2020-10-26 Eindrapport Onderwijshuisvesting Rekenkamercommissie Deventer

Onderwijshuisvesting Deventer Werken aan een nieuw bouwplan voor de toekomst

Onderwijshuisvesting Deventer Werken aan een nieuw bouwplan voor de toekomst

- EINDRAPPORT-

Auteurs Bjørn Dekker Wilfred Nijhoff (Cebeon) Kees van Bergen

Amsterdam, 26 oktober 2020 Publicatienr. 20020

© 2020 Regioplan i.s.m. Cebeon, in opdracht van de Rekenkamercommissie Deventer Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/ of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Inhoudsopgave Samenvatting

4

1 Inleiding 1.1 Achtergrond 1.2 Onderzoeksvragen 1.3 Werkwijze 1.4 Algemeen: gemeentelijke taken onderwijshuisvesting 1.5 Variatie in situaties en tekortkomingen in het stelsel

8 8 8 9 10 10

2 Bevindingen Deventer 2.1 Onderwijs en leerlingen 2.2 Beleidskader onderwijshuisvesting 2.3 Financieel kader 2.4 Onderwijshuisvesting 2.5 Doeltreffendheid, doelmatigheid en risico’s 2.6 Informatieverstrekking aan en controle door gemeenteraad

13 13 17 19 20 28 29

3 Conclusies 3.1 Inleiding 3.2 Beantwoording onderzoeksvragen 3.3 Conclusies 3.4 Aanbevelingen

32 32 32 35 36

Bijlagen Bijlage 1 – Normenkader Bijlage 2 – Geïnterviewde personen

40 40 41

Samenvatting Scholen en leerlingen Deventer is verantwoordelijk voor de huisvesting van ruim 50 scholen. In totaal telden de scholen in 2019 ongeveer 14.000 leerlingen. In vergelijking met omliggende steden gaan relatief veel jongeren uit Deventer naar scholen in de buurgemeenten. Met name de leerlingenstroom naar Voorst is in de afgelopen jaren toegenomen. Deventer heeft door demografisch ontwikkeling te maken met een afname van het aantal leerlingen. Door deze krimp kan ruimte steeds minder efficiënt gebruikt worden en is er sprake van een toenemende leegstand. Beleidsarme uitvoering: behoefte aan een plan Het huidige beleid is sterk gericht op de praktijkuitwerking op de korte termijn, heeft een ad-hoc-karakter en gaat uit van adequate onderwijshuisvesting en het verminderen van de leegstand. Het ontbreekt aan een achterliggende beleidsvisie met doelen en een uitwerking voor de langere termijn. Lasten en begroting Voor het jaar 2020 is ruim 7 miljoen euro gereserveerd voor het taakveld onderwijshuisvesting. Uitgaande van de situatie in 2018 zijn de lasten van de gemeente Deventer voor de inzet op onderwijshuisvesting in lijn met het ijkpunt zoals gebruikt in het gemeentefonds en gemiddeld iets hoger dan het gemiddelde in een referentiegroep van vergelijkbare gemeenten.

Uitsplitsing naar sector laat zien dat de lasten voor het primair en het voortgezet onderwijs iets onder de gemiddelden van de referentiegemeenten liggen, voor het speciaal onderwijs gelijk en voor de gymzalen hoger. In vergelijking met de referentiegemeenten is Deventer dus niet uitgesproken sober. In de praktijk zien we dan ook dat er na de systeemwijziging in 2015 nog nieuwe scholen zijn gebouwd en renovaties zijn uitgevoerd. In de periode 2017-2019 was er bij de nettolasten sprake van een dalende trend voor de post onderwijshuisvesting. In de programmabegroting 2020 wordt die daling doorgetrokken naar ongeveer 6,5 miljoen in 2023. Gezien de toegenomen bouwkosten, het aantal scholen dat in de toekomst aan vernieuwing toe is en toenemende eisen op het gebied van duurzaamheid lijkt die inschatting niet realistisch. Gebouwen en onderhoud De ruim vijftig schoolgebouwen hebben een gemiddelde leeftijd van ongeveer 51 jaar. Een belangrijk deel van deze schoolgebouwen stamt uit de periode rond 1980 en ligt daarmee rond de afschrijvingstermijn. Dat leidt tot vragen bij de schoolbesturen wat er op termijn met deze gebouwen gaat gebeuren: vervangende nieuwbouw of mogelijk levensverlengende renovatie. Dit wordt versterkt doordat renovatie nu geen juridische status heeft en er op landelijk niveau onduidelijkheid is.

Recent is door minister Slob voor onderwijs een wetswijziging aangekondigd waarin renovatie wel een juridische status krijgt. Sinds 2015 heeft de gemeente formeel geen rol meer in het onderhoud. Besturen in Deventer geven aan dat zij het onderhoud netjes, maar vanuit krapte, uitvoeren. De gemeente Deventer monitort de staat van het onderhoud van de schoolgebouwen niet (meer), doet wat de wet vraagt, en controleert niet op nalatigheid. Bij de overdracht in 2015 is de onderhoudstoestand niet vastgesteld. Dit kan volgens geïnterviewden op termijn leiden tot discussie over kosten van achterstallig onderhoud. Thema’s onderwijshuisvesting in de afgelopen vijf jaar Naast lopende zaken waren de grotere thema’s in de afgelopen vijf jaar de afgedwongen renovaties van twee basisscholen, de huisvesting voor nieuwe scholen de Olijfboom, De Zonnebloem en de Ida Gerhardt Academie (vo), de nieuwbouwplannen voor het vmbo van het Etty Hillesum Lyceum en de ingebruikname van twee nieuw gebouwde kindcentra Rivierenwijk en Borgele. In al deze gevallen is er, soms na een lang traject, een oplossing gekomen. In een aantal gevallen is daarbij ook een gang naar de rechter gemaakt waarbij soms de gemeente en soms de schoolbesturen in het gelijk zijn gesteld. De relatie tussen de partijen is, zo stellen de betrokkenen, na de bekoeling rond 2015 weer goed en er is voldoende ruimte voor overleg.

