2025-457-bijlage 3-Beleidskader ondersteuning lokale energie-initiatieven

Beleidskader ondersteuning lokale energie-initiatieven 1 Inleiding 1.1

Aanleiding

In Deventer wordt gewerkt aan een duurzaam, rechtvaardig en robuust energiesysteem. In dit energiesysteem is de energieproductie niet langer geconcentreerd in grootschalige faciliteiten op een beperkt aantal plekken in het land, maar wordt duurzame energie geproduceerd op een tal van locaties verspreid door heel Nederland. Zo zullen ook in Deventer meer duurzame energie-initiatieven ontwikkeld worden. Denk bijvoorbeeld aan windmolens en zonneparken om groene elektriciteit op te wekken of kleinschalige mestvergisters om uit mest een duurzaam gas te maken. Deze verandering in energieproductie heeft gevolgen voor het energiesysteem én voor de mensen. Een windmolen of zonnepark kan overlast veroorzaken bij mensen die in de buurt wonen, werken of voorbijkomen. Tegelijkertijd biedt het nieuwe energiesysteem ook meer mogelijkheden voor mensen om mee te doen. Een lokaal energie-initiatief is niet lokaal doordat het in de omgeving staat; het is lokaal omdat het eigendom van de mensen is die in omgeving wonen. Dat betekent dat mensen niet alleen overlast ervaren van het energieinitiatief, maar ook meedelen in de lusten. De gemeente Deventer heeft afspraken gemaakt over het streven naar 50% lokaal eigendom in de Regionale Energiestrategie West-Overijssel 1.0.1 Deze afspraken zijn echter slechts beperkt vastgelegd in lokaal beleid.

Het is niet eenvoudig om (mede-)eigenaar te worden van een energie-initiatief. Het ontwikkelen en realiseren van een energieproject kost tijd en geld, vraagt om specifieke expertises en gaat vaak gepaard met lange procedures. In Deventer zijn er lokale energiecoöperaties, ondernemers en inwoners die desondanks het initiatief nemen om een project te ontwikkelen. Vanwege het inherente risico dat energie-initiatieven hebben, hebben deze initiatiefnemers vaak behoefte aan steun vanuit de overheid. De bestaande regelingen vanuit de Rijksoverheid en provincie Overijssel zijn niet altijd passend of toereikend. In de gemeente Deventer ontbreekt het aan mogelijkheden om lokale energie-initiatieven te steunen. Vanwege het ontbreken van beleid, terwijl er wel een duidelijk noodzaak is, is het voorliggende beleidskader ondersteuning lokale energie-initiatieven ontwikkeld. Enerzijds stelt de gemeente Deventer met het beleidskader duidelijke verwachtingen ten aanzien van lokaal eigendom. Anderzijds zet de gemeente een kader neer waar vanuit energie-initiatieven gesteund kunnen worden.

Om de ontwikkeling van lokale duurzame energie-initiatieven te stimuleren introduceert de gemeente drie maatregelen: 1) een subsidieverordening voor lokale energie-initiatieven; 2) een garantstelling of lening voor lokale energie-initiatieven; en 3) een verordening met een inspanningsverplichting voor het realiseren van 50% lokaal eigendom bij grote energie-initiatieven.

1

Regionale Energiestrategie West-Overijssel, Regionale Energiestrategie 1.0 Samen naar een opgewekt Overijssel, 7 juli 2021.

1

1.2

Leidende principes en doelstellingen

Dit beleidskader is ontwikkeld op basis van de leidende principes zoals die ook in de Deventer Energievisie2 zijn vastgesteld. De voor dit kader relevante principes worden hier herhaald:      

De energietransitie is een gedeelde verantwoordelijkheid van overheid, bedrijven, organisaties en inwoners. Samenwerking met alle partners binnen en buiten de gemeente is essentieel. De gemeente staat open voor en beweegt zoveel mogelijk mee met initiatieven van inwoners, organisaties en bedrijven. De gemeente schroomt niet om uitvoerende en financiële verantwoordelijkheid te nemen als de markt daar niet toe in staat blijkt. We volgen proactief nieuwe (technische, financiële en juridische) ontwikkelingen. We accepteren onzekerheden en durven te experimenteren om de juiste route te ontdekken.

