2023-370 Koersdocument governance Slim Warmtenet Zandweerd

Koersdocument governance Slim Warmtenet Zandweerd

Deventer, 1 mei 2023

Koersdocument governance Slim Warmtenet Zandweerd

Koersbepaling governance 1. Inleiding De grondslag voor het eerste raadsbesluit in oktober 2020 voor de realisatie van SWZ is gelegen in publiek eigenaarschap van het warmtenet. Diverse verkenningen op het gebied van governance, marktinrichting en marktconsultaties wezen toen al uit dat publiek eigenaarschap het beste invulling zou geven aan de volgende drie projectuitgangspunten: • Opschaalbaarheid: het moet mogelijk zijn om in de toekomst meerdere bronnen (zoals TEO) toe te kunnen voegen waardoor meer afnemers kunnen worden gekoppeld. • Borging van duurzaamheid: de energieprestatie en het percentage duurzaam in de energievoorziening van Deventer is van belang om invulling te blijven geven aan de klimaatafspraken • Betaalbaarheid: de betaalbaarheid voor afnemers dient voor lange termijn geborgd te zijn.

2. Gemeente is eigenaar Met diverse marktpartijen is al in 2019 een marktconsultatie over de governance-inrichting gehouden. De vragen en reacties uit deze marktconsultatie zijn geanalyseerd en in relatie gebracht met de financieringsopgave in de businesscase. Hieruit worden de volgende conclusies getrokken: • Eigenaarschap van het netwerk in publieke handen is van belang om de drie benoemde criteria maximaal invulling te kunnen geven. Hiermee kan opschaalbaarheid en de borging van duurzaamheid het beste geborgd worden. • Eigenaarschap van het netwerk in publieke handen is van belang om de betaalbaarheid voor afnemers het beste te faciliteren. Dit wordt met name veroorzaakt doordat investeringen vanuit publiek oogpunt lagere financieringslasten en daarmee een betere betaalbaarheid met zich meebrengen. • Exploitatie van het netwerk is specialistisch werk en dient door gespecialiseerde marktpartijen te worden verzorgd. Het betreft hier een ACM-vergunning plichtige activiteit. Vanuit de drie benoemde criteria en bovenstaande conclusies is toen gekozen voor model 4 waarbij een open netwerk wordt gerealiseerd en netwerkeigendom en -beheer in publieke handen valt.

Figuur 1: verschillende marktmodellen onder het huidige wettelijke regime 1

28-april-23

Koersdocument governance Slim Warmtenet Zandweerd

3. Huidige governance-model Het huidig governance model is gebaseerd op de volgende uitgangspunten: • De gemeente ontwikkelt het warmtenet en is daarmee eigenaar en risicodragende partij. Zij voert regie en stemt af met partners rondom ontwikkeling en realisatie. Omdat de gemeente zelf geen ervaring heeft met de realisatie en exploitatie van warmtenetten contracteert zij daarvoor gespecialiseerde marktpartijen waaronder de warmteleverancier die conform de Warmtewet integraal ketenverantwoordelijke partij is. • De gemeente werkt op basis van een samenwerkingsovereenkomst met Enpuls BV samen. Enpuls adviseert in de ontwikkeling en is beoogd mede-overnamepartners. Dit is vastgelegd in een SOK die tussen gemeente en Enpuls BV overeen is gekomen. • Het Waterschap stelt langjarig effluentwarmte om niet beschikbaar en faciliteert dit op haar locatie. Zij zijn ‘bronhouder’. • De corporaties sluiten hun woningen op het Slim Warmtenet Zandweerd aan en zijn dit met de gemeente overeengekomen in de zogenaamde Commitmentbrief, die door de gemeente en de woningcorporaties Eigen Bouw, Rentree en ieder1 is getekend. • De gemeente werkt nauw samen met de bewoners in de wijk. Het duurzaamheidsteam is hierin een vooruitgeschoven post.

4. Wet collectieve warmtevoorzieningen (WCW) In september 2022 heeft het kabinet de contouren van de Wet collectieve warmtevoorzieningen (WCW) bekend gemaakt. Deze zorgt voor een fundamentele wijziging in de ontwikkeling en exploitatie van warmtenetten. Samenvattend komt er meer verantwoordelijkheid en sturing vanuit publiek oogpunt. In onderstaand schema is een samenvattend overzicht weergegeven van de belangrijkste onderdelen van de nieuwe WCW. Groei warmtenetten door nieuwe spelregels • Regierol gemeente • Bevoegdheid tot aanwijzen warmtekavel • Warmtebedrijf integraal verantwoordelijk

Transparante tarieven

Strengere eisen leveringszekerheid

Zeker stellen verduurzaming

Publieke eigendom infrastructuur

• Meer kostengebaseerde tarieven (stapsgewijs)

