Reactie op memo Omgevingsvisie - 5 juni

Memo voor college en gemeenteraad Datum : 5 juni 2023 Aan : gemeenteraad en college Van : Renske Zieverink, Kitty Schmidt en Tjeerd van der Meulen Onderwerp : Nadere uitleg amendement Omgevingsvisie is het kader (als reactie op de interpretatie van het college d.d. 6 april 2023 Samenvatting geeft is aanmerkelijk ruimer dan door de indieners beoogd en is toegelicht. Het college gaat er vanuit dat elke BOPA (ook voor uitbreiding woningen/functiewijzigingen) automatisch naar de raad moet gaan (140 stuks per jaar, kosten ruim 2 ton). Indieners hebben beoogd en toegelicht (en juridisch onderbouwd) dat alleen de ontwikkelingen die expliciet niet passen in het door haar vastgestelde beleidskader Omgevingsvisie door het college aan de raad worden voorgelegd. Aan de hand van een aantal concrete voorbeelden is uitgelegd dat de vrees voor een veelheid aan bindende adviezen niet juist is. Voorgeschiedenis In de raad van juli 2022 is het raadsbesluit met de lijst van gevallen waarvoor bindend aangevuld met een nieuwe categorie: Alle categorieën activiteiten die in strijd zijn met de Omgevingsvisie gaan altijd voor adviesrecht naar de raad. In de toelichting bij dit amendement is het volgende opgenomen: leefomgeving. Deventer legt hier haar ambities en beleidsdoelen voor de lange termijn vast.

Dit is het richtinggevende beleidsinstrument van de Omgevingswet dat door de raad wordt vastgesteld. Om deze reden is het belangrijk dat alle categorieën activiteiten die in strijd zijn met de

In de mondelinge toelichting op het amendement is aangegeven dat in de meeste gevallen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) het bestemmingsplan (na 01-01- 24: omgevingsplan) al in detail regelt of iets wel of niet binnenplans kan worden opgelost. Beoogd is om activiteiten die onverhoopt (nog) niet in het bestemmingsplan zijn geregeld en die ook strijdig zijn met het vastgestelde omgevingsbeleid naar de raad te laten gaan voor bindend advies. Feitelijk is dus beoogd om een vangnetcategorie te creëren omdat je nooit alle ontwikkelingen vooraf kunt voorzien en de raad aan het door haar vastgestelde beleidskader Omgevingsvisie een groot belang toekent. In de mondelinge bijdrage van Renske is destijds

amendement de mogelijkheid voor het college om de raad te betrekken bij activiteiten die nu nog ontbreken in die omgevingsvisie. We willen benadrukken dat het dus niet gaat om

dakkapellen of een uitbouw, nee het gaat over grotere zaken waar we misschien nu nog geen plannen voor hebben en die nog niet in de visie staan. II. Het doel van het instrument Omgevingsvisie Maar eerst een stapje terug: wat is nu eigenlijk de Omgevingsvisie? In artikel 3.2 Omgevingswet is bepaald dat voor zover relevant een omgevingsvisie de hoofdlijnen van een voorgenomen ontwikkeling, het gebruik van beheer, bescherming en behoud van het gemeentelijk grondgebied alsmede de hoofdzaken van het integraal te voeren beleid bevat. Een omgevingsvisie is dus een politiek bestuurlijk document dat het beleid voor de fysieke leefomgeving integraal in hoofdlijnen omschrijft. Deventer heeft vooruitlopend op de inwerkingtreding Omgevingswet in 2019 een Omgevingsvisie vastgesteld die beantwoord aan het gestelde doel. Het beleidsdocument Omgevingsvisie heeft - anders dan het Omgevingsplan geen rechtstreekse juridische werking. Het bindt dus niet rechtstreeks de inwoners en bedrijven maar het is een beleidskader voor nieuwe ontwikkeling en de basis voor het omgevingsplan (wat wel een juridische basis voor inwoners heeft). De gemeenteraad heeft vanuit haar kaderstellende rol de Omgevingsvisie vastgesteld. Een gemeentebestuur dat die rol serieus neemt wil dus ook weten wanneer er van de Omgevingsvisie wordt afgeweken.