Daarnaast beoogt dit beleidskader bij te dragen aan een aantal doelstellingen die zijn vastgelegd in de Deventer Energievisie:  



1.3

De CO2-uitstoot van het energiesysteem omlaag brengen door in Deventer duurzame energieprojecten te ontwikkelen. Het energiesysteem rechtvaardig maken door de lusten en lasten eerlijk te verdelen. De opbrengsten van duurzame energieprojecten landen niet alleen bij de projectontwikkelaars, maar ook bij de omgeving die mogelijk hinder ervaart. De robuustheid van het energiesysteem te borgen door in te zetten op energieinitiatieven die helpen vraag en aanbod in balans te brengen en de energieinfrastructuur optimaal benutten.

Opbouw

Het beleidskader begint met het vastleggen van een aantal definities. In hoofdstuk 2 worden de definities van lokaal eigendom en energie-initiatieven gegeven en toegelicht. In de daarop volgende hoofdstukken worden drie instrumenten beschreven om de ontwikkeling van lokale duurzame energie-initiatieven te stimuleren. Hoofdstukken 3 en 4 beschrijven financiële instrumenten, respectievelijk een subsidieverordening, en een garantstelling of lening, waarmee lokale partijen steun kunnen krijgen om een energie-initiatief te ontwikkelen. Hoofdstuk 5 bevat een toelichting op de lokale verordening waarmee een inspanningsverplichting wordt vastgelegd voor het realiseren van 50% lokaal eigendom bij energieprojecten.

2 Het Deventer kader 2.1

Definitie lokaal eigendom

De gemeente Deventer heeft als doel gesteld om een rechtvaardig energiesysteem te hebben. Dat betekent dat de energietransitie mensen niet overkomt, maar dat zij mee kunnen doen. Het streven naar minimaal 50% lokaal eigendom bij energie-initiatieven, zoals

2

Gemeente Deventer, Deventer Energievisie, 20 maart 2024.

2

vastgelegd in de Regionale Energiestrategie West-Overijssel 1.0, is een middel om dat doel te bereiken. Met lokaal eigendom wordt bedoeld dat (een deel van) het eigenaarschap van een energieinitiatief in handen is van omwonenden. Eigenaarschap vereist aan de ene kant voorinvesteren in onderzoeken, mee-investeren in de realisatie van het project en financieel risico lopen. Aan de andere kant levert eigenaarschap zeggenschap op over de projectontwikkeling en de bedrijfsvoering. Zo beslissen de eigenaren bijvoorbeeld over het al dan niet goedkoop stroom leveren aan omwonenden van een zonnepark of over het stilzetten van een windturbine om hinder door slagschaduw te voorkomen. Daarnaast kunnen eigenaren als het initiatief goed draait, financieel meeprofiteren van de opbrengsten. Bij tegenvallers moeten eigenaren daarentegen ook eventuele verliezen dragen. Een cruciaal onderdeel van lokaal eigendom is dat omwonenden zeggenschap hebben over het energie-initiatief. Daarmee is lokaal eigendom dus meer dan alleen financiële participatie door omwonenden. Ook is lokaal eigendom geen vervanging van een omgevingsfonds of omwonendenregelingen. Deze vormen van meeprofiteren en lokaal eigendom bestaan gelijktijdig naast elkaar. Een inwoner kan dus mede-eigenaar zijn (lokaal eigendom) en tegelijkertijd meeprofiteren via een financiële deelneming, omgevingsfonds en/of omwonendenregeling.

Eigenaarschap van een energie-initiatief wordt doorgaans geregeld via een energiecoöperatie. De lidmaatschapskosten van een energiecoöperatie zijn laag, zodat iedereen mee kan doen. De energiecoöperatie stapt namens de leden in een project. Samen hebben de leden zeggenschap over het stuk eigendom dat in handen is van de energiecoöperatie, waarbij elk lid één stem heeft. Leden kunnen daarnaast investeren in een energie-initiatief van een energiecoöperatie. Daarmee verwerven ze niet extra zeggenschap, wel kunnen ze rendement krijgen op hun investering.