Wat betreft de inhoudelijke kant zien alle partijen ruimte voor verbetering. Er is vooral behoefte aan een duidelijk onderwijshuisvestingsbeleid met daarin een visie voor de langere termijn en aandacht voor de beoogde kwaliteit van de schoolgebouwen. Doeltreffendheid, doelmatigheid en risico’s Uitgaande van de beleidsarme doelstelling met een sobere en adequate onderwijshuisvesting als uitgangspunt geldt dat de onderwijshuisvesting doeltreffend is. Waar dat niet het geval, met name de

vmbo-afdeling van het Etty Hillesum, wordt gewerkt aan een oplossing. Een vraag is in hoeverre het uitgangspunt sober en adequaat voldoende is en of die ambitie niet moet worden bijgesteld en vastgelegd. Een discussie over kwaliteit en de haalbaarheid met alle betrokken partijen is daarvoor nodig. Wat betreft de doelmatigheid: op basis van de lasten in 2018 leiden we af dat de uitgaven van Deventer in lijn zijn met het ijkpunt in het gemeentefonds. Er is geen grote onder- of overbesteding. Qua verdeling over sectoren zijn de lasten in Deventer voor primair en voortgezet onderwijs lager, voor speciaal onderwijs gelijk en voor gymzalen hoger in vergelijking met het gemiddelde van andere vergelijkbare gemeenten. In het algemeen geldt dat de huidige financieringsstructuur ondoelmatigheid in de hand werkt doordat onderhoud en nieuwbouw niet op elkaar worden afgestemd. In Deventer werkt dit landelijke beleid ook door en zijn, net als in veel andere gemeenten, geen initiatieven ontwikkeld om dit patroon te doorbreken. Met het vooruitzicht op een wetswijziging kan hier verandering in worden gebracht. Leerlingendaling en de daarmee samenhangende leegstand vormen een doelmatigheidsrisico. Via prognoses is de normatieve leegstand bij de gemeente in beeld.

Nieuwe scholen zijn zo veel als mogelijk ondergebracht in bestaande gebouwen en als de nieuwe locatie voor het vmbo doorgaat zal dat ook bijdragen aan het verminderen van leegstand. In het basisonderwijs moeten echter stappen gezet worden om de toekomstige leegstand het hoofd te bieden. De laatste jaren is dat overgelaten aan de schoolbesturen, maar die komen daar zelf niet uit. Meer regie vanuit de gemeente is daarom nodig. Andere risico’s hebben te maken met de gestegen bouwkosten en wat dat betekent voor de nieuwbouw van scholen die daar de komende jaren aan toe zijn. Is dat voldoende in beeld en wat betekent het voor de begroting van de post onderwijshuisvesting van de komende jaren? Zoals eerder genoemd is er in de begroting 2020 voor de post onderwijshuisvesting voor de komende jaren sprake van een dalende trend. Hiermee loopt men het risico dat men niet gaat uitkomen met de voor onderwijshuisvesting begrote middelen. Ook is gewezen op nieuwe wetgeving voor het stichten van scholen en de lagere drempels voor het starten van een school en de eventuele gevolgen daarvan voor de vraag naar huisvesting. Rol gemeenteraad De raad wordt via verschillende routes geïnformeerd. Het algemene beeld is dat de raad van de beschikbare informatie wordt voorzien.

Uit gesprekken met gemeente en schoolbesturen komt naar voren dat er wel een wens is voor meer inhoudelijke aandacht in de raad voor onderwijshuisvesting. Bij delen van de raad leeft die wens ook, vooral waar een relatie kan worden gelegd met andere themagebieden zoals bijvoorbeeld jeugd, sport, cultuur en leefbaarheid. Een meer uitgewerkt beleidsplan zou het gesprek over onderwijshuisvesting makkelijker maken. Conclusies Positief is dat nieuwe scholen in Deventer nu permanente huisvesting hebben en dat de plannen voor de nieuwbouw voor de vmbo-locatie in Marke Zuid, na toestemming van de gemeenteraad, doorgang vinden. Ook positief is dat de schoolbesturen en gemeente over het algemeen tevreden zijn over de huidige huisvesting (naar de eisen van de tijd waarin ze gebouwd zijn) en dat de communicatie goed is. Er zijn echter ook knelpunten zoals de toenemende leegstand en de omgang met de verouderde multifunctionele accommodaties. Een recente landelijke studie constateert dat er op het terrein van onderwijshuisvesting drie belangrijke knelpunten bestaan die te maken hebben met bekostiging, financiële structuur en organisatie. Deze knelpunten zien we ook terug in Deventer. Een goede samenwerking met afspraken voor de langere termijn is, vanwege de schaarse middelen bij zowel schoolbesturen als gemeenten, noodzakelijk om te komen tot een doeltreffende inzet van gelden.