De Omgevingswet voorziet in het instrument van het bindend advies en daar sluit het aangenomen amendement naadloos bij aan. III. Onderbouwing extra kosten uitvoering amendement Bij de begroting 2023 is een bedrag van 209.000 euro voor de uitvoering van het amendement opgenomen wat leidde tot een amendement van een aantal fracties. Technisch is destijds nagevraagd hoe dit is berekend. Uit het antwoord blijkt:

Omdat in de omgevingsvisie concreet weinig tot geen specifieke categorieën zijn benoemd, is de interpretatie van het amendement dat veel aanvragen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten naar de raad worden doorgeleid. Dit vraagt extra ambtelijke capaciteit voor onder meer procesbegeleiding, voorbereiding stukken en raadsbesluiten. De capaciteitsdruk wordt met name veroorzaakt door de doorlooptijd van besluitvorming op een vergunningaanvraag binnen 8 weken. Om de proceduretijd te halen zullen direct de stukken voor de raad gereed moeten worden gemaakt op het moment dat een aanvraag wordt ingediend, inclusief bijbehorend inhoudelijk ambtelijk advies. Dit moet gebeuren ongeacht de ambtelijke inzet op andere dossiers en bijvoorbeeld vakanties. Praktische consequentie is dat alle functies dubbel bezet moeten zijn om de uitvoering procesmatig en inhoudelijk te kunnen garanderen. Het gaat daarbij om extra inzet van casemanagers vergunningen, kwaliteitscoördinator, inhoudelijke adviseurs, procesmanager omgevingswet, inzet digitale systemen. Onze eerste inschatting is dat dit 2 fte kost in schaal 10 en 11. Bij de evaluatie na een half jaar nemen we dit aspect mee

Omdat dit technische antwoord de nodige vragen opriep is een aanvullende vraag uitgezet; beantwoord op 4 oktober 2022 (zie bijlage 1). Uit deze beantwoording blijkt dat het college uitgaat dat als gevolg van het amendement alle (op jaarbasis 140 stuks) en dat het hier gaat om inbreiding met woningen, veranderingen in het openbaar gebied, woningbouw in het buitengebied e.d. In de notitie van 6 april 2023 wordt een andere, iets minder stellige, benadering gevolgd:

Omdat in het oorspronkelijke voorstel van het college praktisch al het overgrote deel van de grotere initiatieven zijn opgenomen en amendement 11.3 al bepaalt dat het college overige politiek gevoelige en/of mogelijk maatschappelijke onrust veroorzakende initiatieven voor bindend advies naar de raad voorlegt aan de raad, kan naar mening van het college niet anders geconcludeerd onrust veroorzakende initiatieven naar de raad moeten voor bindend advies Het beeld ontstaat hiermee dat nagenoeg alle buitenplanse omgevingsplan activiteiten initiatieven die binnen komen naar de raad moeten voor verplicht advies voor zover niet expliciet passend op de omgevingsvisie. IV. Reactie van de indieners amendement Het college gaat er abusievelijk vanuit dat het amendement inhoudt dat alle naar schatting 140 aan de raad moeten voor advies. Dit is een verkeerde interpretatie van het waar de Omgevingsvisie niet op ziet. Indieners zijn van mening dat niet anders kan worden geconcludeerd dan dat het college het amendement veel te ruim derhalve onjuist interpreteert waardoor een verkeerd beeld wordt gecreëerd. Volgens de indieners zal het aantal gevallen dat een BOPA buiten het kader van de Omgevingsvisie valt, op hooguit 1 hand te tellen zijn en dit zal aan de hand van een aantal voorbeelden worden toegelicht. samenvalt met maar dit is geen automatisme.

Daarom zijn er destijds immers twee verschillende amendementen ingediend. De inhoudsopgave is bijgevoegd om een indruk te krijgen van de onderwerpen in de Omgevingsvisie. Aan de hand van een aantal voorbeelden zal worden toegelicht dat een te een forse overschatting is.

Voorbeelden uit de Omgevingsvisie

De hoofdstukken 1 tot en met 4 uit de Omgevingsvisie zijn algemeen beleid en bevat de algemene ambities die we hebben voor Deventer. Met deze globale innovatieve broedplaats, kan geen strijdigheid bestaan.

verhogen van een gebouw, functiewijziging etc. Dergelijke initiatieven vallen binnen het . Een vergroting strijdigheid met de omgevingsvisie en de raad hoeft zich dus niet te buigen over het bindend advies.

