet worden bekeken of een bepaalde activiteit van een agrariër bedrijfsmatig is. De gemeente heeft de keuze uit meerdere pachtvormen, te weten: 1. Niet geliberaliseerde pacht (reguliere pacht); 2. Geliberaliseerde pacht > 6 jaar; 3. Geliberaliseerde pacht ≤ 6 jaar. Geliberaliseerde pacht vindt plaats tegen marktconforme prijzen en op basis van de model pachtovereenkomst van de gemeente.

Erfdienstbaarheid Voor een erfdienstbaarheid kan een eigenaar van het heersende erf de verplichting worden opgelegd aan de eigenaar van het dienende erf een vergoeding, retributie, te betalen.

8 9

Afdeling 1, Artikelen 7:201-219 BW Voor woonruimte, afdeling 5, de artikelen 7:232-282 BW; Voor bedrijfsruimte, afdeling 7, de artikelen 7:290-310 BW

Boek 7 titel 5 BW Artikel 7:311 BW 12 Artikel 7:312 BW 10 11

26

6.3. Snippergroen Jarenlang was het beleid om stroken snippergroen voor een vast bedrag te verkopen aan de eigenaren van de aangrenzende woonpercelen. De achterliggende gedachte hierbij was dat hiermee de onderhouds- en beheerskosten voor de gemeente zouden worden verminderd. Inmiddels is duidelijk dat ten gevolge van de klimaatverandering de verstening van de leefomgeving zoveel mogelijk moet worden tegengegaan. Het beleid van de gemeente Doesburg wordt daarom aangepast naar het zo min mogelijk verkopen van snippergroen. De komende tijd zal er door de gemeente beleid t.a.v. snippergroen worden opgesteld. 6.4. Oneigenlijk grondgebruik van derden Het komt voor dat grond door burgers in gebruik wordt genomen zonder dat er een verzoek tot koop of een huurovereenkomst aan ten grondslag ligt. Aangezien de gemeente Doesburg op deze wijze grond verliest en er oneerlijke situaties ontstaan is het van belang dit oneigenlijk grondgebruik inzichtelijk te maken en hiertegen op te treden. Hiermee worden enerzijds problemen bij de realisatie van toekomstige ontwikkelingen voorkomen en anderzijds situaties van rechtsongelijkheid uit de weg geholpen. Indien het vermoeden bestaat dat gemeentelijke grond oneigenlijk wordt gebruikt, kan de gemeente een onderzoek starten om te bepalen of het grondgebruik illegaal is.

Daarna wordt bekeken of tot legalisering kan worden overgegaan alvorens handhavend wordt opgetreden. 6.4.1. Verjaringen Er zijn twee vormen van verjaring mogelijk: de verkrijgende en bevrijdende verjaring. Beide vormen van verjaring leiden tot eigendomsovergang, tot verkrijging onder bijzondere titel. Verkrijgende verjaring Voor verkrijgende verjaring bepaalt artikel 3:99 Burgerlijk Wetboek (BW), dat een bezitter te goeder trouw het recht op een onroerende zaak verkrijgt door een onafgebroken bezit van tien jaren. Een bezitter is te goeder trouw wanneer hij zich redelijkerwijze als rechthebbende mocht beschouwen (art. 3:118 BW). Bevrijdende verjaring Over bevrijdende verjaring wordt in artikel 3:105 BW geregeld dat hij die een goed bezit op het tijdstip waarop de rechtsvordering strekkende tot beëindiging van het bezit wordt voltooid, dat goed verkrijgt, ook al was zijn bezit niet te goeder trouw. Bij deze vorm van verjaring gaat het om de verjaring van de rechtsvordering tot beëindiging van het bezit. Hiermee wordt bedoeld de vordering die de gemeente kan instellen om haar recht op de onroerende zaak te handhaven, zoals de vordering tot revindicatie of verklaring voor recht. Op het moment dat de verjaringstermijn is voltooid, verkrijgt degene die de onroerende zaak op dat moment bezit het eigendom hiervan. Het maakt hierbij niet uit of iemand te goeder of te kwader trouw is.

