2024-353 Memo keuzes wijziging GR Sallcon-definitief

PROOF Adviseurs BV. Aan

Van

Postbus 2704

College van B&W [invullen]

Bestuur Sallcon

3000 CS Rotterdam info@proofadviseurs.nl

Plaats/datum

Betreft

Toelichting beslispunten GR Sallcon nav gewijzigde Wet gemeenschappelijke regelingen

(+31)850471007 proofadviseurs.nl Rabo NL43RABO0303425660 btw NL8550.87.250.B01 KvK 63089068

1 Inleiding Op 1 juli 2022 is de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr) gewijzigd. Deze wetswijziging dient voor 1 juli 2024 in alle gemeenschappelijke regelingen (GR-en) geïmplementeerd te worden. Ook de gemeenschappelijke regeling GR Sallcon (moet worden gewijzigd. Deze beslispuntenmemo geeft inzicht in de wijzigingen van de Wgr die noodzakelijkerwijs leiden tot wijziging van de GR Sallcon. Leeswijzer Paragraaf 2 zet kort uiteen waarom de Wgr gewijzigd is en wat de bedoeling van de wetgever daarmee is geweest. Vervolgens beschrijft paragraaf 3 kort welke nieuwe instrumenten er zijn en welke relevant zijn voor de GR Sallcon. Paragraaf 4 beschrijft welke keuzes in de GR Sallcon te maken zijn, en welke keuzes het bestuur van Sallcon adviseert. Deze beslispuntenmemo faciliteert daarmee het proces om tot een gewijzigde GR Sallcon te komen, zodat deze (weer) Wgr-PROOF is.

2 Doel en ratio wijziging Wgr 2.1 Meer en ‘zwaardere’ samenwerking De opgaven waar gemeenten voor staan overstijgen in veel gevallen de grenzen van de ‘eigen’ gemeente. Daarom zoeken gemeenten de samenwerking met andere gemeenten, om op die manier effectiever en efficiënter de opgaven die zij hebben het hoofd te bieden. Samenwerking leidt normaal gesproken tot een vergroting van de bestuurlijke slagkracht. De maatschappelijke opgaven waar de gemeenten voor staan, groeien zowel in aantal als in ‘zwaarte’ van de opgave. Dit heeft tot gevolg dat er meer wordt samengewerkt tussen gemeenten. De verwachting is dat dit ook de komende jaren niet zal afnemen maar juist toenemen.

2.2 Verlengd lokaal bestuur en democratische legitimatie van GR-en Als bestuursorganen van verschillende gemeenten een gemeenschappelijke regeling treffen dan worden taken en bevoegdheden van de betreffende bestuursorganen gemandateerd of gedelegeerd aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling en vervolgens ‘op afstand’ van het college of de raad uitgevoerd. Oftewel gemeentelijke taken en bevoegdheden worden op- of overgedragen aan een samenwerkingsverband. De gemeentelijke bestuursorganen die deelnemen aan de gemeenschappelijke regeling worden vertegenwoordigd in het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Om die reden wordt gesproken van ‘verlengd lokaal bestuur’. Dit betekent ook dat een gemeenschappelijke regeling geen eigen democratische legitimatie heeft. De democratische legitimatie van taakuitvoering binnen een gemeenschappelijke regeling

proofadviseurs.nl

Pagina 1 van 7

wordt ontleend aan de controlemogelijkheden van de gemeenteraden van de gemeenten waarvan één of meer bestuursorganen deelnemen aan de gemeenschappelijke regeling. In het geval van de GR Sallcon is sprake van een collegeregeling waarmee een bedrijfsvoeringsorganisatie in de zin van de Wgr is ingericht. Dat betekent dat de democratische legitimatie van deze BVO wordt gevonden in de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraden van Deventer en Olst-Wijhe.

