2025-382 Raadsvoorstel Actualisatie Kansen uit buiten

RAADSVOORSTEL Onderwerp Portefeuillehouder Voorstelnummer Datum B en W besluit Team

: : : : :

Vaststelling "Kansen uit buiten, beleidsregels actualisatie 2025" Wethouder Wijnhoud, 2025-382 20-05-2025 DEV-PRO-WG

Inleiding In maart 2019 heeft het college op verzoek van de raad het beleidsdocument “Kansen uit buiten” vastgesteld. Met Kansen uit buiten is invulling gegeven aan de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving. In hoofdzaak beschrijft Kansen uit buiten hoeveel vierkante meter landschapsontsierende bebouwing er moet worden gesloopt om een nieuwbouwwoning in het buitengebied te compenseren, of om uitbreiding van woningen of bijgebouwen te compenseren. Daarnaast is het mogelijk om sloopoppervlak in een sloopbank te brengen. Ten slotte werd, vooral voor niet beschreven ontwikkelingen en buitencategorie ontwikkelingen, maatwerk mogelijk gemaakt. Inmiddels is het 2025 en is er ruime ervaring opgedaan met Kansen uit buiten. Er wordt veel gebruik gemaakt van de mogelijkheid om maatwerk te leveren. Er vinden veel ontwikkelingen plaats waar Kansen uit buiten niet in voorziet. Dit betreft het aanwijzen van recreatiewoningen als gewone woningen, vaak in combinatie met het uitbreiden ervan, en het realiseren van kleinere woningen of meerdere kleinere woningen binnen een groter bouwvolume. Daarom is het wenselijk Kansen uit buiten te actualiseren. Dat doen we door voor veel voorkomende soorten ontwikkelingen in het buitengebied te beschrijven hoe deze gecompenseerd kunnen worden.

Met deze actualisatie wordt overigens geen grote herziening beoogd en evenmin worden er grote of nieuwe beleidsstandpunten ingenomen. Wel worden enkele van de al bestaande randvoorwaarden her en der aangescherpt of verduidelijkt.

Raadsvoorstel 1. Het beleid "Kansen uit buiten" (2019) in te trekken 2. De beleidsregels "Kansen uit buiten, beleidsregels actualisatie 2025" vast te stellen, conform bijgaand besluit, voor zover de raad bevoegd is te besluiten over het wijzigen van het omgevingsplan en het geven van bindend advies over omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten voor ontwikkelingen in het buitengebied 3. Deze besluiten in werking te laten treden op de dag na bekendmaking

Kern raadsvoorstel Voorgesteld wordt het beleid "Kansen uit buiten" te actualiseren en in de juridische vorm van beleidsregels vast te stellen. Een en ander onder de naam "Kansen uit buiten, beleidsregels actualisatie 2025". Kansen uit buiten voorziet in standaard wisselkoersen voor omschreven ontwikkelingen in het buitengebied waarop de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) van toepassing is. Met de actualisatie wordt een aantal soorten ontwikkelingen die eerder niet waren opgenomen, van een standaard wisselkoers voorzien.

Beoogd resultaat Een geactualiseerde versie van het beleid Kansen uit buiten, met een invulling van de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving, in de vorm van beleidsregels.

Kader * Algemene wet bestuursrecht * Omgevingswet * Omgevingsverordening Overijssel 2024

* Nota 2024-872 (raadsmededeling 03-12-2024 over consultatie gemeenteraad over concept actualisatie Kansen uit buiten) * Nota 2025-198 (raadsmededeling 18-03-2025 over terugkoppeling verwerking resultaten consultatie actualisatie Kansen uit buiten)

Argumenten ten behoeve van de raad Nadere toelichting op wijzigingen Met deze actualisatie worden de volgende soorten ontwikkelingen nieuw opgenomen, en wordt beschreven hoe ze gecompenseerd kunnen worden. Het betreft: * Het realiseren van woningen kleiner dan de standaard 750 m3. Dit is verwerkt in het bestaande onderdeel 'Woning voor schuur'; * Het omzetten van recreatiewoningen in reguliere woningen. Dit onderdeel is een opname in het beleid en verdere uitwerking van de gedragslijn die de afgelopen jaren in de praktijk is ontstaan voor het omzetten van recreatiewoningen; * Het realiseren van wooneenheden in monumentale en karakteristieke bebouwing. Dit is een voortzetting en verdere uitwerking van de al langer bestaande praktijk, op basis van wijzigingsbevoegdheden in het voormalige bestemmingsplan "Buitengebied Deventer, 1e herziening", om karakteristieke panden in het buitengebied te behouden door er woningen in toe te staan. Daarnaast zijn nog de ontwikkelingen uit de afgelopen jaren verwerkt: * De inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Voornaamste wijziging is het vervangen van 'bestemmingsplan' door 'omgevingsplan'. Dit heeft geen inhoudelijke gevolgen. * Het niet doorgaan van het voorgenomen verbod op asbestdaken. Kansen uit buiten is in 2019 opgesteld met het idee dat in 2025 een verbod op asbestdaken van kracht zou worden.

