Verslag raadsavond kaderstelling Deventer - 16 november 2022

KADERSTELLING IN DEVENTER Raadsavond over theorie en praktijk 16 november 2022

Opbouw van de presentatie

01

02

03

04

05

Aanleiding

Theorie over kaderstellen

Advies aan Fonkelveen

Praktijk in Deventer

Take-aways

2

Aanleiding ► Kaderstelling door de gemeenteraad is een lastig

fenomeen. De rollen ‘controleren’ en ‘volksvertegenwoordigen’ spreken bij veel raadsleden sterker tot de verbeelding. Kaderstelling is abstracter en weerbarstiger.

► De gemeenteraad van Deventer wil zich als collectief

ontwikkelen door bewust en weloverwogen om te gaan met de beschikbare instrumenten die bijdragen aan goede kaderstelling.

► PBLQ heeft op 16 november samen met de

rekenkamer een workshop verzorgd over hoe kaderstelling in Deventer verloopt en hoe dit door raadsleden wordt ervaren.

► Tijdens de workshop zijn ideeën uitgewisseld wat

onder goede kaderstelling wordt verstaan en welke instrumenten daarbij kunnen hepen. In deze presentatie wordt verslag gedaan van de resultaten.

3

Over kaderstelling, de theorie… Invoering van het dualisme

Wat staat er in de wet?

Informatievoorziening

De term kaderstelling is in het gemeentebestuur geïntroduceerd bij de invoering van het dualisme in 2002. Belangrijke doelstelling van deze wetswijziging en operatie was om de bevoegdheden van college en raad duidelijker van elkaar te scheiden, en om ervoor te zorgen dat het college meer zelfstandig uitvoerende bevoegdheden kreeg, terwijl de gemeenteraad geacht werd te stoppen met meebesturen en zich te wijden aan ‘kaderstellen, controleren en volksvertegenwoordigen’, de drieslag die in deze jaren aan raadsleden werd meegegeven.

Wat wordt er volgens de wetgever met kaderstellen bedoeld? De memorie van toelichting bij de Wet dualisering gemeentebestuur stelt daarover dat het gaat om twee soorten kaders:

Nauw verwant aan kaderstelling en controle is een goede informatievoorziening. Zonder deze informatievoorziening kan de raad haar taken niet goed uitvoeren. Daarom is in de Gemeentewet zowel een actieve als passieve informatieplicht opgenomen. Het college van B&W moet niet alleen alle gevraagde informatie verstrekken, maar ook op eigen initiatief alle informatie geven die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.

► Kaderstelling door middel van

regelgeving (verordeningen) en budgetrecht (begroting): door middel van regels en geld kan de raad zijn wensen afdwingen.

► Kaderstelling door middel van politiek-

bestuurlijke instrumenten, zoals de vaststelling van beleidsnota’s of moties.

De controlerende taak volgt op kaderstelling. De memorie zegt hier het volgende over: “Een deel van de controle zal erin bestaan na te gaan of het college met inachtneming van de door de raad gestelde regels, zijn bevoegdheden goed heeft gebruikt” 4

Instrumenten ten behoeve van kaderstelling Raadsleden hebben de volgende instrumenten tot hun beschikking om invulling te geven aan hun kaderstellende rol.

Het budgetrecht is de basis voor de positie van de gemeenteraad als vertegenwoordigend orgaan. Door de financiële kaders voor het bestuur te stellen, vult de raad zijn positie als hoogste orgaan in. Vaststellen van verordeningen: In gedualiseerde verhoudingen zijn de verordenende bevoegdheden van de raad van wezenlijk belang ten behoeve van een evenwicht tussen college en raad.

Met de invoering van het dualisme heeft de gemeenteraad de bevoegdheid, naast het college, gekregen om zelfstandig initiatiefvoorstellen in te dienen.

Raadsleden mogen ook amendementen indienen. Een amendement is bedoeld om wijzigingen te realiseren in voorgenomen regelgeving (verordeningen) of beslissingen (zoals de voorgestelde begroting).

Raadsleden kunnen ook een motie indienen: een uitspraak, een verzoek of een oproep van de gemeenteraad over een bepaald onderwerp, meestal gericht aan het college.

Kadernota’s en andere beleidskaders: Een gemiddelde gemeente kent naar schatting al gauw enkele tientallen beleidsnota’s, kadernota’s en visiedocumenten. Door het vaststellen van dergelijke beleidsstukken doet de gemeenteraad ook aan kaderstelling.