2.3 Versterking democratische legitimatie Bij veel raden leeft de gedachte dat de invloed op de taakuitvoering door gemeenschappelijke regelingen klein is. Er zouden voor raden onvoldoende instrumenten voorhanden zijn om invloed uit te oefenen op de taken en bevoegdheden die bij gemeenschappelijke regelingen zijn belegd. De wetgever gaat ook uit van een gebrek aan democratische legitimatie bij gemeenschappelijke regelingen. Zoals in de memorie van toelichting is uiteengezet, heeft de wijziging van de Wgr per 1 juli 2022 tot doel om de positie van de gemeenteraden 1 bij regionale samenwerking te versterken. Het doel is om de kaderstellende- en controlerende rol van de gemeenteraden te versterken en de politieke verantwoording over gemeentelijke samenwerking te verbeteren. 2 Om dit doel te bereiken zijn er een aantal instrumenten voor gemeenteraden bijgekomen en daarnaast zijn een aantal instrumenten gewijzigd. Doordat de volksvertegenwoordiging meer invloed kan uitoefenen op het functioneren van een gemeenschappelijke regeling is sprake van meer grip op regionale samenwerking en neemt de democratische legitimatie toe, zo is de gedachte.

3 De nieuwe instrumenten in de Wgr 3.1 Gewijzigde procedure totstandkoming GR-wijziging Een eerste belangrijke wijziging ziet op het proces tot de totstandkoming van een GR-wijziging. Bij alle GR-en waar raden niet aan deelnemen – zoals ook het geval is bij de GR Sallcon –, is het vanaf 1 juli 2022 verplicht om zienswijze over de concept gewijzigde regeling te vragen aan de raden. Nadat gemotiveerd op deze zienswijzen is gereageerd en aanpassingen in de conceptGR zijn doorgevoerd, kan aan de raden toestemming worden gevraagd voor het wijzigen van de GR. Deze procedurewijziging heeft direct invloed op de wijziging van de GR Sallcon, vandaar dat wij deze hier alvast expliciteren.

3.2 Niet alle wijzigingen van de Wgr leiden tot een te maken keuze in de GR Een aantal van de wijzigingen in de Wgr leiden tot verplichte toepassing en leiden soms tot een verplichte wijziging van GR-en waarbij geen keuze te maken valt in de wijze waarop deze wordt toegepast. Andere wijzigingen van de Wgr geven de deelnemers de vrijheid om te kiezen of, en zo ja op welke manier zij de wijzigingen implementeren in de eigen GR. Onderstaande tabel maakt dit inzichtelijk voor GR-en die gesloten worden tussen gemeentelijke 3 bestuursorganen.

In deze wordt alleen over gemeenteraden gesproken echter hetzelfde geldt voor alle andere democratisch gekozen organen van decentrale overheden, dus provinciale staten en het algemeen bestuur van een waterschap. 2 Kamerstukken II, 2019-2020, 35513 nr. 3, pag. 1-3. 3 De bepalingen die verwijzen naar regelingen tussen provinciale bestuursorganen of bestuursorganen van waterschappen worden in deze memo buiten beschouwing gelaten. 1

proofadviseurs.nl

Pagina 2 van 7

Wijziging

Geregeld in:

Keuze?

Opnemen in GR?

Zienswijze van raden over ontwerpregeling, wijziging regeling of toeen uittreding als raden geen deelnemer zijn aan de GR.

Art. 1 Wgr

Nee

Ja, tenzij verwijzing naar wettelijke bepaling.

Reactie van (dagelijks) bestuur op zienswijze begroting.

Art. 35 Wgr

Nee

Ja, tenzij verwijzing naar wettelijke bepaling.

Aanpassing termijnen in de begrotingscyclus

Art. 34, 34b en 35 Wgr.

Nee

Ja, tenzij verwijzing naar wettelijke bepaling.

Gezamenlijke enquête naar gevoerde bestuur als raden geen deelnemer zijn.

Art. 155 Gemeentewet

Nee

Nee, bevoegdheid altijd van toepassing.

Uitbreiding van de bevoegdheid van de rekenkamer tot bestuur van het samenwerkingsverband.

Art. 184 Gemeentewet

Nee

Nee, bevoegdheid altijd van toepassing.