Vooruitlopend daarop werd op sloopoppervlak met asbestdaken (tijdelijk, tot het in werking treden van het verbod) een zwaardere weging toegepast. Vervolgens bleek het asbestdakenverbod niet door te gaan. In de praktijk is de zwaardere weging van sloopoppervlak met asbestdaken voortgezet, om toch een prikkel te geven om asbestdaken te saneren. In het geactualiseerde Kansen uit buiten is deze praktijklijn als geactualiseerd beleid opgenomen. * De motie Natuurinclusief Bouwen. In de actualisatie wordt als uitgangspunt genomen dat maatregelen voor landschappelijke inpassing kunnen meetellen voor het Natuurinclusief Bouwen. Dit om onnodig dubbel werk en extra lasten voor initiatiefnemers te voorkomen. * Landelijke subsidieregelingen voor het slopen van agrarische bebouwing. Enkele jaren geleden was er een Subsidieregeling sanering varkenshouderij en op dit moment zijn er de Landelijke beëindigingsregelingen veehouderijlocaties. In het geactualiseerde Kansen uit buiten is als uitgangspunt opgenomen dat investeringen in de ruimtelijke kwaliteit die door de overheid in het algemeen worden gefinancierd (zoals het slopen van stallen op grond van de Lbv-plus-regeling), niet meetellen voor de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving. Dubbele beloning door de overheid wordt daarmee voorkomen.

Juridische status Verder is het van belang om te bepalen wat de juridische status is van het (geactualiseerde) beleid Kansen uit buiten. Dit vloeit voort uit de wens om beleid zo veel mogelijk te gieten in de vorm van een van de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Voor de gemeente zijn dat de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma en het omgevingsplan. Waar het niet wenselijk of mogelijk is om beleid in een van deze vormen te gieten, bestaat nog de mogelijkheid van de algemene beleidsregel op basis van de Algemene wet bestuursrecht. Voor Kansen uit buiten kiezen we voor de status van beleidsregel op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Dit lichten we hieronder toe.

Kansen uit buiten is, voor het grootste deel, te gedetailleerd om op te nemen in de omgevingsvisie. Enkele belangrijke uitgangspunten kunnen bij gelegenheid in de omgevingsvisie opgenomen worden, maar dat is niet direct nodig. Ook is Kansen uit buiten niet geschikt om vorm te geven als omgevingsprogramma. De belangrijkste waarde in Kansen uit buiten, ruimtelijke kwaliteit, is moeilijk meetbaar. Daarnaast heeft Kansen uit buiten geen einddatum waarop een bepaalde waarde bereikt moet zijn; het is een doorlopend kader voor bepaalde ontwikkelingen in het buitengebied van Deventer. De gemeente Deventer heeft ook niet de middelen om zelf de gewenste verbetering van de ruimtelijke kwaliteit te bewerkstelligen. Ten slotte is Kansen uit buiten niet geschikt om op te nemen in het omgevingsplan. Daarvoor bevat Kansen uit buiten te veel voorwaarden die per ontwikkeling moeten worden uitgewerkt en niet concreet genoeg zijn om op te nemen in het omgevingsplan. Als enige mogelijkheid blijft dan over de figuur van beleidsregels op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Met beleidsregels geeft een bestuursorgaan weer hoe hij in bepaalde gevallen gebruik zal maken van zijn bevoegdheden.

Met het geactualiseerde Kansen uit buiten beschrijft de gemeente onder welke voorwaarden met een omgevingsvergunning (BOPA) of een wijziging van het omgevingsplan meegewerkt kan worden aan ontwikkelingen in het buitengebied van Deventer. Ten slotte wordt opgemerkt dat uit jurisprudentie voortvloeit dat afwijking van beleidsregels altijd mogelijk is, en soms ook verplicht is. Bij toepassing van de beleidsregels dient er altijd een belangenafweging plaats te vinden, ook als een belang al is meegenomen en afgewogen in de beleidsregels. Bevoegd gezag Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. Ontwikkelingen in het buitengebied (en natuurlijk ook in het bebouwd gebied) kunnen worden mogelijk gemaakt met het wijzigen van het omgevingsplan en met het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Voor het wijzigen van het omgevingsplan is de gemeenteraad bevoegd. De raad heeft deze bevoegdheid gedeeltelijk gedelegeerd aan het college. Voor het verlenen van omgevingsvergunningen voor BOPA’s is het college bevoegd (zelfs al heeft de raad in bepaalde gevallen bindend adviesrecht).

Beleidsregels voor het wijzigen van het omgevingsplan, dan wel het verlenen van een omgevingsvergunning voor een BOPA, voor een ontwikkeling in het buitengebied moeten dus zowel door de raad als door het college (ieder voor zover bevoegd) worden vastgesteld. Het spreekt voor zich dat het niet wenselijk is als raad en college afwijkende beleidsregels voor hetzelfde onderwerp vaststellen. Betrokkenheid gemeenteraad, relatie beleidsregels met adviesrecht en delegatie omgevingsplan De gemeenteraad van Deventer heeft ter uitvoering van de Omgevingswet twee besluiten genomen om aan te geven over welke soorten ontwikkelingen zij wil besluiten, en over welke soorten ontwikkelingen burgemeester en wethouders kunnen besluiten. Dit zijn het Delegatiebesluit Omgevingsplan Deventer en de “Lijst van gevallen waarvoor bindend advies van de raad vereist is” (bij het verlenen van omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, BOPA’s).

