OPENBAAR - rekenkamer Diemen - bestuursrecht - 20 oktober 2025

Rekenkamer Diemen

Memorandum Onderzoek bestuursrecht

20 oktober 2025

Rekenkamer Diemen Onderzoek bestuursrecht 20 oktober 2025

Inhoud

I

Onderzoek bestuursrecht

II

Vragen en antwoorden

Bijlagen

1.

Bestuurlijke reactie

2.

Nawoord rekenkamer

3.

Organisatie rekenkamer

blad 1 3

Memorandum

Rekenkamer Diemen Bestuursrecht 20 oktober 2025 Blad 1 van totaal 7

I

Onderzoek bestuursrecht

Opzet en uitvoering De rekenkamer Diemen heeft in 2025 een klein onderzoek gedaan inzake de procedures die in de jaren 2020 tot en met 2024 tegen de gemeente Diemen zijn gevoerd bij de bestuursrechter en/of bij de Raad van State. De rekenkamer Diemen bestond ook in 2025 uit Frank Hordijk (directeur) en Peter van Loon (plaatsvervangend directeur). Hordijk en Van Loon hebben het onderzoek samen uitgevoerd. Bij de uitvoering van het onderzoek is de tekst in het onderzoeksprogramma 2025 van de rekenkamer Diemen onverkort leidend geweest. Volgens vaste werkwijze van de rekenkamer is samengewerkt met één primaire ambtelijke contactpersoon. Die samenwerking betrof met name het laten aanreiken van diverse documentatie en het laten beantwoorden van enkele (technische) vragen. De contactpersoon betrof, op aanwijzen van de algemeen directeur van de gemeente Diemen, de tijdelijk teamleider Juridische zaken van Duo+. Bij de meeste contacten was direct of indirect ook de teamleider Openbare orde en veiligheid (OOV) en vergunningen van de gemeente Diemen betrokken. De rekenkamer heeft, conform planning, tussentijds een informeel contact onderhouden met de verantwoordelijk portefeuillehouder uit het college van Diemen. Die portefeuillehouder is burgemeester Erik Boog. Memorandum In het onderzoeksprogramma 2025 zijn voor dit onderzoek de volgende vragen opgenomen: 1.

Hoe vaak speelde in de voorbije jaren een procedure tegen de gemeente Diemen bij de bestuursrechter en/of bij de Raad van State?

2.

Welke onderwerpen betrof dat?

3.

Wat tonen de dossiers van die procedures aan inzet vanuit de gemeente en/of Duo+ om te pogen tot een buitengerechtelijke oplossing te komen?

4.

Hoe kijken betrokkenen (ambtelijk en/of bestuurlijk) terug op de aanleiding, het verloop en de uitkomsten van enkele recente procedures, en tot welke eventuele leerpunten leidt dat?

Rekenkamer Diemen Bestuursrecht 20 oktober 2025 Blad 2 van totaal 7

Dit memorandum omvat antwoorden op alle vier de vragen. De derde vraag is volgens planning opgevolgd door een analyse van drie afzonderlijke dossiers. Voor het beantwoorden van de vierde vraag is het wederhoor op het concept van dit memorandum benut – zie om die reden het nawoord van de rekenkamer dat als bijlage 2 is opgenomen. Het memorandum is zo beknopt mogelijk gehouden. Ook op verzoek van de klankbordgroep voor de rekenkamer is gekozen voor zo toegankelijk mogelijke taal, en is niet gewerkt met voetnoten, kleurtjes of dergelijke. De rekenkamer heeft dit memorandum op 26 augustus 2025 beschikbaar gesteld voor ambtelijk en vervolgens bestuurlijk wederhoor. Na enkele tussentijdse contacten met de contactpersoon en met de algemeen directeur is de bestuurlijke reactie ontvangen op 14 oktober 2025. Twee van de drie in het memorandum aangehaalde dossiers hebben direct of indirect betrekking op casuïstiek inzake specifieke inwoners van Diemen. Om die reden zijn (de) passages waarin een lezer van dit memorandum één of meerdere personen zou kunnen herkennen ondergebracht in een separate, geheime bijlage.