5

Uitstapje naar Fonkelveen In Fonkelveen vraagt het raadslid Jos De Moor aan evenknieën in Deventer advies over wat hij aan moet met een voorstel voor uitbreiding van een manage in een natuurgebied. De Moor botst op het probleem dat er formeel geen gebieds- en bestemmingsplannen voor het natuurgebied (Groenveen) zijn vastgelegd, dus welke legitieme toetssteen heeft hij om het voorstel te beoordelen? De raadsleden zijn in groepjes uiteengegaan om de casus van De Moor te bespreken. Aan hen is gevraagd •

Over welke informatie de raad zou moeten kunnen beschikken om meer inzicht te hebben in de ontwikkelingen;

•

Hoe zou de raad deze informatie kan krijgen en welke instrumenten hiervoor kunnen worden ingezet.

6

Advies aan Fonkelveen ► Het valt raadsleden op dat in Fonkelveen niet gesteund kan

worden op een bredere visie met uitgangspunten voor het natuurgebied. Hierdoor wordt de besluitvorming casusgedreven. Een enkel raadslid noemde deze situatie ‘ongemakkelijk’. Het laat in ieder geval zien hoe lastig raadswerk is als duidelijke kaders ontbreken.

► Toch geven raadsleden aan dat er verschillende routes zijn

om meer informatie over de situaties te achterhalen om besluitvorming in het algemeen belang op te baseren.

► Het valt op dat raadsleden verschillende manieren noemen

om informatie te achterhalen: • • • • • •

Overleggen met fractiegenoten; Raadplegen van het raadinformatiesysteem; Stellen van technische vragen; Stellen van schriftelijke vragen; Verzoeken om ambtelijke bijstand; Indienen van een motie.

► En nog anderen zoeken de informatiebron niet bij het

college, maar bij de eigen achterban door bijvoorbeeld het afleggen van een werkbezoek. 7

Hoe gaat het in Deventer? ► De situatie van De Moor leidt bij menig raadslid tot

herkenning: goede kaderstelling is nu eenmaal abstracter en lastiger dan het uitvoeren van de controlerende taak.

► Toch zijn de deelnemers niet ontevreden met de huidige

manier van werken. De gereedschapskist met instrumenten wordt relatief veelzijdig gebruikt. Alleen een initiatiefvoorstel wordt in Deventer bijna nooit ingediend. Daar zou mogelijk nog winst te behalen zijn.

► Kaderstellen gaat nog niet altijd goed, merkt één raadslid

op. Nog te vaak komt het voor dat de raad een visie amendeert om de kaders scherper te krijgen. Dat wijst op een situatie waarin de oorspronkelijke kaders niet goed genoeg waren.

► Gesteld wordt dat een goede informatievoorziening bij

kaderstelling cruciaal is. De raad wil kwalitatief hoogwaardige informatie die SMART is geformuleerd. Op grote hoeveelheden ongestructureerde informatie kan je niet sturen, benadrukken raadsleden.

► Het werken met scenario’s is bevorderend voor goede

kaderstelling. Het BOB-model werkt hieraan ondersteunend. Nog lang niet altijd zijn wethouders echter geneigd om scenario’s aan de raad voor te leggen. 8

Conclusies en take-aways

Goede kaderstelling werpt (breder) vruchten af. Zonder kaderstelling vooraf wordt besluitvorming en controle achteraf ingewikkeld. Kaderstelling kan bijdragen aan voorspelbaarheid, navolgbaarheid en transparantie van besluitvorming door de raad. Maar: kaderstelling vereist interactie tussen raad, college en ambtelijke organisatie; de raad kan het niet alleen!

Er zijn verschillende routes die naar hetzelfde doel kunnen leiden. Raadsleden gebruiken verschillende instrumenten om hun informatie te verkrijgen. Er is niet één goede of slechte manier van het inzetten van deze instrumenten. Vaak is de voorkeur van het raadslid bepalend voor welke route hij of zij kiest.

Reflecteer en leer van elkaar! Het wordt breed gewaardeerd dat raadsleden initiatiefrijk zijn en zichzelf willen ontwikkelen in het ambt. Geef elkaar daarvoor de ruimte door collectieve raadsbelangen voorop te stellen. Blijf met elkaar in gesprek over de eigen rolneming en een effectieve inzet van het instrumentarium. 9

En nog enkele tips om de kaderstelling te versterken

Let op de kwaliteit van verstrekte informatie

Bevat een voorstel een brede afweging van pro’s en contra’s?

Zijn er alternatieven?

Redeneert een voorstel naar slechts één ‘oplossing’ toe of worden er ook alternatieven of scenario’s gepresenteerd?

Is er inzicht in het volledige dossier?

Hoe is dit thema in eerdere jaren in de raad behandeld en welke besluiten toen zijn genomen? Hoe verhoudt het zich tot bestaand beleid?

Anticipeer op de controlemogelijkheden

Bevat een voorstel toezeggingen hoe en wanneer er inzicht wordt gegeven in de opbrengsten?

10