Rapport onderzoek klooster Ootmarsum - DEF.pdf

Project- en risicomanagement Bij de start van een project dient volgens projectstandaarden van projectmatig werken bijvoorbeeld een grondige inventarisatie te worden gemaakt van de beoogde projectdoelen, projectkosten, fasering en planning, de projectrisico’s en hoe deze kunnen worden beheerst. Daarnaast moeten er duidelijke afspraken worden gemaakt en worden

45 / 52

vastgelegd over de sturing van het project, beoogde besluitvormingsmomenten, opdrachtgeverschap en opdrachtnemer-schap, wie wanneer over de voortgang van het project geïnformeerd moet worden en wanneer er geëscaleerd dient te worden. Voor dit project heeft een dergelijke start niet plaatsgevonden. Een aantal van bovenstaande elementen is tijdens de start van het project, en ook op momenten waarin het project onderhevig was aan grote koerswijzigingen, onvoldoende meegenomen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de risico’s en de verdeling hiervan. Hoewel de gemeente het klooster meteen wil verkopen, is het klooster sinds 2007 het eigendom van de gemeente en staat de gemeente aan de lat voor het risico van een tegenvallende ontwikkeling. Daarnaast zijn in 2008 hernieuwde afspraken gemaakt met KWP. KWP geeft daarbij aan dat de projectontwikkeling in Nederland hard getroffen wordt door de economische crisis en dat ontwikkeling binnen de huidige uitgangspunten niet mogelijk is. Daarna wordt besloten tot een vergroot plangebied, waarbij KWP ook de Radboudzalen en de kloostertuin (inclusief mortuarium) mag ontwikkelen. Er zijn geen stukken aangetroffen waarin verschillende scenario’s zijn uitgewerkt en waarin de risico’s van een vergroot plangebied worden afgewogen. Dit plan blijkt in de opeenvolgende maanden niet haalbaar. Na 2013 ligt de ontwikkeling van het klooster bij de gemeente zelf.

Dit is iets waar de gemeente geen ervaring mee heeft; daarnaast moet de ontwikkeling worden uitgevoerd tijdens een recessie. Dit had een moment van herijking van het project kunnen zijn, om bovenstaande elementen van projectmanagement expliciet te bespreken en om nieuwe afspraken te maken. Dit is in 2013 beperkt gedaan en van een projectmatige aanpak is in de eerste jaren na 2013 beperkt sprake. Hoewel er gedurende de periode slagen zijn gemaakt met betrekking tot het projectmanagement, is er aan bepaalde onderdelen hiervan, zoals het detecteren van en het sturen op risico’s en het maken van een financiële doorvertaling van risico’s, onvoldoende uitvoering gegeven. In de periode 2015-2019 wordt sterker ingezet op projectmanagement. In deze periode worden er projectplannen opgesteld die elementen bevatten van projectmanagement. Er wordt bijvoorbeeld meer aandacht gegeven aan de projectorganisatie en het aanhaken van verschillende disciplines en vakgebieden. Bepaalde onderdelen van projectmanagement worden echter nog zeer beperkt tot niet ingevuld. Een voorbeeld daarvan is risicomanagement. Er zijn geen stukken aangetroffen waaruit blijkt dat er een risicobepaling heeft plaatsgevonden en risico’s gekwantificeerd werden, bekeken is welke beheersmaatregelen hieraan gekoppeld dienden te worden of waarin de ontwikkeling van de risico’s werd gemonitord.