Zienswijze over specifieke besluiten van het bestuur

Art. 10 lid 6 Wgr

Ja

Ja, vastleggen welke keuze.

Participatie van inwoners en belanghebbenden

Art. 10 lid 7 en 8 Wgr

Ja

Ja, vastleggen welke keuze.

Actieve informatieplicht door bestuur

Art. 17 Wgr

Ja

Ja, vastleggen hoe dit wordt ingevuld

Gemeenschappelijke adviescommissie (NB: alleen mogelijk voor openbare lichamen, dus niet voor een bedrijfsvoeringsorganisatie zoals Sallcon)

Art. 24a Wgr

Ja

Niet verplicht.

Evaluatie van de GR

Art. 11 Wgr

Ja

Ja, vastleggen welke keuze.

Voorwaarden en gevolgen van uittreding, waaronder de gevolgen van de rechtspersoon en voor het vermogen van de gemeenten waarvan bestuursorganen deelnemen.

Art. 9 Wgr

Ja

Ja, vastleggen welke keuze.

Het volgende hoofdstuk bespreekt in verschillende paragrafen alle lichtpaars gearceerde rijen van bovenstaande tabel. Het bestuur van Sallcon licht toe welke wijzigingen in de GR Sallcon zij voorstelt en waarom. Benadrukt dient te worden dat de gemaakte keuzes dienen aan te sluiten bij zowel het (uitvoerende en beleidsarme) karakter van de GR Sallcon, als bij de intentie van de wetswijziging, namelijk het bieden van een instrumentarium waarmee de raden in staat gesteld worden het wenselijke niveau van grip en controle op de samenwerking te effectueren en de democratische legitimatie van het samenwerkingsverband te vergroten.

proofadviseurs.nl

Pagina 3 van 7

4 Advies wijzigingen in de GR Sallcon 4.1 Termijnen begrotingscyclus Wat betreft de gewijzigde termijnen geldt dat deze vanaf 1 juli 2022 in werking zijn getreden. De termijnen zoals in de GR Sallcon zijn opgenomen worden hierop aangepast. Omdat het uiterste termijnen betreft, behoeft hier in beginsel geen keuze te worden gemaakt. Er kan voor gekozen worden om andere termijn in de GR Sallcon op te nemen, bijvoorbeeld vanwege de P&C-cyclus van de verschillende gemeenten of omdat er regionale afspraken over zijn gemaakt. Als hiervoor gekozen wordt dan laat dit onverlet dat de uiterste wettelijke termijnen hoe dan ook gelden, dus afwijkende termijnen moeten in ieder geval passen binnen de uiterste wettelijke termijnen. Afwijkende termijnen hoeven dus niet in de GR te worden vastgelegd, maar als deze in de GR worden vastgelegd dan dient iedere deelnemer zich daar ook aan te houden. Afwijkende termijnen kunnen als zogenoemde ‘stok achter de deur’ worden gebruikt. Keuze: worden er andere termijnen dan de wettelijke termijn in de GR Sallcon opgenomen? Zo ja, welke? Zo nee? Dan worden de nieuwe wettelijke termijnen opgenomen. Door het bestuur Sallcon voorgesteld besluit: In de GR Sallcon worden de (nieuwe) wettelijke termijnen opgenomen als uiterste termijnen, zoals dat ook op dit moment al het geval is. Er bestaat niet de wens afwijkende termijnen in de GR op te nemen.

Ook bestaat niet de wens te verwijzen naar de wettelijke bepaling vanwege de zelfstandige leesbaarheid van de GR Sallcon.