De verjaringstermijn is in dit geval twintig jaar. Degene die zich op verjaring beroept, moet aantonen dat hij bezitter is. Artikel 3:107 BW omschrijft bezit als het houden van de onroerende zaak voor zichzelf. Verjaring wordt gestuit door te handhaven op illegaal in gebruik genomen grond, door bijvoorbeeld het perceel te laten ontruimen. 6.4.2. Handhaving De gemeente kiest er bij oneigenlijk grondgebruik voor niet direct handhavend op te treden, maar eerst in overleg met de bezitter van de grond te bekijken of tot legalisering kan worden overgegaan. Hiertoe kan een zogenaamde overeenkomst tot registratie van bezit worden gesloten, inhoudende dat de gemeente voorwaardelijk medewerking verleent aan de formele eigendomsoverdracht. Wanneer legalisering via de hierboven beschreven weg niet mogelijk is, kan de gemeente overgaan tot publiekrechtelijke handhaving. Door te handhaven kan worden bereikt dat de grond terug wordt gebracht 27

naar een inrichting die overeenstemt met de functie, echter wordt hiermee niet per definitie het eigendomsrecht vastgelegd. Om verjaring te stuiten en de eigendom te beschermen zal de gemeente privaatrechtelijk moeten optreden. Hierbij handelt de gemeente Doesburg als rechtspersoon, eigenaar en rechthebbende van de grond. Het doel van privaatrechtelijke handhaving is het terugvorderen van eigendom en het voorkomen van verjaring. Als eigenaar heeft de gemeente op grond van artikel 5:2 BW het recht om de grond op te eisen.

Beleidsregels oneigenlijk grondgebruik • •

Om oneigenlijk grondgebruik te legaliseren kan een zogenaamde overeenkomst tot registratie van bezit worden gesloten. De gemeente zal niet toestaan dat gronden die op bovengenoemde wijze worden overgedragen verstenen en ziet er op toe dat het gebruik conform de functies in het omgevingsplan wordt voortgezet.

Sinds december 2013 was het beleid om bij overdracht van grond waarvan vaststaat dat sprake is van verjaring een vergoeding te vragen van € 10,-- per m2. Deze handelswijze wordt niet langer toegepast.

28

7. Grondprijsbeleid Uitgangspunt voor het grondprijzenbeleid is dat de gemeente Doesburg marktconforme grondprijzen hanteert. De gemeente hanteert de volgende methoden om grondprijzen te bepalen: Residuele grondwaardemethode De grondwaarde wordt bij deze methode bepaald aan de hand van de formule: commerciële waarde van de onroerende zaak minus stichtingskosten van de opstal(len). Als uitgangspunt voor de berekening geldt de maximale invulling die volgens het betreffende omgevingsplan mogelijk is. Kostprijsmethode De kostprijsmethode is de meest oorspronkelijke methode om grondwaarde te berekenen. Alle kosten die de gemeente maakt om van grond bouwgrond te maken worden opgeteld. Daarna slaat zij alle kosten om, over de uit te geven grond. Hierdoor ontstaat een (gemiddelde) kostprijs per vierkante meter uit te geven grond. Vanzelfsprekend varieert de kostprijs per locatie en bestemming. Comparatieve of vergelijkingsmethode Met deze methode vergelijkt de gemeente de prijzen van objecten met objecten in de regio met dezelfde bestemming, bebouwingsmogelijkheden en kwaliteit. Deze methode is geschikt om uitkomsten van de vorige twee methodes te toetsen. Vaste kavelprijs Per kavel wordt een vast bedrag toegepast. Vaste prijs per vierkante meter terrein Bij deze methode wordt een vaste grondprijs bepaald per vierkante meter uitgeefbaar terrein.

De methode kan worden toegepast bij woningbouw en niet-woningbouw. Tender Bij een openbare inschrijving/tender worden er meerdere marktpartijen uitgenodigd om een bod uit te brengen op de beschikbare bouwgrond. Dit kan plaatsvinden op grond van een reeds opgesteld stedenbouwkundig plan of op basis van een programma van eisen. De gemeente stelt in ieder geval vooraf kaders op, op grond waarvan gegund kan worden. Daarnaast zal de gemeente vooraf een grondprijsberekening uitvoeren, die niet openbaar is. Deze berekening vindt plaats op grond van de residuele grondwaardemethode. De inzendingen worden aan deze berekening en aan vooraf bekendgemaakte (kwaliteits-)eisen getoetst. Het bod kan dan fictief opgewaardeerd worden met scores voor bijvoorbeeld duurzaamheid en klimaatadaptatie. Onderstaande tabel geeft de toe te passen methode om de grondprijzen te bepalen weer. Functie

Methode

Eenheid

Woningbouw, sociale huur

Comparatief

Maatwerk per locatie

Woningbouw, projectmatig

Comparatief/Residueel

Prijs per m2

Woningbouw, particulier (po)