Rekenkamer Diemen Bestuursrecht 20 oktober 2025 Blad 3 van totaal 7

II

Vragen en antwoorden

Vragen 1 en 2 Hoe vaak speelde in de voorbije jaren een procedure tegen de gemeente Diemen bij de bestuursrechter en/of bij de Raad van State? Welke onderwerpen betrof dat? Na het verkrijgen van een eerste beeld bij de volumes in kwestie heeft de rekenkamer gekozen voor een analyse inzake de jaren 2020 tot en met 2024. In de jaren 2020 tot en met 2024 speelden of spelen in totaal 25 procedures tegen de gemeente Diemen. Daarnaast was de gemeente betrokken bij één hoger beroep bij de Raad van State dat feitelijk was ingesteld tegen een besluit van het college van gedeputeerde staten van de provincie NoordHolland. Drie van de 25 procedures, alle inzake een bestemmingsplan en alle bij de Raad van State, waren gericht tegen een besluit van de gemeenteraad van Diemen. Bij één van die drie, een dossier uit 2020, is sprake van een gecombineerd besluit van raad en college. De 22 overige zaken waren of zijn uitsluitend gericht tegen een besluit van het college van burgemeester en wethouders van Diemen. Acht van de 22 zaken tegen het college zijn voortgekomen uit een door het college opgelegde bestuurlijke boete. Al die acht procedures speelden of spelen in 2023 of 2024. Vier van die acht boetes volgden uit het gebruik van een woning voor het telen van hennep. De andere vier bestuurlijke boetes zijn opgelegd voor het gebruik van een woning voor het huisvesten van arbeidsmigranten.

De overige veertien procedures, gericht tegen een besluit van het college, hadden of hebben betrekking op: • • •

een wel of juist niet verleende omgevingsvergunning (vier) het invorderen van een dwangsom (drie) een AVG-besluit (drie),

alsmede op een afwijzing op een herzieningsverzoek, een verleende bewonersontheffing parkeren, een opgelegde last onder dwangsom, en een verleende machtiging tot binnentreden van een woning.

Rekenkamer Diemen Bestuursrecht 20 oktober 2025 Blad 4 van totaal 7

Vraag 3 Wat tonen de dossiers van die procedures aan inzet vanuit de gemeente en/of Duo+ om te pogen tot een buitengerechtelijke oplossing te komen? Voor het beantwoorden van deze vraag heeft de rekenkamer de volledige dossiers doorgenomen van vier procedures. De rekenkamer heeft die vier geselecteerd uit een verkregen overzicht met korte omschrijvingen van alle 25 procedures uit de jaren 2020-2024. De vier gekozen procedures konden, mede door een verkregen eerste toelichting van de ambtelijke contactpersoon, worden aangemerkt als bijzonder, en daarmee – populair gezegd – als ‘kanshebbers voor het opdoen van relevante bevindingen’. Overigens bleken de vier dossiers alle zeer omvangrijk te zijn: de rekenkamer heeft alles bij elkaar meerdere duizenden A4 doorgewerkt. Eén van de vier bovenbedoelde dossiers blijft in dit memorandum buiten beschouwing: enerzijds omdat de procedure in kwestie nog loopt, anderzijds omdat uit de analyse van de rekenkamer geen noemenswaardige bevindingen zijn voortgekomen. De drie andere dossiers zijn hierna kort samengevat. Daarnaast is steeds een annotatie van de rekenkamer opgenomen.

De rekenkamer hecht eraan te benadrukken dat precies is gedaan wat in het onderzoeksprogramma 2025 staat: op basis van uitsluitend de dossiers vaststellen welke pogingen vanuit de gemeente Diemen en/of Duo+ zijn gedaan tot een vorm van informele oplossing, mediation of andere wijze van de-escalatie. Omdat de dossiers voor zich zouden moeten spreken heeft de rekenkamer bewust geen toelichting gevraagd aan een (destijds) behandelend ambtenaar. Evenmin is contact gezocht met de inwoners die de onderzochte procedures zijn gestart.