• Naast aandacht voor noodvoorziening ook aandacht voor preventie

• Concrete eisen aan CO₂uitstoot van warmteleverancier • Betekent dus ook wat voor vormgeving warmtenet

• Meerderheidsaandeel publiek • Samenwerking met marktpartijen is mogelijk

Nadat de minister in 2019 de wetswijziging in gang gezet heeft met als belangrijkste motivatie het marktfalen in bestaande (vaak oudere) woonwijken, was eerder de koers gezet op het naast private ook publieke organisatievormen mogelijk maken. Onder druk van de markt werd dit principe uitgehold waardoor eind 2021 de VNG namens de gemeente besloot niet met deze concept-WCW in te stemmen. Bij de komst van het huidige kabinet (januari 2023) kwam te minister met het voorstel dat nieuwe warmtenetten in basis volledig dan wel minimaal in meerderheid in publieke handen zouden moeten komen. Tevens moet dat ook gelden voor alle bestaande warmtenetten. Deventer kent op dit moment 9 bestaande warmtenetten in eigendom van Ennatuurlijk. Na veel discussie vanuit de markt heeft de minister op 14 oktober 2022 het definitieve besluit genomen om met dit uitgangspunt het wetstraject in gang te zetten. Veel moet nog uitgewerkt worden, met name rondom de overgang (nationalisatie) van bestaande warmtenetten. De discussie gaat hier vooral over de waardebepaling. Verder de interpretatie van de overgangsperiode (maximaal 30 jaar). Op dit moment loopt Deventer in deze discussie vooruit op de nieuwe wetgeving (die per 1 januari 2025 in zal gaan). Daarom is continue afstemming met de concept wetgeving van groot belang.

Deventer is overigens op meerdere fronten goed aangesloten bij de landelijke discussie hierover. 2

28-april-23

Koersdocument governance Slim Warmtenet Zandweerd

Dit koersdocument is dus ook relevant voor de te maken keuzen m.b.t. bestaande netten.

5. Informatie heroriëntatie governance Naar aanleiding van de aangekondigde WCW en de mislukte aanbesteding met Ennatuurlijk is met alle stakeholders de organisatie van SWZ heroverwogen. Hier zijn de volgende acties voor uitgevoerd: • Zowel binnen de gemeente als met de stakeholders zijn er via kennissessies en advisering van advocatenkantoor AKD gesprekken gevoerd over de nieuwe Wet collectieve warmtevoorzieningen die sturend gaat worden in publieke regie en publiek eigenaarschap van warmtenetten; • De gemeente heeft zich samen met andere gemeenten laten informeren over Warmtestad Groningen; • Tussen gemeente en Enpuls BV zijn gesprekken gevoerd om de rol en positie van Enpuls BV verder te concretiseren. Mede naar aanleiding van het feit dat Enpuls BV mogelijk ook een rol zal krijgen in de provinciale oriëntatie op regionaal/provinciaal in te richten faciliteiten voor de ontwikkeling van warmtenetten (zowel financieel als organisatorisch, mede naar voorbeeld van de provincie Gelderland); • De corporaties hebben zich bezonnen op medezeggenschap op relevante onderwerpen in de ontwikkeling en exploitatie van het warmtenet; • Het duurzaamheidsteam heeft zich samen met de gemeente laten voorlichten door Energie Samen en ideeën gevormd bij een mogelijk (toekomstig) participatief model.

6. Koersbepaling governance Vanuit alle inzichten zijn een aantal voorlopige hoofdconclusies getrokken. Onderdeel van de besluitvorming is dat deze conclusies kaderstellend worden gebruikt om tot oprichting van warmtenetwerkbedrijf Deventer te komen. Conclusie 1: WCW-proof maken De governance inrichting van het SWZ dient WCW-proof gemaakt te worden. Dat betekent (op termijn en mogelijk net voor of na inwerkingtreding van de WCW per 1-1-2025 de oprichting van een gemeentelijke warmte(netwerk)bedrijf. De koers die daarbij wordt voorgesteld is dat Gemeente Deventer eigenaar van het warmtenetwerkbedrijf met in ieder geval de volgende kenmerken: • Eigendom betreft het integraal eigendom van alle onderdelen van SWZ: bron, netwerk, productie, aansluitingen. • Oprichten te richten entiteit is vooralsnog een BV (invulling van bestuur / algemene vergadering van aandeelhouders/ raad van toezicht-commissarissen) vast te leggen in statuten. • Het warmtenetwerkbedrijf geeft voorts invulling aan de verdeling van de zeggenschap binnen de entiteit over o.a. de volgende onderwerpen: o Uitbreiding van het warmtenetwerk o Aanboren andere, nieuwe warmtebronnen o Selectie warmteleverancier o Aansluitvoorwaarden / leveringsvoorwaarden / tariefstelling o Technische ondersteunen netwerk incl. beheer en onderhoud, herstel en vervanging o Duurzaamheid: rol van het duurzaamheidsteam.