Comparatief/Residueel

Prijs per m2

Kantoren

Comparatief/Residueel

Prijs per m2 terrein/bvo13

Bedrijven

Comparatief/Residueel

Prijs per m2

13

Bruto vloeroppervlakte

29

Detailhandel, horeca en hotels

Comparatief/Residueel

Prijs per m2 terrein/bvo

Maatschappelijke voorzieningen

Comparatief

Prijs per m2 terrein/bvo

Comparatief/Residueel

Prijs per m2 terrein/bvo

Residueel

Prijs per m2

- enkele meters t.b.v. verlenging tuin - zijstroken t.b.v. parkeerplaats

Vaste prijs Comparatief

Prijs per m2

Nutsvoorzieningen/antennemasten

Comparatief

Vaste grondprijs per kavel

Reclamemasten

Residueel

Prijs per m2

Verhuur (algemeen)

4% van de koopsom

commercieel Maatschappelijke voorzieningen niet commercieel Parkeren Snippergroen

De grondprijzen worden, op basis van een onafhankelijke taxatie, per project bepaald en vastgelegd bij het vaststellen van de grondexploitatie.

Beleidsregels grondprijsbeleid • • •

Het uitgangspunt is dat gemeentelijke grondprijzen marktconform zijn. Voor het berekenen van de grondprijzen wordt aangesloten bij de methodieken zoals in dit hoofdstuk beschreven. Het college kan gemotiveerd afwijken van de uitgangspunten en de te hanteren methodieken. Hierbij gaat het om specifieke omstandigheden die een andere methode of grondprijs rechtvaardigen. Verder kan de gewenste kwaliteit in projecten leiden tot een bijstelling van de grondprijzen.

30

8. Beheer Gronden of opstallen die niet direct na verwerving ontwikkeld worden, moeten (tijdelijk) worden beheerd. Onder beheer verstaat men ‘het tijdelijk uitvoeren van feitelijke en juridische maatregelen ten aanzien van verworven onroerende zaken met het oog op de instandhouding daarvan’. Uitgangspunt daarbij is dat grond of opstal tijdig beschikbaar is indien nodig voor en gebiedsontwikkeling. Er zijn verschillende manieren om grond in gebruik te geven: • • •

huur; pacht; bruikleen.

Bovengenoemde rechtsfiguren worden beschreven in de volgende paragrafen. De gemeente kiest, afhankelijk van haar beheerdoelstelling, voor één van onderstaande beheervormen. Soms zal de gemeente flexibel willen zijn ten aanzien van de inrichting of het beheer van de gronden, zonder dat zij blijvende verplichtingen met derden aangaat. In andere gevallen streeft de gemeente naar het op lange termijn in gebruik geven van gronden (met langlopende verplichtingen). Continuïteit in het gebruik wordt dan belangrijk geacht.

8.1. Verhuur De gemeente kent een aantal vormen van verhuur van gronden. Dit is verhuur ten behoeve van commerciële doeleinden, zoals terrassen, snippergroen, volkstuinen en gronden ten behoeve van paracommerciële instellingen. Bijzondere vormen van verhuur zijn de jacht- en visrechten. Verhuur vindt plaats op basis van de verhuurovereenkomst van de gemeente.

8.2. Pacht De gemeente Doesburg geeft agrarische gronden niet uit in reguliere pacht, alleen op basis van geliberaliseerde pacht. Dit is een flexibele vorm van pacht waarbij, in tegenstelling tot reguliere pacht, geen maximumprijs geldt voor de pacht met een kortere pachtperiode dan zes jaar. Ook vindt er geen automatische verlenging plaats. Door te kiezen voor deze pachtvorm bestaat er geen risico om voor langere tijd aan dezelfde pachter vast te zitten. En kan het rendement geoptimaliseerd worden doordat er geen sprake is van een maximale pachtprijs. Pachtprijs De pachtprijs van reguliere pacht wordt geregeld in het Pachtprijzenbesluit en/of de uitvoeringsregeling pachtprijzen. De basis voor de maximale pachtprijs is het opbrengend vermogen van de grond. In dit besluit en/of deze regeling zijn maximale pachtsommen per hectare opgenomen, verdeeld over een aantal regio's in Nederland. Voor pachtovereenkomsten geldt in principe de regionale pachtprijs als maximale pachtprijs. De pachtnormen worden jaarlijks vastgesteld door het ministerie van LNV en treden steeds in werking op 1 juli.

