Nota Grondbeleid Dijk en Waard

Dit helpt Dijk en Waard met het bereiken van haar toekomstige ruimtelijke doelstellingen en voorkomt hogere kosten van bijvoorbeeld verwerving, schadeloosstelling en inbrengwaarde. De gemeente kan het voorbereidingsbesluit inzetten bij actief en actief faciliterend grondbeleid. Toetsing op basis van beleidskaders en planologie Naast een sturende rol, heeft Dijk en Waard ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders en regelgeving. KOSTENVERHAAL EN KWALITATIEVE KADERS

De gemeente is verplicht om de kosten die zij voor een aangewezen (bouw)activiteit10 maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. Het kostenverhaal omvat de grondexploitatiekosten11 en daarnaast eventueel de financiële bijdragen12. Het uitgangspunt is dat de gemeente met een privaatrechtelijke overeenkomst haar kosten verhaalt. Als dit niet mogelijk is, dan kan de gemeente het kostenverhaal publiekrechtelijk verankeren. Het beleidsmatige kader ligt vast in een omgevingsprogramma kostenverhaal en financiële bijdrage. Anterieure overeenkomst Een anterieure overeenkomst is een privaatrechtelijke overeenkomst, waarin het college en een initiatiefnemer afspraken over het ruimtelijk initiatief vastleggen. In de anterieure overeenkomst leggen de gemeente en de initiatiefnemer de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en risico’s vast. Bovendien biedt de anterieure overeenkomst de mogelijkheid om voorwaarden te stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. Een gemeente stuurt hiermee privaatrechtelijk op locatie-eisen, programmering en planning, kostenverhaal en financiële bijdragen. De overeenkomst bepaalt welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht, gekoppeld aan een planning.

Hoewel de anterieure overeenkomst wordt beheerst door het privaatrecht met veel contractsvrijheid, zitten er voor de gemeente wel grenzen aan hetgeen zij van een initiatiefnemer mag verlangen. De anterieure overeenkomst mag niet strijdig zijn met geldende wet- en regelgeving, de redelijkheid en de billijkheid moeten worden gerespecteerd en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten worden nageleefd. De gemeente mag van deze overeenkomst geen misbruik maken door een initiatiefnemer te dwingen onredelijk hoge bijdragen te betalen en/of andere buitensporige verplichtingen aan te gaan. Zo mag de gemeente de medewerking aan een ontwikkeling, die past in een goede ruimtelijke ordening niet weigeren, omdat de initiatiefnemer niet bereid is een overeen-

9 10 11 12

Artikel 4.14 Ow Artikel 8.13 Ob Artikel 13.11 Ow en artikel 8.15 (tabel A en B van bijlage IV) Ob Artikel 13.22 en 13.23 Ow

Uitblijven van overeenstemming Indien Dijk en Waard en de initiatiefnemer anterieur geen overeenstemming bereiken, heeft de gemeente de keuze om de voorwaarden en het kostenverhaal publiekrechtelijk te verankeren in het omgevingsplan of de BOPA. De gemeente kan ook besluiten om niet mee te werken aan het initiatief. Als de gemeente besluit haar medewerking aan het ruimtelijk initiatief op te schorten omdat de initiatiefnemer niet wil voldoen aan het kostenverhaal, dient de gemeente te motiveren en te onderbouwen dat zij niet aan betaalplanologie doet. Publiekrechtelijke verankering van het kostenverhaal en financiële bijdragen De Omgevingswet biedt de gemeente een publiekrechtelijke grondslag om de kosten van de grondexploitatie13 en financiële bijdragen14 op de initiatiefnemer te verhalen. Dit instrument is voor de gemeente een middel om het ruimtelijk initiatief mogelijk te maken als er met een grondeigenaar geen overeenstemming kan worden bereikt over het sluiten van een anterieure overeenkomst. Dijk en Waard kan hiertoe beslissen als er een urgentie is om het ruimtelijk initiatief te realiseren. Daarnaast kan de schaduwberekening van het publiekrechtelijk kostenverhaal helpen om het kostenverhaal via het anterieure spoor vorm te geven. Hiermee toetst de gemeente of de exploitatiebijdrage c.q. financiële bijdrage redelijk en billijk is. STEDELIJKE KAVELRUIL