Wanneer de verkoopovereenkomsten in 2019-2020 worden opgesteld, wordt het project vervolgens meer in de lijn gebracht. Betrokkenheid van de gemeenteraad De raad heeft vanuit budgetmatig oogpunt gestuurd, bijvoorbeeld door akkoord te gaan met de dekking van het project uit de reserve majeure projecten en om in 2016 een investeringskrediet beschikbaar te stellen voor de verdere ontwikkeling van het klooster. Daarnaast is de raad door het college betrokken bij de grote koerswijzigingen in het procesverloop. Te zien is dat de raad gedurende het procesverloop op verschillende manieren is betrokken en geïnformeerd. Waar aan begin van het project informatie veelal via de fractievoorzitters gedeeld wordt, wordt er ten tijde van KWP meer gedeeld via raadsberichten en op een later moment meer via de P&C-stukken. Dit komt mede voort uit het feit dat er voorafgaand aan het project geen duidelijke afspraken zijn gemaakt over hoe de raad bij dit project betrokken wordt, wanneer de raad wel (en niet) geïnformeerd dient te worden en op welke wijze. Ook grote koerswijzigingen in het project zijn geen aanleiding om dergelijke afspraken alsnog te maken. Tot 2016 zijn er geen signalen vanuit de raad waar te nemen waaruit blijkt dat de raad meer of anders betrokken of geïnformeerd wil

46 / 52

worden. Na 2016 stellen verschillende partijen echter vragen met betrekking tot de kosten en de opbrengsten en is waar te nemen dat de raad het gevoel heeft onvoldoende zicht te hebben op de gemaakte kosten en opbrengsten van het project.

4.2. Aanbevelingen Aanbeveling 1 | Maak een afsprakenkader rondom grote projecten om de grip hierop te vergroten De raad kan op basis van het budgetrecht besluitvormingsmomenten over projecten aangrijpen om kaders te stellen voor dat project. Met name voor grote projecten is het aan te raden dat de raad een afsprakenkader vaststelt. Het is aan het college om hierop te anticiperen en met een voorstel voor zo’n afsprakenkader te komen op basis waarvan het gesprek met de raad en vervolgens besluitvorming plaatsvinden. Na het vaststellen van het afsprakenkader is het aan het college om de afspraken uit te (laten) voeren, op de nakoming van de afspraken toe te zien en de raad hierover op de afgesproken momenten te informeren. Daarbij moet allereerst bepaald worden wanneer sprake is van een groot project. De raad zou een project de status van groot kunnen toekennen als hij op basis van het projectrisicoprofiel vindt dat de reguliere P&C-cyclus de raad onvoldoende sturingsinformatie biedt. De volgende criteria kunnen gekozen worden om een project als groot te kenmerken: - Het project heeft bestuurlijke prioriteit. - Het project is politiek gevoelig. - Het project heeft een groot afbreukrisico in financieel, beleidsmatig en/of bestuurlijk opzicht. - Het project kent een grote betrokkenheid van externe partijen.

- Het project is complex in inhoudelijk, organisatorisch en/of bestuurlijk opzicht. - Het project kan op (grote) maatschappelijke weerstand stuiten. De raad heeft zelf een verantwoordelijkheid bij het bepalen of een project groot is en of het een afsprakenkader vergt. Dit laat onverlet dat van het college mag worden verwacht dat hij zelf signaleert dat er een groot project aan zit te komen en daarover proactief met de raad in gesprek gaat. Het afsprakenkader moet in ieder geval afspraken bevatten over de periodieke informatievoorziening door het college aan de raad over bijvoorbeeld de voortgang van het project in relatie tot doelrealisatie, financiën en planning alsmede inzage in de belangrijkste risico’s en mogelijke beheersmaatregelen. Ook moet duidelijk zijn afgesproken wanneer welke besluiten moeten worden genomen en hoe de raad daarbij wordt betrokken. Denk aan go-/no go-momenten, grote koerswijzigingen en belangrijke faseovergangen. In bijlage 2 van dit rapport wordt nader toegelicht hoe dit verder vorm gegeven zou kunnen worden. Aanbeveling 2 | Vraag als raad aan het college om de afspraken organisatiebreed te implementeren. Pas als college de afspraken toe bij de geselecteerde grote en/of unieke projecten.

Reflecteer periodiek als raad met het college op de toepassing van deze afspraken Voorkomen moet worden dat de aanpak leidt tot een checklist die puur afgevinkt wordt. Het afsprakenkader en de toepassing daarvan moeten juist helpen bij het voeren van het politiek-bestuurlijke gesprek tussen raad en college. Door te zien dat het in het project “onder de motorkap” op orde is, blijft de raad in control zonder dat raadsleden op de stoel van ambtenaren gaan zitten. De raad kan zich dan richten op de te maken strategische keuzes, het controleren van de uitvoering daarvan en het zo nodig komen tot bijsturing.

