2023-05-11 328 PvA Visie Landelijk Gebied.pdf

Plan van Aanpak Visie Landelijk Gebied Programma: Project: Wbs code:

5. Ruimtelijke ontwikkeling Visie landelijk gebied E6.421.104

Opdrachtgever: Portefeuillehouder: Opdrachtnemer:

Almar Otten Marcel Elferink Marieke Hottenhuis

1. PROJECTDOEL EN MAATSCHAPPELIJK EFFECT 1.1 Aanleiding en achtergrond

Aanleiding Een groot aantal ingrijpende opgaven leidt tot een veranderend landelijk gebied. Het zijn complexe opgaven met ruimtelijke impact. De energietransitie, woningbouwopgave en uitbreiding van werklocaties brengen een grote ruimtevraag met zich mee. Daarnaast zijn er opgaven die (ook) vragen om een ander gebruik van de ruimte: de transitie van de landbouw, natuurversterking, verbetering van bodem- en waterkwaliteit en klimaatadaptatie. Niet alles kan en niet alles past overal. ‘Nederland is af’ werd bijna 20 jaar geleden gezegd. Niets blijkt minder waar: “Het landelijk gebied zal flink moeten veranderen” zo is te lezen in de startnotitie van het Nationaal Plan Landelijk gebied (juni 2022, p.4). Hoe zien wij de toekomst van ons landelijk gebied met al deze opgaven? De huidige visie op het buitengebied is opgesteld in een ander tijdperk. In een periode waarin de ruimtevragen beperkt waren en de opgaven minder urgent. Hoe valide zijn de huidige uitgangpunten die we als gemeente hebben vastgesteld? Juist nu is het van belang om de vele opgaven en de impact hiervan op het landelijk gebied in samenhang te beschouwen en opnieuw een richting te bieden. Hoe zorgen we als gemeente ervoor dat we binnen de kaders die worden gesteld door EU, Rijk en provincie een vitaal en toekomstbestendig buitengebied behouden?

Achtergrond De gemeenteraad heeft in 2006 één centraal uitgangspunt en vier centrale doelstellingen voor het plattelandsbeleid vastgesteld. Deze doelstellingen zijn kaderstellend voor het plattelandslandsbeleid in onze gemeente en de gemeentelijke inspanningen. Onze huidige visie op het landelijk gebied is onderdeel van de in 2019 vastgestelde Deventer Omgevingsvisie. In de Omgevingsvisie is het DNA van het buitengebied beschreven, evenals de ambities en ontwikkelrichtingen.

Pagina 1 van 8

Daarnaast zijn er verschillende sectorale beleidsdocumenten die het landelijk gebied raken. Het Landschapsontwikkelingsplan, de regeling Kansen uit Buiten (Rood voor Rood-beleid), Werkwijze Ecologie en het Horecabeleid zijn hiervan enkele voorbeelden. Lokaal beleid met een fysieke component is voor het landelijk gebied geborgd in het Bestemmingsplan Buitengebied Deventer. Het bestemmingsplan geeft weer welke ontwikkelruimte er is, maar legt ook vast hoe verschillende functies en waarden beschermd worden. We staan in de eerste fase van dit project uitgebreid stil bij de huidige visie op het landelijk gebied en de doelstellingen en uitgangspunt van het plattelandsbeleid en de validiteit hiervan. Ook de meer sectorale beleidsuitgangspunten zullen tijdens de eerste fase tegen het licht worden gehouden als het gaat om actualiteit en validiteit.

Context De opgaven voor het landelijk gebied spelen zich af in een bredere context. De belangrijkste aspecten van deze context betreffen:  Toenemende ruimtevraag door opgaven  Toenemende urgentie van opgaven  Transitie van de landbouw  Nieuwe structurerende principes  Hernieuwde rollen Rijk en Provincie  Kaders Rijk en Provincie We lichten deze aspecten hieronder nader toe.

