2023-710 Algemene toelichting Rechtmatigheidsverantwoording

Voorstel invoering rechtmatigheidsverantwoording

Bijlage 1. Algemene toelichting Inhoud 1.1 Inleiding ...........................................................................................................................1 1.2 De rolverdeling tussen de raad, accountant en het college..................................................2 1.3 Financiële verordening .........................................................................................................3 1.3.1 Wat wordt verstaan onder financiële rechtmatigheid? ..................................................3 1.3.2 Begrotingscriterium .......................................................................................................4 1.3.3 Voorwaardencriterium ...................................................................................................4 1.3.4 Het M&O-criterium.........................................................................................................4 1.3.5 Verantwoordingsgrens ..................................................................................................5 1.4 Controleverordening .............................................................................................................6 1.5 Auditplan...............................................................................................................................

6 1.6 Paragraaf Bedrijfsvoering .....................................................................................................7 1.7 Accountantsverslag (Jaarrekening) ......................................................................................7 1.7.1 Rechtmatigheidsverantwoording (Jaarrekening)...........................................................7 1.7.2 Modelverantwoording (verplicht) ...................................................................................8 1.8 Uitvoeringsaspecten .............................................................................................................8

1.1 Inleiding In deze bijlage wordt een algemene toelichting gegeven op het onderwerp rechtmatigheid en de wijzigingen. De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording leidt tot een aantal wijzigingen in de rolverdeling, verordeningen en in planning en controle documenten. Eerst wordt ingegaan op de gevolgen voor het proces en de rolverdeling tussen de raad, college en andere betrokkenen.

1.2 De rolverdeling tussen de raad, accountant en het college Onderstaand overzicht geeft inzicht in de verschillen tussen de huidige situatie en de nieuwe situatie. De doelstelling van de wetgever is meer verantwoordelijkheid van het college over de mate van het rechtmatig handelen binnen de interne organisatie en hier verantwoording over af te leggen aan de raad. Daarnaast is deze meer gericht op de dialoog tussen raad en college over de rechtmatige besteding van de gemeentelijke middelen. Dit betekent dat ook de rollen van de raad, college, ambtelijke organisatie en externe accountant zullen veranderen. Op hoofdlijnen zijn de verschillen als volgt: Oude situatie (t/m verslagjaar 2022) STAP 1

 

Normenkader wordt vastgesteld door de raad Accountant toetst aan normenkader

Nieuwe situatie (vanaf verslagjaar 2023) STAP 1





STAP 2

 

STAP 3



Accountant rapporteert over getrouwe beeld en rechtmatigheid Rechtmatigheidsfouten en onzekerheden zijn medebepalend voor de strekking van de controleverklaring

STAP 2

Raad spreekt met accountant over bevindingen rechtmatigheid

STAP 3



 

Normenkader wordt vastgesteld door de raad, waarbij een onderscheid gemaakt wordt tussen de normen voor de rechtmatigheid en overige normen. College van B&W toetst aan onderdeel rechtmatigheid in het normenkader College van B&W rapporteert over rechtmatigheidsfouten en eventuele onduidelijkheden op basis van gewijzigde verordeningen Accountant betrekt de rechtmatigheidsverantwoording bij het oordeel over getrouwheid Raad spreekt met College van B&W over bevindingen rechtmatigheid

De (nieuwe) rollen worden op de volgende manier ingevuld: Rol

Invulling/ betrokkenheid rol

Gemeenteraad

Verantwoordelijk voor het normenkader. Hiertoe is het vooraf bespreken van de mate van rechtmatigheid, normstelling en risicobereidheid van belang. Bepaalt verantwoordingsgrens (en rapportagegrens) in de financiële verordening Jaarlijks verantwoording van college aan raad. Het college legt verantwoording af inclusief de beheers- en verbetermaatregelen die moeten plaatsvinden. Een overleg kan met de gehele raad worden gevoerd of met een afvaardiging van de raad (auditcommissie). Rol tussen raad en accountant zal veranderen. De accountant zal geen oordeel meer verstrekken over de rechtmatigheid en de raad hierover informeren, maar alleen over de getrouwheid.