2.2

Definitie energie-initiatieven

De gemeente Deventer heeft als doelen gesteld de CO2-uitstoot van het energiesysteem te verlagen en de robuustheid van het energiesysteem te borgen. Het ontwikkelen van lokale duurzame energieprojecten draagt bij aan deze doelen. Een energie-initiatief is lokaal energieproject van een groep inwoners die samenwerken om energie te besparen of te produceren. Doorgaans zijn de inwoners georganiseerd in een collectief, zoals een energiecoöperatie of een energiegemeenschap. Het type projecten dat wordt ontwikkeld is divers: energiebesparing, energiedelen, collectieve warmte-oplossingen, productie van duurzame elektriciteit en gassen, en duurzame mobiliteit. Een energieproject doorloopt verschillende fases: 1) initiatie, 2) ontwikkelen, 3) realisatie, en 4) exploitatie. De financieringsbehoefte en risico’s verschillen per type project en projectfase. Voor alle initiatieven geldt dat er eerst kosten gemaakt worden voordat er baten zijn. In de initiatiefase zijn de kosten doorgaans laag en deze nemen toe in elk van de volgende fases. Inkomsten zijn er vanaf de exploitatiefase. De risico’s van een project dalen doorgaans naar mate het project verder wordt ontwikkeld.

3

3 Subsidieverordening voor lokale energie-initiatieven 3.1

Wat

De subsidieverordening voor lokale energie-initiatieven is gericht op projecten die in de initiatie- of ontwikkelfase zitten (zie ook paragraaf 2.2). Deze subsidie biedt steun bij het ontwikkelen van een idee voor een energie-initiatief en kan bijvoorbeeld besteed worden aan de inhuur van juridische of technische expertise, het opvragen van specifieke informatie of projectleiding. Een energie-initiatief kan per jaar een maximale subsidie van 15.000 euro aanvragen. Een subsidieverordening is voor deze fases van het energieproject het meest passend. Ten eerste omdat er veel onzekerheid is of het initiatief volledig ontwikkeld zal worden (de technische, juridische en financiële haalbaarheid wordt immers nog onderzocht) en de financiële steun zou kunnen terugbetalen. Ten tweede zijn de kosten die het initiatief maakt in deze fase relatief laag ten opzichte van de realisatiefase.

3.2

Waarvoor

De subsidieverordening is gericht op initiatieven die bijdragen aan de doelstellingen uit de Deventer Energievisie (zie ook paragraaf 1.2). Het project kan zich richten op energiebesparing, duurzame energieproductie, of het verzachten netcongestie. Voorbeelden van initiatieven zijn (niet uitputtend): de opwek van duurzame elektriciteit met wind of zon, de productie van duurzame gassen zoals biogas, groengas en waterstof, collectieve energieopslag, collectieve energiebesparingsactie, collectieve warmtevoorziening, lokaal energie delen, of duurzame mobiliteit. De subsidie is niet bedoeld voor initiatieven waarmee alleen een individuele bewoner is geholpen. Daarvoor zijn reeds andere subsidie beschikbaar, zoals de Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE) van de Rijksoverheid.

3.3

Voor wie

In lijn met de definitie van lokaal eigendom is deze subsidie alleen bedoeld voor inwoners, die eventueel georganiseerd zijn in een collectief, zoals een energiecoöperatie of een energiegemeenschap. Volgens de aanstaande Energiewet is een energiegemeenschap: “Juridische entiteit die ten behoeve van haar leden, vennoten of aandeelhouders activiteiten op de energiemarkt verricht en als hoofddoel heeft het bieden van milieuvoordelen of economische of sociale voordelen aan haar leden, vennoten of aandeelhouders of aan de plaatselijke gebieden waar ze werkzaam is, en niet is gericht op het maken van winst.” Verder bepaalt de Energiewet dat een energiegemeenschap in haar statuten in ieder geval moet hebben opgenomen dat:   

de participatie in de energiegemeenschap open en vrijwillig is; de leden, vennoten, of aandeelhouders het recht hebben de energie-gemeenschap te verlaten; en dat de feitelijke zeggenschap over de energiegemeenschap is gelegen bij leden, vennoten of aandeelhouders die natuurlijk personen, micro-ondernemingen, kleine ondernemingen, gemeenten, waterschappen, provincies of gemeenschappelijke regelingen zijn. 4

De definitie van een energiecoöperatie is niet wettelijk vastgelegd. Doorgaans wordt gesteld dat een energiecoöperatie een groep mensen is die zich verenigd hebben om zelf aan de slag te gaan met lokale energie-initiatieven. Belangrijk hierbij is dat winst maken nooit het uitgangspunt is. Deelnemers aan coöperaties willen bijdragen aan de energietransitie. De winst die wordt gemaakt op energie-initiatieven wordt weer gebruikt om nieuwe initiatieven te ontwikkelen.