47 / 52

Aanbeveling 3 | Equipeer de organisatie om beter projectmatig te werken en het risicomanagement verder te ontwikkelen Een dergelijk afsprakenkader helpt om meer overzicht en grip te krijgen op projecten. Om projecten goed uit te kunnen voeren is echter ook specifieke kennis en ervaring nodig. Risicomanagement vormt daarbij een belangrijk onderdeel van projectmanagement. Door risico’s tijdig te kunnen signaleren en beheersmaatregelen te treffen, kan immers mogelijk voorkomen worden dat men in het project geconfronteerd wordt met onverwachte financiële tegenvallers of uitloop in de planning. Het gaat hierbij dus niet alleen over financiële risico’s, maar ook risico’s wat betreft tijd, kwaliteit, maatschappelijk draagvlak en communicatie. Investeer daarom in de competenties van de projectleiders van de ruimtelijke ontwikkelingsprojecten. Niet alleen wat betreft projectmanagement maar ook specifiek wat betreft de aanpak van en ontwikkelingen binnen ruimtelijke ontwikkelingsprojecten (procedures, grondexploitaties, contractvormen met projectontwikkelaars etc.). Denk aan bijvoorbeeld regelmatige uitwisseling van kennis en ervaringen tussen projectleiders onderling en wellicht trainingen en opleidingen voor projectmanagers en projectmedewerkers die hier nog minder bekend mee zijn. Dit is ook een onderwerp waarop gemeenten goed kunnen samenwerken.

Aanbeveling 4 | Verbeter de dossiervorming bij projecten Zorg dat belangrijke documenten rondom een project opgenomen worden in een projectdossier, bijvoorbeeld het projectplan en bijgewerkte versies daarvan, afgesloten contracten, onderzoeken en adviezen, verslagen van projectbesprekingen, risicoanalyses, financiële analyses en projectrapportages. Dit kan helpen bij de overdracht van het project tussen projectmedewerkers en om op latere momenten inzichtelijk te krijgen wat er wanneer in het project is uitgevoerd en wat de resultaten daarvan waren.

48 / 52

Bijlage 1. Overzicht geïnterviewde personen Op verzoek van de ambtelijke organisatie worden voor de geïnterviewde ambtenaren alleen de functiebenamingen in dit overzicht weergegeven. Wethouders Huidige wethouders Benno Brand Richard de Way

Vakwethouder Wethouder financiën

Voormalig wethouders Alfons Steggink Ben Blokhuis Eric Kleissen Evert Jan Krouwel Loes Stokkelaar

Voormalig wethouder financiën Voormalig wethouder financiën Voormalig wethouder financiën Voormalig vakwethouder Voormalig vakwethouder

Ambtelijke organisatie Financieel adviseur Projectleider Juridisch adviseur Concerncontroller Beleidsmedewerker vastgoed en grondzaken Griffier Voormalig gemeentesecretaris Voormalig gemeentesecretaris Voormalig projectleider Toelichting op overzicht kosten BurgerBelangen Fons Maathuis BurgerBelangen Raadssessie Wilma Riesmeijer Sebastian Slots Erik Hemmer Edo van Bree Benny Tijkotte Eddy Schepers Christel Demmer Joris Poffers

Progressief Dinkelland Progressief Dinkelland CDA CDA Lokaal Dinkelland Lokaal Dinkelland VVD VVD