DOSSIER I Zie separate, geheime bijlage Ter overweging naar aanleiding van dossier I De rekenkamer ziet een dossier dat zich bijna zeven jaar heeft voortgesleept. Ambtelijk, door de commissie voor de bezwaarschriften, door de rechtbank en door de Raad van State, plus uiteraard door de inwoner en door degenen die (…) juridisch-inhoudelijk hebben bijgestaan, is een ongekende hoeveelheid inzet geleverd voor een geschil over (maximaal) ruim € 8.600. Los van de suggestie tot het toepassen van coulance vanuit de commissie voor de bezwaarschriften omvat het dossier niets waaruit (een begin van) een poging tot minnelijke oplossing blijkt. Sterker: het dossier ademt een sfeer van twee ‘geharnaste’ partijen, die op geen enkel moment ook maar iets van menselijke toenadering zoeken.

Rekenkamer Diemen Bestuursrecht 20 oktober 2025 Blad 5 van totaal 7

De toon in het dossier werd gezet met de twee strikt juridische brieven die het college de inwoner in juni respectievelijk augustus 2016 stuurt. Niemand weet hoe het vervolg zou zijn geweest als die brieven met een persoonlijke toelichting van een wethouder of de burgemeester zouden zijn overhandigd – een uurtje belangstelling, aandacht en begrip voor de inwoner zouden hoe dan ook niet contra het college hebben gewerkt. En zou het college de rekening voor de inwoner ‘zomaar’ mogen verlagen, conform het idee van de commissie voor de bezwaarschriften uit 2019, die waarschijnlijk al voorvoelde dat anders opnieuw trajecten bij rechtbank en Raad van State zouden volgen? Ja, mits goed beargumenteerd en gedocumenteerd heeft een college daarvoor altijd ruimte. Leg als college zo nodig een zogenoemd contra legem-register aan, waarin wordt vastgelegd wanneer en op welke gronden besluiten zijn genomen die op of nipt over het randje van wettelijke bepalingen gaan. Natuurlijk had de inwoner ook voor een rekening van bijvoorbeeld € 2.500 kunnen doorgaan tot de Raad van State. Tegelijk: zou de kans op een vroegtijdige, minnelijke afronding van dit dossier – waarachter een fors menselijk drama schuilgaat – bij een bescheiden ‘gebaar’ niet aanzienlijk zijn geweest?

DOSSIER II •

Sinds tenminste 1995 wordt in breder verband gediscussieerd over het wel of niet openstellen van de busbaan in Diemen-Zuid voor ander gemotoriseerd verkeer dan lijnbussen. Het dossier bevat onder meer een uitgebreid extern rapport ‘Gevolgen van de openstelling van de busbaan in Diemen-Zuid’ uit juli 1996.

•

Na vele jaren verkenning, intern en extern onderzoek, discussie en inspraak stelt de gemeenteraad in juli 2021 het bestemmingsplan Verkeersstructuur Diemen Zuid vast. Op basis van dat bestemmingsplan zal de busbaan in Diemen-Zuid op enig moment worden opengesteld. Die beoogde openstelling kent onder de inwoners van Diemen veel voorstanders en tegelijk veel tegenstanders.

•

Sinds maart 2018 is de buurtgroep ‘VerkeerDdoorDiemenZuid’ actief. De circa 475 leden van die groep laten zich in de aanloop naar de vaststelling van het bestemmingsplan – en al eerder, na de terinzagelegging van een voorontwerp van dat plan – onder meer horen door het gecoördineerd indienen van kritische zienswijzen.

•

De Buurtgroep tekent in augustus 2021 beroep aan tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Een maand later wordt (ook) gevraagd om het treffen van een voorlopige voorziening. Daaruit zou, kort gezegd, moeten volgen dat er rond de busbaan vooralsnog niets gebeurt.