4.2 Zienswijze over specifieke besluiten van het bestuur Volgens artikel 10, vijfde lid Wgr moet in een GR worden opgenomen welke bestuursbesluiten, voorafgaand aan het nemen er van, voor het geven van een zienswijze moeten worden voorgelegd aan de raden van de gemeenten waarvan de colleges deelnemen in een GR. Er zijn een aantal verplichte besluiten waarvoor zienswijze gegeven moet worden 4. Naast deze wettelijk verplichte zienswijze-procedures, is het verplicht om iets op te nemen over de bestuursbesluiten die voor zienswijze aan de raden voorgelegd worden. Het ligt voor de hand te kiezen om ingrijpende besluiten of besluiten met een (grote) financiële consequentie voor zienswijze aan de raden voor te leggen. Oftewel, besluiten die de kaderstellende, controlerende en budgettaire bevoegdheden van de raden raken. Te denken valt bijvoorbeeld aan algemeen verbindende voorschriften, al dan niet financieel, de vaststelling van meerjarenbeleidsplannen of het instellen van bestuurscommissies. Voor Sallcon geldt dat sprake is van een bedrijfsvoeringsorganisatie, die vooral gericht is op uitvoering en (veel) minder op beleid.

Voorstelbaar is daarom dat, buiten de wettelijk verplichte bestuursbesluiten waarop zienswijze kan worden gegeven door de raden, er verder geen bestuursbesluiten van Sallcon worden aangewezen welke voorafgaand aan het nemen van het besluit ter zienswijze aan de raden moeten worden voorgelegd. Keuze: Worden er bestuursbesluiten genoemd in de GR waarop de raden voorafgaand hun zienswijze mogen geven?

4 Denk aan de zienswijze op de begroting en de zienswijze op het oprichten van en deelnemen in een

privaatrechtelijke rechtspersoon door het bestuur van een gemeenschappelijke regeling.

proofadviseurs.nl

Pagina 4 van 7

Zo niet: dan wordt vastgelegd dat daarvan geen gebruik wordt gemaakt, buiten de besluiten waarvan wettelijk of reeds in de GR Sallcon is bepaald dat ze voor zienswijze langs de raden moeten. Zo wel: dan is het raadzaam scherp te hebben welke besluiten dit dan betreffen. Door het bestuur Sallcon voorgesteld besluit: Omdat het bestuur van GR Sallcon weinig besluiten neemt – er wordt naast het vaststellen van de begroting en de overige stukken uit de P&C-cyclus door het bestuur eigenlijk alleen besloten over de wijze waarop in de AVA van KonnecteD B.V. gestemd wordt – zijn er op voorhand geen besluiten te benoemen waarvan het wenselijk is voorafgaand aan het nemen ervan de raden om zienswijze te vragen. Wel zal in de GR worden opgenomen dat, in het geval het bestuur dat noodzakelijk acht, alsnog besluiten ter zienswijze aan de raad aangeboden kunnen worden. Hiermee wordt uitdrukking gegeven aan de bereidheid om alsnog besluiten aan de raden ter zienswijze voor te willen leggen, indien het bestuur van oordeel is dat de gevoeligheid of de impact van het betreffende besluit vraagt om voorafgaand aan het nemen er van de raden in de gelegenheid te stellen zienswijze te geven.

Uiteraard blijft de huidige (wettelijk bepaalde) zienswijze op de begroting in de GR opgenomen, evenals de nieuwe verplichting zienswijze te vragen op het wijziging van de GR of het toe- of uittreden van deelnemers.

4.3 Evaluatie van de GR Sallcon In artikel 11a van de Wgr is opgenomen dat een gemeenschappelijke regeling bepalingen omtrent de evaluatie van de regeling moet bevatten. Uit de toelichting op de wetswijzing volgt dat verplicht is om in elke regeling iets op te nemen over evaluatie maar dat dit ook betekent dat mag worden opgenomen dat er geen evaluatie plaats zal vinden. Wordt er niet geëvalueerd dan wordt dat opgenomen in de GR en hoeven er geen verdere keuzes gemaakt te worden. Wordt ervoor gekozen om wel te evalueren dan is het ook goed om na te denken over de frequentie en de termijn van de evaluatie. Bijvoorbeeld minstens eens per zes jaar of elke vier jaar. Ook kan er iets worden opgenomen over het moment. Zo is het bijvoorbeeld aan te raden om de evaluatie niet vlakbij of rondom raadsverkiezingen te laten plaatsvinden omdat dan de evaluatie mogelijk niet de aandacht krijgt of het momentum mee heeft dat het verdiend om het een nuttige evaluatie te laten zijn. Overigens kan de keuze voor het moment ook buiten de GR gelaten worden om niet ‘vast te liggen’. Hoe specifieker in de GR wordt opgenomen hoe met de evaluatie om te gaan, hoe ‘vaster’ dit ligt en hoe minder flexibiliteit er is daarvan af te wijken. Tot slot is het ook goed om bij voorbaat na te denken over wát het onderwerp van de evaluatie dient te zijn.