Zeker wanneer doeltreffend wordt geformuleerd in termen van passend bij modern onderwijs, het verbeteren van het binnenklimaat en aansluiten bij nieuwe duurzaamheidseisen. De eerder bekoelde verhoudingen en het landelijk beleid werden in Deventer als belemmering gezien om tot een gezamenlijk onderwijshuisvestingplan te komen. Op beide terreinen is sprake van positieve ontwikkelingen die maken dat Deventer kan gaan werken aan een toekomstbestendig onderwijshuisvestingsbeleid. Aanbevelingen In het rapport zijn verschillende verbetermogelijkheden en aandachtpunten genoemd. De belangrijkste aanbevelingen zijn:  stel een beleidsvisie voor de langere termijn op;  besteed aandacht aan inhoudelijke thema’s en ambities;

    

breng de langetermijnbehoefte en reële kosten beter in beeld; maak gebruik van kennis binnen én buiten de gemeente; werk aan knelpunten door sturing én samenwerking; wees voorbereid op nieuwe aanvragen; bespreek de aantrekkelijkheid van onderwijs(huisvesting) in Deventer in breder verband.

Inleiding

1 Inleiding

Achtergrond Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de huisvesting van scholen in het basisonderwijs, het voortgezet onderwijs en het speciaal onderwijs. De zorg voor de gebouwen ligt echter niet meer bij de gemeente alleen. Schoolbesturen zijn sinds een aantal jaar verantwoordelijk voor het binnen- en buitenonderhoud van de schoolgebouwen.1 Wijzigingen in regelgeving, financiering en de dynamiek in leerlingenstromen maken onderwijshuisvesting een complex en soms moeilijk te doorgronden terrein. Om meer zicht te krijgen op het onderwijshuisvestingsbeleid van de gemeente heeft de rekenkamercommissie Deventer Regioplan Beleidsonderzoek gevraagd om een onderzoek uit te voeren. In dit rapport zijn de uitkomsten van dat onderzoek beschreven.

Onderzoeksvragen De centrale vraag van het onderzoek is in hoeverre het beleid voor onderwijshuisvesting van de gemeente Deventer en de uitvoering doeltreffend en doelmatig is. Deze hoofdvraag is opgesplitst in de volgende thema’s en deelvragen: Onderwijs en leerlingen  Hoe ziet het onderwijslandschap eruit in de gemeente Deventer?  Hoe zien de leerlingenstromen van en naar Deventer eruit? Wat is de concurrentiepositie van de Deventer scholen t.o.v. scholen in de regiogemeenten? Beleidskader: visie, doelen en verantwoordelijkheidsverdeling  Welke (beleids-/financiële) kaders heeft de raad gesteld ten aanzien van onderwijshuisvesting?  Wordt het onderwijshuisvestingsbeleid gekoppeld aan andere visies of ambities van de gemeenten (bijv.

multifunctioneel, sport etc.)?  Wat zijn de vastgestelde beleidsdoelen ten aanzien van onderwijshuisvesting en zijn deze SMART geformuleerd?  Welke bevoegdheden en instrumenten heeft de gemeente Deventer ten aanzien van onderwijshuisvesting? Hoe maakt zij hier gebruik van? Financieel kader  Hoe zijn de financiële middelen gerelateerd aan onderwijshuisvesting bepaald en verdeeld? In hoeverre is het beleid voor onderwijshuisvesting van de gemeente Deventer en de uitvoering doeltreffend en doelmatig? Onderwijshuisvesting  Heeft het college inzicht in de kwantiteit en kwaliteit van de bestaande objecten met betrekking tot onderwijshuisvesting? En zo ja, wat is de huidige stand van zaken?  Hoe is de verdeling van verantwoordelijkheden tussen gemeente en scholen bij de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid?  Hoe is het beheer en onderhoud van het onderwijsvastgoed geregeld en geborgd?  Wat is het toekomstbeeld van de gemeente Deventer (prognose leegstand etc.) op basis van voorziene relevante toekomstige ontwikkelingen? Doeltreffendheid en doelmatigheid  In welke mate worden de beoogde kwantiteit en kwaliteit van onderwijshuisvesting gerealiseerd?  Houdt de gemeente adequaat toezicht op de uitvoering van de gestelde kaders en de besteding van de financiële middelen (gemeentelijk/onderwijsinstellingen)?  Zijn er (financiële) risico’s of kansen te onderscheiden met

betrekking tot het onderwijshuisvestingsbeleid? 1

De overheveling van de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud van gemeente naar schoolbestuur heeft in het voortgezet onderwijs in 2005 plaatsgevonden en in het primair onderwijs in 2015.

8

Informatieverstrekking aan en controle door gemeenteraad  Op welke wijze wordt de gemeenteraad van Deventer geïnformeerd over (de uitvoering van) het onderwijshuisvestingsbeleid en welke sturings- en beheersingsmiddelen staan de gemeenteraad ter beschikking?  Hoe vult de gemeenteraad zijn toezichthoudende en controlerende taak in als het gaat om de onderwijshuisvesting? Deze onderzoeksvragen zijn ook vertaald naar een normenkader (bijlage 1). Dat kader is als hulpmiddel gebruikt bij de duiding en beoordeling van de uitkomsten. De onderzoeksvragen zijn echter leidend geweest en komen in de conclusie per thema aan de orde.