Rol College van Burgemeester en

Invulling/ betrokkenheid rol Rechtmatigheid is een integrale verantwoordelijkheid van het college. Dit betekent een andere rol van het college waarbij zij zich moet vergewissen van de rechtmatigheid. pag. 2/10

Wethouders College zal zelf een verantwoording opstellen. Het college stelt normenkader op en legt normenkader aan raad voor, en geeft opdracht aan de organisatie hierop te controleren. Hierbij spelen diverse vraagstukken zoals de effecten op de bedrijfsvoering en de diepgang (toleranties) waar deze verklaring mee wordt opgesteld. Borgen in de organisatie is van belang. Het college moet geïnformeerd worden waarop zij kunnen sturen. College legt verantwoording af aan de raad. Dit zal zoveel mogelijk aansluiten op de huidige P&C-cyclus. Rapporteert resultaten interne controle in de rechtmatigheidsverantwoording aan de raad, en kan aanvullend tussentijds de raad informeren over de bedrijfsvoering of afwijkingen van de norm die worden gesignaleerd. Rol Ambtelijke organisatie

Invulling/ betrokkenheid rol De ambtelijke organisatie is verantwoordelijk voor de adequate borging rechtmatigheid en getrouwheid in het primaire proces. Daarbinnen wordt door de control organisatie (concerncontrol, business control, audit) de verbijzonderde interne controle op rechtmatigheid uitgevoerd ten behoeve van rechtmatigheidsverantwoording van het college. Veranderingen in verantwoordelijkheden brengt een cultuurverandering met zich mee. Van belang is de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording te verankeren in de organisatie. In Control zijn betekent: borgen van processen en systemen. Dit moet aantoonbaar zijn.

Rol Accountant

Invulling/ betrokkenheid rol Houdt een controlerend rol, oordeelt niet meer gericht op rechtmatigheid, maar nog wel op getrouwheid van de jaarrekening en ook getrouwheid van de rechtmatigheidsverantwoording. Belangrijkere rol in de natuurlijke adviesfunctie. Accountant moet actief kijken hoe op de interne beheersing kan worden gesteund en minder hoeft te controleren. Hierdoor kan de controle door de accountant mogelijk efficiënter ingericht worden. Geen tussentijdse controle meer door accountant op rechtmatigheid. Ambtelijke organisatie zal tot een oordeel moeten komen en accountant zal deze (werkwijze) toetsen.

1.3 Financiële verordening In de financiële verordening, ook wel bekend als de verordening ex artikel 212, legt de gemeenteraad de basisprincipes vast voor het financiële beleid, het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.

pag. 3/10

1.3.1 Wat wordt verstaan onder financiële rechtmatigheid? In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) wordt onderscheid gemaakt tussen het juridische begrip rechtmatigheid en de rechtmatigheid in het kader en de verantwoording. Het juridische begrip rechtmatigheid heeft in beginsel betrekking op van de controle alle geldende wetten en regels. Rechtmatigheid is het handelen in overeenstemming met deze wetten en regels. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording is veel beperkter. Bij de rechtmatigheidsverantwoording bestaat een directe relatie met het financiële beheer, waarvoor drie criteria worden gehanteerd: het begrotingscriterium, voorwaardecriterium en het M&O-criterium. Als voldaan wordt aan deze criteria kan worden bepaald of baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. 1.3.2 Begrotingscriterium Bij de rechtmatigheidscontrole vormt het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. In de toelichting op het Besluit accountantscontrole decentrale overheden wordt begrotingsrechtmatigheid omschreven als: “Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium).

In de begroting zijn de maxima voor de lasten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting, waarbij het juiste programma, de toereikendheid van het begrotingsbedrag, alsmede het begrotingsjaar van belang zijn.” De financiële beheershandelingen moeten tot stand komen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting. Als blijkt dat de gerealiseerde bedragen hoger zijn dan de geraamde bedragen is er sprake van een onrechtmatigheid (begrotingsonrechtmatigheid). Dit omdat de overschrijding een inbreuk vormt op het budgetrecht van de gemeenteraad. In de financiële verordening is vastgelegd op welke wijze om wordt gegaan met begrotingsonrechtmatigheden en hoe afwijkingen moeten worden geïnterpreteerd in het kader van het budgetrecht van de raad (artikel 29c-lid 4). Bij hogere lasten dan was begroot, wordt bijvoorbeeld beoordeeld of deze worden gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere baten. Ook zijn regels opgesteld voor het schuiven van budgetten binnen programma’s, tussen programma’s en tussen begrotingsjaren en voor de door het college in acht te nemen procedures bij begrotingswijzigingen. Deze afspraken zijn uitgewerkt in de nota beleidsregels begroting.