De Omgevingswet heeft een nieuw privaatrechtelijk instrument voor stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een privaatrechtelijk instrument en niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De eigenaren nemen vrijwillig deel aan de kavelruil en sluiten gezamenlijk een kavelruilovereenkomst. De gemeente kan bij dit proces faciliteren. Dit instrument is vooral toepasbaar bij stedelijke locaties waar het eigendom versnipperd is en de huidige kavelstructuur een belemmering vormt om de gebiedsontwikkeling uit te voeren. Daarnaast biedt de stedelijke kavelruil ook een uitkomst bij de herstructurering van oudere gebieden, waarbij de ruil van gebouwen een nieuwe kans voor het gebied kan betekenen. Ook op het snijvlak van het stedelijk en landelijk gebied is de stedelijke kavelruil denkbaar. Dit instrument kan worden ingezet om leegstand van agrarische bedrijfsbebouwing te voorkomen. De stedelijke kavelruil is een sprekend voorbeeld van een manier waarop de gemeente haar actieve faciliterende rol kan pakken.

13 Artikel 13.11 Ow en artikel 8.15 (tabel A en B van bijlage IV) Ob 14 Artikel 13.22 en 13.23 Ow

26

27

7 SAMENWERKEN

Samenwerken kan de gemeente helpen om de bestuurlijke ambities en spelende opgaven te realiseren. Het ondersteunt ons bij een actieve houding in het grondbeleid. De gemeente kiest voor een samenwerkingsvorm die voor het ruimtelijk initiatief het meest geschikt is. De vormgeving van de samenwerking hangt onder meer af van de gemeentelijk rol en welke risico’s de gemeente in de samenwerking wil lopen. Zie onderstaand schema voor de glijdende schaal van samenwerkingsverbanden.

Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling

bli

ek (Tr e On ad t itio wik ne kel el) ing

FASE Initiatief Haalbaarheid

B (P ouw PS c Co laim ali tie )

PP

SC

on

ce s

sie

Jo (P int v PS e Al ntu lia re nt ie)

Pr

iva te Ze On lfr tw ea i lis kkel at ie ing

1. Initiatief 2. Visie en programma 3. Planuitwerking 4. Bouwrijp maken

Realisatie

• • •

Bron: Deloitte, bewerking Grondgidsen Pu

Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van de samenwerking in de verschillende vormen van grondpolitiek is de mate waarin de gemeente risicodragend is en in samenwerking met private partijen overgaat tot het voeren van de grondexploitatie. De gemeente kan een vorm van publiek-private samenwerking (PPS) aangaan, als:

• •

zowel de private partij als de gemeente in het plangebied grondeigendom hebben; de (beschikbaarheid van) specifieke deskundigheid van een van beide of beide partijen nodig is om het ruimtelijk initiatief tot stand te brengen; partijen noodzaak zien om de risico’s te verdelen, waarbij afspraken worden gemaakt over de verdeling van risico’s en het maximale risico dat partijen willen en kunnen dragen; de gemeente van het begin tot het eind van het project de regie over de kwaliteit van de ontwikkeling wenst te voeren; het ruimtelijk initiatief groot van omvang is en een lange ontwikkeltijd kent.

Het kan ook voorkomen dat een private partij beschikt over grondposities en zich beroept op zelfrealisatie van deze gronden. De gemeente werkt hieraan mee indien de private partij kan aantonen dat hij met zijn gronden wil aansluiten op de ambities en het kwaliteitsniveau van het totale plangebied zoals door de gemeente is bedacht. Vanzelfsprekend zal de private partij voor zijn gronden moeten voldoen aan het kostenverhaal. De private partij zal daarom bereid moeten zijn om een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente. Ook kan de gemeente terugvallen op de publiekrechtelijke verankering van het kostenverhaal, mocht zij geen overeenstemming bereiken met de marktpartij in een anterieure overeenkomst.

