Rapport ‘Een Antidiscriminatie-voorziening moet slagkracht hebben’

‘Een Antidiscriminatievoorziening moet slagkracht hebben’ Onderzoek naar hoe het meldproces bij discriminatie ingericht zou kunnen worden vanuit de behoeften van de gedupeerden

Colofon Auteurs: Koen Kros, Caroline Harnacke, Hanneke Felten, René Broekroelofs (Movisie) en Serena Does (Verwey-Jonker instituut) 2022, Movisie i.s.m. Verwey-Jonker Instituut © Movisie Te downloaden via: www.movisie.nl Dit rapport is mogelijk gemaakt door subsidie van het ministerie van Binnenlandse Zaken Koninkrijkrelaties (BZK)

Movisie: kennis en aanpak van sociale vraagstukken Movisie is hét landelijk kennisinstituut voor een samenhangende aanpak van sociale vraagstukken. Samen met de praktijk ontwikkelen we kennis over wat echt goed werkt en passen we die kennis toe. De unieke rol van Movisie is het versnellen van leerprocessen. We zijn alleen tevreden als we een duurzame positieve verandering voor mensen in een kwetsbare positie realiseren. Kijk voor meer informatie op www.movisie.nl

Movisie •

2

INHOUDSOPGAVE

Inleiding

5

Onderzoeksvragen

5

Onderzoeksmethode

6

Opbouw van dit rapport

9

Hoofdstuk 1: Literatuurstudie

10

Paragraaf 1: Discriminatie melden: de actuele situatie

10

1.1. Huidige wetgeving en structuur

10

1.2. Kenmerken van ADV’s

12

1.3. Het proces van melden bij een ADV

13

1.4. Wat gebeurt er met meldingen bij ADV’s?

15

Paragraaf 2: Melders en niet-melders in beeld

15

2.1. Het besluitvormingsproces van potentiële melders

15

2.2. Melders: behoeften en tevredenheid

16

2.3. Redenen van niet-melders om niet te melden

18

Paragraaf 3: Weerbaarheid, veiligheid en rechtvaardigheid gedupeerden

22

3.1. Empowerment of weerbaarheid gedupeerden

22

3.2. Veiligheid van de gedupeerden

23

3.3. Gevoel van rechtvaardigheid van de gedupeerden

24

Samenvatting uitkosten hoofdstuk 1

24

Hoofdstuk 2: Resultaten Delphi -studie

26

Paragraaf 1: Uitkomsten eerste vragenlijst

26

Paragraaf 2: Uitkomsten Tweede vragenlijst

32

Samenvatting uitkomsten hoofdstuk 2

43

Hoofdstuk 3: Resultatenfocusgroepen en interviews Paragraaf 1: Discriminatie-ervaringen 1.1. Motivatie deelname Paragraaf 2: Reden om wel melding te doen

45 46 46

2.1. De wens voor verandering in de eigen situatie

47

2.2. Gevoel van onrecht

47

Paragraaf 3: Reden om geen melding te doen

Movisie •

45

47

3.1. Geen nut

48

3.2. Emotionele prijs

48

3.3. Afhankelijkheid en bang voor consequenties

49

3.4. Niet zeker weten en lastig te bewijzen

50

3.5. Gebrek aan informatie

51

3.6. Niet persoonlijk

51

3

3.7. Gebrek aan vertrouwen

51

4.1. Verhaal gehoord maar niets opgelost

52

4.2. Negatieve ervaringen bij de politie

53

4.3. Toegankelijkheid

53

Paragraaf 5: Verbetering meldproces

54

5.1. Meldingen die voor verandering zorgen

54

5.2. Laagdrempelig

55

5.3. Ondersteuning

55

5.4. Nazorg

56

5.5. Informatie over het proces

56

5.6. Eisen aan de klachtbehandelaar

57

Paragraaf 6: Voorstel nieuw meldproces

57

Samenvatting uitkomsten hoofdstuk 3

58

Samenvatting en conclusies

60

Bronnen

69

Movisie •

4

INLEIDING Yusuf is 15 jaar, en woont met zijn moeder in Giethoorn. Ze zijn van Turkse afkomst. Het dorp, dat bekendstaat als het ‘Hollandse Venetië’, verwelkomt jaarlijks duizenden toeristen uit de hele wereld. Maar Yusuf en zijn moeder voelen zich helemaal niet gewenst. In het dorp, dat een handvol mensen met een migratieachtergrond telt, worden ze al meer dan een jaar gediscrimineerd. ’s Avonds fietsen er regelmatig jongeren langs hun huis, ze schreeuwen ‘K**** turk’ en dat ze moeten oprotten naar hun eigen land. 's Nachts wordt hun huis belaagd, jongeren trappen tegen de voordeur en de auto wordt meerdere keren vernield. Bron: Oprotten uit Giethoorn - Zembla – BNNVARA In een uitzending van Zembla wordt een situatie belicht van een moeder en een zoon in Giethoorn. Dit gezin wordt vanwege hun Turkse afkomst op racistische wijze geïntimideerd en belaagd door jongeren uit de buurt. De moeder zoekt hulp bij de politie en gemeente, maar dat leidt niet tot een oplossing voor de situatie. In de uitzending is te zien dat de antidiscriminatievoorziening (ADV) op verschillende manieren bijstand biedt, maar ook het ADV kan het racistisch geweld geen halt toe roepen. Uiteindelijk besluit het gezin te verhuizen. Het is bekend dat discriminatie vaak niet gemeld wordt, omdat gedupeerden verwachten dat het geen zin heeft (Andriessen, Dijkhof, Van der Torre & Putters, 2020).

De vraag is hoe het meldproces zo ingericht kan worden dat het gedupeerden iets oplevert, bijvoorbeeld doordat hun veiligheid verbeterd wordt. Als een melding, zoals in Giethoorn, betekent dat discriminatie niet gestopt kan worden, dan is het moeilijker om mensen te overtuigen van de meerwaarde van het maken van een melding. Gedupeerden moeten dus duidelijk resultaat zien van melden. Daarnaast moet voorkomen worden dat melden vooral iets ‘kost’ (in termen van bijvoorbeeld stress en spanning). Wanneer melden een duidelijke meerwaarde heeft groeit het vertrouwen in de procedure en wordt de meldingsbereidheid vergroot. Dit onderzoek is vernieuwend omdat het niet gaat over het vergroten van de kwantiteit van de meldingen maar over het vergroten van de kwaliteit van het meldproces vanuit het oogpunt en de belangen van de gedupeerden.

ONDERZOEKSVRAGEN De hoofdonderzoeksvraag is: Hoe kan het meldproces bij antidiscriminatievoorzieningen (ADV’s) op dusdanige wijze worden ingericht dat melden een duidelijke meerwaarde heeft voor de gedupeerde? Deelvragen zijn: 1. Hoe ziet het huidige meldproces bij de ADV’s en de huidige infrastructuur van het meldproces eruit? a. Welke mogelijkheden zijn er voor gedupeerden om discriminatie te melden? b. Hoe is het meldproces bij ADV’s ingericht? c. Wat gebeurt er met meldingen en klachten bij ADV’s? d. Welke keuzes maken gedupeerden en wat leveren die op?

Movisie •

5

2. Wat zijn beweegreden voor gedupeerden om wel of niet te melden? a. Wat zijn de behoeften van de melders? b. Wat zijn redenen om wel en niet te melden? c. Welke factoren maken melden meer of minder waarschijnlijk? 3. Hoe zou het meldproces (dus niet alleen bij ADV’s maar in het geheel) beter ingericht kunnen worden vanuit het oogpunt van de gedupeerden? a. Zodat het gedupeerden in staat stelt zichzelf te empoweren*? b. De gezondheidsschade voor gedupeerden (die mogelijk versterkt wordt door het melden) zo klein mogelijk wordt gehouden? c. Zodat het gevoel van rechtvaardigheid van gedupeerden geoptimaliseerd wordt? d. Zodat het gevoel van veiligheid** van gedupeerden geoptimaliseerd wordt? e. Zodat het bijdraagt aan de aanpak van het incident of soortgelijk incident? 4. Hoe zou het meldproces ingericht kunnen worden zodat gedupeerden maar ook omstanders (meer) ervaren dat hun melding daadwerkelijk bijdraagt aan de aanpak van het incident of soortgelijke incidenten? Ofwel: hoe kan melden bijdragen aan het daadwerkelijk verminderen van het type discriminatie waar de melding betrekking op had? 5. Wat hebben antidiscriminatiebureaus nodig om het meldproces op bovenstaande manieren in te richten en hier brede bekendheid aan te geven?