31

Ten aanzien van geliberaliseerde pacht kunnen partijen de pachtprijs overeenkomen die zij willen. Beleidsregel pacht Wanneer agrarische gemeentegronden binnen afzienbare periode tot ontwikkeling worden gebracht, kunnen deze gronden uitgegeven worden middels een geliberaliseerde pachtovereenkomst. Wanneer ontwikkeling langer op zich laat wachten kan een nieuwe geliberaliseerde pachtovereenkomst worden aangegaan om te voorkomen dat reguliere pacht wordt geclaimd.

8.3. Bruikleen Bij grondaankopen kan de gemeente overeenkomen dat de verkoper de grond om niet kan blijven gebruiken tot de gemeente de grond nodig heeft. Het in gebruik geven van een object, zonder dat daar een vergoeding tegenover staat, heet 'bruikleen'. Deze beheervorm komt vooral voor als de gemeente voor een project gronden koopt die niet direct worden ontwikkeld. Meestal krijgt de verkoper het voortgezet gebruik om niet, zolang de functie nog niet is gewijzigd. In koopovereenkomsten worden einddata voor het voortgezet gebruik genoemd. Een aparte bruikleenovereenkomst kan dan achterwege blijven. Juridische grondslag bruikleen De regels voor bruikleen zijn opgenomen in het Burgerlijk Wetboek14. Bruikleen is een overeenkomst die tot stand komt als de ene partij (de bruikleengever) een goed om niet in gebruik geeft onder de voorwaarde dat de andere partij (de bruikleennemer) dezelfde zaak na enige tijd zal teruggeven. Essentieel is dat bruikleen plaatsvindt zonder financiële tegenprestatie. Bij een tegenprestatie is er sprake van een huur-, of een pachtovereenkomst. Als de bruikleengever een verwaarloosbare tegenprestatie vraagt, kan er nog steeds sprake zijn van bruikleenovereenkomst. Het is gebruikelijk dat de bruiklener de administratieve kosten draagt voor het opstellen van een bruikleenovereenkomst.

Deze kosten bestaan uit de werkelijk gemaakte kosten die direct en indirect verband hebben met het opstellen van de bruikleenovereenkomst. De verplichtingen van de bruikleennemer zijn in de wet geregeld: • • •

Hij moet als een goed huisvader voor het geleende goed zorgen. Hij mag het goed niet anders gebruiken dan overeenkomstig de aard van het goed. Hij moet het goed ter beschikking stellen aan de eigenaar op de overeengekomen tijd.

Slechts in uitzonderlijke situaties van zeer beperkte duur, geeft de gemeentegronden in bruikleen.

8.4. Zakelijke rechten Een zakelijk recht is het recht dat iemand op een zaak heeft en dat iemand anders niet kan aantasten. Het recht van erfpacht en het recht van opstal zijn zakelijke rechten die binnen de gemeente Doesburg kunnen worden gevestigd. Recht van erfpacht In Doesburg zijn slechts enkele percelen in erfpacht uitgegeven. Het beleid is erop gericht om, tenzij de gronden strategisch zijn gelegen, zoveel mogelijk erfpachtcontracten om te zetten in koopovereenkomsten.

14 Artikelen 7A:1777 tot en met 1790 BW

32

Het Burgerlijk Wetboek omschrijft erfpacht als “een zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft een anders onroerende zaak te houden en te gebruiken”15 . Het is een genotsrecht dat rust op een onroerende zaak, met welk genotsrecht de erfpachter in beginsel hetzelfde genot heeft op de onroerende zaak als de eigenaar. In de erfpachtakte kunnen aan dit genot (en voor zover dit niet voortvloeit uit de wet) beperkingen worden gesteld. Erfpacht wordt gezien als een zakelijk recht dat eigendom benadert. Voor het genotsrecht is de erfpachter een vergoeding verschuldigd. Bij erfpacht heet deze vergoeding ‘de canon’. De erfpachter moet deze periodiek aan de eigenaar van de onroerende zaak betalen. De canon is doorgaans een percentage van de marktconforme grondwaarde. In de praktijk wordt de hoogte van de canon periodiek aangepast op de inflatiecorrectie (indexering van de canon). Waar wenselijk kan het college overgaan tot het aangaan, verlengen danwel afkopen van (lopende) erfpachten. Beleidsregel erfpacht Bij erfpachtovereenkomsten wordt de canon, voor zover niet gekapitaliseerd en bij het aangaan van de erfpacht in één keer voldaan, ééns in de 5 jaar geïndexeerd op de inflatiecorrectie, door hierop het prijsindexcijfer voor alle huishoudens (CPI) toe te passen.