Voorbeeld 1: vergroting bouwblok voor een woning met kantoor op een willekeurig perceel in de Rivierenwijk. Past niet binnen het omgevingsplan; dus wel een BOPA. Vraag : is dit een activiteit die buiten het kader van de Omgevingsvisie valt? (en dus naar de raad moet?)

weergegeven met de volgende tekst.

Voorbeeld 2: Horecavestiging in binnenstad op de rand van een gebied waarop horecavestigingen zijn toegestaan. Stel dat er een BOPA wordt aangevraagd; is deze strijdig met de omgevingsvisie?

Antwoord: Deze discussie (geen BOPA maar ter illustratie) speelde onlangs bij vestiging fastfood en aan de orde gesteld in de motie van de pvda. Volgens deze benadering zou deze BOPA als bindend advies kunnen worden voorgelegd. https://deventer.raadsinformatie.nl/document/12629227/5/202304-19+Motie+vreemd+20+PvdA++Bescherming+historische+stadskern+AANGENOMEN

Voorbeeld 3: Een ontwikkeling (bouw, aanleg, sloop etc.) in de bestaande bebouwde kom van Okkenbroek wil men

Antwoord: Nee, de tekst en bebouwingscontouren van de Omgevingsvisie zijn leidend. geen bindend advies te geven.

met een BOPA legaliseren. Vraag: is er strijdigheid met de Omgevingsvisie en moet die naar de raad voor bindend advies?

Voorbeeld 4: BOPA wordt aangevraagd voor een woonfunctie in de Lange B. Vraag: moet deze voor bindend advies naar de raad?

Antwoord: Dit is een van de duidelijke beleidsafspraken uit de Omgevingsvisie dat we dit niet willen. Reden om deze BOPA voor een bindend advies naar de raad te geleiden.

BIJLAGE 1 Beantwoording aanvullende technische vragen Groen Links, dd 20 september Hartelijke dank voor het antwoord. Het roept echter wel een paar nieuwe vragen op, mede gelet op de 2 FTE die kennelijk per 1--1-23 aangenomen gaan worden om het amendement uit te voeren (als de EK het behaagd om de Ow in te voeren). Door het antwoord ben ik ook geïnteresseerd geraakt in de wijze waarop kosten worden doorberekend, in relatie tot de doelmatigheid, dus de vraagstelling is wat breder geworden. De vragen lijken de reikwijdte van het aangenomen amendement te bevragen. De mogelijkheid is er om de nadere duiding van de reikwijdte van het amendement met elkaar (raadsleden en portefeuillehouder implementatie Omgevingswet en ambtelijke ondersteuning) te bespreken.

1. Hoeveel BOPA's totaal worden per jaar verwacht (deze inschatting is eerder een keer meegedeeld maar kan ik niet terugvinden)? Bijgevoegd het overzicht dat eerder gedeeld is. Waar ligt de besluitvorming als een initiatief afwijkt van het bestemmingsplan Initiatieven die voorkomen op de ‘kruimelgevallenlijst’, geen VvGB van toepassing, reguliere procedure 8 weken (2e graads vergunning) college 125 ‘kleine’ afwijkingen bouw/gebruik (110) 50%afwijken omvang, positionering etc. bij bouwen van een of meerdere woningen 25% afwijken omvang, positionering etc. bij verbouwen van een woning 25% afwijken omvang, positionering etc. bij bedrijfsbebouwing 10% naast bouwen tevens wijziginggebruik bestaande bebouwing kleine’ afwijkingen enkel gebruik (15) 33% in relatie tot openbaar gebied 67% overig (van zorgwoning tot inrit tot tijdelijk bedrijfsmatige functie)

Initiatieven die niet voorkomen op de ‘kruimelgevallenlijst’, uitgebreide procedure 26 weken afgedaan via afgedaan via vergunning (3e graads bestemmingsplanvergunning) herziening zonder VvGB met VvGB Raad college raad 25 3 1 Bestemmingsplanherzieningen en vergunningen voor grote afwijkingen 30% inbreiding van een of meer woningen 30% buitengebied met name woningbouw 30% veranderingen in openbaar gebied 10% bedrijf gerelateerd

Op basis van bovenstaande overzicht zullen in ieder geval de initiatieven van de kruimelgevallenlijst en de huidige 3e graads vergunningen via het BOPA proces gaan lopen. Daarnaast is de verwachting dat een deel van de initiatieven die nu via een bestemmingsplanherziening worden afgehandeld, ook via het BOPA proces worden afgehandeld. Het gaat dus om in totaal ca 140 BOPA procedures.