* Empowerment: Proces van versterking waarbij individuen (en gemeenschappen) greep krijgen op de eigen situatie en hun omgeving. Via het verwerven van controle, het aanscherpen van kritisch bewustzijn en het stimuleren van participatie (Van Regenmortel, 2008; 2012). ** Gedupeerden moeten zich veilig voelen tijdens het meldingsproces en na het melden. Daarnaast dienen gedupeerden zich beschermd te voelen tegen ‘wraak’. Angst voor wraak is een belangrijke reden dat mensen discriminatie niet melden. In dit onderzoek is de individuele mens of de burger als (potentiële) melder van een ervaring met discriminatie het uitgangspunt. Melden heeft in het kader van dit onderzoek meerwaarde als melders tevreden zijn en als zo veel mogelijk incidenten van discriminatie gemeld worden. Dat houdt in dat de meldingsbereidheid hoog is. We onderzoeken hoe de inrichting van ADV’s aan deze twee doelen kan bijdragen. Het centraal zetten van de mens is van belang omdat bestaande onderzoeken een andere insteek hebben. Deze onderzoeken focussen op wettelijke randvoorwaarden (Struik, Litjens, De Jong & Rouw, 2012), het systeem van ADV’s (Smit, Klaver & Krop, 2017) of de relatie tussen gemeente en ADV (Walz, Briels & Felten, 2017). Dit zijn uiteraard belangrijke perspectieven en het voorliggende onderzoek sluit ook aan op deze eerdere rapporten.

Omdat discriminatie vooral de individuele mens schaadt, willen we dit centraal zetten.

ONDERZOEKSMETHODE Het onderzoek bestaat uit drie onderdelen: (1) Literatuuronderzoek In dit onderzoek is gebruik gemaakt van relevante Nederlandse literatuur niet ouder dan tien jaar. De onderzoeksvragen waren leidend en zijn gebruikt als zoektermen op Google en Google Scholar. Daarnaast is er ook internationale peer reviewed literatuur geraadpleegd. Hierin is geen grens aangehouden betreft

Movisie •

6

publicatiedatum, omdat theoretisch onderzoek voor lange tijd relevant is. De Engelstalige zoektermen die hier zijn gebruikt sloten aan op de onderzoeksvragen. De uitkomsten van de artikelen die we hebben gevonden zijn met elkaar vergeleken. De resultaten van het literatuuronderzoek staan in hoofdstuk 1. (2) Delphi-studie Deze onderzoeksmethode ontleent haar naam aan het Orakel van Delphi. Een beproefde onderzoeksmethode, waarbij op systematische manier de kennis van experts wordt ingezet om in meerdere iteratierondes tot consensus te komen. Een Delphi-onderzoek leidt tot een gemeenschappelijk beeld van experts en biedt handvatten om veranderingen in beleid en praktijk door te voeren. In een Delphi-studie is het raadplegen van deskundigen anoniem en in meerdere rondes. Iedere ronde krijgen de deelnemers een vragenlijst, antwoorden worden vervolgens geanalyseerd en samengevat en in de volgende ronde weer voorgelegd. De deskundigen reageren daar vervolgens weer op. Deze methode heeft als meerwaarde dat de experts niet verleid worden om mee te gaan met de mening van groepsleden. Tegelijkertijd kunnen ze wel voortbouwen op elkaars kennis, op een manier die niet afhankelijk is van niet relevante zaken. Zoals de manier van communiceren van de expert of de status van de expert.

Concreet hebben we het volgende gedaan: (a) Experts geselecteerd: 38 experts en mensen uit de praktijk zijn gevraagd mee te doen (waar nodig tegen vergoeding). Het gaat om de volgende experts: • mensen die al langere tijd werken bij een ADV als klachtbehandelaar • mensen die werken bij een van de alternatieve meldpunten; dat zijn met name meldpunten die opgericht zijn door belangenorganisaties • mensen die werken bij gemeenten • mensen de werken voor belangen- en actieorganisaties • mensen die wetenschappelijk onderzoek doen op het terrein van antidiscriminatie • mensen de werken voor mensenrechtenorganisaties (b) Een vragenlijst opgesteld op basis van het literatuuronderzoek (c) We hebben de vragenlijst uitgezet en resultaat is dat 23 (N) respondenten de eerste vragenlijst ingevuld hebben. Hiervan heeft 83% (n=19) de vragenlijst volledig ingevuld. We hebben de antwoorden van deze vragenlijst geanalyseerd en gekeken naar waar de experts het over eens waren (waar hadden ze al consensus over) en waar waren ze het (nog) niet over eens. Op basis daarvan hebben we een tweede vragenlijst gemaakt om te checken of het klopt dat ze consensus hebben over een aantal zaken en om te onderzoeken of er nog meer consensus is in de zaken waar ze het nog niet over eens waren.

(d) De tweede vragenlijst is verstuurd naar dezelfde 23 experts plus drie extra experts die aangaven graag alsnog mee te willen doen. De tweede vragenlijst is door 21 experts ingevuld. 16 experts hebben de vragenlijst volledig ingevuld (76%). (e) De uitkomsten zijn geanalyseerd en er is nagegaan waar de experts consensus over hebben en waar niet over. (3) Focusgroepen en interviews met gedupeerden. Middels focusgroepen met gedupeerden zijn de resultaten van het Delphi-onderzoek genuanceerd en aangescherpt. In de focusgroepen lag de focus op een specifieke discriminatiegrond: religie, racisme, lhbti+, beperking en seksisme zijn besproken. In dit onderzoek staat centraal hoe het meldproces zo ingericht kan worden dat het aansluit op de behoeften van gedupeerden, en niet hoe mensen het huidige meldproces ervaren. Dat houdt in dat het géén evaluatieonderzoek is van het huidige meldproces. De werving is gedaan via een online oproep en verspreiding via de kanalen van Movisie en Kennisplatform Inclusief Samenleven. De respons was hoog, maar de opkomst laag. Er zijn uiteindelijk 4 focusgroepen

Movisie •

7

uitgevoerd (op discriminatie op grond van afkomst en op discriminatie op grond van beperking) met in totaal 9 respondenten . Twee van deze focusgroepen hadden echter maar 1 deelnemers en hadden daardoor de vorm van een interview. De uitkomsten van de focusgroepen zijn aangevuld met 16 individuele interviews. Dat maakt een totaal van 23 respondenten waarin de verschillende discriminatiegronden zijn vertegenwoordigd. In dit onderzoek is de grounded theory (GT) toegepast. Deze onderzoeksmethode is ontwikkeld door Glaser en Strauss (2017) en is zowel inductief als deductief (King & Horrocks, 2010). Bij GT is dataverzameling een iteratief proces: dat betekent dat er een herhalende cyclus van dataverzameling loopt, een eerste dataanalyse en daarop meteen een reflectie (Charmaz, 2014). Bij het toepassen van GT is het de bedoeling om dit proces net zolang te herhalen tot er ‘saturatie’ plaatsvindt. Dat houdt in dat er geen nieuwe gegevens meer binnenkomen over hoe een bepaald fenomeen werkt. In kwalitatief onderzoek vindt er vaak saturatie plaats na 15 tot 30 interviews (Boeije & Bleijenbergh, 2019). Na 23 respondenten gesproken te hebben, in focusgroepen en individueel, trad er saturatie op. De uitkomsten van dit kwalitatieve onderzoeksdeel geven dus een duidelijk beeld.

Tijdens de individuele interviews en focusgroepen is eerst verkend of iemand wel of geen ervaring heeft met het melden van discriminatie bij een ADV. Er is gevraagd naar de ervaring met melden en waarom mensen niet of wel hebben gemeld. Zowel bij niet-melders als melders stond steeds de vraag centraal wat hun behoeften zijn; wat hebben zij nodig? Wat helpt hen? Ook is gevraagd wat volgens de respondenten het ideale meldproces is en wanneer het melden een meerwaarde heeft. Vervolgens hebben we de resultaten van de Delphi-studie gepresenteerd en de respondenten om reflectie gevraagd. Hierbij is doorgevraagd naar mogelijke consequenties voor de plegers. In de gesprekken met de experts was hier geen consensus over, dus hebben we de gedupeerden hiernaar gevraagd. (4) Klankbordgroep Er is twee keer een klankbordgroep van experts geweest. Zij zijn gevraagd om mee te denken over de opzet en over de uitkomsten van het onderzoek. De klankbordgroep bestond uit bestuursleden van de vereniging van antidiscriminatiebureaus, gemeentemedewerkers, onderzoekers en belangenbehartigers. Deze groep was geen onderdeel van de onderzoeksgroep van de Delphi-studie. Samenhang De verschillende onderdelen bouwen op elkaar voort: eerst voerden we een literatuurstudie uit. Deze literatuurstudie vormde de basis voor de vragenlijst voor de Delphi-studie.