Recht van opstal Het vestigen van een recht van opstal op gemeentegrond vindt binnen de gemeente Doesburg plaats in gevallen waarin het op gemeentegrond te plaatsen opstal functioneel is. We hebben het dan over verdeelstations voor elektra, glasvezel, afvalcontainers, gemalen. Dergelijke opstalrechten blijven in stand tot het moment dat deze voorzieningen definitief worden verwijderd of elders in de openbare ruimte worden gestationeerd. In de akte opstalrecht wordt hierover opgenomen dat de gronden weer in bezit komen van de eigenaar wanneer de voorziening op deze gronden niet meer nodig is. Voor dit recht bepaalt de opstaller een eenmalige retributie ter waarde van het perceel. Het vestigen van een opstalrecht vindt zoveel mogelijk plaats op basis van de gebruikelijke opstalovereenkomst van de gemeente. 8.5. Tijdelijke exploitatie Beheer van vastgoed dient zoveel mogelijk op een commercieel verantwoorde wijze te worden gevoerd om de gemeentelijke financiële risico’s te beperken door cashflow te genereren. Commercieel beheer mag echter niet leiden tot juridische binding waarmee het in exploitatie nemen van grond wordt beperkt. Eigendommen met opstallen Als opstallen niet worden gehandhaafd in toekomstige plannen ontstaat de keuze tussen tijdelijk beheer en sloop. Het slopen van opstallen in bebouwd gebied is vaak ongewenst in verband met de kaalslag.

Per geval wordt bekeken of opstallen wel of niet gesloopt worden. Bij vastgoed in bebouwd gebied bepalen de ligging, staat van onderhoud en de beoogde functie of commerciële verhuur nog mogelijk is. Als dit niet mogelijk of wenselijk is, kan de gemeente het vastgoed om niet in gebruik geven door middel van een gebruiksovereenkomst of door middel van het inschakelen van een anti-kraak bemiddelaar. Hiermee voorkomt zij verloedering, vandalisme en criminaliteit. Commerciële verhuur van vastgoed en de verhuur, het gebruik, en het bewaken van 15 Artikel 7:85 BW

33

woningen en bedrijfspanden gebeurt zoveel mogelijk kostendekkend waarbij de gemeente zichzelf zo min mogelijk juridisch bindt. Tijdelijke invulling braakliggend terrein Tijdelijk beheer van bouwrijpe terreinen wordt steeds belangrijker. Sommige terreinen worden de komende jaren nog niet bebouwd en liggen braak. Dit kan leiden tot overlast in de buurt en achteruitgang van de leefomgeving. Braakliggende terreinen kunnen goede locaties zijn voor: • • • • •

tijdelijke tuinen, tijdelijk groen (stadstuinen, kwekerijen, stadslandbouw, tijdelijke natuur); tijdelijk wonen (flexwoningen); tijdelijke cultuur (expositie, buitentheater); tijdelijke recreatie; tijdelijke commercie (horeca en/of tijdelijke werkplekken).

Juridisch planologisch regime Tijdelijke functies zijn vaak in strijd met het omgevingsplan. De ruimtelijke wetgeving geeft mogelijkheden om hiervan af te wijken. De gemeente heeft voldoende instrumenten om tijdelijke functies ook echt tijdelijk te laten zijn. Tegelijkertijd moet bij het juridisch regelen van tijdelijke functies worden nagedacht over het moment dat de betreffende functie weer moet verdwijnen. Dit kan in de praktijk tot weerstand leiden. Bibob De Wet Bibob is een (preventief) bestuursrechtelijk instrument. Als er een ernstig gevaar dreigt dat bijvoorbeeld een vergunning wordt misbruikt, kan de gemeente de aanvraag weigeren of de afgegeven vergunning intrekken. Zo wordt voorkomen dat de gemeente criminele activiteiten faciliteert en wordt bovendien de concurrentiepositie van bonafide ondernemers beschermd. Om de mate van gevaar te bepalen kan de gemeente een Bibob-advies aanvragen bij het Landelijk Bureau Bibob (LBB). Gemeente Doesburg heeft op 4 april 2023 een Bibob-beleidslijn vastgesteld. In dit vastgestelde beleid staat onder andere aangegeven binnen welke branches de wet wordt toegepast en in welke gevallen daadwerkelijk een Bibob-advies wordt aangevraagd bij het LBB. Met dit vastgesteld beleid wordt willekeur voorkomen en wordt duidelijkheid geboden over wanneer wel en wanneer niet een Bibobadvies wordt ingewonnen.