2. Hoeveel BOPA's worden op grond van strijdigheid Omgevingsvisie verwacht (% van het totaal)? Ik snap dat er geen exact aantal kan worden gegeven maar graag een onderbouwde prognose. Uit het amendement ‘Omgevingsvisie is het kader’ volgt dat alle categorieën activiteiten die in strijd zijn met de Omgevingsvisie altijd voor adviesrecht naar de Raad gaan. In de raadsvergadering van 6 juli 2022 is door de college en raad geduid dat dit gaat om alle plannen die nog niet zijn opgenomen in de Omgevingsvisie. Omdat in de omgevingsvisie concreet weinig tot geen specifieke categorieën zijn benoemd, is de interpretatie van het amendement dat veel aanvragen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten naar de raad worden doorgeleid. Het college gaat er vanuit dat in beginsel alle BOPA’s voor advies naar de raad gaan, behalve als expliciet in de omgevingsvisie het initiatief of plan is opgenomen. Dit gaat dus in eerste instantie om alle genoemde 140 BOPA procedures.

3. De Omgevingsvisie is abstract en geeft het erg veel ruimte in het kader van de uitnodigingsplanologie. Waar bestaat de strijdigheid uit? Kunt u drie concrete voorbeelden geven van welke BOPA's voor activiteiten die strijdig zijn met de Omgevingsvisie worden verwacht die aan de raad zullen worden voorgelegd? De drie voorbeelden van strijdigheid zijn: functiewijzigingen, aanbouw in het buitengebied en kleinere afwijking in omvang/positionering van bouw. Deze categorieën activiteiten zijn niet expliciet in de omgevingsvisie benoemd of opgenomen. 4. Hoeveel ambtelijke uren kost gemiddeld (wrlsk. een kental) de ambtelijke voorbereiding voor het gereedmaken van een raadsvoorstel bestemmingsplan? (dus niet de uren die nodig zijn voor het BP zelf maar uitsluitend procesbegeleiding, voorbereiding en raadsbesluit). Als we kijken vanuit het gereedmaken van een raadsvoorstel van een bestemmingsplan dan komen we op gemiddeld 10 à 12 uur per voorstel. Het gaat hierbij dan specifiek om het opstellen van een college- en raadsvoorstel en het ontwerp raadsbesluit. De voorbespreking van dit raadsvoorstel met programmamanager en wethouder en het uiteindelijk op route zetten naar B&W en raad. Na het raadsbesluit volgt nog publicatie en verwerking. 5.

Hoeveel ambtelijke uren kost het afhandelen van een BOPA (of nu: een wabo met vvgb) in verband met het maken van een raadsvoorstel? (gemiddeld aantal uren). We gaan ervan uit dat het maken van het raadsvoorstel vergelijkbaar is als het proces bij een bestemmingsplan. Daarbij zal het werk bij de afhandeling van de BOPA vooral liggen op het coördineren en afstemmen voordat het college- en raadsvoorstel op route gaat. Hierbij gaat het om de afstemming wat voor aanvraag gaat het, is dit een BOPA waarvoor een uitgebreide procedure geldt, de strakkere doorlooptijden en het monitoren van de behandeling en sturen op de termijnen die er gelden in de procesgang. We gaan uit van de basis van gemiddeld 10 à 12 uur per voorstel. Aanvullend zal er ambtelijke ondersteuning nodig zijn bij raadsvergaderingen. Er is uitgegaan van een beeldvormende, oordeelsvormende en besluitvormende behandeling in 30% van de gevallen. Gemiddeld is dit per raadsvoorstel 3,6 uur.