Rekenkamer Diemen Bestuursrecht 20 oktober 2025 Blad 6 van totaal 7

•

In november 2021 schorst de Raad van State, als uitspraak op het verzoek van de Buurtgroep tot het treffen van een voorlopige voorziening, het besluit van de raad tot vaststelling van het bestemmingsplan. De Raad van State vindt met zoveel woorden dat het plan niet had mogen worden vastgesteld omdat daarin niet is geborgd dat op de open te stellen busbaan niet sneller mag worden gereden dan 30 kilometer per uur.

•

In januari 2023 doet de Raad van State een inhoudelijke tussenuitspraak. Samengevat wordt de gemeenteraad opgedragen om de Raad van State binnen enkele weken een verkeersbesluit van het college te sturen, waarin is bepaald dat de maximumsnelheid op de open te stellen busbaan 30 kilometer per uur zal zijn.

•

De raad volgt die opdracht op. De Buurtgroep dient daarna nog een zienswijze in waarin staat aangegeven dat de raad de toekomstige 30 kilometer-begrenzing onvoldoende afdwingbaar zou hebben geregeld.

•

De Raad van State doet in april 2023 (definitief) uitspraak. De Buurtgroep krijgt in die zin gelijk dat het ingestelde beroep gegrond wordt verklaard, waardoor het raadsbesluit van juli 2021 wordt vernietigd (en waardoor het college alsnog een verkeersbesluit moest nemen). Omdat het college inmiddels het door de Raad van State verlangde verkeersbesluit heeft genomen blijven tegelijk de ‘rechtsgevolgen’ van het besluit tot vaststellen van het bestemmingsplan in stand. Met andere woorden: Diemen kan de in het bestemmingsplan voorziene aanpassingen van de verkeersstructuur in Diemen-Zuid, inclusief het openstellen van de busbaan voor ander gemotoriseerd verkeer dan lijnbussen, gaan doorvoeren.

•

De gemeente maakt de uitspraak van de Raad van State direct breed bekend via een kort persbericht. In de kop en vervolgens tweemaal in de tekst van dat bericht staat dat de gemeente ‘blij’ is met de uitspraak. Dat gevoel wordt toegelicht met een verwijzing naar het ‘langgekoesterde voornemen’ om de verkeersstructuur in Diemen-Zuid te verbeteren, dat nu realiteit kan worden. In het persbericht staat niet aangegeven dat de Buurtgroep, die wordt aangeduid als ‘actiegroep’, door de Raad van State formeel in het gelijk is gesteld. Immers, een pyrrusoverwinning of niet: het door de Buurtgroep ingestelde beroep is gegrond verklaard.

Ter overweging Had het dossier ‘Busbaan door Diemen-Zuid’ anders, beter, efficiënter en vooral sneller kunnen worden afgehandeld? De rekenkamer ziet in de loop van de drie decennia papierwerk die aan de Raad van State zijn voorgelegd fasen waarin de gemeente en de Buurtgroep vriendelijk en constructief met elkaar communiceren, maar leest ook stukken met een grimmige toonzetting – in een specifieke periode vooral in de richting van de verantwoordelijk wethouder. Gedurende het gehele traject doet de gemeente wat moet worden gedaan, en vullen de initiatiefnemers van de Buurtgroep hun zelfgekozen taken zichtbaar weloverwogen en vasthoudend in. Eind 2003 speelt tegelijk de wens van een aantal

Rekenkamer Diemen Bestuursrecht 20 oktober 2025 Blad 7 van totaal 7

(andere) inwoners om de busbaan juist wel permanent open te stellen – zie in een dergelijk complex krachtenveld maar eens te komen tot een vorm van bemiddeling of mediation met een voor iedereen bevredigende uitkomst. Anders, beter, efficiënter of sneller: in sommige dossiers is de realiteit simpelweg anders. Uiteindelijk is gekomen tot een zorgvuldig voorbereid, genomen en door ons hoogste rechtsorgaan getoetst besluit, waarmee partijen het kunnen of moeten doen.