De uitkomsten van de Delphistudie zijn verfijnd in de focusgroepen en interviews.

Movisie •

8

literatuuronderzoek

Delphistudie

Interviews en focusgroepen met gedupeerden

OPBOUW VAN DIT RAPPORT In hoofdstuk 1 staan de uitkomsten beschreven van het literatuuronderzoek. In het tweede hoofdstuk beschreven we de resultaten van de Delphi-studie en in het derde hoofdstuk de resultaten van de focusgroepen en interviews. In de conclusie beantwoorden we de onderzoeksvragen en doen we aanbevelingen voor de toekomst.

Movisie •

9

HOOFDSTUK 1: LITERATUURSTUDIE In de eerste paragraaf wordt de actuele situatie rondom het melden van discriminatie geschetst. Melders en hun behoeften en tevredenheid met ADV’s en de overwegingen van niet-melders staan centraal in paragraaf 2. Paragraaf 3 brengt mogelijke verbeteringen in beeld voor de inrichting van het meldproces. Deze uitkomsten van paragraaf 3 zijn gebruikt als input voor de Delphi-studie (zie hoofdstuk 2). Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting.

PARAGRAAF 1: DISCRIMINATIE MELDEN: DE ACTUELE SITUATIE In deze paragraaf beschrijven we hoe de huidige situatie rondom het melden van discriminatie is. Eerst wordt er ingegaan op de huidige wetgeving en structuur, de kenmerken van ADV’s, het meldproces en wat er met de melding gedaan wordt.

1.1. Huidige wetgeving en structuur ‘Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.’ Nederlandse grondwet artikel 1 Discriminatie is in Nederland bij wet verboden. Het antidiscriminatieprincipe uit de Grondwet (Artikel 1) is nader uitgewerkt in formele wetten. Die wetten beschermen mensen tegen uitingen ten aanzien van de groep waar zij toegerekend kunnen worden. Deze uitingsdelicten zijn omschreven in het Wetboek van Strafrecht. Naast uitingsdelicten zijn er ook uitsluitingsdelicten. Deze delicten verbieden het ongerechtvaardigd onderscheid maken tussen mensen. Het tegengaan van uitsluiting wordt behalve in het Wetboek van Strafrecht vooral uitgewerkt in de Algemene wet gelijke behandeling, waarvan de belangrijkste en bekendste wet de Algemene wet gelijke behandeling is (AWGB) (Movisie, 2022). Dat discriminatie verboden is staat ook in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie1. Dit handvest bevat de belangrijkste rechten van EU-burgers en is bindend voor het handelen van de instellingen en organen van de EU.2 De aanpak van discriminatie is in Nederland vooral een lokale aangelegenheid. Gemeenten dragen verantwoordelijkheid voor dit beleid.

Burgers die discriminatie ervaren moeten dit, in overeenstemming met de Wet gemeentelijke antidiscrimantievoorzieningen 2009 (Wga), kunnen melden bij een onafhankelijk meldpunt. Dit meldpunt heet een antidiscriminatievoorziening (ADV). Het doel van de Wga is ervoor te zorgen dat burgers in de directe leefomgeving bijstand kunnen krijgen als ze worden gediscrimineerd. Daarnaast verplicht artikel 13 van de Europese richtlijn 2000/43/EG lidstaten tot het instellen van een instantie die de gelijke behandeling van personen moet bevorderen. De Wga vervult deze verplichting (Struik et al., 2012; Tweede Kamer der Staten-Generaal, z.d.). 1

Artikel 21 - Non-discriminatie | European Union Agency for Fundamental Rights (europa.eu) Nationale beleidstoepassing van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, Amsterdam - Nederlandse Grondwet (denederlandsegrondwet.nl) 2

Movisie •

10

ADV’s hebben twee wettelijke taken. De eerste is onafhankelijke bijstand verlenen bij het melden en afhandelen van discriminatieklachten. Bij een ADV moeten burgers die discriminatie hebben ervaren op een laagdrempelige en toegankelijke manier een luisterend oor vinden, informatie en advies ontvangen en ook bemiddeling en ondersteuning bij een procedure aangereikt krijgen. De tweede wettelijke taak is de registratie van meldingen van discriminatie (Overheid.nl, z.d.). Een keer per jaar verzamelt het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de meldingen van alle bureaus. Met deze meldingen kan het kabinet gerichter beleid ontwikkelen en de ontwikkeling van discriminatie in de gaten houden. Verschillende ministeries werken daarom aan de verhoging van de meldingsbereidheid, zo staat op de website van de Rijksoverheid. Het meldproces moet betrouwbaar beeld geven van de werkelijke discriminatie die plaats vindt, zodat er beter beleid kan worden ontwikkeld. De ADV’s zijn onderdeel van een bredere infrastructuur in de bestrijding van discriminatie. Een ADV kan worden gezien als een eerstelijnsvoorziening. ADV’s kunnen burgers doorsturen naar het College voor de Rechten van de Mens (CRM), voor een onafhankelijk oordeel. Burgers kunnen ook zelfstandig een klacht indienen bij het CRM. Het CRM beoordeelt aan de hand van de wet Algemene behandeling.

Oordelen zijn niet bindend, maar in praktijk wel gezaghebbend. Niet bindend houdt in dat men zich niet aan het oordeel hoeft te houden. Gedupeerden van discriminatie kunnen daarnaast aangifte doen bij de politie. Dit kan leiden tot strafrechtelijke vervolging (Smit et al., 2017). Dit betreft zowel strafbare discriminatie, als strafbare feiten waarbij discriminatie een rol speelt. Zoals mishandeling met discriminatie als motief. 3 In 2021 was er een flinke stijging van het aantal meldingen van discriminaties. Bij de ADV’s werden 6.922 discriminatiemeldingen geregistreerd. 26 procent meer dan in 2020. Bij de politie werden 6.580 discriminatieincidenten geregistreerd, het CRM ontving 739 verzoeken om een oordeel en 5.286 meldingen en vragen over gelijke behandeling (Walz & Fiere, 2022). Over het algemeen is er echter een lage meldingsbereidheid: de meldingen zijn dus een onder representatie van de werkelijkheid (Van Bon, Fiere & De Wit, 2021). De meeste mensen melden hun ervaringen met discriminatie niet. Voor veel mensen geldt ook dat ze discriminatie ervaren op meerdere terreinen, zoals op zowel de arbeidsmarkt als in het onderwijs, en dat het niet gaat om eenmalige incidenten maar de ervaringen een rode draad vormen in hun leven. Dit wordt ook wel ‘chronische discriminatie’ genoemd (Andriessen et al., 2020). Discriminatie vindt ook online in toenemende mate plaats.

Deze vorm van discriminatie is ook strafbaar. Het landelijke meldpunt MiND registreert en behandelt meldingen van online discriminatie. MiND is een initiatief van het ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V) en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Het gaat hierbij om het Nederlandse deel van het internet. MiND gaat bij meldingen na of de uitlating die als discriminerend wordt ervaren, nog online staat. Vervolgens wordt op basis van de wet (artikel 137c tot en met 137e) beoordeeld of deze uitlating daadwerkelijk een strafbaar feit is. Wanneer het om een strafbaar feit gaat, neemt MiND contact op met de beheerder van de website. Deze wordt vervolgens verzocht om dit te verwijderen. Wanneer dit niet wordt gedaan maakt MiND een dossier op voor het Openbaar Ministerie. Met dit dossier kan het OM een strafrechtelijk onderzoek doen op basis van deze 3 Ter toelichting: De strafrechtelijke aanpak van discriminatie valt in Nederland uiteen in twee 'sporen': de vervolging van

discriminatiefeiten die onder de strafrechtartikelen over discriminatie vallen (137c, d, e, g en 429quater) enerzijds, en de vervolging van commune delicten met een discriminatie-aspect (zogenaamde Codisfeiten) anderzijds. Geweldszaken bijvoorbeeld waarbij een discriminerend motief als aanleiding meespeelde, vallen in de categorie van Codisfeiten. Het is de bedoeling dat de actoren in de strafrechtketen, politie en OM, bij deze zaken vanaf het begin het discriminatie-aspect signaleren en meenemen in hun opsporings- en vervolgingsactiviteiten. Als het tot vervolging en een rechtszaak komt, moet de officier van justitie het discriminatie-aspect als strafverzwarende omstandigheid in de strafeis meenemen. Dit is vastgelegd in de Aanwijzing discriminatie 2019 van het OM waarin het belang van een effectieve vervolging van de Codisfeiten wordt benadrukt (Walz, 2020).