Toenemende ruimtevraag door opgaven Tot zo’n 3 jaar geleden was de ruimtevraag voor nieuwe ontwikkelingen in het landelijk gebied beperkt. Van de zoektocht naar ruimte voor energieopwek (zon en wind) konden we ons op dat moment al enige voorstelling maken. Sindsdien zijn er nieuwe ontwikkelingen met een ruimtevraag bij gekomen (woningbouw en werklocaties) of explicieter geworden (natuur en klimaatadaptatie). De ene opgave vraagt meer ruimte dan de andere, de som van het geheel is echter groter dan de beschikbare ruimte. Daarnaast zijn niet alle ontwikkelingen op elke locatie even wenselijk en het is goed denkbaar dat ontwikkelingen ten koste kunnen gaan van zittende functies. Toenemende urgentie van opgaven Een aantal opgaven is niet nieuw, maar wel urgenter geworden door strakke(re) kaderstelling. Er ligt een forse opgave om de natuur- en waterkwaliteit te versterken en te verbeteren. Nederland heeft zich op meerdere terreinen Europees en internationaal verplicht aan diverse natuur-, water- en klimaatdoelstellingen. Langere tijd zijn de opgaven naar voren geschoven of is naar pragmatische oplossingen gezocht om andersoortige ontwikkelingen mogelijk te maken. Met de uitspraak van de Raad van State in 2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is duidelijk geworden dat we deze verplichtingen en haar doelen niet kunnen negeren.

We ervaren de doorwerking hiervan bijvoorbeeld ook in de uitwerking van de Kaderrichtlijn Water en het besluit van de EU om de derogatie voor de landbouw te beëindigen. Transitie van de landbouw De agrarische sector is de grootste beheerder van het landelijk gebied. De laatste jaren groeit meer en meer het besef dat de wijze waarop de afgelopen decennia landbouw bedreven wordt niet meer volhoudbaar is. De gangbare agrarische bedrijfsvoering van schaalvergroting en efficiëntie staat steeds meer op gespannen voet met biodiversiteit, bodem- en waterkwaliteit en waterkwantiteit.

Pagina 2 van 8

Oorzaak en oplossing voor verschillende opgaven (m.n. natuur, bodem en water) zijn deels op boerengrond te vinden. Veel agrariërs staan open voor de transitie, maar wel op een waardige wijze en met het zicht op een realistisch toekomstperspectief. De agrarische sector kan dit echter niet alleen. Het vraagt om een omslag van de gehele keten, inclusief consument. Nieuwe structurerende principes: bodem en water De draagkracht van het water- en bodemsysteem wordt sturend bij het landgebruik in het landelijk gebied. Water en bodem worden twee nieuwe leidende principes voor de ruimtelijke ontwikkelingen, naast de drie bestaande principes (voorrang geven aan meervoudig ruimtegebruik, het centraal stellen van gebiedskenmerken, en het voorkomen van afwenteling). De komende maanden worden deze principes op rijksniveau verder uitgewerkt. In het Fundament voor de nieuwe provinciale omgevingsvisie zijn bodem en water reeds opgenomen als 1 van de 4 leidende principes. “Het bodem- en watersysteem wordt niet meer aangepast aan (nieuwe) functies, maar nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen moeten zich gaan aanpassen aan het bodem- en watersysteem ter plekke” (p. 21, juni 2022). Het leidende principe van bodem en water heeft al een plek gekregen in de (nog vast te stellen) geactualiseerde omgevingsverordening.

(artikel 2.1.10) Hernieuwde rollen Rijk en Provincie Het afgelopen decennium zijn vele opgaven gedecentraliseerd richting gemeenten. Met de invoering van de Omgevingswet (initieel gepland op 1 januari 2018, nu op zijn vroegst 1 juli 2023) zouden gemeenten ook hoofdverantwoordelijk worden voor de ruimtelijke ordening. Nederland was tenslotte ‘af’. Internationale afspraken en nationale en mondiale ontwikkelingen lijken dit tij echter te keren. Nog voordat de Omgevingswet is ingevoerd herpakt het Rijk de regie: “De schaarste aan ruimte maakt dat het Rijk de regie in het ruimtelijk domein moet hernemen: om te kiezen, om te verdelen, en om een eerlijke uitkomst mogelijk te maken in dit verdeelvraagstuk” (p.1) (…) “Met deze brief wil het kabinet onderstrepen: de nationale ruimtelijke ordening in Nederland is terug” (p.2). Ruimtelijke ordeningsbrief van BZK (17-5-2022) Kaders Rijk en provincie Op dit moment wordt op Rijksniveau gewerkt aan het uitvoeringskader waarin de doelstellingen ten aanzien van natuur, water en klimaat samen komen: het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). De doelstellingen zullen voor een belangrijk deel gerealiseerd moeten worden via een integrale aanpak in het landelijk gebied. Het NPLG wordt per provincie doorvertaald in een Provinciaal Programma Landelijk Gebied (PPLG).