Werkwijze In het onderzoek is gebruikgemaakt van documentanalyse, bestandsanalyse, financiële analyse en interviews met betrokkenen. In het kader van dit onderzoek is een groot aantal documenten bestudeerd. Het gaat zowel om stukken die, op aanvraag, zijn aangeleverd door de gemeente als om stukken die door ons zelf zijn verzameld. Het gaat onder meer om:  integrale huisvestingplan(nen);  gemeentelijke verordeningen;  beleidstukken over het onderwijshuisvestingbeleid;  raadstukken/notulen met betrekking tot onderwijshuisvesting;  beleidsinformatie met betrekking tot de onderwijshuisvesting;  stukken waaruit beschikbaarheid en behoefte (kwantitatief en kwalitatief) naar voren komen;  leerlingprognoses in relatie tot de onderwijshuisvesting;  begrotings- en verantwoordingsinformatie;  gerechtelijke uitspraken;  websites van scholen/schoolbesturen Deventer;  websites lokale media;  algemeen: websites overheid (o.a. ministerie van OCW, Algemene Rekenkamer), belangenorganisaties (VNG, PO-Raad) en kennisinstituten (o.a. Ruimte-OK). Bij de analyse van de documenten lag de focus op de periode van 2015 tot heden. Waar relevant voor de huidige situatie zijn ook stukken van voor die tijd bekeken. Naast het literatuuronderzoek zijn ook bestandsanalyses op openbare, bestaande gegevens van DUO en de Algemene Rekenkamer gedaan.

Hiermee is gekeken naar de ontwikkelingen in het aantal leerlingen over jaren, de leerlingenstromen tussen gemeenten en de leeftijd van gebouwen. Door het gebruik van deze landelijke gegevens kon in enkele gevallen ook een vergelijking met andere gemeenten worden gemaakt. Voor een benchmark van de uitgaven van Deventer in vergelijking met een groep vergelijkbare gemeenten is een aanvullende financiële analyse uitgevoerd.2 Voor deze analyse zijn aanvullende financiële gegevens bij de gemeente opgevraagd en aangeleverd. Meer informatie over de analyse is opgenomen in het volgende hoofdstuk. Om meer zicht te krijgen op de achtergronden en de ervaringen van betrokkenen zijn interviews gehouden met vertegenwoordigers van de gemeente, een aantal schoolbesturen en de wethouder met onderwijs in de portefeuille. De gesprekken zijn, met inachtneming van de coronarichtlijnen, op het gemeentehuis van Deventer gevoerd. Via een oproep in het weekbericht van de griffie is ook een uitnodiging 2 Deze financiële analyse is uitgevoerd door Cebeon.

9

aan raadsleden gedaan. Naar aanleiding daarvan is een telefonisch gesprek gevoerd. Voordat we ingaan op de bevindingen in Deventer schetsen we eerst nog kort de landelijke situatie.

Algemeen: gemeentelijke taken onderwijshuisvesting In 1997 kregen gemeenten de wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs. Voor die tijd lag die verantwoordelijkheid bij de rijksoverheid. Het idee was dat gemeentebesturen beter dan het Rijk in staat zouden zijn om de doelmatigheid te bevorderen, omdat ze ook al verantwoordelijk waren voor ruimtelijke ordening, stadsontwikkeling, voorbereiding van scholenplanning en voor andere sociaal-culturele voorzieningen.3 De huidige taakverdeling en financiering van onderwijshuisvesting in het primair en voortgezet onderwijs zijn door Algemene Rekenkamer in 2016 helder omschreven. “De gemeente heeft de wettelijke plicht te zorgen voor een voldoende aanbod van onderwijshuisvestingsvoorzieningen van een redelijk niveau. Gemeenten ontvangen hiervoor financiële middelen in hun algemene uitkering uit het gemeentefonds, maar ze zijn vrij die naar eigen inzicht te besteden. Ze wegen onderwijshuisvesting daarbij af tegen hun andere taken en verantwoordelijkheden. In de onderwijswetten is bepaald dat schoolbesturen jaarlijks een aanvraag tot nieuwbouw kunnen doen bij hun gemeente. Honoreert deze de aanvraag, dan neemt ze de voorziening op in haar jaarlijkse huisvestingsprogramma en betaalt ze voor de bouw ervan.

De gemeente kan er ook voor kiezen haar middelen voor nieuwbouw en uitbreiding door te decentraliseren aan één of meer schoolbesturen, indien zij deze taak op zich willen nemen. Zij voeren de taak dan uit, maar de gemeente raakt haar wettelijke plicht niet kwijt. Partijen maken in geval van doordecentralisatie afspraken die ze doorgaans contractueel vastleggen. Het schoolbestuur betaalt de exploitatiekosten van zijn gebouw en heeft de wettelijke plicht het gebouw behoorlijk te gebruiken en onderhouden. Het bestuur ontvangt daarvoor financiële middelen van het ministerie van OCW, als onderdeel van de lumpsum: het vaste bedrag dat het ontvangt en waaruit het zijn personele en materiële kosten betaalt. Het onderhoud omvat binnen- en buitenonderhoud. Binnenonderhoud behoort al sinds 1997 tot de taken van de schoolbesturen. Buitenonderhoud kwam er voor het voortgezet onderwijs in 2005 bij en voor het primair onderwijs onlangs, samen met aanpassingen aan huisvesting, in januari 2015. In de afgelopen tien jaar is de tendens dat schoolbesturen meer verantwoordelijkheid voor hun gebouwen krijgen: in de vorm van het buitenonderhoud en, in enkele tientallen gemeenten, ook in de vorm van doordecentralisatie van de gemeentemiddelen voor huisvesting.” Bron: Rapport Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt, Algemene Rekenkamer (2016)

Alle schoolbesturen zijn dus sinds 2015 verantwoordelijk voor zowel het binnen- als het buitenonderhoud van de schoolgebouwen en ontvangen daarvoor middelen van het Rijk in de lumpsum. In 2015 zijn de verantwoordelijkheden voor primair en voortgezet onderwijs op het gebied van huisvesting grotendeels gelijkgeschakeld.4 Gemeenten blijven echter verantwoordelijk voor de bekostiging van onder andere (vervangende) nieuwbouw en uitbreiding van scholen.