Begrotingsonrechtmatigheden die binnen deze beleidskaders van de raad passen, worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijk fouten of onduidelijkheden is overschreden), maar worden niet nader toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording (stellig uitspraak van de commissie BBV). Binnen de financiële verordening wordt vastgelegd hoe begrotingsonrechtmatigheden worden behandeld. Uitgangspunt is dat iedere afwijking van de begroting als onrechtmatig wordt beschouwd. Afwijkingen worden als acceptabel aangemerkt in de volgende situaties: a. Er is sprake van een overschrijding waarbij direct gerelateerde inkomsten de overschrijding compenseren. b. Er is sprake van een overschrijding op een open-einde regeling. c. De overschrijding is geautoriseerd door middel van de vaststelling van een tussentijdse rapportage. Begrotingsonrechtmatigheden die passen binnen het bestaande beleid van de raad, worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijke fouten of onduidelijkheden is overschreden), maar worden niet nader toegelicht in pag. 4/10

de paragraaf bedrijfsvoering. Hierin wordt bijvoorbeeld bepaald hoe afwijkingen moeten worden geïnterpreteerd in het kader van het budgetrecht van de raad. 1.3.3 Voorwaardencriterium Het voorwaardecriterium heeft betrekking op eisen die worden gesteld bij de uitvoering van financiële beheershandelingen zoals subsidievoorwaarden, aanbesteding en belastingwetgeving. Het ten onrechte niet toepassen van de Aanbestedingswet 2012 leidt bijvoorbeeld tot een financiële rechtmatigheidsfout. Gemeenten stellen via de financiële verordening en/of onderliggende nota’s kaders vast die van invloed zijn op verslaggeving. Het gaat hier om de invulling van de ruimte die het BBV geeft voor eigen gemeentelijke kaders. Denk hierbij aan grenzen voor het activeren van investeringen, afschrijvingstermijnen, omgang met reserves en voorzieningen en dergelijke. Deze vallen onder het getrouwe beeld en vallen onder de reikwijdte van de reguliere accountantscontrole. 1.3.4 Het M&O-criterium Het M&O-criterium (misbruik en oneigenlijk gebruik) gaat over op juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt bij het gebruik van overheidsregelingen (= misbruik) en de toetsing of het gebruik van overheidsregelingen geen (rechts)handelingen hebben verricht die in strijd zijn met het doel of de strekking van de regeling (= oneigenlijk gebruik).

Dit heeft betrekking op subsidieregelingen, kwijtschelding, uitkeringen en aanbesteding. 1.3.5 Verantwoordingsgrens De verantwoordingsgrens betekent dat rechtsmatigheidsfouten in de rechtmatigheidsverantwoording worden opgenomen en toegelicht, wanneer deze boven het vastgestelde percentage komen. Dit geld ook als niet duidelijk is of financieel rechtmatig is gehandeld, ook z.g. onduidelijkheden worden toegelicht als deze boven de verantwoordingsgrens uitkomen. Onduidelijkheid over de rechtmatigheid is een situatie waarin deskundigen en adviseurs (bijvoorbeeld juristen) van mening verschillen over de rechtmatigheid van een financiële beheershandeling. De grens waarboven fouten en onduidelijkheden in de verantwoording moeten worden opgenomen wordt door de raad bepaald maar bedraagt maximaal 3% van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan de reserves). Het college geeft in de paragraaf bedrijfsvoering een toelichting op alle afwijkingen, die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen en welke maatregelen worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

pag. 5/10

De keuze is een afweging tussen de informatiepositie van de raad, de inspanningen die verbonden zijn aan het detecteren en rapporteren van de rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden, en eenduidigheid van normen (zie figuur). De informatiepositie van de raad heeft baat bij een lage grens, zodat zo volledig mogelijk wordt gerapporteerd over alle fouten en onduidelijkheden in de rechtmatigheid. De kosten van de interne controle en dossiervorming stijgt als de grens laag wordt vastgesteld, er zijn meer controles en steekproeven nodig en meer overschrijdingen zullen worden vastgelegd. De eenduidigheid van normen heeft betrekking op de relatie met de norm die geldt voor de andere criteria die de accountant gebruikt voor de controle op getrouwheid van de jaarrekening. De controle van de accountant hanteert een goedkeuringstoleranties en een rapporteringstolerantie. De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming kan worden beïnvloed. Voor fouten bedraagt de tolerantie 1%, ten aanzien van onzekerheden bedraagt deze tolerantie maximaal 3%.