Ziet dat bijvoorbeeld op de inhoudelijke taken die zijn opgedragen aan Sallcon? Of de wijze waarop de financiën worden geregeld en de deelnemers bijdragen? Of wordt er gekeken naar de effectiviteit en het nut van de samenwerking binnen de GR Sallcon? Het staat vrij om hier iets over op te nemen in de regeling. Denk hierbij ook aan de mogelijkheid om op te nemen dat een jaar voorafgaand aan de evaluatie een besluit wordt genomen door de deelnemers of door het bestuur over de inhoud van de geplande evaluatie. In de huidige GR Sallcon zijn geen bepalingen opgenomen over evaluatie, zodat hierover in ieder geval een keuze moet worden gemaakt. Keuze: Wel of geen evaluatie laten uitvoeren ten aanzien van de GR Sallcon? Zo niet: dan wordt in de GR opgenomen dat geen evaluatie plaats vindt. Zo wel: dan is het raadzaam ook na te denken over: 1: de termijn waarbinnen geëvalueerd wordt en met welke frequentie; 2: wat er geëvalueerd gaat worden. Door het bestuur Sallcon voorgesteld besluit:

proofadviseurs.nl

Pagina 5 van 7

In de GR Sallcon wordt opgenomen dat het bestuur kan besluiten tot evaluatie van de GR Sallcon, waarbij in het bijzonder aandacht kan worden geschonken aan de samenwerking in Sallcon an sich, even als de relatie van de GR Sallcon met de uitvoeringsorganisatie KonnecteD B.V.. Het bestuur kan hiertoe uit eigen beweging besluiten, of nadat hierom door de raden gezamenlijk wordt verzocht. In de GR Sallcon zal worden opgenomen dat het bestuur van Sallcon de evaluatieopdracht en de evaluatiecriteria vast stelt.

4.4 Participatie van inwoners en belanghebbenden Volgens artikel 10 lid 7 Wgr wordt in een gemeenschappelijke regeling opgenomen op welke wijze de ingezetenen (van de gemeenten waarvan bestuursorganen deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling) en belanghebbenden betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Het originele wetsvoorstel liet de ruimte om per gemeenschappelijke regeling een afweging te maken of er mogelijkheden voor participatie van inwoners en belanghebbenden in worden opgenomen. Echter, in het aangenomen amendement van Bromet is opgenomen dat het niet mogelijk is in een gemeenschappelijke regeling op te nemen dat geen ruimte wordt gegeven voor participatie. Er moet, met andere woorden, in elke gemeenschappelijke regeling een minimale variant van participatie worden opgenomen. Voor Sallcon geldt dat enkel sprake is van mandatering van taken door de deelnemende colleges aan Sallcon. Dit betekent dat aansluiting gezocht kan worden bij de wijze waarop participatie binnen de gemeenten wordt toegepast waarvan de colleges deelnemen aan Sallcon. Er dient daarom nagedacht te worden over de wijze waarop Sallcon participatie wil opnemen in de gemeenschappelijke regeling.

Keuze: Op welke manier wordt in de GR Sallcon invulling gegeven aan participatie? Door het bestuur Sallcon voorgesteld besluit: Er is voor gekozen om, in lijn met de bedoeling van de wetgever, in ieder geval op een minimale wijze uitvoering te geven aan participatie. In de GR Sallcon wordt opgenomen dat het bestuur bepaalt welke van haar besluiten voor participatie in aanmerking komen. Bij de praktische uitvoering daarvan wordt aangesloten bij de wijze waarop het gebruikelijk is in de gemeenten participatie vorm te geven. Bij deze keuze speelt mee dat participatie op dit moment waar gewenst wordt uitgevoerd door de uitvoeringsorganisatie KonnecteD B.V. of door de gemeenten Deventer en Olst & Wijhe, die vanwege mandatering van taken aan Sallcon zelf beschikken over de bevoegdheden van de taken die in Sallcon worden uitgevoerd. De kans dat het bestuur van BVO Sallcon een besluit neemt waarop participatie dient te worden toegepast is dan ook verwaarloosbaar.