Movisie •

11

aangifte (MiND, z.d.). Bij MiND kwamen in 2021 in totaal 339 meldingen binnen. Dit komt mogelijk doordat er in 2021, anders dan in voorgaande jaren, er weinig incidenten zijn voorgevallen die samengingen met een grote publieke verontwaardiging. In 2021 ging het wel om meer unieke meldingen in vergelijking met 2020. In 2020 kwamen er (relatief) veel bulkmeldingen binnen. Dit zijn meldingen over hetzelfde incident, bijvoorbeeld over het carnavalslied ‘Voorkomen is beter dan Chinezen’ (Walz & Fiere, 2022). Naast de officiële instanties zijn er ook alternatieve meldpunten. Zoals het burgerinitiatief Meldpunt Islamfobie, Meldpunt Asian Raisins voor racisme en discriminatie tegen Aziatische-Nederlanders, Ieder(in) als belangenbehartiging voor mensen met een beperking of chronische ziekte en het meldpunt bij Transgender Netwerk Nederland. Discriminatie kan ook worden gemeld bij klachtencommissies van de instantie waar het probleem plaatsvindt, bijvoorbeeld bij een werkgever, verhuurder of vervoersbedrijf. Van discriminatie door een overheidsinstelling kan er melding worden gemaakt bij de Nationale Ombudsman.

1.2. Kenmerken van ADV’s Wettelijk moet elke gemeente in Nederland een ADV hebben. In totaal zijn er 39 ADV’s. In de praktijk is te zien dat gemeenten hun verplichtingen uit de Wga verschillend vormgeven. Omdat gemeenten zelf mogen bepalen hoe ze een ADV inrichten, bestaan er verschillende soorten ADV’s. Sommige ADV’s zijn zelfstandig, andere zijn bijvoorbeeld onderdeel van een andere organisatie, zoals een welzijnsorganisatie. Ook werkt de ene ADV lokaal, dus voor één of twee gemeente(n), en de andere ADV opereert regionaal, dus voor meerdere gemeenten (Smit et al., 2017). Onderzoekers van Regioplan zijn er niet zeker van of burgers die discriminatie willen melden, in de praktijk ook daadwerkelijk hiervan een melding kunnen doen (Smit et al., 2017). Ook al heeft hun gemeente op papier een ADV. Sommige ADV’s zijn erg moeilijk vindbaar, hebben geen gespecialiseerde medewerkers, een onduidelijke taakverdeling en een tekortschietende financiering. Een aantal ADV’s heeft als gevolg hiervan in het jaar van onderzoek naar de werking van ADV’s door Regioplan, helemaal geen meldingen behandeld. De onderzoekers van Regioplan concluderen dat de effectiviteit van een ADV het meest is gebaat bij de ondersteuning door een zelfstandig georganiseerde ADV die regionaal opereert (Smit et al., 2017).

Het werkgebied van een ADV varieerde in het jaar dat Regioplan onderzoek deed van 4.000 inwoners (ADV Rucphen) tot ruim 2 miljoen inwoner (Smit et al., 2017). De meeste ADV’s hebben minder dan één fte in dienst, dat betekent dat er minder dan één persoon een volledige werkweek in dienst is. Bijna 90 procent van alle gemeenten hebben een ADV dat lid is van de brancheorganisatie Landelijke Vereniging tegen Discriminatie (LVtD). De LVtD bewaakt de kwaliteit van het werk van de ADV’s en is gesprekspartner van de Rijksoverheid. Het staat een gemeente vrij om aanvullende taken, naast de wettelijk voorgeschreven taken, af te spreken met een ADV. Denk aan taken rondom de preventie van discriminatie. Bij ongeveer de helft van alle ADV’s is dit ook het geval. Iets meer dan de helft van de ADV’s heeft statutaire procesbevoegdheid. In dit geval staat in de statuten dat de ADV de bevoegdheid heeft om zelfstandig procedures te beginnen, bijvoorbeeld bij het CRM (Smit et al., 2017). De gemeente kan zelf kiezen bij welke organisatie ze op welke manier de ADV-taken belegt: de gemeente koopt de dienstverlening van de ADV in. Tussen de gemeenten en de ADV bestaat dan een overeenkomst in de vorm van een subsidiebeschikking of een dienstverleningsovereenkomst (Struik et al., 2012). De aard van de overeenkomsten is zeer divers en kan, gezien de hoogte van de inkoopwaarde, ook onderhands gebeuren.

Movisie •

12

De gemeente Alphen-Chaam heeft bijvoorbeeld een meerjarige overeenkomst met een ADV. De overeenkomst loopt tot de evaluatie van de Wga. Afhankelijk van de uitkomst van deze evaluatie kan de gemeente opnieuw beslissen hoe ze aan de verplichtingen van de Wga gaat voldoen (Overheid.nl, z.d.). Het is wettelijk vastgelegd dat een ADV geen onderdeel mag zijn van een gemeente, zodat de onafhankelijkheid gewaarborgd blijft. In 2017 was dit bij 8 ADV’s echter wel het geval (Smit et al., 2017). Voor de financiering van de ADV’s is een bedrag toegevoegd aan het Gemeentefonds. Het richtbedrag verandert jaarlijks, dit in overeenstemming met de indexatiemethodiek van het Gemeentefonds. Het doel daarvan is dat budgettaire lusten en lasten op rijksniveau evenredig worden door vertaald naar de ontwikkeling van de fondsen voor, onder andere, gemeenten (Rijksoverheid.nl, 2020).) Het bedrag dat gemeenten ontvangen varieert tussen de 35 en 38 eurocent per inwoner. Dit bedrag is niet geoormerkt en mag daarom vrij worden besteed door de gemeente. Hierdoor is het mogelijk om dit bedrag bijvoorbeeld te besteden aan reparaties van de weg. In de praktijk gebeurt dat ook. Twintig ADV’s ontvangen in 2017 minder dan het richtbedrag. Vijftien ADV’s ontvangen het richtbedrag of meer, deze ADV’s hebben dan ook meer taken dan de wettelijk vastgestelde taken.

Vier ADV’s worden per melding betaald (Smit et al., 2017). ADV’s zijn afhankelijk van de gemeente voor de financiering. Die afhankelijkheid wordt versterkt doordat ADV’s onder druk kunnen staan door aanbestedingsconstructies met gemeenten. Gemeenten zijn vrij in de uitbesteding van de Wga-taken en kunnen wisselen van ADV als ze niet tevreden zijn. Aan de andere kant moeten ADV’s onafhankelijk van de gemeente opereren. Deze spanning kan tot een dilemma leiden (Walz et al., 2017). Meer dan de helft van de ADV’s participeert in het Regionaal Discriminatie Overleg (RDO) met de politie en het OM (Smit et al., 2017). In het RDO vindt twee keer per jaar overleg plaats over discriminatie-incidenten, die strafrechtelijk aangepakt moeten worden. Daarnaast heeft het RDO een beleidsvormende, adviserende en signalerende taak. ADV’s die lokaal georganiseerd zijn nemen hier niet aan deel (Smit et al., 2017). Een aantal ADV’s voeren meer taken uit dan wettelijk voorgeschreven. In onderzoek van Regioplan wordt voorgesteld om de wettelijke taken van de ADV’s uit te breiden met voorlichting en/of beleidsadvies (Smit et al., 2017). ADV’s moeten dan meer mogelijkheden hebben om niet-melders te bereiken en om de behoefte van melders beter tegemoet te komen. Het is onduidelijk hoe de samenwerking tussen ADV’s en belangen- en zelforganisaties eruitziet.