De rapporteringtolerantie is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie, en is vastgesteld op 10% van de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt door de accountant rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Hierbij is de afweging voldoende informatie op te nemen over significante overschrijdingen. Voor de rechtmatigheidsverantwoording zullen vergelijkbare grensbedragen gekozen worden. Het college stelt voor aan te sluiten bij de goedkeuringstolerantie van de accountant – en de verantwoordingsgrens op 1% vast te stellen. Een voordeel hiervan is een eenduidige norm en daarmee gelijk houden van de manier waarop de verschillende criteria worden beheerst en gecontroleerd. De rapportagegrens wordt op €200.000 gesteld. In de paragraaf bedrijfsvoering (zie ook par. 1.5) worden de geconstateerde afwijkingen (fouten of onduidelijkheden) groter dan €200.000 toegelicht waarmee transparantie over significante afwijkingen wordt nagestreefd.

pag. 6/10

1.4 Controleverordening De verordening controle op financieel beheer (ex artikel 213) beschrijft het protocol voor de accountantscontrole van de jaarrekening en de inrichting van de financiële organisatie. Jaarlijks stelt de raad het normenkader vast, dat bestaat uit een set wet- en regelgeving waaraan de gemeente moet voldoen om rechtmatig te handelen. Hierbij gaat het om Europese regelgeving, wettelijke bepalingen en gemeentelijke verordeningen die financiële beheershandelingen bevatten. Ook andere besluiten van de raad met een kaderstellend karakter en die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen, zijn een verplicht onderdeel van het normenkader (begroting, raadsbesluiten over investeringsvoorstellen, beleidsnota’s). Het normenkader zal bij de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording wijzigingen, in die zin dat er een onderscheid gemaakt wordt tussen normen die de rechtmatigheid betreffen, en de normen die gericht zijn op de getrouwheid. Hierdoor is duidelijk waar de rechtmatigheid aan getoetst wordt in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording.

1.5 Auditplan Het auditplan identificeert op basis van het normenkader de processen en producten die nader onderzoek of controle vereisen. Hierbij wordt informatie uit interne controles en de inbedding van interne controlemaatregelen in de organisatie gebruikt om de kwaliteit van de bedrijfsvoering te verbeteren. In het plan wordt vastgelegd welke specifieke onderzoeken en verbijzonderde interne controles (VIC’s) worden uitgevoerd. De VIC is een aanvulling op de reguliere interne controle en richt zich op processen met de grootste financiële en maatschappelijke risico's. Het geeft een objectief oordeel gegeven wordt over de opzet, het bestaan en de werking van de interne controles en beheersmaatregelen, die in de lijn uitgevoerd worden. In de uitvoering van de controles wordt gestreefd naar een optimale aansluiting tussen de uitgevoerde verbijzonderde interne controle en door de extern accountant te verrichten werkzaamheden. Er vindt periodieke afstemming plaats.

1.6 Paragraaf Bedrijfsvoering In de paragraaf bedrijfsvoering wordt een toelichting gegeven op de afwijkingen die zijn opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording, evenals de genomen maatregelen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen. Het gaat om afwijkingen boven de tolerantiegrenzen. De toelichting omvat de oorzaken van geconstateerde onrechtmatigheden, de omvang ervan en eventuele redenen voor afwijkingen van voorschriften in regelingen. Meer concreet: - De oorzaken voor de geconstateerde onrechtmatigheden worden toegelicht; - De omvang van de financiële onrechtmatigheden worden opgenomen, in overeenstemming met de rapporteringstoleranties; - Er wordt een verklaring gegeven voor de geconstateerde onrechtmatigheden. Er kunnen bijvoorbeeld redenen zijn waarom er afgeweken is van een voorschrift in een regeling. - De beheersmaatregelen die gericht zijn op het in de toekomst voorkomen en het opheffen van onrechtmatigheden. Naast de voorstellen die betrekking hebben op de rechtmatigheidsverantwoording heeft de commissie BBV ook de volgende voorschriften gegeven: - Indien bij inkoop een aanbesteding de normen uit de gids proportionaliteit veelvuldig niet nageleefd worden of slecht gedocumenteerd en/of gemotiveerd zijn, rapporteert het college hierover in de paragraaf bedrijfsvoering.