4.5 Voorwaarden en gevolgen uittreding uit Sallcon Alhoewel in alle gemeenschappelijke regelingen (voor onbepaalde tijd) bepalingen zijn opgenomen over de wijze waarop deelnemers kunnen uittreden, is het sinds de wetswijziging van 1 juli 2022 verplicht om deze bepalingen uit te breiden. Uit de bepaling moet duidelijk worden welke gevolgen voor het vermogen van de rechtspersoon en voor het vermogen van de gemeenten waarvan de bestuursorganen deelnemen in de gemeenschappelijke regelingen. Dit betekent dat in de gemeenschappelijke regeling van Sallcon moet worden opgenomen op welke wijze wordt bepaald wat de gevolgen van de uittreding zijn en op welke manier het vermogen van de deelnemers wordt beïnvloed. Overigens geldt in de situatie van GR Sallcon, waaraan slechts twee colleges deelnemen, dat een uittreding uit de GR automatisch tot gevolg heeft dat de GR geliquideerd moet worden. Voor het instandhouden van een GR zijn immers minimaal twee deelnemers vereist.

proofadviseurs.nl

Pagina 6 van 7

Op dit moment is in de GR Sallcon bepaald dat het bestuur de voorwaarden voor uittreding vast stelt. Na de wijziging van de Wgr voldoet dit niet meer aan de eisen die de wetgever daaraan stelt. Dit betekent dat in de GR Sallcon een andere regeling voor uittreding moet worden opgenomen. Keuze: bepaal op welke wijze wordt bepaald welke gevolgen uittredingen hebben voor Sallcon en welke gevolgen dit heeft voor de (financiële) positie van de uittreder en de deelnemers. Door het bestuur Sallcon voorgesteld besluit: In de GR Sallcon zal worden aangesloten bij de wettelijke plicht tot het vastleggen van de uittredingsbepalingen. Dat betekent dat de in de GR opgenomen regeling inzicht geeft in de gevolgen van de uittreding, zowel ten aanzien van het vermogen van BVO Sallcon als voor het vermogen van de eventueel achterblijvende deelnemers en de uittredende deelnemer(s). Verder zijn er geen bijzonderheden aangegeven waarmee aanvullend rekening gehouden moet worden. Voor zover mogelijk worden de kenmerkende elementen van de huidige bepaling overgenomen.

4.6 Actieve informatieplicht door bestuur Sinds 1 juli 2022 moet ook in gemeenschappelijke regelingen ogenomen worden op welke wijze inlichtingen door het bestuur van een gemeenschappelijke regeling worden verstrekt aan de raden van gemeenten waarvan de colleges deelnemen aan de gemeenschappelijke regeling. Dit is bepaald in artikel 17 van de gewijzigde Wgr. In de huidige GR Sallcon is dit nog niet voldoende geborgd. Dat betekent dat door Sallcon beslist moet worden op welke wijze dit gebeurt en dit dient in de regeling te worden opgenomen. Keuze: op welke wijze worden de raden actief geïnformeerd zodat zij hun taken goed kunnen uitoefenen? Door het bestuur Sallcon voorgesteld besluit: In de GR Sallcon wordt opgenomen dat de raden actief die informatie wordt toegestuurd die voor de raden nodig is bij de uitoefening van hun bestuurlijke taken, Hiermee wordt aangesloten bij de wettelijke plicht en bij de wijze waarop de raden ook op dit moment (naast alle P&Cgerelateerde informatie) al worden geïnformeerd.

proofadviseurs.nl

Pagina 7 van 7