Naast formele organisaties gaat het ook om contact met sleutelfiguren. Uit een pilotonderzoek, om de meldingsbereidheid bij moslimdiscriminatie te verhogen, blijkt dat dat de samenwerking met sleutelfiguren voor moslims een belangrijke verbeterpunt is (Wolf, Sandford & Van Loon, 2022). Zo wordt de afstand tussen een ADV en moslims verkleind. Dat is belangrijk want er is vaak in enige mate afstand tussen moslims en instituties. Ook komt naar voren dat een ADV fysieke benadering in kan zetten om contact te krijgen met mensen, bijvoorbeeld door op bezoek te gaan bij de moskee of het buurthuis (Wolf et al., 2022).

1.3. Het proces van melden bij een ADV Burgers die een ervaring met discriminatie hebben kunnen dit melden bij een ADV. Dat kan telefonisch, per e-mail, persoonlijk, via een app of via een online formulier. Een ervaring kan ook anoniem gemeld worden. In dit geval wordt de melding geregistreerd, maar kan er geen ondersteuning door de ADV worden gegeven.

Movisie •

13

Immers er zijn geen contactgegevens. Bij een melding wordt een incident alleen geregistreerd, bij een klacht geeft de ADV ook advies en/of ondersteuning (artikel 1 Midden Nederland, z.d.). Bij een niet-anonieme klacht volgt een intake of wordt er om meer informatie gevraagd. Bij de intake zijn over het algemeen een of twee klachtbehandelaars aanwezig. Dit zijn of vrijwilligers of professionals. De intake kan worden verbonden met een advies of een advies volgt na bespreking in het team van de ADV. Als er na het intakegesprek een vermoeden bestaat van discriminatie, dan stelt de ADV een onderzoek in. Een ADV kan ook bemiddelen tussen een klager en een beklaagde (Artikel 1 Midden-Nederland, z.d.). Voor de klachtbehandeling bestaat een methodiek die is beschreven in het Protocol Klachtenbehandeling (zie hier). Dit protocol vult het Besluit gemeentelijke antidiscriminatievoorzieningen aan. Elke ADV die aangesloten is bij de landelijke vereniging, werkt op basis van een dergelijk protocol. Het protocol beschrijft onder andere hoe het proces van klachtenbehandeling eruitziet en hoe communicatie met de melder is geregeld. Zoals regelmatige voortgangsbesprekingen met de melder.

Volgens het protocol moeten in het kort de volgende stappen genomen worden (1) op korte termijn een persoonlijke afspraak maken nadat een klacht is binnen gekomen, (2) bevestigen afspraak en meenemen relevante stukken, (3) intake gesprek voeren vanuit een onpartijdige positie en vragen naar contacten met andere instanties en vragen naar bewijsstukken, (4) bespreken met collega’s om na te gaan welke stappen genomen kunnen worden, (5) gekozen vervolgstappen nemen zoals hoor en wederhoor of bemiddeling, (6) evalueren van deze strategie, (7) checken of alles goed is vastgelegd en (8) afsluiten (zie hier). De praktische ondersteuning kan verschillende vormen aannemen: het bieden van een luisterend oor, advies over juridische mogelijkheden, doorverwijzing naar gespecialiseerde partijen, instellen van een vooronderzoek, bemiddeling tussen klager en beklaagde, ondersteuning bij juridische procedures en het stimuleren van zelfredzaamheid (Struik et al., 2012). Iedere klachtbehandeling is maatwerk. Dit is afhankelijk van verschillende factoren, zoals de wensen van de gedupeerde, het wettelijk kader en of de wederpartij mee wil werken aan het onderzoek (Smit et al., 2017). Elke stap die een ADV onderneemt gebeurt met toestemming van de melder, zoals het contact opnemen met de wederpartij bij hoor en wederhoor.

In het onderzoek van Regioplan staan een aantal voorbeelden beschreven van hoe ADV’s reageren op de klacht van een zogenaamde mystery guest (Smit et al., 2017). De mystery guest maakte een melding van vermoedelijke discriminatie op de arbeidsmarkt. In dit voorbeeld ging het om afwijzing voor een baan door het hebben van een buitenlands accent. Bij een van deze ADV’s werd de mystery guest een dag na de digitale melding gebeld door een stagiair klachtbehandeling voor een intakegesprek (Smit et al., 2017). In dit gesprek werd de melder gevraagd naar meer details over het incident. Vervolgens werd voorgesteld om de procedure van hoor en wederhoor te beginnen, waarbij de ADV namens de melder een brief stuurde naar de beklaagde. De ADV wees hierbij er ook op dat de werkgever mogelijk niet mee wil werken bij het hoor en wederhoor. Het vervolgtraject is dan afhankelijk van de reactie op de hoor en wederhoorbrief. De ADV kan bijvoorbeeld in een bemiddelingsgesprek bemiddelen tussen klager en beklaagde als de klager dat wenst en de beklaagde hiermee instemt. Alternatief kan de procedure worden afgesloten of het College van de Rechten van de Mens kan worden verzocht om een oordeel. Het ADV verstrekt daarnaast informatie en advies aan de melder. Bij een aangifte bij de politie kan een ADV ondersteuning bieden net zoals bij een procedure bij het CRM.

In andere situaties hebben ADV’s een bemiddelende rol en hebben zij naast de taak van het bijstaan van het slachtoffer, ook als taak om te luisteren naar de partij waar de klacht over gaat (hoor en wederhoor).

Movisie •

14

De begeleiding bij een melding van discriminatie bij een ADV is kosteloos voor de melder (zie website LVtD).

1.4. Wat gebeurt er met meldingen bij ADV’s? ADV’s registreren de discriminatiegrond, het maatschappelijke terrein, de aard van de klacht, de plaats van het voorval en de wijze van behandeling (Overheid.nl, z.d.). De manier van afhandeling en de werkwijze van een ADV wordt niet geregistreerd. Er is ook geen literatuur of documentatie gevonden waarin beschreven is hoe de afhandeling van klachten verloopt. Onbekend is dus hoe vaak een onderzoek volgt na het ontvangen van een klacht, hoe er wordt doorverwezen naar politie of het CRM, wat de uitkomsten zijn van procedures, hoelang de afhandeling van een klacht duurt en welke reacties volgen na afsluiting van een klacht. De enige algemene bekende cijfers over wat er gebeurt met meldingen, zijn niet recent en weinig omvattend. In het kader van de evaluatie van de Wga in 2012 werd een online enquête uitgezet bij de gemeentelijke contactpersonen voor de Wga. Hierbij zijn ook de werkvormen en instrumenten voor het verlenen van bijstand uitgevraagd. 297 respondenten werkten hieraan mee. Uit deze evaluatie blijkt dat een luisterend oor bieden de belangrijkste werkvorm is (82 procent), gevolgd door informatie en advies over juridische mogelijkheden (75 procent). Ongeveer de helft van de respondenten geeft ook doorverwijzing, instellen van een vooronderzoek, bemiddeling en ondersteuning bij juridische procedures op.

Een derde geeft het vergroten van zelfredzaamheid aan (Struik et al., 2012). Een verkenning van Verwonderzoek geeft aan dat de mate waarin ADV’s betrokken zijn bij de begeleiding van aangiftes bij de politie verschilt: sommige ADV's begeleiden regelmatig bij het doen van aangifte, andere doen dat maar zelden (Walz, 2020). De precieze rol van de klachtbehandelaar komt in de literatuur ook niet altijd duidelijk naar voren. De klachtbehandelaar levert bijstand aan een gedupeerde burgers (vergelijkbaar met een advocaat), maar werkt ook met het principe van hoor en wederhoor om een mogelijk geval van discriminatie te kunnen beoordelen (vergelijkbaar met een rechter). Als het tot een procedure bij het CRM komt, en mogelijk ook tot aangifte bij de politie, verandert de rol van de klachtbehandelaar en staat deze naast de gedupeerde (Smit et al., 2017). Het CRM geeft dan ook aan dat klachtbehandelaars het wisselen van rol moeilijk vinden en daardoor de bijstandsverlening minder goed tot uitdrukking komt (Smit et al., 2017).

PARAGRAAF 2: MELDERS EN NIET-MELDERS IN BEELD In deze paragraaf gaan we in op wat de beweegredenen zijn van gedupeerden om wel of geen melding te doen. We gaan in op het besluitvormingsproces van potentiële melders, behoefte en tevredenheid van melders en vervolgens op redenen om geen melding te maken.