Bovendien kan een Bibob-beleidslijn preventief werken. Artikel 6 van de Bibob-beleidslijn Doesburg 2023 handelt over privaatrechtelijke transacties, waaronder bijvoorbeeld ook verkoop van bouwgrond wordt geschaard. Bij de start van onderhandelingen kan de gemeente besluiten om een eigen onderzoek uit te voeren alvorens tot een voorgenomen verkoop wordt overgegaan.

34

9. Financiële kaders De gemeente verwacht in de toekomst weinig tot geen eigen grondexploitaties te voeren en zal dus slechts incidenteel een actieve rol hebben in de grondexploitatie. Het voeren van gemeentelijk grondbeleid vraagt desalniettemin een goed financieel inzicht en beheer. Dit staat of valt met het hebben, naleven en verantwoorden van de met elkaar afgesproken spelregels. Daarnaast is een adequate planning- en controlcyclus essentieel. 9.1. Grondexploitaties Binnen de gemeente zijn nog enkele gebiedsontwikkelingen op gemeentegrond in uitvoering. Ten tijde van het schrijven van deze nota had de gemeente nog één eigen exploitatie in uitvoering (Beinum West) en één eigen exploitatie in voorbereiding vast te stellen door de gemeenteraad in de loop van 2024 (Centrum van Beinum). Naar verwachting zal de gemeente in de toekomst (gezien de beperkte ontwikkelruimte binnen het grondgebied van de gemeente) weinig tot geen eigen exploitaties voeren. Bij een ontwikkeling op gemeentegrond wordt een grondexploitatie (Bouwgrond in Exploitatie) vastgesteld door de raad. Op basis daarvan vindt financiële bewaking en verantwoording plaats. De grondexploitaties van de gemeente voldoen aan het Besluit Begroting en Verantwoording. Indien de gemeente niet zelf de grondexploitatie voert worden kostenafspraken privaatrechtelijk door middel van overeenkomsten geborgd. 9.2.

Besluit Begroting en Verantwoording Bij het uitvoeren van grondbeleid zijn gemeenten gebonden aan de regels uit de “Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023)” van de commissie BBV. In het kader van het BBV is de gemeente verplicht om bij zowel de begroting als bij de jaarrekening een paragraaf grondbeleid op te stellen. Doel van deze paragraaf is de gemeenteraad inzicht te bieden en te ondersteunen in haar kaderstellende en controlerende rol. De gemeente Doesburg heeft ervoor gekozen de nieuwe richtlijnen met ingang van begrotingsjaar 2025 toe te passen, conform de richtlijn. Winstneming In de Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken, opgesteld door de commissie BBV, is vastgelegd dat de gemeente tussentijds winst moet nemen uit grondexploitaties. Winstneming vindt plaats op basis van het voorzichtigheidsbeginsel, waarbij de percentage of completion (POC) regel wordt toegepast. Hierbij geldt dat winst pas wordt genomen als er genoeg zekerheid over de grondexploitatie bestaat. Dat is het geval als wordt voldaan aan de onderstaande punten: • • •

het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat én de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht én de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen).

Bij de herziening van de grondexploitaties actualiseert de gemeente ook de (tussentijdse) winstnemingen en past deze eventueel aan. De gemeente stort tussentijdse winstnemingen in de algemene reserve. Verliesneming en disconteringsvoet Wanneer het verwachte resultaat van een grondexploitatie negatief is, dan treft de gemeente hiervoor direct een voorziening. De dekking van de verliesvoorziening komt ten laste van de reguliere exploitatiebegroting van het betreffende jaar. Doesburg hanteert de disconteringsvoet die het BBV voorschrijft.

35

Looptijd exploitaties De maximale looptijd van grondexploitaties is volgens het BBV tien jaar. Deze termijn dient te worden gehanteerd als richttermijn, die voortschrijdend moet worden bekeken en waar alleen gemotiveerd van kan worden afgeweken na autorisatie door de raad en wanneer deze verantwoord is in de begroting en de jaarstukken.