Variatie in situaties en tekortkomingen in het stelsel De Algemene Rekenkamer heeft in 2016 uitgebreid onderzoek gedaan naar de onderwijshuisvesting in Nederland en wees daarbij op de grote variatie in kwaliteit, inzet van middelen en samenwerking. Zij vatte de situatie als volgt samen: “De praktijk van de onderwijshuisvesting is, net als het onderwijs zelf, in verschillende opzichten rijk aan variatie. Ouderdom en functionele en technische kwaliteit van schoolgebouwen lopen uiteen en de financiële middelen die aan onderwijshuisvesting worden besteed vertonen substantiële regionale en lokale 3

Bron: https://www.rekenkamer.nl/binaries/rekenkamer/documenten/rapporten/2016/02/04/schoolgebouwen-primair-envoortgezet-onderwijs-de-praktijk-gecheckt/Rapport_Schoolgebouwen.pdf 4 De uitzondering is dat besturen in het vo onder voorwaarden mogen investeren in nieuwbouw. Schoolbesturen in het po mogen dit “investeren in stenen” niet.

10

verschillen. Dat geldt ook voor de mate waarin schoolbesturen en gemeenten elkaar weten te vinden in de gezamenlijke opgave voor het in stand houden van onderwijshuisvesting van redelijke kwaliteit zoals de wet voorschrijft.” Bron: Rapport Schoolgebouwen primair en voortgezet onderwijs: de praktijk gecheckt, Algemene Rekenkamer (2016)

De Algemene Rekenkamer was in haar conclusies kritisch over het stelsel en constateerde onder meer dat gemeenten en schoolbesturen onvoldoende geprikkeld worden om publiek geld doelmatig in te zetten voor onderwijshuisvesting, dat te vaak een langetermijnperspectief ontbreekt, dat er onvoldoende middelen voor onderwijshuisvesting beschikbaar zijn en dat er onduidelijkheid is over de verdeling van de verantwoordelijkheid van gemeenten en schoolbesturen bij renovatie versus nieuwbouw. Tot voor kort was er sinds de wijziging in 2015 inhoudelijk weinig beweging in het landelijke beleid ten aanzien van de onderwijshuisvesting. Op landelijk niveau waren vertegenwoordigers van gemeenten en schoolbesturen wel in gesprek over de wijze om betere onderwijshuisvesting te realiseren. Zo heeft het Expertiseteam Onderwijshuisvesting, een samenwerking tussen de VNG, de PO-Raad en de VO-raad, in het voorjaar van 2020 een advies geschreven waarbij binnenklimaat en duurzaamheid een belangrijke rol spelen.5 In dat advies is de wens uitgesproken om de kwaliteit van de schoolgebouwen te verhogen, maar wordt ook gewezen op een tekort aan middelen.

Tijdens het schrijven van deze conceptrapportage heeft minister Slob in een brief aan de Tweede Kamer een wetwijziging aangekondigd waarin een aantal gewenste wijzigingen wordt opgenomen.6 De verwachting van de minister is dat het wetsvoorstel eind 2021 gereed is. De vraag is onder meer wat eerdere landelijke wijzigingen hebben betekend voor het onderwijshuisvestingsbeleid van de gemeente Deventer. Die vraag en andere komen aan de orde in het volgende hoofdstuk waarin we achtereenvolgens ingaan op het onderwijs in Deventer, de kaders voor het onderwijshuisvestingsbeleid, , de gebouwen en de verantwoording en controle. In hoofdstuk 3 zetten we de belangrijkste bevindingen nog eens op een rij en plaatsen die dan ook in het perspectief van de recent aangekondigde wetswijziging.

5

Zie bijvoorbeeld: https://vng.nl/nieuws/vng-vraagt-steun-rijk-voor-kwaliteit-en-duurzaamheid-scholen

6 Brief aan de Tweede Kamer van 9 juli 2020 (referentie: 2 4 082598) https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/docu-

menten/kamerstukken/2020/07/09/beleidsreactie-onderzoeksrapport-onderwijshuisvesting-en-het-verhuistraject-voor-de-europese-school-bergen/beleidsreactie-onderzoeksrapport-onderwijshuisvesting-en-het-verhuistraject-voor-de-europese-school-bergen.pdf

11

Bevindingen

2 Bevindingen Deventer

Onderwijs en leerlingen We starten met het belangrijkste: het onderwijs zelf. We gaan hier kort in op de soorten onderwijs, de leerlingenstromen en de ontwikkeling van het aantal leerlingen. We beperken ons daarbij tot de voor dit onderzoek relevante onderwijssectoren: het primair en het voortgezet onderwijs in de gemeente Deventer. Scholen Uitgaande van vestigingsinformatie zoals bekend bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) ziet een scholenkaart van de 49 schoolvestigingen in de gemeente Deventer er als volgt uit.7 De meeste scholen concentreren zich in de stad Deventer, daarnaast is er ook een aantal scholen in het buitengebied. Figuur 2.1

Kaart schoolvestigingen

Bron: bewerking Regioplan op basis van instellingsgegevens DUO (peildatum mei 2020)

