2021-389 Raadsvoorstel Implementatie omgevingswet GEWIJZIGD
Tekst van het document
RAADSVOORSTEL Onderwerp Portefeuillehouder Voorstelnummer Datum B en W besluit Team
: : : : :
Besluitvorming implementatie omgevingswet Wethouder Grijsen, 2021-389 18-01-2022 DEV-PRO
Inleiding We werken al enkele jaren aan de implementatie van de Omgevingswet, een van de grootste wijzigingen in de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet bundelt wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Daarmee vormt de wet de basis voor de samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. De inwerkingtredingsdatum van de Omgevingswet is nu voorzien op 1 juli 2022. Om initiatieven in de fysieke leefomgeving na de invoering van de Omgevingswet goed te kunnen behandelen, kan de gemeenteraad besluiten nemen over de onderdelen: verplichte participatie en bindend adviesrecht van de raad (alleen van toepassing bij aanvragen om omgevingsvergunningen die niet passen in het omgevingsplan). Ook kan de gemeenteraad besluiten in welke gevallen zij hun bevoegdheid tot het wijzigen van het omgevingsplan aan het college wil delegeren. Algemene toelichting bindend adviesrecht, delegatiebesluit omgevingsplan en verplichte participatie Met de invoering van de Omgevingswet verandert een aantal regels en procedures rondom ruimtelijke initiatieven. Juridische regels die nu vastliggen in bestemmingsplannen, diverse verordeningen en diverse rijksregels dienen te worden opgenomen in 1 Omgevingsplan. Op het moment dat de wet in werking treedt, worden een groot deel van deze regels van rechtswege het Omgevingsplan.
In een omgevingsplan wordt gebruik gemaakt van het begrip ‘omgevingsplanactiviteiten’. Er zijn 2 soorten ‘omgevingsplanactiviteiten’: een binnenplanse omgevingsplanactiviteit en een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Een binnenplanse omgevingsactiviteit is een activiteit die voldoet aan de regels in het omgevingsplan, maar waar toch een vergunningplicht voor geldt. Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) is een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. Voor omgevingsplanactiviteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan, kunnen vergunningen verleend worden in afwijking van het omgevingsplan of kan het omgevingsplan zelf aangepast worden. Als onder de omgevingswet een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, dan zal het bevoegd gezag op deze aanvraag binnen 8 weken moeten besluiten. Bij een gemeente is dit het college van burgemeester en wethouders. Het college kan besluiten om een uitgebreide procedure van 26 weken van toepassing te verklaren. Dit kan alleen bij buitenplanse omgevingsplan activiteiten. Bij omgevingsvergunningsaanvragen in afwijking van het omgevingsplan, is het mogelijk om participatie verplicht te stellen (initiatiefnemer dient dit dan uit te voeren) en is het mogelijk om het college te verplichten advies te vragen aan de gemeenteraad (het bindend adviesrecht) alvorens te besluiten op de aanvraag.
Voor initiatieven waarvoor het omgevingsplan gewijzigd moet worden, kan de gemeenteraad besluiten in welke gevallen zij haar bevoegdheid tot het wijzigen van delen van het omgevingsplan aan het college wil delegeren. Dit wordt vastgelegd in een delegatiebesluit.
Raadsvoorstel De raad wordt voorgesteld om: 1. De lijst van gevallen waarvoor bindend advies van de raad vereist is vast te stellen. 2. De lijst van gevallen waarvoor het verplicht is participatie toe te passen vast te stellen. 3. Het delegatiebesluit Omgevingsplan vast te stellen. 4. De besluiten rondom het bindend adviesrecht, de verplichte participatie en het delegatiebesluit Omgevingsplan treden in werking op de dag dat de Omgevingswet in werking treedt.
Kern raadsvoorstel Bindend Adviesrecht De gemeenteraad kan zichzelf voor bepaalde gevallen als adviseur aanwijzen bij omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (bopa). De gemeenteraad kan in principe alle afwijkactiviteiten van het omgevingsplan aanwijzen als gevallen waarover advies van de raad nodig is. Zou dat worden gedaan, dan moeten al die vergunningsaanvragen worden voorgelegd aan de gemeenteraad. Dat vraagt nogal wat van de agenda en capaciteit van de raadsvergaderingen. Als de raad daarentegen niets vastlegt over wanneer zij betrokken wil worden, dan worden alle omgevingsvergunningen die betrekking hebben op buitenplanse omgevingsplanactiviteiten uitsluitend de bevoegdheid van het college. Het college weegt dan zelfstandig af of kan worden meegewerkt aan een afwijking van het Omgevingsplan. Als alle initiatieven zouden worden afgedaan via een omgevingsvergunning, zou in theorie alle ruimtelijke initiatieven zonder betrokkenheid van de raad kunnen worden afgewogen. Dit is onwenselijk. Wij introduceren daarom een lijst met gevallen waarvoor een advies nodig is die uitgaat van een ondergrens. Dit betekent dat projecten die ‘groter zijn’ dan deze ondergrens aan de raad ter advisering worden voorgelegd. Beneden die grens is geen advies van de gemeenteraad nodig.