- Niet-financiële onrechtmatigheden in verband met het niet naleven van bepalingen in de wet Fido en bijbehorende Regelingen worden opgenomen en toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering. pag. 7/10

-

Het college rapporteert ook over geconstateerde fraude door eigen medewerkers in deze paragraaf. In de begroting wordt ingegaan op de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering.

1.7 Accountantsverslag (Jaarrekening) Met ingang van 2023 controleert de accountant de jaarrekening alleen nog op getrouwheid, en is het college verantwoordelijk voor de rechtmatigheidsverantwoording. Het afzonderlijke rechtmatigheidsoordeel in de controleverklaring van de accountant komt te vervallen. De accountant controleert wel of de rechtmatigheidsverantwoording van het college getrouw tot stand is gekomen. Er is een uitzondering gemaakt voor de specifieke uitkeringen: in de Gemeente- en provinciewet is bepaald dat de controleverklaring van de accountant aangeeft dat de baten en lasten (alsmede de balansmutaties) met betrekking tot specifieke uitkeringen rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit betekent dat naast het getrouwheidsoordeel bij de jaarrekening als geheel, nog een oordeel van de accountant wordt gevraagd bij de rechtmatigheid van de specifieke uitkeringen in de SiSa-bijlage. Dit heeft geen invloed op de rechtmatigheidsverantwoording door het college, die zal ook de rechtmatigheidsaspecten van de specifieke uitkeringen toetsen. 1.7.1 Rechtmatigheidsverantwoording (Jaarrekening) De rechtmatigheidsverantwoording, een door het BBV voorgeschreven standaardtekst, moet vanaf 2023 jaarlijks in de jaarrekening worden opgenomen.

Hierin licht het college toe: de datum van vaststelling van het normenkader, de door de raad vastgestelde goedkeurings- en rapporteringstoleranties, in hoeverre aan de vastgestelde kaders is voldaan, en de geconstateerde afwijkingen boven de verantwoordingsgrens. De toelichting op de afwijkingen wordt opgenomen in de paragraaf bedrijfsvoering. Verantwoord in hoeverre de in de jaarrekening verantwoorde baten, lasten en balansmutaties het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium zijn nageleefd, in overeenstemming zijn met het normenkader. De commissie BBV heeft bepaald dat begrotingsonrechtmatigheden die binnen de beleidskaders van de raad passen, moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording maar niet nader toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording. 1.7.2 Modelverantwoording (verplicht) Het wettelijk verplichte model voor de rechtmatigheidsverantwoording moet gezien worden als de minimaal vereiste verantwoording. Colleges kunnen in hun ambities verder willen gaan en een zogenaamd ‘in control statement’ willen afgeven. Gemeenteraden kunnen in hun kaderstellende rol ook aangeven of zij vinden dat het college over meer dan alleen de financiële rechtmatigheid een verantwoording moet afgeven. Het model is onderdeel van de jaarstukken en ziet er zo uit:

pag. 8/10

De tekst van de verantwoording ligt vast en moet door het college op de volgende punten worden aangevuld: 1. Datum vaststelling normenkader; 2. Het door de raad vastgestelde grensbedrag; 3. Wel of niet voldoen aan rechtmatigheid criteria; 4. Geconstateerde afwijkingen boven de verantwoordingsgrens. Het college maakt in haar verantwoording gebruik van de begrippen ‘fouten’ en ‘onduidelijkheden’ (ieder afzonderlijk) om de afwijkingen te duiden.

1.8 Uitvoeringsaspecten In dat kader zullen de rechtmatigheidsbevindingen (centraal) worden geregistreerd. De registratie van bevindingen kan onder andere de volgende informatie bevatten: - De omvang van de financiële onrechtmatigheid (waarschijnlijk/exact en/of maximaal) en de periode waar deze op betrekking heeft. - Het totaal aan financiële onrechtmatigheden en impact op de rechtmatigheidstoelichting. - Aanbeveling en status opvolging. - De keuze om wel of niet een herstelactie uit te voeren en status/tijdspad en impact voor het betreffende boekjaar. - Of er sprake is van een bewuste keuze om af te wijken van wet- en regelgeving met verwijzing naar college/gemeenteraadsbesluit. pag. 9/10

pag. 10/10