Meer gedetailleerde informatie vanuit de gemeente Deventer laat zien dat het scholenbestand bestaat uit 55 schoolgebouwen waarvan er op dit moment twee leegstaan. Van de overige 53 schoolgebouwen zijn er 41 in gebruik door het basisonderwijs,1 door het speciaal basisonderwijs, 3 door het (voortgezet) speciaal onderwijs en 8 door het voortgezet onderwijs. In het voortgezet onderwijs gaat het in zeven gevallen om scholen en/of afdelingen van het Etty Hillesum Lyceum (EHL). De enige andere bekostigde voschool in Deventer is de Ida Gerhardt Academie (IGA). De IGA biedt sinds schooljaar 2019-2020 havovwo onderwijs in Deventer. In de meeste gevallen gaat het om reguliere basisscholen. Verschillende denominaties zijn vertegenwoordigd in de gemeente Deventer. Van de 41 reguliere basisscholen zijn er 16 openbaar, 6 katholiek, 6 vormen een samenwerking tussen rooms-katholiek en protestants-christelijk, 5 algemeen bijzonder, 2 protestants-christelijk, 2 evangelisch, 2 vrije scholen, 1 islamitisch en 1 brede samenwerkingsschool met rooms-katholiek, protestants-christelijk en openbaar samen. Daarnaast zijn er ook enkele scholen voor speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs. Deze scholen kennen een groter voedingsgebied en hebben een meer regionale functie. Dat laatste kan overigens ook gelden voor reguliere basisscholen die zich richten op een specifieke doelgroep.

7 De 49 vestigingen op de kaart komen niet altijd overeen met de huisvestingssituatie zoals die in de praktijk is. Dat komt doordat

in een aantal gevallen de vestiging is opgedeeld over meerdere locaties/gebouwen.

13

Het scholenbestand van de gemeente Deventer beslaat een breed spectrum van schoolsoorten en denominaties. Uit gesprekken komt wel naar voren dat er op het gebied van het voortgezet speciaal onderwijs en dan met name de moeilijk lerende en/of opvoedbare leerlingen (clusters 3 en 4) verbetering mogelijk is. Jongeren uit Deventer die deze vorm van onderwijs nodig hebben gaan nu vaak in andere gemeenten naar school, terwijl deze groep juist gebaat is bij een kortere reisafstand en een bekende omgeving. Ook bestuurlijk is er de ambitie om iets aan deze situatie te doen. Schoolbesturen De gemeente Deventer heeft wat betreft de onderwijshuisvesting te maken met 15 onderwijsbesturen. Dat zijn Carmel en de Scholen voor Persoonlijk Onderwijs (SvPO) in het voortgezet onderwijs, en in het basisonderwijs OPOD (openbaar onderwijs, 16 locaties) en Varietas (12 locaties) 8, DAM (4 locaties) en een aantal besturen met een of twee scholen in de gemeente. Leerlingaantallen Leerlingaantallen kunnen op twee manieren bekeken worden:  leerlingen die naar school gaan in de gemeente Deventer;  leerlingen die wonen in de gemeente Deventer. In het basisonderwijs overlappen de twee elkaar sterk. Basisscholen liggen in veel gevallen in de gemeente waar de leerlingen ook wonen.

Voor het speciaal onderwijs en het voortgezet onderwijs is dat anders, ligt de reisafstand hoger en zijn de woongemeente en de gemeente waar leerlingen naar school gaan vaker verschillend. Voor de inzet op onderwijshuisvesting, en dan met name het aantal en de omvang van de gebouwen, is vooral het aantal leerlingen dat onderwijs in Deventer volgt van belang. Schoolgaand in Deventer Op 1 oktober 20199 stonden er op de scholen in Deventer 8903 po-leerlingen en 5037 vo-leerlingen ingeschreven (bron: DUO). Tabel 2.1 laat de verdeling van de vo-leerlingen over verschillende schooltypen in Deventer zien. De meeste leerlingen gaan naar het vmbo, hierbij moet men ook bedenken dat een relatief groot deel van de vmbo-leerlingen niet herkenbaar is omdat ze geteld zijn bij de brugjaren 1 en 2. Tabel 2.1 Leerlingen naar onderwijstype voor de VO-scholen in Deventer 2019-2020 Onderwijstype Leerlingen Brugklas leerjaar 1-2 1899 Praktijkonderwijs 196 Vmbo bl leerjaar 3-4 222 Vmbo gl leerjaar 3-4 215 Vmbo kl leerjaar 3-4 296 Vmbo tl leerjaar 3-4 217 Havo leerjaar 4-5 781 Havo/vwo leerjaar 3 496 Vwo leerjaar 4-6 695 Overig (vavo) 20 Eindtotaal 5037 Bron: bewerking Regioplan data DUO

Wonend in Deventer Er wordt in verschillende stukken gesproken over ‘weglek’ van vo-leerlingen uit de gemeente Deventer.10 De cijfers in tabel 2.2 bevestigen dat beeld. Het percentage jongeren uit Deventer dat naar een middelbare school buiten de gemeentegrens gaat neemt in kleine stapjes toe over de jaren. In schooljaar 20198 De stichting Varietas bestaat sinds 1 april 2020 en is voortgekomen uit de stichting Roos en stichting Quo Vadis. 9 1 oktober geldt in het onderwijs als belangrijke peildatum voor het betreffende schooljaar. 10

Bijvoorbeeld in https://deventer.raadsinformatie.nl/document/4382563/2/2014-11-12_Motie_9_3_CDA_-_Onderwijs_en_onderwijshuisvesting_-_AANGENOMEN. In het Strategisch huisvestingsplan EHL (2019) wordt bijvoorbeeld geconstateerd dat: De ‘weglek’ naar omliggende gemeenten met name in het vmbo zit.