Uit het Delegatiebesluit volgt dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om het omgevingsplan te wijzigen voor ontwikkelingen in het buitengebied waarbij geen maatwerk wordt geleverd. Uit de Lijst bindend adviesrecht volgt dat het college zonder advies van de gemeenteraad een omgevingsvergunning (BOPA) kan verlenen voor ontwikkelingen in het buitengebied waarbij geen maatwerk wordt geleverd. Met deze actualisatie van het beleid Kansen uit buiten wordt een aantal soorten ontwikkelingen in het buitengebied van Deventer voorzien van een standaard wisselkoers. Bij toepassing daarvan is maatwerk niet nodig. Als de gemeenteraad de actualisatie vaststelt, hoeven de daarin opgenomen ontwikkelingen niet meer aan de gemeenteraad voorgelegd te worden als deze voldoen aan de beleidsregels.

Betrokken partijen en participatie Betrokken partijen In het proces van het opstellen van de actualisatie van Kansen uit buiten is de gemeenteraad geconsulteerd. Ook zijn verschillende externe partijen geconsulteerd: provincie Overijssel, stichting IJssellandschap, LTO Salland en enkele adviseurs die veel ontwikkelingen in gemeente Deventer begeleiden. Waar mogelijk is de input meegenomen. Voor een weergave van de verwerking van de consultatie van de gemeenteraad, stichting IJssellandschap en LTO Salland wordt verwezen naar de raadsmededeling van 18-03-2025 (nota nummer 2025-198). Participatie De beleidsregels bevatten geen bepalingen over participatie. De meeste ontwikkelingen waarop de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving van toepassing is, zijn naar hun aard al participatieplichtig op basis van de door de raad vastgestelde 'Lijst van gevallen waarvoor het verplicht is participatie toe te passen'. Dit betreft bijvoorbeeld het bouwen van 1 of meer woningen op plekken waar dit tot nu toe niet is toegestaan (onderdeel 5) en het wijzigen van het gebruik van gronden en/of van bouwwerken met aansluitend terrein (onderdeel 13). Twee versies Bij dit voorstel zijn twee versies van de actualisatie opgenomen: een versie met platte tekst en zeer basale opmaak, en een versie met opmaak in de gemeentelijke huisstijl.

De eerste versie is geschikt om bekend te maken in het digitale Gemeenteblad en beschikbaar te stellen op overheid.nl. De tweede versie is bedoeld als publieksvriendelijke versie voor gebruik door initiatiefnemers. Om ook deze laatste versie status te geven, worden beide versies formeel vastgesteld. Inhoudelijk is het dezelfde tekst. Mocht er toch sprake zijn van inhoudelijke verschillen, dan is de bekendgemaakte en beschikbaar gestelde versie leidend.

Financiële consequenties Het opstellen en vaststellen van de actualisatie van Kansen uit buiten is gedekt vanuit de algemene middelen van programma 5, Ruimtelijke Ontwikkeling. De toepassing van het geactualiseerde Kansen uit buiten in concrete gevallen wordt gedekt vanuit externe middelen, op basis van een intentie- of anterieure overeenkomst. De daaraan voorafgaande intake van concrete ontwikkelingen wordt deels gedekt vanuit de algemene middelen van programma 5, Ruimtelijke Ontwikkeling, en deels - voor wat betreft vooroverleg - gedekt door middel van het heffen van leges.

Betrokkenheid raad De raad is bevoegd om het omgevingsplan te wijzigen voor ontwikkelingen in het buitengebied waarop de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving van toepassing is, voor zover dit niet aan het college van burgemeester en wethouders gedelegeerd is in het Delegatiebesluit Omgevingsplan Deventer.

Ook is de raad bevoegd om een bindend advies af te geven over omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA's) voor ontwikkelingen in het buitengebied waarop de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving van toepassing is, voor zover de raad in de "Lijst van gevallen waarvoor bindend advies van de raad vereist is" besloten heeft dat dit nodig is. Voor wat betreft ontwikkelingen in het buitengebied waarop de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving van toepassing is, is de raad in ieder geval bevoegd om te besluiten over gevallen waarin voor de KGO maatwerk wordt toegepast. Van maatwerk is geen sprake in gevallen waarin voor de KGO het geactualiseerde Kansen uit buiten wordt opgevolgd. In die gevallen is het college bevoegd het omgevingsplan te wijzigen, dan wel zonder bindend advies van de raad een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit te verlenen. Een en ander vloeit voort uit de eerder door de raad vastgestelde Delegatiebesluit Omgevingsplan Deventer en de Lijst van gevallen waarvoor bindend advies van de raad vereist is, en niet uit de actualisatie van Kansen uit buiten. Burgemeester en wethouders van de gemeente Deventer, de secretaris, de burgemeester,

J.P. Wassens

R.C. König