5. Projectontwikkeling 6. Bouw opstal 7. Woonrijp maken

Beheer

8. Beheer openbaar gebied Actief

Gemeente

Gemeente of private partij

Private partij

Gezamenlijk of private partij

Faciliterend

Gezamenlijk

28

SAMENWERKINGSVORMEN

Bouwclaimmodel Het bouwclaimmodel is een bijzondere vorm van actief grondbeleid en wordt veelal gekozen als private partijen grondeigendommen hebben in het plangebied. Het is een samenwerkingsvorm in het spoor van actief grondbeleid. In het bouwclaimmodel verkopen private partijen hun grond aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij bij de gronduitgifte bouwrijpe grond mogen terugkopen met een vooraf overeengekomen programmering waarmee zij hun bouwrechten veilig stellen. De gemeente voert de grondexploitatie en draagt zorg voor het bouw- en woonrijp maken van het gebied. Private partijen nemen, net als bij actief grondbeleid, de realisatie van het vastgoed voor hun rekening. De samenwerking op basis van een bouwclaim is vooral goed inzetbaar als in een gebied sprake is van versnipperd eigendom in handen van private partijen en de gemeente een actieve rol wenst in te nemen. De gemeente kan dan haar regierol beter invullen en zo de gewenste ontwikkelingen op de locatie beter sturen. Deze variant is veelal te prefereren boven de zelfrealisatie door alle afzonderlijke private grondeigenaren. Concessiemodel Bij het concessiemodel heeft de gemeente (geheel dan wel gedeeltelijk) het grondeigendom. De gemeente draagt haar grond over aan een private partij (bijvoorbeeld via een aanbesteding of een prijsvraag) die de (privaatrechtelijke) grondexploitatie voert.

In een samenwerkingsovereenkomst worden vervolgens de afspraken vastgelegd. Na realisatie komt de openbare ruimte weer in handen van de gemeente.

De gemeente kiest bij het concessiemodel nadrukkelijk voor samenwerking om zo ook de kennis, kunde en capaciteit van marktpartijen bij de gewenste gebiedsontwikkeling optimaal te kunnen benutten en/of omdat zij het risico voor de ontwikkeling niet wil dragen. De belangrijkste voorwaarde voor het bereiken van positieve effecten bij de toepassing van het concessiemodel ligt vooral in de rolvastheid en professionaliteit van partijen. Bij een concessie moet voldoende ruimte gegeven worden aan de marktpartij. Afspraken over het kwaliteitsniveau en programma dienen vooraf op hoofdlijnen te worden vastgelegd. Joint-venture Wanneer in een gebied diverse partijen (waaronder de gemeente) grondeigendom hebben, kunnen zij besluiten samen te gaan werken door het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten dan wel door voor de samenwerking een aparte rechtspersoon op te richten, bijvoorbeeld een Grond Exploitatie Maatschappij (GEM). De GEM kan dan de gezamenlijke grondexploitatie voeren en gronden uitgeven, vaak op basis van een gezamenlijk opgesteld en vastgesteld masterplan voor het gebied. De risico’s van de grondexploitatie worden gedragen door alle deelnemende partijen. De gemeente behoudt haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheden.

De gemeente beperkt zich bij het concessiemodel tot het stellen van randvoorwaarden, bijvoorbeeld met een stedenbouwkundig programma van eisen, masterplan of kwaliteitsnormen. Dit model kenmerkt zich door een strikte publiek-private rolverdeling, waarbij een private partij een groot deel van de traditionele overheidstaken (bijvoorbeeld de aanleg van openbare voorzieningen en infrastructuur) uitvoert en de risico’s draagt. Zowel de grond- als de opstalexploitatie zijn voor rekening en risico van de private partij. Bij een dergelijke overdracht van overheidstaken moet zeker gesteld worden dat de private partij deze werken conform de regels van het (Europees) aanbestedingsrecht en het gemeentelijk aanbestedingsbeleid zal aanbesteden.