4 Garantstelling of lening voor lokale energie-initiatieven 4.1

Wat

Voor energieprojecten die in de ontwikkel- of realisatiefase zitten, is het verkrijgen van financiële steun via een lening het meest passend. De onzekerheden over de realiseerbaarheid van het initiatief nemen in deze fases sterk af. Tegelijkertijd nemen de kosten in deze fases sterk toe. Echter, vanwege de inherente grote risico’s van duurzame energie-initiatieven, is het moeilijk om financiering op de reguliere kapitaalmarkt aan te trekken. Gelet op de maatschappelijke doelen die lokale energie-initiatieven nastreven, is een rol voor de overheid daarom noodzakelijk. De provincie Overijssel heeft een fonds waaruit leningen worden verstrekt aan energieinitiatieven in Overijssel. Dit fonds, Energiefonds Overijssel (EFO), is een investeringsfonds (vergelijkbaar met het waarborgfonds sport of sociale woningbouw), waar ervaring en expertise is met het uitvoeren van risicoanalyses op energieprojecten, en het vaststellen van voorwaarden en rentepercentages van leningen. Het EFO hanteert gunstigere voorwaarden wanneer een gemeente garantstaat voor een lening. Voor de toetsing van projecten heeft EFO een adviescommissie ingesteld. Daarnaast is er een Raad van Commissarissen die namens de provincie Overijssel toezicht houdt op het fonds.

Het beleidskader Leningen en garanties van de gemeente Deventer beschrijft een duidelijke voorkeur voor het zelf verstrekken van een lening aan een partij, in plaats van garant te staan voor een lening tussen twee andere partijen. De motivering hierbij is dat de gemeente bij een garantstelling minder invloed heeft op het beheer van de lening en daarmee de beheersing van de risico’s. In het geval van het EFO is er sprake van een fonds, waarbij de risicobeheersing op orde is en er expertise is op dit type projecten. Een garantstelling verlenen kan in dit geval voordelen bieden ten opzichte van de situatie dat de gemeente zelf een lening zou verstrekken. Daarom neemt de gemeente Deventer een positieve grondhouding aan voor het verlenen van garanties voor leningen die vanuit het EFO worden verstrekt aan initiatieven in Deventer, aanvullend op de mogelijkheid dat de gemeente zelf een lening verstrekt. Om in aanmerking te komen voor een garantstelling of lening zal een energie-initiatief een lening moeten aanvragen bij het EFO. Hierop zal een project-specifiek traject starten, waarin het EFO de aanvraag beoordeeld, en de voorwaarden en risico-opslag bepaald. De gemeente Deventer wordt hierbij betrokken. Daarnaast onderzoekt de gemeente ook de mogelijkheid om zelf een lening te verstrekken aan de initiatiefnemer.

Hiermee worden de voor- en nadelen van garantstaan of lening verstrekken in beeld gebracht. In de besluitvorming wegen ook de volgende factoren mee: het type project, in hoeverre het bijdraagt aan de Deventer doelstellingen, de risico’s van het initiatief, de voorwaarden, de uitkomsten van de staatssteuntoets, en het effect van de garantstelling of lening op het gemeentelijke weerstandsvermogen. Per project zal het college, met inachtneming van de wensen en bedenkingen van de gemeenteraad, een besluit nemen over het al dan niet verlenen van een garantie, dan wel het verstrekken van een lening. 5

4.2

Waarvoor

De positieve grondhouding voor garantstelling of lening is gericht op initiatieven die bijdragen aan de doelstellingen uit de Deventer Energievisie (zie ook paragraaf 1.2) en die in aanmerking komen voor het EFO. Het project kan zich richten op energie-opwek of besparing, of het verzachten netcongestie. Voorbeelden van initiatieven zijn (niet uitputtend): de opwek van duurzame elektriciteit met wind of zon, de productie van duurzame gassen zoals biogas, groengas en waterstof, collectieve energieopslag, collectieve energiebesparingsactie, collectieve warmtevoorziening, lokaal energie delen, of duurzame mobiliteit.

4.3

Voor wie

Net als de subsidieverordening is de garantstelling of lening alleen bedoeld voor inwoners, die eventueel georganiseerd zijn in een collectief, zoals een energiecoöperatie of een energiegemeenschap. Zie voor een definitie paragraaf 3.3.