Daarnaast is direct inhoudelijk aanvullend advies nodig bij het opstellen van het raadsvoorstel. Dit wordt geraamd op 2,4 uur gemiddeld. In totaal vraag dit een ambtelijke inzet van 17 uur per voorstel. Om de proceduretijd van 8 weken te halen zullen direct de stukken voor de raad gereed moeten worden gemaakt op het moment dat een aanvraag wordt ingediend, inclusief bijbehorend inhoudelijk ambtelijk advies. Dit moet gebeuren ongeacht de ambtelijke inzet op andere dossiers en bijvoorbeeld vakanties. Dit leidt tot verliesuren die ingeschat zijn op 25%. 6. Welk kental wordt intern gehanteerd voor de kostprijs per (ambtenaar) uur? Het interne uurtarief is afhankelijk van de schaal. In dit geval rekenen we ca € 74,-- per uur. 7. Uitgaande van 2 FTE en 1600 u/fte zou het gaan om 3200 uur. Uitgaande van een gemiddelde ambtelijke capaciteit van 100 uur per BOPA Omgevingsvisie (maar dit lijkt mij worstcase, althans dat hoop ik van harte 🙂) zou het gaan om 32 BOPA's strijdig de Ov (+ andere BOPA's) waar de raad aan zet is. Hoe berekent u dit? Uitgaande van 130 extra BOPA’s à gemiddeld 21,25 uur per voorstel (zie vraag 5), leidt dit tot een capaciteitsinzet van 2762 uur. In onze organisatie wordt gerekend met 1380 uur declarabel per FTE. Een aanvullende inzet van 2762 uur is dus (afgerond) 2 FTE. Bij een uurtarief van € 74,-- is dit een aanvullende inzet van € 204.000. 8.

Wordt er in Q4 geworven voor de 2 FTE? Wat voor een functie is het dan? We zien in op dit moment vooral werk ontstaan aan de voorkant van het BOPA proces, dus ondersteunen en coördineren van het proces, het afstemmen over de route/proces van behandeling en deze behandeling qua termen monitoren en coördineert. Het gaat daarbij om extra inzet van casemanagers vergunningen, kwaliteitscoördinator, inhoudelijke adviseurs, procesmanager omgevingswet en inzet digitale systemen. De urenuitbreiding is nodig bij meerdere functies. Het zijn dus niet 2 separate functies. Afhankelijk van de begrotingsbehandeling en de daadwerkelijke implementatie van de omgevingswet per 1-1-2022 willen we deze uitbreiding al dan niet via inhuur zo snel mogelijk gaan werven.

Vraag 13 september: Amendement Omgevingsvisie; graag een onderbouwing van de 2 ton die in de presentatie is genoemd. Antwoord 20 september: Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) is een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. Voor omgevingsplanactiviteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan, kunnen vergunningen verleend worden in afwijking van het omgevingsplan of kan het omgevingsplan zelf aangepast worden. Als onder de omgevingswet een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, dan zal het bevoegd gezag op deze aanvraag binnen 8 weken moeten besluiten; ook al gaat het om een afwijking van het omgevingsplan. Uit het amendement ‘Omgevingsvisie is het kader’ volgt dat alle categorieën activiteiten die in strijd zijn met de Omgevingsvisie altijd voor adviesrecht naar de Raad gaan. In de raadsvergadering van 6 juli 2022 is door de college en raad geduid dat dit gaat om alle plannen die nog niet zijn opgenomen in de Omgevingsvisie.

Omdat in de omgevingsvisie concreet weinig tot geen specifieke categorieën zijn benoemd, is de interpretatie van het amendement dat veel aanvragen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten naar de raad worden doorgeleid. Dit vraagt extra ambtelijke capaciteit voor onder meer procesbegeleiding, voorbereiding stukken en raadsbesluiten. De capaciteitsdruk wordt met name veroorzaakt door de doorlooptijd van besluitvorming op een vergunningaanvraag binnen 8 weken. Om de proceduretijd te halen zullen direct de stukken voor de raad gereed moeten worden gemaakt op het moment dat een aanvraag wordt ingediend, inclusief bijbehorend inhoudelijk ambtelijk advies. Dit moet gebeuren ongeacht de ambtelijke inzet op andere dossiers en bijvoorbeeld vakanties. Praktische consequentie is dat alle functies dubbel bezet moeten zijn om de uitvoering procesmatig en inhoudelijk te kunnen garanderen. Het gaat daarbij om extra inzet van casemanagers vergunningen, kwaliteitscoördinator, inhoudelijke adviseurs, procesmanager omgevingswet, inzet digitale systemen. Onze eerste inschatting is dat dit 2 fte kost in schaal 10 en 11. Bij de evaluatie na een half jaar nemen we dit aspect mee.

BIJLAGE 2