29

30

8 FINANCIEEL KADER

Bij zowel actief als (actief) faciliterend grondbeleid gaat de gemeente financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de P&C cyclus van de gemeente en binnen de kaders die de commissie BBV voorschrijft15. Als de commissie BBV aanvullende richtlijnen voorschrijft of richtlijnen wijzigt dan past de gemeente deze toe. Hiervoor is geen aanpassing van de nota grondbeleid nodig.

Voorbeeld verloop cashflow grondexploitatie

Grondverkoop

ACTIEF GRONDBELEID

Bij actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie voor eigen rekening en risico. Vaak vraagt dit om investeringen ten behoeve van grondaankoop en planontwikkeling, die de gemeente pas na enkele jaren geheel of gedeeltelijk kan terugverdienen; de zogenaamde badkuip aan voorinvesteringen. De gemeente actualiseert de grondexploitaties en de risicoanalyse één keer per jaar.

Badkuip voorinvesteringen

BBV RICHTLIJNEN

Bij grondexploitaties geeft de commissie BBV richtlijnen onder andere voor: • Het afdekken van verliezen De gemeente Dijk en Waard dekt verliezen af met een verliesvoorziening. Het verwachte verlies op netto contante waarde wordt afgedekt met deze verliesvoorziening. • De (tussentijdse) winstneming • De kostensoorten • De rentetoerekening • De disconteringsvoet • De looptijd Bij haalbaarheidsonderzoeken voor: • Activeren plankosten (IMVA) • Activeren van grondaankopen (MVA)

O.a. grondaankoop, onderzoeken, bestemmingsplanprocedure, plankosten, bouwrijp maken en na gronduitgifte woonrijp maken

Kosten Opbrengsten Boekwaarde

ACTIVEREN VAN VOORBEREIDINGSKOSTEN

Voorafgaand aan het openen van een grondexploitatie kan de raad een voorbereidingskrediet beschikbaar stellen voor de voorbereidingskosten zoals het wijzigingen van het omgevingsplan, apparaatskosten en onderzoeken. Deze voorbereidingskosten mag de gemeente activeren op de balans onder immateriële vaste activa (hierna: IMVA). Hieraan zijn conform de BBV regels de volgende voorwaarden verbonden: 1 De kosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst; en 2 De kosten mogen maximaal 5 jaar geactiveerd blijven staan onder de IMVA. Na maximaal 5 jaar moeten de kosten hebben geleid tot een grondexploitatie en kunnen dan worden overgeboekt naar de desbetreffende BIE. Is dit niet het geval dan worden de kosten afgeboekt ten laste van het jaarresultaat; en 3 de raad neemt het besluit om een voorbereidingskrediet beschikbaar te stellen en deze te activeren onder de IMVA.

15 De meest actuele notities betreffen ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ (2019) en ‘Voorwaarden warme gronden in Notitie grondbeleid aangepast’ (2022).

31

RISICOMANAGEMENT

Één keer per jaar voert de gemeente een risicoanalyse uit. Dit gebeurt binnen de geldende financiële en ruimtelijke (beleids-)kaders. Bij het openen van een grondexploitatie en bij de tussentijdse herziening van een grondexploitatie maakt de gemeente ook altijd een risicoanalyse. Het risicomanagement omvat het identificeren van risico’s, waarbij de kans van optreden en de mogelijke financiële gevolgen worden ingeschat. Bij het identificeren van de mogelijke risico’s wordt onderscheid gemaakt tussen: • Projectoverstijgende risico’s, die bijvoorbeeld te maken hebben met macro-economische ontwikkelingen; • Projectspecifieke risico’s.