10. Bevoegdheden en verantwoording 10.1.

Rolverdeling college en gemeenteraad

De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering van het grondbeleid en doet dit binnen de kaders die de raad heeft gesteld. Het door het college jaarlijks afleggen van verantwoording over de uitvoering van het grondbeleid is onderdeel van de jaarlijkse planning & control cyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk met de paragraaf grondbeleid als onderdeel van de programmabegroting en de programmarekening. Dit is conform de BBV-regels (verslagleggingsregels). In de paragraaf grondbeleid legt het college onder meer verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. Daarnaast worden alle fysieke ontwikkelingen (merendeels woningbouw) beschreven. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen ontwikkelingen binnen en buiten het grondbedrijf. Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente16 geeft het college de gemeenteraad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen. Hieronder worden de rollen van het college en de gemeenteraad binnen het grondbeleid nader uitgeschreven. Daarbij is een verdeling gemaakt tussen rollen in het beleidskader en risicobeheersing én rollen in het toepassen van het gemeentelijk grondinstrumentarium.

Rollen college en gemeenteraad in beleidskaders grondzaken en risicobeheersing Onderwerp

Raad

College

Grondbeleid



Vaststellen kader Nota Grondbeleid Controleren uitvoering Nota Grondbeleid Vaststellen paragraaf grondbeleid



 

Vaststellen Nota Kostenverhaal Vaststellen kostenverhaalsregels Omgevingsplan







 

Vaststellen actualisatie grondexploitaties Mutaties reserves Vaststellen begroting

 

Vaststellen risicovoorziening Vaststellen weerstandsvermogen



  Kostenverhaal

Planning en control

Risicomanagement

 



 Vennootschapsbelasting



Informeren d.m.v. paragraaf grondbeleid



Opstellen en vaststellen Nota Grondbeleid Uitvoeren binnen kaders Nota Grondbeleid Opstellen paragraaf grondbeleid Opstellen en uitvoeren van Nota Kostenverhaal Gemotiveerd afwijken op kostenverhaal Uitvoeren planning en control cyclus

Opstellen en uitvoeren van paragraaf risicomanagement en weerstandsvermogen Actualiseren risico-inventarisaties en benodigd weerstandvermogen Vaststellen fiscale eindbalans en eindrapportage

16 Gemeentewet artikel 169 lid 4

36

Rollen college en gemeenteraad in gemeentelijk instrumentarium Onderwerp

Raad

College

Verwerving





Vaststellen beleid strategische verwervingen

 

Aankopen van onroerende zaken binnen spelregels strategische verwervingen Bepalen verwervingsstrategie Uitvoeren verwerving

Voorkeursrecht



Bestendigen van voorkeursrecht



Vestigen van voorkeursrecht

Onteigening



Nemen onteigeningsbeschikking



Voorbereiden onteigeningsbeschikking

Grondexploitaties

  

Vaststellen projectkrediet Jaarlijks vaststellen exploitaties Vaststellen afdracht naar reserves kostenverhaal

 

Opstellen en uitvoeren van exploitaties Afsluiten en evalueren van exploitaties

Ontwikkelingsstrategie







Besluit tot aangaan van samenwerkingsvorm Vaststellen en actualiseren van omgevingsvisie Vaststellen startdocumenten

Onderbouwen en onderzoeken samenwerkingsvorm Aangaan samenwerkingsovereenkomst Aangaan anterieure overeenkomsten



Vaststellen Nota Grondbeleid





Gronduitgiftebeleid en grondprijzenbeleid

10.2.

 

Vaststellen en uitvoeren van uitgiftebeleid en grondprijzenbeleid

Risicomanagement en control

Bij het voeren van grondexploitaties loopt de gemeente risico's. Deze paragraaf beschrijft hoe de gemeente ervoor zorgt dat zij risico's in beeld krijgt, monitort, beheerst en verantwoordt. Goed risicomanagement en risicobeheersing zijn noodzakelijk. De mate waarin risico’s zich voordoen, verschilt per projectfase. De risicoanalyse richt zich eerst op de projectspecifieke risico’s. Dit zijn risico’s die specifiek met (het voornemen van) een project te maken hebben en directe gevolgen hebben (negatief of positief) voor het toekomstige saldo van de grondexploitatieberekening. Naast de projectgebonden risico’s worden niet-projectgebonden, ofwel conjuncturele risico’s geïnventariseerd en gekwantificeerd. Deze risico’s zijn niet beïnvloedbaar binnen de projecten en liggen op het vlak van macro-economische trends en wet- en regelgeving van hogere overheden. Voorzieningen Om de risico’s die gepaard gaan met het voeren van grondexploitaties te dekken is nog geen voorziening/reserve ingesteld. Indien deze reserve toch wordt ingesteld, maakt deze onderdeel uit van de algemene reserve. De noodzakelijk omvang van de reserve wordt bepaald door de uitkomst van de jaarlijkse risicoanalyses. De beschikbare omvang wordt bepaald door de verliesvoorziening lopende exploitaties, tussentijdse winst en afboeking van geactiveerde voorbereidingskosten.