14

2020 gaat bijna een kwart van de vo-leerlingen die in Deventer wonen naar vo-scholen buiten de gemeentegrenzen. In de meeste gevallen gaan leerlingen dan naar scholen in de gemeenten Rijssen-Holten en Voorst. In de periode 2012-2019 is de leerlingenstroom naar de gemeente Voorst verdubbeld van 303 naar 600 leerlingen.11 Tabel 2.2 Gemeenten waar vo-leerlingen die wonen in Deventer naar school gaan (drie schooljaren) Gemeenten 2012/2013 % 2015/2016 % 2019/2020 % Deventer 4372 78% 4665 77% 4477 76% Rijssen-Holten 385 7% 385 6% 330 6% Voorst 303 5% 423 7% 600 10% Zutphen 261 5% 316 5% 256 4% Olst-Wijhe 102 2% 66 1% 31 1% Zwolle 46 1% 82 1% 129 2% Raalte 43 1% 45 1% 26 0% Apeldoorn 32 1% 28 0% 39 1% Overig 55 1% 50 1% 35 1% Totaal

5599

100%

6060

100%

5923

100%

Bron: bewerking Regioplan leerlingtelgevens DUO

Om een indruk te geven van de situatie in andere gemeenten: van de 357 gemeenten staat Deventer op plaats 105 wat betreft het vasthouden van de vo-leerlingen in de eigen gemeente. Daarmee is Deventer qua cijfers vergelijkbaar met gemeenten als Utrecht (74%) en de buurgemeente Rijssen-Holten (77%). Andere grotere gemeenten in de omgeving houden over het algemeen meer leerlingen vast in de eigen gemeente. Dat geldt bijvoorbeeld voor Zwolle (99%), Apeldoorn en Almelo (beide 95%). Deze laatste drie gemeenten scoren landelijk overigens zeer hoog. Het vasthouden van leerlingen heeft ook financiele consequenties. De toegekende middelen in het cluster onderwijs(huisvesting) van het gemeentefonds worden namelijk mede bepaald door het leerlingenaantal.12 Prognoses In de tabel 2.2 zien we ook een ander fenomeen, namelijk dat er de laatste jaren sprake is van een afname van het aantal leerlingen in het vo. Deze ontwikkeling die in het primair onderwijs al langer aan de orde is, begint zich nu ook af te tekenen in het vo. De leerlingafname heeft gevolgen voor scholen en de onderwijshuisvesting. Die huisvesting moet in zekere zin kunnen mee-ontwikkelen met de vraag. Een te kleine school is geen optie, maar een te ruime school is, hoewel dat op het eerste gezicht aantrekkelijk lijkt, uiteindelijk onbetaalbaar.

Schoolbesturen ontvangen van het Rijk immers middelen per leerling en kunnen bij een te ruim gebouw het onderhoud op de langere termijn niet meer betalen. Ook voor de gemeente kan dat extra lasten met zich meebrengen, bijvoorbeeld omdat bij onvoldoende onderhoud eerder vervangende nieuwbouw nodig is. Het is dus belangrijk om zicht te hebben op toekomstige ontwikkelingen van de leerlingaantallen en de daarmee samenhangende leegstand. Voor het onderwijs zijn prognoses op verschillende niveaus en termijnen beschikbaar. DUO biedt bijvoorbeeld informatie op basis waarvan individuele scholen, maar ook gemeenten en onderwijssectoren een inschatting kunnen maken. Uit het meest recente openbare prognosebestand van DUO kan voor de gemeente Deventer bijvoorbeeld de ontwikkeling zoals weergegeven in figuur 2.2 voor het reguliere basisonderwijs (bo) worden afgeleid. De laatst bekende ‘harde telling’ in het DUO-bestand gaat over 2018. Op dat moment gingen er 8572 leerlingen naar basisscholen in de gemeente Deventer. Volgens de prognoses van DUO daalt het leerlingenaantal in het basisonderwijs naar minder dan 7700 in 2026 en neemt vervolgens weer toe naar ongeveer 8100 leerlingen in 2035.

11 In de gemeente Voorst gaat het om twee middelbare scholen in het nabijgelegen Twello: het Veluws college Twello (vmbo,

havo, vwo) en het Zone college ((groen) vmbo). Beide scholen laten stijgende leerlingenaantallen zien. 12 Zie ook Herijking-gemeentefonds-klassieke-taken-en-inkomsten (Cebeon, 2020).

15

Figuur 2.2

DUO leerlingtelling en -prognose voor de basisscholen in de gemeente Deventer

PROGNOSE_2038

PROGNOSE_2037

PROGNOSE_2036

PROGNOSE_2035

PROGNOSE_2034

PROGNOSE_2033

PROGNOSE_2032

PROGNOSE_2031

PROGNOSE_2030

PROGNOSE_2029

PROGNOSE_2028

PROGNOSE_2027

PROGNOSE_2026

PROGNOSE_2025

PROGNOSE_2024

PROGNOSE_2023

PROGNOSE_2022

PROGNOSE_2021

PROGNOSE_2020

PROGNOSE_2019

TELLING_2018

TELLING_2017

TELLING_2016

TELLING_2015

TELLING_2014

9500 9000 8500 8000 7500 7000 6500 6000 5500 5000

Bron: bewerking Regioplan van DUO prognosegegevens (https://duo.nl/open_onderwijsdata/prognoses/)

In het basisonderwijs is sprake van een daling die nog wel even doorzet. De DUO-prognosecijfers voorspellen voor de basisscholen in de gemeente Deventer een daling van tien procent van de leerlingen over de periode 2018-2025. Die daling is overigens niet gelijk verdeeld over scholen. In het DUO-bestand zijn er dertien scholen met een verwachte leerlingendaling van meer dan twintig procent, maar er zijn ook zeven scholen met een verwachte leerlingenstijging van meer dan vijf procent. Meer gedetailleerde informatie is beschikbaar in de prognoses van de gemeente Deventer zelf. Deze prognose waarin een koppeling is gemaakt met de ruimtebehoefte geeft ook inzicht in de verwachte leegstand (uitgaande van de situatie in 2019). Tabel 2.3