Als het geprognosticeerde resultaat ontoereikend is, dan dekt de gemeente dit af met haar beschikbare weerstandscapaciteit, vanuit reserve bouwgrondexploitaties en dealgemene weerstandsreserve. Wanneer veranderingen in het uitvoeringsbeleid financieel effect hebben op de grondexploitaties, dekken we dit af vanuit reserve bouwgrondexploitaties16. Ook wanneer een gemeente een ruimtelijke ontwikkeling faciliteert loopt zij risico’s. De risico’s zitten dan voornamelijk in de overschrijding van de kosten voor inzet van capaciteit. De risicoanalyse omvat dan ook de grote(re) ruimtelijke ontwikkelingen die de gemeente faciliteert. Het afdekken van tekorten die ontstaan vanuit passief grondbeleid gebeurt vanuit de reserve bouwgrondexploitatie.

De eerste stap omvat het identificeren van de risico’s. Daarna wordt berekend wat de mogelijke financiële effecten op de grondexploitatie zijn. Als een grondexploitatie beschikt over voldoende winstpotentie, dan worden de risico’s hiermee opgevangen.

Financiële stromen grondexploitaties

STRATEGISCHE VERWERVINGEN Afdekken van risico’s POSITIEVE GRONDEXPLOITATIES

NEGATIEVE GRONDEXPLOITATIES

(Tussentijdse) winstneming

Afdekken te verwachten verlies

RESERVE BOUWGRONDEXPLOITATIE

ALGEMENE RESERVE (WEERSTANDSCAPACITEIT)

Afdekken van risico’s

16 Voor volledige toelichting van de inzet reserve bouwgrondexploitaties zie Prognose reserves 2023 - 2027

32

33

9 VERANTWOORDING EN GOVERNANCE

De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering en doet dit binnen de kaders die de raad stelt. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning & control cyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk bij de begroting en bij de jaarrekening (onderdeel paragraaf grondbeleid). Dit is conform de BBV-regels.

Grondbeleid

Financieel Voorbereidingskosten Grondexploitaties Verwerving

Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente, geeft het college de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen (Gemeentewet artikel 169 lid 4).

Raad

College

Vaststellen nota grondbeleid Controleren uitvoering door college (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening) Vaststellen (tussentijdse) winst- en verliesneming, beschikken over reserves en voorzieningen Beschikbaar stellen voorbereidingskrediet Openen en vaststellen nieuwe grondexploitaties met een raadsbesluit, herzien en afsluiten van grondexploitaties Budgetrecht grondaankopen met uitzondering van mandaat strategische verwerving

Uitvoeren grondbeleid Verantwoording afleggen uitvoering (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening)

Gronduitgifte

Bestendigen van een voorkeursrecht Nemen van een onteigeningsbeschikking Nemen van een voorbereidingsbesluit Vaststellen kaders gronduitgifte als onderdeel nota grondbeleid

(Grond)prijzen

Vaststellen kaders (grond)prijzen als onderdeel nota grondbeleid

Kostenverhaal

Vaststellen omgevingsprogramma, kostenverhaal en financiële bijdragen

Samenwerking

Beschikbaar stellen van kapitaal

Uitvoeren voorbereidingskrediet Uitvoeren grondexploitaties en afronden afgesloten grondexploitaties Aankoop (sluiten koopovereenkomst) mandaat budgetrecht tot en met een bedrag van € 1,0 miljoen per transactie. Tot € 2,5 mln overleg seniorenconvent Voorvestigen van een voorkeursrecht

Vaststellen van uitvoeringskaders gronduitgifte, gronduitgifte (inclusief selectieprocedures, tenders), vaststellen algemene verkoopvoorwaarden Vaststellen grondprijsnotitie, grondprijzen en prijzen voor pacht, erfpacht, andere zakelijke rechten en huur Sluiten intentie-, anterieure en posterieure overeenkomsten en in rekening brengen exploitatiebijdragen binnen kaders omgevingsprogramma kostenverhaal en financiële bijdragen en nota grondbeleid Aangaan van samenwerkingsovereenkomsten, oprichten van een of deelnemen in een privaatrechtelijke rechtspersoon

34

DIJKENWAARD.NL