Reserves en voorzieningen zijn belangrijke hulpmiddelen bij de beheersing van de portefeuille binnen de grondbedrijfsfunctie. Op grond van de geldende voorschriften mag een reserve of voorziening daarbij nooit een nadelig saldo hebben. Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen geeft de mate aan waarin de gemeente in staat is middelen vrij te maken om substantiële tegenvallers op te vangen. Het is aan gemeenten zelf een beleidslijn te formuleren

37

over het in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandsvermogen17. Het weerstandsvermogen is de verhouding tussen de weerstandscapaciteit en alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen. Het weerstandsvermogen geeft de mate weer waarin de gemeente in staat is om middelen voor het opvangen van tegenvallers vrij te maken zonder het beleid aan te tasten. Het weerstandsvermogen wordt zowel bij de programmabegroting als bij de jaarstukken berekend. De belangrijkste component van de weerstandscapaciteit is de algemene reserve, aangevuld met de onbenutte belastingcapaciteit en het budget onvoorzien. De grondexploitaties maken onderdeel uit van het risicomanagement. Risicomanagement en Sturend Grondbeleid De risico’s bij Sturend Grondbeleid zonder gemeentelijke grondverwerving zijn beperkt. Het is vooral van belang dat de gemeente tijdig in het proces afspraken maakt met de initiatiefnemer over de dekking van alle gemeentelijke kosten. De belangrijkste kosten hierbij zijn die voor het ambtelijk apparaat, kosten die zien op het inrichten van de openbare ruimte, nadeelcompensatie en de bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen. Daarnaast is het belangrijk dat de gemeente bij het sluiten van anterieure overeenkomsten zodanige afspraken maakt dat zij haar kosten ook kan verhalen als de initiatiefnemer (of werkmaatschappij) betalingsproblemen krijgt of failliet gaat.

Voor die situaties is het belangrijk dat de gemeente zekerstellingen vraagt. Op het moment van wijziging van het omgevingsplan moet het kostenverhaal voor het plangebied zijn verzekerd. Dit kan doordat de verschuldigde bijdragen op dat moment al zijn voldaan óf door het stellen van een bankgarantie of het vestigen van een eerste recht van hypotheek.

11. Projectmatig werken Binnen de gemeente Doesburg wordt waar mogelijk projectmatig gewerkt. Gezien de omvang van de gemeente vormt zelfsturing een belangrijke basis. Dit vraagt om een specifieke invulling van de werkwijze, waarbij een combinatie wordt gevormd tussen de structuur en vaste afspraken binnen het projectmatig werken en de vrijheid en flexibiliteit binnen de Doesburgse organisatie. Projectmatig werken is een aanvulling op de manier van werken in Doesburg, waar in bepaalde situaties voor gekozen kan worden omdat dit past bij het voorliggende vraagstuk. In principe wordt gewerkt met de volgend projectfasen: Initiatieffase

Het benoemen van problemen, doelstellingen en beoogde resultaat

Definitiefase

Ontwerpfase

Verzamelen basismateriaal, opstellen programma van eisen met randvoorwaarden en uitgangspunten, opzetten werkstructuur, SMART maken van afspraken Een oplossing uitwerken als invulling van het programma van eisen

Voorbereidingsfase

Voorbereiding van de uitvoering

Realisatie/ implementatiefase

Uitvoeren werkzaamheden en opstellen nazorgprogramma

Nazorgfase

Afronden project, overdracht resultaat, plaatsen in reguliere organisatie

17 Bron: toelichting op artikel 11 van de BBV

38

12. Het vervolg De Nota Grondbeleid vormt de paraplu voor een aantal andere beleidsstukken die noodzakelijk zijn voor een eenduidig, geharmoniseerd en werkbaar kader voor met name de beheertaak van het college en de ambtelijke organisatie als het gaat om grond. Na de vaststelling van de Nota Grondbeleid volgt actualisatie/vaststelling van: • • • •

18

De Nota Kostenverhaal - hiermee wordt het beleid van de gemeente op het gebied van kostenverhaal vastgelegd. 18 Omgevingsvisie Grondprijzenbrief/notitie Beleid Snippergroen

De Nota Kostenverhaal wordt vormgegeven op basis van de praktijkervaringen die komende periode worden opgedaan bij de op dit moment (2024) in voorbereiding zijnde woningbouwprojecten Centrum Beinum en Wemmersweerd. Voor deze twee projecten worden verschillende externe adviezen ingewonnen.

39