2.1. Het besluitvormingsproces van potentiële melders Wat zijn de afwegingen om wel of niet te melden? Bestaande theorieën focussen niet expliciet op het besluitvormingsproces rondom melden bij een ADV. Wel zijn er theorieën over het wel of niet melden bij instanties, waar het besluitvormingsproces vermoedelijk vergelijkbaar verloopt. Zoals het melden van een misdaad bij de politie. Grofweg kunnen er drie theoretische benaderingen worden onderscheiden: het economisch perspectief, het psychologische perspectief en het sociologisch perspectief (Goudriaan,

Movisie •

15

Nieuwbeerta & Wittebrood, 2005). Het economisch perspectief berust op de klassieke rationele keuze theorie. Hierbij maken gedupeerden een afweging over wat het melden oplevert of wat het hen kost. Waarop vervolgens een keuze voor wel dan niet melden wordt gemaakt (Skogan, 1976). Tijd is een voorbeeld van wat het kost en emotionele steun kan iets zijn wat het hen oplevert. Het psychologisch perspectief stelt een uitbreiding voor van het economisch perspectief (zie hiervoor Greenberg & Ruback, 1992). In het psychologische perspectief wordt ervan uitgegaan dat mensen niet alleen op basis van rationele overwegingen een keuze maken. Naar waarschijnlijkheid is dit nog minder bij mensen die ervaring hebben met discriminatie (Goudriaan et al., 2005). Dit perspectief benadrukt dat sociale, cognitieve en affectieve (emotionele) processen van belang zijn bij besluitvorming. De gemoedstoestand speelt bijvoorbeeld een rol en advies uit de sociale omgeving. Kenmerken van de gedupeerde en de sociale omgeving zijn hier van belang. Daarnaast is een gevoel van rechtvaardigheid belangrijk. Hierin zijn vier kenmerken te onderscheiden: (1) of iemand met waardigheid en respect wordt behandeld; (2) of zich gehoord voelt; (3) of het proces neutraal en transparant is; en (4) of de besluitvorming onpartijdig is.

De ervaring op basis van deze is voor melders belangrijker dan de uitkomst van een procedure (Tyler & Bies, 2015). In het psychologische perspectief wordt ervan uitgegaan dat mensen niet alleen op basis van rationele overwegingen een keuze maken. Naar waarschijnlijkheid is dit nog minder bij mensen die ervaring hebben met discriminatie (Goudriaan et al., 2005). Het sociologisch perspectief stelt dat de nadruk niet moet liggen op individuele besluitvorming, maar op de invloed van de sociale structuren van de samenleving (Black, 1976). Binnen het sociologisch perspectief is meldingsbereidheid een functie van de sociale structuren in de samenleving. Denk aan de verdeling van welvaart en de mate van organisatie van de samenleving. Het idee is dat bijvoorbeeld welvarende mensen eerder aangifte doen dan minder welvarende mensen. Dit perspectief wordt onderbouwt door de verschillen in meldingspercentages tussen buurten en regio’s. Hier doet de sociale context er dus toe. Alle drie de perspectieven vullen elkaar aan en kunnen inzichten geven die kunnen bijdragen aan het verbeteren van de meldingsbereidheid (Goudriaan et al., 2005). Een combinatie van deze perspectieven kan gevonden worden in het socio-economisch model van Goudriaan (2006). Als in de praktijk één perspectief als uitgangspunt wordt gezien, dan levert dat precies de beperking van het perspectief op.

Zo gaat een economisch perspectief ervan uit dat vooral de ernst van het delict de meldingsbereidheid beïnvloedt, terwijl omgevingsfactoren genegeerd worden. Goudriaan combineert de verschillende perspectieven tot een socioecologisch model (gebaseerd op Ménard, 2003). En voegt de normatieve afweging toe die het resultaat is van normen die bepalen wat een slachtoffer in een bepaalde situatie hoort te doen (Goudriaan, 2006). Ens (2016) gebruikt in een onderzoek naar de meldingsbereidheid van gedupeerden van moslimdiscriminatie een soortgelijk model (Ens, 2016). Simpeler gezegd: waarschijnlijk spelen diverse factoren een rol om al dan niet te melden. Een afweging van de kosten en baten van een melding, invloed van psychologische factoren zoals de stemming van de potentiële melder en invloed van de bredere maatschappelijke factoren. Als we de drie perspectieven allemaal meenemen, en ons bewust zijn van de aspecten die elk perspectief benadrukt, kijken we met een brede blik naar de beweegredenen van melders en niet-melders.

2.2. Melders: behoeften en tevredenheid Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) doet periodiek onderzoek naar ervaringen met discriminatie. Hieruit wordt duidelijk dat melders die zich tot ADV’s wenden, vooral melding maken van ongelijke behandeling en negatieve bejegening. De politie ontvangt vooral meldingen over negatieve bejegening en

Movisie •

16

relatief veel meldingen van bedreiging en geweld. Het lijkt erop dat burgers met specifieke ervaringen specifieke instanties opzoeken (Andriessen et al., 2020). Binnen het onderzoek van SCP is gevraagd in hoeverre mensen behoefte hebben aan het delen van hun ervaring. Onderdeel hiervan is het duidelijk maken dat zij last hebben (gehad) van discriminatie. Daarnaast gaat het over de hulp die zij hebben gekregen bij verwerking. Ten slotte gaat deze ervaring over de straf die is opgelegd aan de pleger. Als het gaat om de mensen die zich gemeld hebben bij een ADV, het CRM of een andere instantie die discriminatie registreert, dan blijkt melden duidelijk te voorzien in een behoefte (Andriessen et al. 2020). Uit het onderzoek blijkt dat het melden van discriminatie in 82 procent van de gevallen zorgden voor het voldoen in de behoefte om gehoord te worden/delen van hun ervaring. Daarnaast geeft 70 procent aan dat ze de behoefte hebben om aan te geven dat er mensen zijn die last hebben van discriminatie. Door te melden wordt er voldaan aan deze behoefte (Andriessen et al. 2020). Dit wordt bevestigd door onderzoek van Wolf et al. (2022). Hierin komt naar voren dat melden zorgt voor erkenning en bevestiging. Straffen of consequenties ervaren Minder positief zijn mensen over de ‘harde’ effecten van het melden.

Bij iets meer dan de helft van de meldingen bij een ADV, politie of bij het CMR is voorzien in de behoefte ‘straf’ (Andriessen et al., 2020). Wel moeten we hierin meenemen dat straffen in de zin van een strafrechtelijke vervolging alleen is voorbehouden aan de politie. Andere instanties hebben geen mogelijkheden om straffen op te leggen (Andriessen et al., 2020). Uit onderzoek naar het melden van moslimdiscriminatie, blijkt dat melders willen dat een dader wordt geconfronteerd en daar de negatieve consequenties van ervaart. Dit kan door strafrechtelijke vervolging, maar ook op andere manieren. Zo wordt in hetzelfde onderzoek genoemd dat er behoefte is aan erkenning en excuses vanuit de discriminerende partij (Wolf et al., 2022). Mogelijk telt het principe van hoor en wederhoor als een vorm van straffen ook mee. Discriminatie stoppen of voorkomen Bijna alle melders willen dat de discriminatie die zij meemaken ophoudt. Desondanks is dit bij ongeveer de helft van de meldingen niet het geval (Andriessen et al., 2020). Het SCP stelt dat dit erop kan duiden dat discriminatie moeilijk te bestrijden is of dat het voor instanties lastig is om de praktijk te veranderen. Dit is ook niet de primaire taak van een ADV. Een andere reden om te melden dat door het melden nieuwe discriminerende situatie worden voorkomen (Wolf et al., 2022).