o Calamiteiten – back up voor warmte regelen o Rol van de corporaties bij de voornoemde onderwerpen? o Instellen van een RVC met beslissingsbevoegdheid over bepaalde onderwerpen? • Nadere uitwerking is nodig op: o Beleid gemeente op deelnemingen en oprichten BV (entiteit)/ Finance & Control o Vormgeving samenwerking tussen gemeente, entiteit en partners (= verhuurders, duurzaamheidsteam, Provincie en Enpuls) 3

28-april-23

Koersdocument governance Slim Warmtenet Zandweerd

o o

Gemeente brede ontwikkelingen bij al bestaande en nieuwe warmtenetten Rol en inkoop warmteleverancier

Conclusie 2: De governance inrichting dient vanuit een gemeentebreed perspectief op warmtenetten te worden vormgegeven. Een oriëntatie op de bestaande warmtenetten en de nog te ontwikkelen warmtenetten in het kader van de warmtetransitie en de WCW dient onderdeel uit te maken van de inrichting op het nieuwe governance model. Hierbij moet vooral aansluiting gezocht worden met de bestaande praktijk van elektriciteit en gas waar al sprake is van een gereguleerde vorm waarbij het netwerk in publieke handen is. Voor Deventer is dit Enexis. Het doel van de minister is om over langere tijd de route om ook warmte hieraan toe te voegen mogelijk te maken. Europese wetgeving staat dit nu nog in de weg. Op lokaal niveau is het van belang dat de keuzen die we nu voor SWZ maken uiteindelijk ook de integratie met andere warmteprojecten in andere wijken van Deventer mogelijk maakt waardoor er geen lappendeken ontstaat. Ook is het van belang de eigendomsoverdracht van de bestaande warmtenetten hierbij te betrekken. Conclusie 3: de governance-inrichting mag de verdere ontwikkeling van SWZ niet belemmeren. SWZ dient als praktijkcasus te worden gehanteerd. De huidige governance ontwikkeling van SWZ mag niet belemmerend werken voor de ontwikkeling van het SWZ. Duidelijk is dat het huidige governance model al vanuit publieke sturing is vormgegeven.

Deze lijn dient te worden doorgezet in de periode tot en met de nieuwe wet van kracht is. Inzichten hieruit moeten worden gebruikt bij de inrichting van het toekomstige warmtenetwerkbedrijf Deventer. Om deze beide lijnen goed te laten verlopen zullen mogelijk tussenbesluiten onvermijdelijk zijn. Nu is nog niet duidelijk of en welke dit zijn. Conclusie 4: een mogelijke instap dan wel mede-aandeelhouderschap van Enpuls BV dient onderzocht te worden. Enpuls BV is in de ogen van minister benoemd als publieke entiteit en opgericht om binnen het werkgebied van netwerkbedrijf Enexis partnerships met gemeenten aan te gaan voor de ontwikkeling en exploitatie van warmtenetten. Enpuls kan het gebrek aan (technisch) kennis van de gemeente in de toekomst aanvullen en in samenwerking met Enpuls kan de bedrijfsvoering worden geprofessionaliseerd. Een en ander is een uitvloeisel van de al met Enpuls BV overeengekomen SOK. Of en in welke mate er ook sprake is gedeeld eigendom is afhankelijk van de voorwaarden en rendementseisen van het bedrijf als ook van de noodzaak vanuit de gemeente om eigendom te delen Overigens spelen ook andere ontwikkelingen. Pensioenfondsen oriënteren zich op een (beperkt) mede-eigendom van publieke warmtenetten. Ook de provincie Overijssel is aan het verkennen welke regionale opties spelen dan wel bijdragen aan de lokale ontwikkelingen.

4

28-april-23

Koersdocument governance Slim Warmtenet Zandweerd

Conclusie 5: medezeggenschap vanuit de Verhuurders dient te worden gestructureerd. De corporaties/verhuurders worden door de huidige Woningwet beperkt in het aangaan van medeeigenaarschap in een toekomstig warmtenetwerkbedrijf Deventer. Wel kunnen vormen van medezeggenschap worden georganiseerd. Hier dient verdere uitwerking en verdieping op te worden gegeven. Onderwerpen waar corporaties/verhuurders medezeggenschap op zouden willen zijn de volgende: • Selectie van de warmteleverancier; • Periodieke tariefbesluiten; • Opschaling van het warmtenet.