DOSSIER III Zie separate, geheime bijlage Ter overweging naar aanleiding van dossier III Communicatie is alles. De verschillende en herhaalde uitspraken van de medewerker van het team (…) zullen hun oorzaak hebben gehad, en zijn intern zonder twijfel opgevolgd. De brief van begin juli 2020, waarin uit het niets ook ‘de factuur’ wordt aangekondigd, is vervolgens ronduit ongelukkig. Daarnaast is niet te begrijpen waarom het college, direct nadat het door de rechter onverkort in het ongelijk is gesteld, zonder ook maar enig voorafgaand overleg met de inwoner met een eigen calculatie van de schade aankomt – waarvan iedereen aanvoelt dat die kant noch wal raakt. De inwoner blijft in alle contacten stellig, maar tegelijk rustig, vriendelijk en correct, zo ziet de rekenkamer in het (volledige) dossier. Het dossier vormt alleen al daarom een goede casus voor ambtelijke reflectie: hoe kunnen ook wij, juist in netelige omstandigheden, in brieven en andere contacten een goed evenwicht vinden tussen formeel-juridische versus persoonlijk-inwonergerichte woorden?

**

Rekenkamer Diemen Bestuursrecht 20 oktober 2025 Bijlagen

Bijlage 1

Bestuurlijke reactie

Gemeente Diemen Aan de Rekenkamercommissie Diemen Diemen, 14 oktober 2025 Ons kenmerk: 2025-091551 Onderwerp: Bestuurlijke reactie op het onderzoek Bestuursrecht Geachte heer Hordijk, Bestuurlijke reactie

Het college dankt de Rekenkamer voor het rapport. De meerwaarde van de Rekenkamer ligt voor ons in de onafhankelijke blik op ons beleid en de effecten daarvan. Die reflectie helpt ons om kritisch te blijven op onze eigen keuzes en om de kwaliteit van ons handelen steeds verder te versterken. Het memorandum geeft een feitelijke juiste weergave van de drie geselecteerde dossiers. Omdat het om een klein aantal en sterk uiteenlopende casussen gaat, kunnen we uit dit onderzoek geen algemeen geldige conclusie trekken over de bestuursrechtelijke procedures van de gemeente in de periode 2020–2024. Daarentegen draagt het periodiek onafhankelijk laten toetsen van onze handelwijze bij aan de kwaliteit, de transparantie en onze leerpunten voor de toekomst. In Diemen hechten we eraan dat inwoners en ondernemers snel en laagdrempelig met hun vragen of klachten bij de gemeente terecht kunnen. We investeren veel in de voorfase: korte lijnen, informeel contact en meedenken om zaken snel op te lossen en benaderbare bestuurders. Dat leidt er ook toe dat we, voor de omvang van onze gemeente, relatief weinig klachten, bezwaarschriften en juridische procedures kennen. Uiteraard kunnen inwoners ook terugvallen op de formele instrumenten, mocht het informeel niet lukken. Ook die instrumenten hebben we in onze organisatie goed geborgd.

Denk aan een formele klachtenprocedure, de Metropool Ombudsman en de bezwaarschriftencommissie of Sociale Kamer. Daarnaast werken we met het Rekmanifest. Afgesproken is dat onze medewerkers zich richten op oplossingen en op het vinden van ruimte binnen de bestaande regels. We hanteren de regels zorgvuldig, maar zoeken ook naar flexibiliteit en werken vanuit vertrouwen. Het gaat er steeds om wat we met de regel willen bereiken en hoe we inwoners daarmee het beste van dienst kunnen zijn. We versterken onze werkwijze bovendien met nieuwe instrumenten. Zo hebben we in het kader van de vergunningverlening de omgevingstafel ingericht, die het makkelijker maakt om alle interne en externe adviseurs bij elkaar te brengen en te werken naar een eenduidig en