Het gaat dus niet alleen om de discriminatie die de persoon zelf heeft ervaren te stoppen maar ook te voorkomen dat een ander hetzelfde overkomt. Er is geen zicht op of melden hier ook daadwerkelijk aan bijdraagt. Geen zicht op tevredenheid ADV’s Er is weinig zicht op de tevredenheid van melders bij een ADV. Op landelijk niveau is hierover geen informatie beschikbaar. Ook gemeenten hebben niet of nauwelijks zicht op de klanttevredenheid bij hun ADV (Struik et al., 2012). De Gemeente Almere had in 2012 wel met de ADV afgesproken dat de klanttevredenheid minimaal een zeven moet zijn (Struik et al., 2012. Enkele ADV’s voeren zelf een klanttevredenheidsonderzoek uit, maar dit is eerder uitzondering dan de regel. Zo verstuurt het ADV Limburg vragenlijsten naar melders om het proces te evalueren (Antidiscriminatievoorziening Limburg, 2018). De aantallen zijn klein en de respons is niet hoog, maar het beeld laat tevreden melders zien. Bijna allemaal kunnen ze hun verhaal kwijt, worden ze begrepen, zijn ze tevreden over de wijze van klachtbehandeling en de uitkomst hiervan. Het kan echter niet worden uitgesloten dat juist de mensen die tevreden zijn, op deze vragenlijst reageren.

Movisie •

17

2.3. Redenen van niet-melders om niet te melden De meldingsbereid in Nederland is erg laag; 19 procent van de mensen meldt discriminatie bij de organisatie waar de discriminatie plaats vond of via een vertrouwenspersoon. Bij registratie-instanties, zoals een ADV of het CRM, wordt slechts 3 procent van incidenten van discriminatie gemeld (Andriessen et al., 2020). Onbekendheid van instanties en mogelijkheden om te melden Een substantiële groep niet-melders is onbekend met de mogelijkheid van melden bij een ADV. Ook geven gemeenten aan dat ADV’s niet goed vindbaar zijn (Walz et al., 2017). Dit blijkt ook uit proeftuinen om de meldingsbereidheid bij moslimdiscriminatie te vergroten (Wolf et al., 2022). Het SCP heeft vastgesteld dat de helft van de bevolking bekend is met de mogelijkheid tot melden van discriminatie bij een ADV (Andriessen et al., 2020). Dit sluit aan bij de bevindingen uit een onderzoek van vier migrantenorganisaties, in samenwerking met ADV’s en het CRM. Bij een groot deel van de (potentiële) gedupeerden van discriminatie zijn meldingsinstanties onbekend (Face2face, 2015). Gebrek aan kennis kan dus een reden zijn om discriminatie niet te melden (Ens, 2016; Struik et al., 2012; Vijlbrief, De Wit & Fiere, 2021). Dit komt overeen met een steekproef van Kennisplatform Inclusief Samenleven onder 190 jongeren waarvan het merendeel een migratieachtergrond heeft.

26 procent van hen was onbekend met het melden van discriminatie. Ook heeft 24 procent van hen nog nooit gehoord van de instanties waar je discriminatie kan melden (Van Hinsberg, Verloove, El Moussaoui & Van Beek, 2018). Onduidelijk of het discriminatie is Uit verschillend onderzoek blijkt dat gedupeerden twijfelen of er sprake is van (strafbare) discriminatie en daarom geen melding maken (Ens, 2016). Dit is niet vreemd; discriminatie en racisme zijn soms ‘verpakt’ (in bijvoorbeeld grappen) en subtiel. Hierdoor is het niet altijd makkelijk te herkennen (Nelson, Dunn & Paradies, 2011). Dit geldt voornamelijk voor de zogenaamde microagressies.Microagressies gaan over korte alledaagse uitwisselingen die (bewust of onbewust) een denigrerende boodschap overbrengen richting, bijvoorbeeld, mensen van kleur, Zwarte mensen en mensen met een migratieachtergrond (Sue, Capodilupo, Torino, Bucceri, Holder, Nadal, & Esquilin, 2007). Microagressie is lastiger te herkennen voor zowel de gedupeerde als de omstanders dan openlijk racisme (Sue et al., 2007; Sue, Alsaidi, Awad, Glaeser, Calle, & Mendez, 2019). Melders gaan er vanuit dat het niet helpt Niet-melders geven veelvoudig aan te denken dat melden niet helpt (Ens, 2016; Struik et al., 2012).

Uit de steekproef van Kennisplatform Inclusief Samenleven blijkt dat bijna de helft van de ondervraagde jongeren denkt dat melden ‘toch geen zin heeft’. Sommigen denken dat discriminatie moeilijk bewijsbaar is of dat discriminatie niet op te lossen is door instanties (Ens, 2016; Van Hinsberg et al., 2018). Het vertrouwen in de effectiviteit van instanties is vaak ook niet groot (Andriessen et al., 2020). In onderzoek onder Nederlanders van Oost-Aziatische afkomst zien we dit ook terug. Enkele respondenten hebben aangifte gedaan tegen discriminatie, maar daar is niets mee gedaan. De meeste respondenten verwachten dat er vrij weinig met meldingen en aangiftes wordt gedaan. De plegers zijn vaak ook al weg; bijvoorbeeld als het gaat om uitgescholden worden op straat, dan zijn de plegers daarna onvindbaar (Broekroelofs & Poerwoatmodjo, 2021). Te pijnlijk, te veel energie en stress verhogend Een andere reden om niet te melden is dat gedupeerden de discriminatie die zij hebben ervaren te pijnlijk vinden om te herbeleven. Verschillende onderzoeken tonen aan dat het stilstaan bij de discriminatie-ervaring

Movisie •

18

ernstige negatieve gevolgen met zich mee kan brengen. Dit kan een reden zijn om geen melding te maken (Ens, 2016). Zo komt uit onderzoek van Burns, Kamen, Lehman en Beach (2012) naar voren dat homoseksuele mannen een groter risico lopen op de schadelijke effecten van discriminatie als ze ervaren dat discriminatie hen veel kost en ernstige gevolgen heeft; in dat geval is er ook meer kans dat zij angst ontwikkelen. Uit onderzoek van Eccleston en Major (2006) naar studenten met een Latijns-Amerikaanse afkomst, blijkt dat een negatieve gebeurtenis toeschrijven aan discriminatie, betekent dat je deze gebeurtenis ziet als meer ernstig. Het zien als meer ernstig, kan gepaard gaan met minder gevoel van eigenwaarde. Dit is in lijn met de minderheidsstress theorie. Deze theorie houdt in dat discriminatie en een minderheidspositie, zorgen voor stress en samengaan met een verminderde gezondheid. Dit geldt voor gemarginaliseerde groepen zoals lesbische vrouwen, homomannen en bi+-personen (e.g. Feinstein & Dyar, 2017; Hatzenbuehler & Pachankis, 2016; Van Husen, Bos & Cremer, 2012), voor moslims (Every & Perry, 2014) en voor Zwarte studenten (Pittman, Cho Kim, Hunter & Obasi, 2017). Kortom: zoals geconcludeerd wordt in een review van Schmitt, Branscombe, Postmes en Garcia (2014) is het steeds opnieuw waarnemen van discriminatie bijzonder schadelijk voor je psychologische gezondheid.

Ook uit onderzoek in Nederland komt naar voren dat het ervaren van discriminatie de gezondheid aantast (Ikram, 2016). Het proces van melden vraagt tijd en energie en vraagt om stilstaan bij discriminatie-ervaringen en zou dus mogelijk de minderheidsstress versterken en daarmee de gezondheid van mensen kunnen verslechteren. Kortom: zoals geconcludeerd wordt in een review van Schmitt, Branscombe, Postmes en Garcia (2014) is het steeds opnieuw waarnemen van discriminatie bijzonder schadelijk voor je psychologische gezondheid. Niet melden vanuit zelfbescherming sluit mogelijk aan bij wat Omlo (2014) een vermijdende strategie als reactie op discriminatie noemt. Er zijn verschillende copingstrategieën om te reageren op discriminatie. Bijvoorbeeld de confrontatie vermijden. Zo wenden ze zich af van bepaalde content door het uitzetten van de tv of ze lezen bepaalde kranten niet meer om te voorkomen dat zij geconfronteerd worden met stigma’s over ‘hun groep’. Dit om een gevoel van zelfcontrole te houden (Noor, 2016; Omlo, 2014). In deze strategie past ook het niet melden van discriminatie. Discriminatie niet (h)erkennen Naast dat het stilstaan bij een discriminerende incident emotioneel zwaar is, wordt het incident niet altijd herkend en erkend. Volgens een review van Kaiser en Major (2006) kunnen daar verschillende redenen voor zijn.