Conclusie 6: een rol met betrekking tot invloed, inbreng en medeverantwoordelijkheid van bewoners (bijvoorbeeld het duurzaamheidsteam) dient te worden onderzocht. Het duurzaamheidsteam heeft zich samen met de gemeente laten voorlichten door de landelijke belangenorganisatie Energie Samen en eerste ideeën gevormd bij een (toekomstig) participatief model. Duidelijk nu is dat het duurzaamheidsteam volop in ontwikkeling is en er op verschillende plekken in het project een belangrijke rol voor hen kan zijn weggelegd. Onderwerpen die op relatief korte termijn al kunnen worden uitgewerkt zijn de volgende: • Ondersteuning in communicatie en informatieverstrekking; • Organiseren van klussendienst al dan niet ten aanzien van de aansluiting van woningen op het warmtenet • Adviserende rol in te nemen (bestuurs)besluiten al dan niet in de rol van een klankbordgroep Op de middellange termijn en bij professionele doorontwikkeling van het duurzaamheidsteam kan hun rol steeds invloedrijker worden. Hierbij kan ook gedacht worden aan intensievere vormen van participatie. Vormen van mede-eigenaarschap en/of financiering vragen uiteraard het veel verder uitzoeken van mogelijkheden en gevolgen. Overigens heeft de minister al uitgesproken dat bewoners-eigendom geen publiek eigendom is. Er zal altijd een meerderheidsdeel voor een publieke partij moeten zijn.

Conclusie 7: betaalbaarheid van duurzame warmte zal bij elke keuze een doorslaggevend criterium zijn. Uiteindelijk is het doel bewoners een betaalbare en duurzame energieoplossing geven in hun woning en wijk/buurt. De verschillende governancevormen hebben naast organisatorische aspecten ook financiële aspecten tot gevolg die direct doorwerken in het in rekening te brengen tarief bij bewoners. Daarom is het van belang hier een goede balans in te vinden. Uiteraard is de laagste prijs (op papier) niet het enige criterium. Als hiervan het gevolg is dat de gemeente onverantwoorde risico’s moet nemen, werken die door in de financiële positie van de gemeente en daarmee ook van bewoners.

5

28-april-23

Koersdocument governance Slim Warmtenet Zandweerd

7. Inkoopstrategie Op basis van de mislukte aanbesteding van Ennatuurlijk is een evaluatie uitgevoerd en wordt een aangepaste inkoopstrategie voorgesteld. De belangrijkste inzichten uit de onderhandeling met Ennatuurlijk zijn in onderstaand diagram weergegeven.

Lange termijn prijsvastheid is onbetaalbaar: koop werkpakketten in met een heldere scope in tijd en inhoud;

Flexibiliteitsafspraken kosten te veel risico-opslag en worden door marktpartijen structureel als risicoopslag vertaald - ondanks dat het tegenovergestelde wordt beoogd: maak vastomlijnde (deel)opdrachten met een heldere scope en korte doorlooptijden;

Ontwerptuitwerking vanuit de opdrachtgever is nodig tot minimaal VO - liefst DO niveau om risico's en prijsvasthied binnen aanvaardbare grenzen in te schatten.

Probeer zoveel als mogelijk aannemer en onderhoudende partij in een werkpakket te combineren. Alternatief is warmteleverancier en onderhoud. Selecteer de aannemer direct, en niet indirect via de warmteleverancier

Er ontstaat een nieuwe markt aan warmteleveranciers die niet meer perse ook eigenaar moeten zijn. Anticiper op deze ontwikkeling en breng via een marktconsultatie een goede match tussen vraag en aanbod inzichtelijk.

Keuze: energie-inkoop via warmteleverancier laten verlopen of zelf doen.

Op basis van de geschetste inzichten is de inkoopstrategie aangepast en schematisch in onderstaande figuur weergegeven. Ten overvloede is hier ook de eerder gehanteerde inkoopstrategie in weergegeven en is de ontwikkeling naar de inkoopstrategie voor warmtenetwerkbedrijf Deventer i.o. weergegeven.

Op basis van de opbouw van het technisch concept (hoofdstuk 3), de projectexploitatie (hoofdstuk 4), de planning (hoofdstuk 5), de contractstructuur (hoofdstuk 6) en de kaders rondom de inrichting van de toekomstige governance, zal in Q3 van 2023 de inkoopstrategie verder worden uitgewerkt.

8. Onderzoeksopdracht Het college krijgt opdracht van de raad om de verdere invulling van het governance model te onderzoeken en het advies dan wel de effectuering daarvan ter besluitvorming aan de raad voor te leggen. Hierbij laten wij ons ook adviseren door gezaghebbende deskundigen in dit complexe vraagstuk.

6

28-april-23