49 / 52

Bijlage 2. Zicht en grip op grote projecten Wanneer een project als groot wordt bestempeld, dan dienen de volgende zaken vastgelegd te worden: i. Wat in de kaderstelling voor het specifieke grote project moet terugkomen. In de kaderstelling voor grote projecten komen veelal de aspecten geld, organisatie, tijd, informatie, communicatie en kwaliteit (inclusief inhoudelijke doelen, kaders en uitgangspunten) terug. ii. Hoofdlijnen van de aanpak van het risicomanagement. Hoe vindt op hoofdlijnen de risicobepaling plaats, welke beheersmaatregelen worden hieraan gekoppeld en hoe wordt de ontwikkeling van de risico’s gemonitord? iii. De fasering van grote projecten die moet worden gevolgd (of waarvan bij de start van het project gemotiveerd wordt afgeweken, in samenspraak met de raad). Bij projecten werk je zo efficiënt mogelijk toe naar het realiseren van producten of resultaten. Dit doe je aan de hand van vier fasen: een initiatief-, definitie-, realisatie- en afrondingsfase (inclusief nazorg). Zo’n fasering structureert de werkzaamheden en zorgt voor ingebouwde mijlpalen en beslismomenten. Ook vergemakkelijkt de fasering het monitoren van de voortgang.

Beknopt betekenen deze fasen het volgende: - Initiatiefase: het verkrijgen van een gelijk beeld van het project(resultaat) bij alle betrokkenen. Je legt dit vast in de startnotitie. - Definitiefase: het gedetailleerd uitwerken van het project, uitmondend in het projectplan. - Realisatiefase: de uitvoering van het project en het realiseren van de projectresultaten. - Afrondingsfase: afronding van het project, borging van het resultaat, evaluatie en decharge van het projectteam. Het projectresultaat wordt overgedragen aan de opdrachtgever. iv.

Betrekken en informeren van de raad.

Elke fase heeft aan het eind een beslismoment waarop formeel wordt vastgesteld of er wordt overgegaan naar de volgende fase. Afgesproken moet worden wat de betrokkenheid van de raad is bij deze momenten (informeren en besluitvormend). Ook moeten er afspraken worden gemaakt over de informatievoorziening van de raad in de vorm van (beknopte) periodieke rapportages (naast de bestuursrapportage) en momenten waarop de raad tussentijds moet worden geïnformeerd, bijvoorbeeld wanneer de vastgestelde kaders voor het project overschreden dreigen te worden of bijstelling van de kaders nodig is. De beslismomenten kunnen ook de vorm krijgen van piketpalen. De raad kan besluiten om aan het eind van een fase of bij een bepaald piketpaaltje (zoals het aanvragen van subsidies of na het besteden van een bepaald percentage van het budget), een beslismoment te plannen middels een raadssessie of raadsbijeenkomst. Ook kan op deze beslismomenten worden gereflecteerd op de gestelde doelen en kaders om inzichtelijk te maken in welke mate de doelen nog kunnen worden behaald of de mate waarin de kaders nog werkbaar zijn.

50 / 52

De rapportages hoeven geen “papieren tijgers” te zijn. Veel informatie kan ook met factsheets worden gedeeld waarbij de mogelijkheid bestaat voor de raad om andere informatie op te vragen of toegelicht te krijgen. Met zo’n factsheet kan worden aangesloten op de kaderstelling voor het specifieke project op de aspecten geld, organisatie, tijd, informatie, communicatie en kwaliteit. De onderstaande figuur geeft een voorbeeld. 1. Project X Wethouder: Ambtelijk opdrachtgever: Projectleider: Aangewezen als groot/uniek project door gemeenteraad 1 januari 2020 Actuele voortgangsrapportage Tweede voortgangsrapportage Project X d.d. 11 oktober 2021 (2021-4556) Doelstellingen, kaders en uitgangspunten

Besluitvorming en betrokkenheid gemeenteraad Financiën Verstrekt krediet: Actuele raming: Planning Vastgestelde planning: Actuele planning: Communicatie en participatie Externe communicatie over het project: Participatie burgers, bedrijven en maatschappelijke organisatie: Risico’s en beheersmaatregelen

51 / 52

TwynstraGudde adviseert overheid en bedrijfsleven op veel van de grote en urgente thema’s van deze tijd. Denk aan veiligheid, diversiteit, digitalisering, mobiliteit, duurzaamheid, energie, financiën en gezondheid. We bieden onze opdrachtgevers unieke, werkbare oplossingen en brengen complexe projecten en programma’s tot een goed einde. Iets creëren van blijvende waarde, daar gaan we voor. Daardoor hebben we een directe impact op (toekomstige) maatschappelijke en economische ontwikkelingen. En dus een grote impact op morgen.