Allereerst willen sommige mensen vasthouden aan het idee dat ze leven in een eerlijke wereld (Kaiser & Major, 2006). Maar het kan ook zijn dat discriminatie lastig te herkennen is omdat je alleen ziet hoe jij zelf behandeld wordt. Het is lastig een patroon te ontdekken hoe mensen uit eenzelfde groep als jij worden behandeld. Bijvoorbeeld wanneer je wordt afgewezen voor een baan, weet je niet wat de werkelijke reden is (Kaiser & Major, 2006; Major, Quinton & McKoy, 2002). Ook kan discriminatie zo bedekt en subtiel worden gedaan door plegers dat het lastig te herkennen is (Kaiser & Major, 2006; McClelland, Rubin & Bauermeister, 2016). Ook het geloof dat we in een meritocratie leven (een samenleving waarin iedereen krijgt wat ie verdient), kan het herkennen en erkennen van het feit dat je gediscrimineerd wordt in de weg staan (Kaiser & Major, 2006). Deze ontkenning van discriminatie, eist waarschijnlijk wel zijn tol. Uit onderzoek blijkt dat iemand die bewust probeert te ontkennen gediscrimineerd te worden, (nog) meer stress ervaart dan diegene die in de gaten heeft dat die gediscrimineerd wordt, zo wordt gesteld in een review van Major et al. (2002) op basis van de literatuur (Brondolo, Gallo & Meyers, 2009; Scott & House, 2005; Wei, Ku, Russel, Mallinckrodt & Liao, 2008). Uit deze studies blijkt dat het ontkennen van problemen ervoor kan zorgen voor meer depressieve klachten.

Het ontkennen van discriminatie lijkt dus geen gezonde strategie

Movisie •

19

maar toch kan het een strategie zijn voor mensen om te proberen om te gaan met de discriminatie die zij ervaren (Wei et al., 2008). Gewenning Sommige niet-melders zijn gewend geraakt aan discriminatie en berusten zelfs daarin dat ze gediscrimineerd worden (Ens, 2016). Dit laatste komt ook naar voren uit een kwalitatief onderzoek onder lesbische vrouwen. In de loop van het interview gingen de respondenten zich herinneren dat zij veelvuldig waren uitgescholden in hun leven. Een strategie om daarmee om te gaan is om zo snel mogelijk te proberen die ervaring te vergeten (Felten, Van Hoof & Schuyf, 2012). Een reden om niet te melden kan dus zijn dat het incident als niet belangrijk of ernstig genoeg wordt ingeschat om te melden (Ens, 2016. In het onderzoek naar lesbisch geweld presenteren lesbische vrouwen bijvoorbeeld ervaringen met uitschelden en seksuele intimidatie als een vanzelfsprekendheid; als iets waar je als lesbische vrouw nu eenmaal vaak mee te maken krijgt (Felten et al., 2012). Angst voor de gevolgen Niet-melders geven ook aan dat ze bang zijn voor de gevolgen van hun melding (Ens, 2016; Vijlbrief et al., 2021). Zo wordt in het onderzoek onder Nederlanders van Oost-Aziatische afkomst vertelt door respondenten dat zij verwachten dat het melden van discriminatie op het werk negatieve consequenties kan hebben op het werk (Broekroelofs & Poerwoatmodjo, 2021).

Als het gaat om melding of aangifte doen bij de politie, benoemen respondenten dat ze bang zijn dat de dader wraak zal nemen als ze het incident bij de politie melden. Vooral in school-, stage- of werksituaties waar de gedupeerde en de dader ook na de melding moeten blijven samenwerken maken mensen zich zorgen over wraak (Ens, 2016).Volgens Slachtofferhulp Nederland wordt de privacy van gedupeerden van misdrijven vaak slecht beschermd en ervaren gedupeerden angst voor wraak (NOS, 2020). In Nederland zijn er nog geen specifieke juridische beschermingen voor wraak tegen de discriminatie melder. In Amerika worden wraakacties in reactie op klachten over discriminatie wel al als een vorm van discriminatie beschouwd en zijn als dusdanig strafbaar (e.g., Bodensteiner, 2011). Angst om niet serieus te worden genomen Sommige niet-melder vrezen dat ze niet serieus worden genomen of willen niet als ‘klager’ gezien worden (Ens, 2016). Dit is geen onrealistische verwachting. Uitonderzoek van Kaiser en Miller (2001) bleek dat een Zwart persoon die discriminatie benoemde als oorzaak van het niet halen van een test, sneller als een ‘klager’ wordt gezien door witte mensen. Dit is in vergelijking met een persoon die het niet halen van de test toeschrijft aan zichzelf of externe factoren (Kaiser & Miller, 2001).

Gebrek aan vertrouwen Uit onderzoek naar het melden van moslimdiscriminatie komt naar voren dat er vaak weinig vertrouwen is in de officiële instanties waar discriminatie gemeld kan worden (World et al., 2022). Dit sluit aan bij onderzoek van IDEM Rotterdam over discriminatie van moslima’s op de arbeidsmarkt. Een van de redenen om niet te melden is omdat zij geen vertrouwen hebben in opvolging of wantrouwend zijn richting instanties (Vijlbrief et al., 2021). Uit een ander onderzoek van IDEM Rotterdam onder joodse inwoners van Rotterdam komt naar voren dat de meldingsbereidheid laag is. Door de meeste sleutelfiguren in dit onderzoek wordt aangegeven dat er weinig vertrouwen is in de opvolging van de meldingen en de aanpak vanuit de gemeente en politie (De Wit & Fiere, 2021). Ook is bekend dat dit gebrek aan vertrouwen sterk speelt onder Sinti en Roma gemeenschappen; zij hebben bijzonder weinig vertrouwen in ADV’s (Seidler, Van Leeuwen, Koster, Van San, Van Wensveen & Jorna, 2020). Een verklaring hiervoor kan zijn dat mensen zich niet kunnen

Movisie •

20

herkennen in de mensen die werken bij instanties . Uit een studie van Stangor, Swim, Van Allen en Sechrist (2002) blijkt dat mensen uit een gestigmatiseerde groep eerder discriminatie melden aan mensen die ook uit een gestigmatiseerde groep komen. In dit (semi) experiment is gekeken naar gender en etniciteit. En uit onderzoek in Amerika komt naar voren dat wanneer Zwarte mensen meer Zwarte mensen zien bij de politie, dat zij gemiddeld gezien ook meer vertrouwen hebben in de politie (Riccucci, Van Ryzin & Jackson, 2018). Mogelijk kan het niet herkennen in klachtbehandelaars dus ook een reden zijn om niet te melden. Schuld- en schaamtegevoelens Een ander motief om niet te melden komt uit onderzoek naar geweld tegen lesbische vrouwen. Een deel van hun discriminatie-ervaringen was te beschouwen als seksueel geweld. Daarnaast speelden schuld- en schaamtegevoelens een rol in het niet melden van deze ervaring (Felten et al., 2012). Ook bij gedupeerden van racistische hate crimes worden gevoelens van schuld en schaamte waargenomen (Bryant-Davis & Ocampo, 2005). Melden past niet bij de algehele copingsstrategie Het al dan niet melden van discriminatie hangt mogelijk af van hoe mensen reageren op discriminatie. Dit noemen we copingsstrategieën.

Copingsstrategieën of copingsbronnen zijn een reeks psychosociale bronnen (zoals interpersoonlijke of gemeenschapssociale steun en individueel zelfrespect) die kunnen helpen om de eisen van stressoren te verminderen (Chaudoir, Wang & Pachankis, 2017). Simpel gezegd: het zijn manieren om om te gaan met stressvolle of nare gebeurtenissen. Copingsstrategieën bij discriminatie kunnen worden beschreven als de manier waarop mensen reageren op discriminatie. Het gaat hierbij om de inspanningen om discriminatie en de daarmee gepaarde emoties te overwinnen, te verminderen of te tolereren (Omlo, 2014). Jongeren gebruiken een combinatie van verschillende copingsstrategieën (Noor, 2016). De strategie is afhankelijk van de situatie. Wat werkt in welke situatie, is per individu verschillend. Het hangt onder meer af van persoonlijke eigenschappen, de sociale context, de opvoeding en ouders en groepsverschillen (Noor, 2016). In onderzoek van Omlo (2014) worden vier type copingsstrategieën onderscheiden: polariserende, vermijdende, conformerende en verbindende strategieën. Bij sommige strategieën 'past’ melden beter dan bij andere. Een vermijdende strategie is volgens van Omlo (2014) een strategie waarbij mensen juist niet de confrontatie aangaan, maar zich terugtrekken. In deze strategie past ook het niet melden van discriminatie.