Met het opstellen van de lijst van adviesrecht is aangesloten bij de huidige werkwijze onder het huidig recht. Als ondergrens is de huidige kruimelgevallenlijst (bijlage II, artikel 4 Bor) aangehouden, dit is een lijst met ruimtelijke initiatieven waar in het geval van strijd met het bestemmingsplan zelfstandig door het college op kan worden besloten. Daarnaast wordt als uitgangspunt voorgesteld dat bij initiatieven waarvoor de gemeenteraad al beleid of kaders heeft vastgesteld, geen nader advies van de gemeenteraad is vereist, mits de aanvraag past binnen de kaders. Dit uitgangspunt is overgenomen uit de zogenaamde ‘Verklaring van Geen Bedenkingen’, waar het bindend adviesrecht voor in de plaats komt. Verplichte participatie De gemeenteraad heeft de bevoegdheid om gevallen van activiteiten aan te wijzen waarbij participatie vooraf verplicht is. Dit kan alleen voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit én als het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is. In die gevallen moet een aanvrager een participatieproces vormgeven en doorlopen. Hij moet aangeven wat er aan participatie gedaan is en wat de resultaten ervan zijn. Als niet aan participatie is gedaan, kan de aanvraag buiten behandeling worden gelaten.
Voorgesteld wordt dat de categorieën van participatieplicht gelden in alle gevallen waar adviesrecht voor geldt, ook als deze gevallen passen in het door de raad vastgestelde beleid of kaders.
Daarnaast zijn categorieën benoemd die grote maatschappelijke impact of grote impact op de leefomgeving hebben of tastbare, onomkeerbare veranderingen zijn. Delegatiebesluit Omgevingsplan In het delegatiebesluit worden categorieën opgenomen waarvan de gemeenteraad aangeeft dat het college bevoegd is om het omgevingsplan te wijzigen. In het delegatiebesluit zijn verschillende categorieën opgenomen, waarbij zoveel mogelijk de bevoegdheden zoals we die in de huidige praktijk kennen, gevolgd worden. Er is aansluiting gezocht bij de omgevingsvergunningen voor een bopa waarbij adviesrecht van de raad van toepassing is. Dit om te voorkomen dat er verschil ontstaat in bevoegdheid die afhankelijk is van de gekozen procedure.
Beoogd resultaat Het beoogde resultaat is een efficiënte en effectieve publiekrechtelijke besluitvorming rondom de initiatieven in de leefomgeving door duidelijkheid te hebben over de bevoegdheidsverdeling tussen college en raad.
Kader Omgevingswet en in het bijzonder: * artikel 2.8 (delegatiebesluit) * artikel 16.15a en b (bindend adviesrecht) * artikel 16.55 (participatie) Algemene wet Bestuursrecht: artikelen 10:13 tot en met 10:19 (delegatie) Gemeentewet: artikel 156 (bevoegdheidsoverdracht)
Argumenten ten behoeve van de raad Beleidsneutraal over Voor alle in dit voorstel opgenomen besluitpunten geldt als uitgangspunt dat deze beleidsneutraal zijn. Dat houdt in dat het voorstel is om de werkwijze en de verdeling in bevoegdheden uit de huidige wetgeving onder de Omgevingswet zo veel mogelijk voort te zetten. Het voordeel van het beleidsneutraal overgaan is dat we in de eerste fase van de Omgevingswet kunnen focussen op de veranderende processen en op het kunnen doorgaan van de initiatieven. Indien er hiernaast veel wijzigingen plaatsvinden in bijvoorbeeld het verplaatsen van bevoegdheden, kan dit nadelige gevolgen hebben voor de voortgang van initiatieven. Bindend adviesrecht Met het vaststellen van de lijst van gevallen van bindend advies regelt de raad zijn betrokkenheid in het besluitvormingsproces omtrent initiatieven met ingrijpende gevolgen voor de fysieke leefomgeving voor zover deze afwijken van het omgevingsplan (bopa's). Het ‘bindend adviesrecht’ van de raad kom in de plaats van de huidige ‘verklaring van geen bedenkingen’ van de raad. Met het vaststellen van de lijst
van gevallen voor bindend adviesrecht zet de raad in belangrijke mate de huidige werkwijze voort. Nadeel is wel dat het toepassen van bindend advies in het reguliere vergunningsproces een tijdige besluitvorming op initiatieven onder druk zet. In beginsel zal er door het college op een vergunningaanvraag binnen 8 weken moeten worden besloten. In deze periode moeten alle inhoudelijke toetsen plaatsvinden, maar ook het ophalen en verwerken van het advies van de raad. Door een efficiënte inrichting van het adviesproces en door in te zetten op vooroverleg met de initiatiefnemer willen we deze 8 weken halen. Verplichte Participatie Het onderdeel participatie is van belang voor initiatiefnemers en belanghebbenden. Initiatiefnemers worden mogelijk verplicht tot participatie (een verzwaring van hun proces). Anderzijds zullen belanghebbenden actiever en eerder benaderd worden bij initiatieven in de fysieke leefomgeving waarvoor een participatieplicht geldt. Met het vaststellen van de lijst van gevallen voor verplichte participatie voldoet de gemeenteraad aan de verplichting vanuit de Omgevingswet. De verplichte participatie kan alleen dan worden opgelegd indien er sprake is van een bopa. De Omgevingswet streeft ernaar inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden vroegtijdig te betrekken bij de voorbereiding van beleid en plannen en initiatieven.