De opgaven en doelstellingen landen uiteindelijk in gebiedsprocessen, ook in de gemeente Deventer als onderdeel van het gebied Salland. Juli 2023 zal bekend worden wat de doelstellingen zijn voor Salland op het gebied van natuur, water en klimaat. Dan zal duidelijk worden wat de impact is van deze opgaven in verhouding tot andere beleidsopgaven die ruimte vragen in het landelijk gebied. In de visie Landelijk Gebied zullen de landelijke en provinciale doelstellingen opgenomen moeten worden naar de schaal van Deventer. Met de visie Landelijk Gebied kan Deventer onderbouwen waar en op welke wijze dat kan plaatsvinden. Het geeft de gemeente regie daar waar kaders vertaald moeten worden en initiatieven een plek moeten krijgen.

Pagina 3 van 8

Raakvlakken met andere programma’s De visie Landelijk Gebied raakt nagenoeg alle beleidsprogramma’s naast RO:  Economie o Toerisme en recreatie, werklocaties, agrarisch ondernemers  Energietransitie o Opweklocaties zon en wind, biogas en groen gas  Herstructurering en vastgoed o Gemeentelijke grondposities in het buitengebied  Kunst- en cultuur o Cultuurhistorie, erfgoed  Leefomgeving o Openbaar groen, landschapselementen, bereikbaarheid, klimaatadaptatie  Meedoen o Leefbaarheid, gezondheid  Milieu en duurzaamheid o Ecologie, milieu, duurzaamheid, gezondheid  Openbare orde en veiligheid o Ondermijning en veilig buitengebied Raakvlakken met andere projecten  Actualisatie omgevingsvisie  Wonen en Voorzieningen  RES 2.0  Werklocaties Raakvlakken met regionale samenwerking  PPLG – Gebiedsbod Salland  Strategische agenda Stedendriehoek  Ruimtelijk regioverhaal Stedendriehoek

1.2 Resultaten en doelstelling

Opdracht: Kom tot een visie op het landelijk gebied waarin (binnen de rijks en provinciale kaders) de gemeentelijke ambities voor het landelijk gebied zijn weergegeven en die handvatten biedt bij de vraagstukken die op ons afkomen. Doelstelling(en) van het project: Dit traject draagt bij aan een vitaal en toekomstbestendig landelijk gebied in onze gemeente. Het biedt richting, geeft de gemeentelijke ambities voor haar landelijk gebied weer, biedt duidelijkheid over de rolneming van de gemeente en welke sturingsmogelijkheden zij heeft en het leidt tot handvatten bij de vraagstukken die op ons afkomen. Het proces van dit traject draagt daarnaast bij aan de bewustwording van de vele opgaven die op het landelijk gebied afkomen en de impact hiervan op gebied, gebruikers en gemeentelijke organisatie. Projectresultaat: Benoem de projectresultaten en hoe deze bijdragen aan het beoogde maatschappelijke effect en maak deze zo specifiek, voorstelbaar en concreet mogelijk.     

Een analyse van de opgaven voor het landelijk gebied, vertaald naar de Deventer situatie; Inzicht in de huidige staat van het Deventer buitengebied; Een actuele visie op het landelijk gebied die bijdraagt aan het maken van keuzes over de toekomst van het landelijk gebied en partijen duidelijkheid biedt; Duidelijkheid over de rolneming van de gemeente bij de opgaven in het landelijk gebied; Afwegingskader/ handelingskader (op visie-niveau) voor nieuwe initiatieven/opgaven. Pagina 4 van 8

Op hoofdlijnen zijn er 3 fasen te onderscheiden in het traject: Fase 1. Verkenning en analyse van de opgaven en de context (t/m Q3 2023) Het doel van deze fase is om vast te stellen in hoeverre de huidige visie op het landelijk gebied toereikend is en wat (aanvullend) nodig is om als gemeente in de komende jaren bij te dragen aan een toekomstbestendig vitaal landelijk gebied. Deze fase leidt tot inhoudelijke en procedurele kaders voor de visie, vastgelegd in een nota van uitgangspunten. Dit doen we door het in beeld brengen van (nieuwe) opgaven, trends en ontwikkelingen, de ruimte van invloed voor gemeente en gebied, de (mis)match met bestaand beleid en doorkijk naar mogelijke dilemma’s en knelpunten die op ons afkomen. De conclusies en de dilemma’s die getrokken kunnen worden, worden bestuurlijk voorgelegd aan college en raad. Op basis van de bevindingen en de geschetste dilemma’s vindt besluitvorming plaats voordat de volgende fase wordt gestart. Het resultaat is een college- en raadsvoorstel waarin de uitgangspunten worden voorgelegd en een advies over het vervolg en het beoogde eindproduct.