5 Inspanningsverplichting realisatie 50% lokaal eigendom 5.1

Wat

Een gemeentelijke verordening voor lokaal eigendom is een regel die gemeenten kunnen invoeren om te zorgen dat lokale gemeenschappen een aanzienlijk aandeel hebben in grootschalige energie-initiatieven, zoals wind- en zonneparken. Deze verordening is gebaseerd op de nieuwe Energiewet, die vanaf 1 januari 2026 van kracht komt. Onderdeel van deze verordening is een inspanningsverplichting; ontwikkelaars van energieinitiatieven moeten motiveren welke inspanningen zij hebben verricht om minimaal 50% lokaal eigendom te verkrijgen. Juridisch gezien gaat het hierbij om een motiveringsplicht en niet om een afdwingbare eis; voor de vergunningverlening mogen energieprojecten alleen op ruimtelijke gronden worden beoordeeld. Maar hoewel de eis van minimaal 50% lokaal eigendom juridisch niet als ruimtelijk aspect wordt gezien, kan deze via een verordening beter worden geborgd. Dit maakt het streven naar lokaal eigendom sterker en openbaar verankerd. Ook is een duidelijke onderbouwing nodig wanneer 50% lokaal eigendom binnen een project niet wordt gehaald.

5.2

Waarvoor

De verordening richt zich op projecten waar sprake is van grootschalige opwekking van elektriciteit. Hierbij wordt een ondergrens gehanteerd van 1 MW bij zonneparken en 2 MW bij windturbines. Bij de opwek van elektriciteit met wind en zon is er sprake van lokale lusten (de vergoeding voor de geleverde stroom), maar ook lokale lasten. Dit zijn initiatieven met een grote ruimtelijke impact voor omwonenden. Daarom moeten inwoners als mede-eigenaar een stem kunnen hebben en kunnen meedelen in de opbrengsten van dit type energieprojecten.

5.3

Voor wie

De verordening richt zich op de initiatiefnemers van zon- en windinitiatieven die bijdragen aan nationale energievoorziening (stroomproductie boven de gestelde ondergrens). Hierbij gaat het om commerciële partijen; wanneer een lokale energiecoöperatie zelf een project ontwikkeld is immers al voor 100% sprake van lokaal eigendom. 6

5.4

Voorwaarden

In de verordening wordt lokaal eigendom gedefinieerd als het juridisch en economisch eigenaarschap van de installatie en het juridisch bezitten van een energie-initiatief en de daarmee gegenereerde elektriciteit. Dit houdt in dat er economisch zowel de lusten als de lasten worden gedragen en dat er zeggenschap over de installatie is. De verordening sluit aan bij de definitie van lokaal eigendom zoals hierboven beschreven; het gaat om lokaal eigendom van inwoners van de gemeente Deventer. Inwoners kunnen zelfstandig of door middel van een energiecoöperatie mede-eigenaar worden van de installatie. Daarbij kan het voorkomen dat omwonende van een windinitiatief net buiten de gemeente Deventer woont. Daarom wordt voor windprojecten een straal van 10 keer de tiphoogte gemeten vanaf de voet van de windturbine gehanteerd voor inwoners uit een buurgemeente. Deze buurtbewoner wordt dus ook kenmerkt als lokale omgeving. Van de initiatiefnemer wordt een aantoonbare inspanning verwacht. Het opmerken dat er bij een informatieavond met omwonenden geen animo was voor lokaal eigendom volstaat dus niet. De initiatiefnemer moet een deugdelijke motivering aanleveren waaruit blijkt dat ondanks de verrichte inspanningen, niet genoeg interesse was vanuit de lokale omgeving.

Verder is in de verordening een niet limitatieve opsomming opgenomen van voorbeelden wanneer er in ieder geval geen sprake is van gegronde redenen waardoor lokaal eigendom niet haalbaar zou zijn geweest. Daarbij kan worden gedacht aan een onrealistisch termijn voor de instap van één of twee weken of een inkoopregeling met dermate hoge inkoopprijzen dat deze niet in een paar jaar terug te verdienen zijn uit de revenuen van het energie-initiatief. Tot slot dient ook een verantwoord rendement te worden geboden en dient het instapbedrag niet te hoog te zijn voor huishoudens uit de omgeving. In het geval dat de producent niet 50% lokaal eigendom heeft behaald, wordt gevraagd om een onderbouwing waarom 50% lokaal eigendom niet is behaald en welke andere vormen van financiële participatie zijn toegepast. Uit de stukken over de haalbaarheid van 50% lokaal eigendom moet de producent deugdelijk motiveren dat deze ondanks alle verrichte inspanningen niet haalbaar was. De wettelijke grondslag voor deze verordening is de Energiewet. Daarom treedt deze verordening gelijktijdig in werking met de Energiewet. De inwerkingtreding van de Energiewet wordt verwacht op 1 januari 2026.

7