begrijpelijk resultaat. Dit bevordert een snellere en betere samenwerking tussen gemeente, inwoners en bedrijven en draagt bij aan tijdige en gedragen besluitvorming. De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de voorfase vaak niet zichtbaar is in de dossiers. We nemen ons voor dit beter vast te leggen, zodat onze inzet op in goed overleg tot oplossingen komen ook aantoonbaar wordt. Verder wordt geconstateerd dat toon en communicatie mede bepalend zijn voor het verloop van een dossier. We blijven daarom investeren in een heldere en evenwichtige manier van communicatie, met oog voor de menselijke maat. Ook nemen we mee dat er ruimte moet zijn voor proportioneel en uitlegbaar handelen, zonder het juridisch kader uit het oog te verliezen. Dat sluit aan bij hoe we in de praktijk al werken. Het college gebruikt het memorandum als een nuttige reflectie op onze werkwijze. Hoewel het onderzoek slechts een beperkt aantal en vertrouwelijke casussen betreft, levert het wel bruikbare aandachtspunten op. Als aandachtspunt geven wij wel mee dat de gekozen onderzoeksaanpak ertoe leidt dat de resultaten van dit onderzoek niet breder gedeeld kunnen worden, terwijl de kracht van de Rekenkamer juist ligt in haar onafhankelijke blik in de openbaarheid. Voor een vergelijkbaar onderzoek in de toekomst denken wij graag mee hoe hier een oplossing voor gevonden kan worden.

Hoogachtend, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Diemen, G.T. Wildeman gemeentesecretaris

E. Boog burgemeester

Rekenkamer Diemen Bestuursrecht 20 oktober 2025 Bijlagen

Bijlage 2

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer dankt het college voor de bestuurlijke reactie. De rekenkamer leest in de reactie een positieve en constructieve reflectie. Het college plaatst het nadrukkelijk kleine onderzoek in een bredere context, en dat is terecht en goed. Communicatie is alles, schrijft de rekenkamer in het memorandum. Natuurlijk, in het onderzoek zijn slechts enkele dossiers betrokken, maar in de casuïstiek van die dossiers is het meerdere keren flink fout gegaan. De rekenkamer is blij met de toezegging van het college om te blijven investeren ‘in een heldere en evenwichtige manier van communicatie, met oog voor de menselijke maat’. Tegen die achtergrond kan het regelmatig actief ambtelijk en bestuurlijk terugkijken op het verloop en de inhoud van recent afgesloten procedures, op een manier waarop ook de rekenkamer dat heeft gedaan, leiden tot belangrijke (verdergaande, nieuwe) inzichten en leerpunten. Met de bestuurlijke reactie is de vierde onderzoeksvraag niet causaal, maar indirect toch inhoudelijk beantwoord. Ook dat stemt de rekenkamer positief.

**

Rekenkamer Diemen Bestuursrecht 20 oktober 2025 Bijlagen

Bijlage 3

Organisatie rekenkamer

De gemeente Diemen vult de wettelijk verplichte rekenkamer in volgens het zogenoemde directeursmodel. Voor de jaren 2024 tot en met 2029 is een overeenkomst gesloten met advies- en onderzoeksbureau Hordijk & Hordijk B.V. uit Culemborg, van waaruit Frank Hordijk en Peter van Loon voor Diemen werkzaam zijn als respectievelijk directeur en plaatsvervangend directeur van de rekenkamer. Hordijk en Van Loon zijn in die posities door de raad benoemd op 30 november 2023, en hebben in de raadsvergadering van 25 januari 2024 de ambtsbelofte afgelegd. De gemeente Diemen ontvangt jaarlijks declaraties van Hordijk & Hordijk B.V. die optellen tot het budget dat voor de rekenkamer beschikbaar is: € 30.000 (exclusief omzetbelasting). De rekenkamer opereert geheel onafhankelijk. Naast de desbetreffende bepalingen in de Gemeentewet vormt de Verordening gemeentelijke rekenkamer Diemen 2024, die door de raad is vastgesteld op 28 september 2023, het kader voor de manier waarop de rekenkamer werkt (selectie van onderwerpen, uitvoering werkzaamheden, terugkoppeling bevindingen, communicatie met de raad). De rekenkamer wordt rond diverse formele en praktische zaken ondersteund door de griffie.

**