Fase 2. Opstellen van een concept visie (Q4 2023 – Q2 2024) We gaan in deze fase aan de slag met het opstellen van een concept visie. Het resultaat van fase 1 geeft uiteindelijk richting aan de inhoud, proces en beoogd eindproduct van deze fase. Fase 3. Vaststellingsfase (Q3 2024 – Q4 2024) In deze fase wordt het eindproduct vastgesteld door college en/of raad. Veel van de processtappen zijn afhankelijk van keuzes en uitwerkingen in eerdere fases. Wat, hoe, wanneer en met wie tijdens de vervolgfases zullen met iedere fase concreter worden.

1.3 Rolneming en interne & externe partners

Rolneming De gemeente is opdrachtgever en de belangrijkste uitvoerende partij in dit traject. De intentie is om zoveel als mogelijk met eigen collega’s vorm en inhoud te geven aan de visie. Dit draagt bij aan het gevoel van eigenaarschap en de bewustwording van de opgaven in het landelijk gebied. Daar waar de expertise ontbreekt of er te weinig capaciteit is, schakelen we kennis van buiten in. Het is aan het college, dan wel de gemeenteraad om de tussentijdse producten en het eindproduct vast te stellen.

Interne en externe partners Per fase wordt een participatieplan opgesteld dat ons helpt bij het op het juiste moment betrekken van de juiste interne en externe belanghebbenden. Externe stakeholders Het aantal relevante externe stakeholders in dit traject is groot en divers. Het gaat onder andere om medeoverheden, agrariërs, belangenorganisaties, landgoederen, ondernemers en bewoners. Sommige partijen hebben een kaderstellende rol (provincie), anderen een belanghebbende of meedenkende rol. Tijdens de eerste fase wordt een vertegenwoordiging van de externe partners uitgenodigd om deel te nemen aan het proces. De brede samenleving wordt in deze fase nog niet actief betrokken.

Pagina 5 van 8

2. HOE EN VOORWAARDEN 2.1 Producten en planning

Producten fase 1:  

Rapportage, met daarin opgenomen: o Weergave opgaven/ kaders/ trends & ontwikkelingen o Analyse huidige staat buitengebied o.b.v. (geo)data en SWOT Raadsvoorstel/collegevoorstel (Uitgangspuntennotitie)

Fase 1 Verkenning en analyse (loopt t/m Q3 '23) Het doel van deze fase is om vast te stellen in hoeverre de huidige visie op het landelijk gebied toereikend is en wat (aanvullend) nodig is om als gemeente in de komende jaren bij te dragen aan een toekomstbestendig vitaal landelijk gebied. Deze fase leidt tot inhoudelijke en procedurele kaders voor de visie, vastgelegd in een nota van uitgangspunten. Dit doen we door het in beeld brengen van (nieuwe) opgaven, trends en ontwikkelingen, de ruimte van invloed voor gemeente en gebied, de (mis)match met bestaand beleid en doorkijk naar mogelijke dilemma’s en knelpunten die op ons afkomen. Stap 1. Verkenning We werken in deze fase aan het in beeld brengen en verdiepen van de gehele context: a. Onze huidige visie op het landelijk gebied Op basis van vigerende beleidsdocumenten brengen we onze huidige visie op het landelijk gebied in beeld. Betrokkenen: Kerngroep, projectgroep b. Verkenning naar de diverse opgaven in het landelijk gebied.