Deze participatieplicht draagt daaraan bij. Participatie draagt bij aan een zorgvuldiger afweging van deze plannen en initiatieven. Met dit besluit krijgt participatie een verplichtend karakter voor de gevallen die worden aangewezen. Daarnaast wordt participatie een indieningsvereiste bij alle aanvragen om een Omgevingsvergunning. Als er is geparticipeerd zal het bevoegd gezag de uitkomst hiervan bij de besluitvorming moeten meewegen. Delegatiebesluit Omgevingsplan Met het vaststellen van de categorieën waarvoor het college bevoegd is om het Omgevingsplan te wijzigen wordt de raad met name kaderstellend en laat de uitvoering over aan het college. De raad hoeft op deze manier niet te besluiten over de uitvoering van een omgevingsplanactiviteit binnen een door hen vastgesteld kader. De verwachting is dat het wijzigen van het Omgevingsplan langer duurt. Enerzijds is de route via het college naar de raad langer dan alleen een route via het college. Anderzijds geldt dat zeker in het begin de procedure langer kan zijn doordat er sprake is van een nieuw instrument. Door het delegeren aan het college kan snelheid gewonnen worden bij de vaststelling. Hierbij wordt voorgesteld dit alleen te doen bij ontwikkelingen met weinig impact op de leefomgeving en die passen in door de raad reeds vastgestelde kaders.
Aangezien wordt uitgegaan van ontwikkelingen die passen binnen de door de raad vastgestelde kaders, betekent dit ook dat voor ontwikkelingen die passen in een Omgevingsvisie, binnen een rood-voor-rood beleid en dergelijke, de wijzigingen van het Omgevingsplan door het college vastgesteld kunnen worden. In de huidige werkwijze worden de bestemmingsplannen die deze ontwikkelingen mogelijk maken, nog wel door de raad vastgesteld. De ervaring is dat dit veelal gebeurt als hamerstuk. Het gaat om enkele initiatieven per jaar. Indien het gaat om initiatieven die een grote impact hebben op de leefomgeving kan het college er ook voor kiezen om geen gebruik te maken van de bevoegdheid en alsnog het besluit op het te wijzigen omgevingsplan over te laten aan de gemeenteraad.
In werking treding Voorgesteld wordt om alle raadsbesluiten in werking te laten treden op het moment van in werking treding van de Omgevingswet. De eerste en tweede kamer dienen nog formeel te besluiten over de in werking treding. Het besluit is nu voorzien in het voorjaar van 2022. Op dit moment is de inwerkingtredingsdatum 1 juli 2022.
Betrokken partijen en participatie De documenten met betrekking tot bindend adviesrecht en delegatiebesluit zijn niet besproken met externen. Deze gaan enkel over de bevoegdheidsverdeling tussen college en raad. Deze verdeling heeft geen consequentie op de te doorlopen procedure voor initiatiefnemers. Het besluit met betrekking tot participatie bepaalt juist in welke gevallen er bij initiatieven verplicht geparticipeerd moet worden. In toekomstige besluitvorming over initiatieven zal de betrokkenheid van partijen en participatie in deze gevallen expliciet worden gemaakt via de raadsvoorstellen.
Financiële consequenties Het vaststellen van het bindend advies, de verplichte participatie en het delegatiebesluit omgevingsplan hebben geen financiële consequenties. Dit neemt niet weg dat de implementatie van de Omgevingswet (grote) incidentele en structurele financiële consequenties heeft. Hierover wordt de raad geïnformeerd via de P&C cyclus.
Betrokkenheid raad De afgelopen periode zijn er verschillende informatie- en discussiesessies met college en raad geweest over de consequenties van het bindend adviesrecht van de raad, het delegatiebesluit en verplichte participatie. Tijdens de raadstafel op 6 oktober 2021 is de raad geconsulteerd over de denkrichtingen op deze drie onderwerpen. De richtingen vanuit deze raadstafel zijn verwerkt in het raadsvoorstel dat voorligt.
Burgemeester en wethouders van de gemeente Deventer de secretaris de burgemeester,
M.A. Kossen
R.C. König