Per opgave:  Toelichting op de opgave  Kaders vanuit hogere overheden (verplichtingen en ambities)  Lokale ambities en beleid  (Ruimtelijke) impact (ha/ inrichting /anderzijds)  Rolverdeling overheden (Rijk, provincie, waterschap, gemeente)  Bevoegd gezag / uitvoerende partijen  Lopende trajecten waarin gewerkt wordt aan de betreffende opgave o Planning, besluitvorming, beschikbare middelen in het traject Betrokkenen: Kerngroep, projectgroep

c. (Ruimtelijke) analyse van het buitengebied We brengen de huidige situatie van het buitengebied op twee manieren in beeld. Enerzijds middels (geo)data, anderzijds door het uitvoeren van een SWOT-analyse In beide situatie hanteren we de lagenbenadering, waarbij we onderscheid maken naar waarden, functies, opgaven, landschap en ondergrond. De volgende thema’s staan hierin centraal: o o o o o o

Landbouw Natuur Water Energie Klimaatadaptatie Mobiliteit

o o o o o o

Recreatie en toerisme Landschap Wonen Gezondheid Leefbaarheid Veiligheid

Betrokkenen: Kerngroep, projectgroep, geo-informatie, externe partners

Pagina 6 van 8

Stap 2: Analyse visie – huidige situatie - opgaven Vervolgens confronteren we de opgaven in onderlinge samenhang met de huidige situatie van het buitengebied en onze visie op het landelijk gebied. Volstaat de visie nog? Vraagt het om herijking of nadere aanscherping? Met deze confrontatie brengen we de mogelijke uitgangspunten en dilemma’s in beeld. Het kan dan gaan om dilemma’s en uitgangspunten die betrekking hebben op proces, rolneming, onzekerheden, conflicterende ruimtevragen en beleidsambities. Betrokkenen: Kerngroep, projectgroep, interne stakeholders, raad, externe partners

Stap 3: Eindproduct We werken in deze fase toe naar een vastgestelde uitgangspuntennotitie. Dat doen we op basis van de informatie die we verzameld hebben bij stap 1 en stap 2. De uitgangspunten kunnen gaan over:  Relatie met omgevingsvisie (proces, uitgangspunten, vorm eindproduct)  Relatie met bovenlokale ontwikkelingen  Rol gemeente in het landelijk gebied (faciliterend – samenwerkend – realiserend)  Rol raad in het landelijk gebied (mate van sturing)  Participatie

Betrokkenen: Kerngroep, interne stakeholders, college, raad

2.2 Organisatie

Kerngroep (wekelijks) De dagelijkse organisatie en aansturing van het traject ligt bij de kerngroep. o Projectmanagement o Planoloog o Projectondersteuning

Projectgroep De rol van de projectgroep is gericht op het leveren en toetsen van informatie en verbinden. De projectgroep komt op afroep in interactieve werksessies bij elkaar. o Stikstof o Natuur/ ecologie o Water/klimaatadaptatie o Energie o Landschap/ Groenstructuur o Milieu en Duurzaamheid o Recreatie en Toerisme o Economie o Wonen o Erfgoed en cultuurhistorie o Bereikbaarheid/ mobiliteit o Meedoen o Omgevingswet o Juridisch planoloog o Communicatie/ participatie

Pagina 7 van 8

2.3 Benodigdheden en risico’s

Benodigdheden Om tot een geslaagd traject en eindproduct te komen kunnen we niet zonder de input van collega’s. Het gaat daarbij om zowel inhoudelijke expertise voor de verschillende beleidsthema’s als om kennis op het gebied van communicatie, participatie en (geo)data. Daar waar de capaciteit of de expertise ontbreekt, huren we deze in. Ook de betrokkenheid van externe stakeholders is van wezenlijk belang. Naast de aanwezige gebiedskennis hebben zij een belangrijke rol in de uitvoeringsfase. Financieel De benodigde middelen voor fase 1 zijn opgenomen in de begroting. Voor fase 2 en 3 zullen opnieuw ramingen worden opgesteld. Dan zal ook blijken of het beschikbaar gestelde budget toereikend zal zijn. Zo nodig, zal daartoe bij de P en C-cyclus over worden gerapporteerd. Risico’s We onderkennen de volgende mogelijke risico’s:  Beperkte beschikbare capaciteit intern  De landelijke en provinciale kaders voor het landelijk gebied zijn volop in ontwikkeling  Er worden onvoldoende middelen beschikbaar gesteld om het proces tot het gewenste eindresultaat te brengen.  Participatiemoeheid bij stakeholders gezien de lopende processen met betrekking tot Gebiedsgerichte Aanpak Stikstof, Omgevingsvisie Overijssel, Provinciaal Plan Landelijk Gebied (PPLG).

2.4 Monitoring en verantwoording

Er vindt periodiek overleg plaats met de ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever over de voortgang en van het project. Onderwerpen als kwaliteit, afbakening, planning, budget, organisatie komen hierbij aan de orde.

Pagina 8 van 8