Deventer prognose leerlingaantallen en leegstand voor basisscholen in gemeente Deventer13 2019 2021 2026 2034 Leerlingen 8261 7924 7611 7810 Leegstand in lokalen 131 144 147 144 Leegstand in m2 13990 15325 15998 15228

Bron: de prognose ruimtebehoefte 2019-2021-2026-2034 vanuit gemeente Deventer

Het totaal aantal klaslokalen voor basisscholen in Deventer in 2018 was 536. Daarvan uitgaande is de prognose dat er, zonder verdere maatregelen, in 2026 in theorie sprake is van ruim een kwart leegstand. We spreken hier nadrukkelijk van ‘in theorie’ omdat leegstand zich zelden vertaalt in volledig lege klassen. Eerder gaat het om kleinere klassen op een groter oppervlak. Een van de geïnterviewden zegt over krimp en de consequenties daarvan: “Krimp is verspreid over het hele gebied. Krimp betekent niet minder huisvesting, maar minder efficiënte huisvesting. Dat is een vervelende boodschap. Daarbij moet je [als gemeente] niet zeggen, kom er zelf maar uit. Zo doe je dat ook niet met horeca-uitbaters met een geschil over terrassen. Met schoolbesturen moet je dat ook niet doen. Of je moet consequent zijn en zeggen: we doen doordecentralisatie volledig en dan zoek je het zelf maar uit.” Volgens een andere geïnterviewde is de berekende leegstand, zolang het betaalbaar blijft, overigens niet op elke school een probleem, zeker niet in het geval er sprake is van een bewuste keuze voor kleinere klassen. Uitgaande van die redenering ligt de verwachte ‘problematische leegstand’ lager dan de prognose van de gemeente, maar blijft het wel een probleem.

13 Er is weliswaar een landelijke monitor leegstand waarin ook een selectie op gebouwen met een functie onderwijs gemaakt kan

worden, maar die is voor dit doel te grof (gaat om volledige gebouwen) en bevat geen gegevens over de gemeente Deventer.

16

Samenvattend Deventer is verantwoordelijk voor de huisvesting van ongeveer 50 scholen die vallen onder 15 besturen. Met tot voor kort maar één vo-bestuur en enkele grote po-besturen is het bestuurlijke landschap relatief overzichtelijk. In totaal telden de scholen in 2019 ongeveer 14.000 leerlingen. In vergelijking met omliggende steden gaan relatief veel jongeren uit Deventer naar scholen in de buurgemeenten. Met name de leerlingenstroom naar Voorst is in de afgelopen jaren toegenomen. Uit gesprekken komt naar voren dat het aanbod voor leerlingen met leer- en of opvoedingsproblemen in Deventer verbeterd kan worden. Deventer heeft door demografisch ontwikkeling ook te maken met een afname van het aantal leerlingen. De gemeente heeft goed zicht op de cijfermatige ontwikkelingen en prognoses. Door de krimp kan ruimte steeds minder efficiënt gebruikt worden en is er sprake van een toenemende leegstand.

Beleidskader onderwijshuisvesting De Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs, gemeente Deventer 2015 vormt, naast de algemeen geldende onderwijswetten14, het formele toetsingskader voor de afhandeling van aanvragen op het gebied van onderwijshuisvesting in Deventer. 15 Deze verordening is, zoals in veel gemeenten, vrijwel volledig gebaseerd op een modelverordening van de VNG.16 In de verordening worden geen uitspraken gedaan over visie, doelen en het ambitieniveau van de gemeente. De verordening is ook niet de geëigende plaats voor het beschrijven van een visie op onderwijshuisvesting. Maar ook in recente beleidsdocumenten vinden we nauwelijks expliciete uitspraken over visie en doelen van de gemeente op het onderwijshuisvestingsbeleid. In het jaarverslag over 2018 wordt op het gebied van onderwijshuisvesting het “Realiseren van adequate onderwijshuisvesting” als prestatie genoemd. Het meeste actuele integrale huisvestingplan (IHP), voor de periode 2018-2023, geeft een beknopte stand van zaken maar bevat geen beleidsvisie.

Adequate onderwijshuisvesting en het verminderen van leegstand worden in dit document als uitgangspunten genoemd, maar een beleidsparagraaf zoals in het eerdere IHP ontbreekt.17 In dat in 2011 gepubliceerde Masterplan Integraal Huisvestingsplan Onderwijshuisvesting 2012-2017 werd over de toenmalige situatie opgemerkt “De basis voor onderwijshuisvesting in de gemeente Deventer is de Verordening voorziening huisvesting onderwijs. Deze verordening is gebaseerd op een sober en doelmatig beleid.” In het masterplan van 2011 zijn ontwikkelingen, uitgangspunten en een uitwerking per voedingsgebied uitgewerkt. Als ontwikkelingen werden onder andere de toenemende segregatie en het samenbrengen van verschillende voorzieningen in één gebouw genoemd. Als overkoepelende visie werd in 2011 gewezen op het belang van samenwerking tussen maatschappelijke instellingen om te komen tot een sterke sociale infrastructuur. “Een sterke sociale infrastructuur wordt o.a. gekenmerkt door een nauwe samenwerking en afstemming van sociaal maatschappelijke instellingen. Deze samenwerking en afstemming zijn primair een verantwoordelijkheid van de instellingen zelf. Een van de mogelijkheden om deze samenwerking en afstemming tussen sociaal maatschappelijke instellingen te bevorderen is door het creëren van multifunctionele accommodaties waarin deze instellingen samen gehuisvest zijn.

Op deze wijze wordt samenwerking en afstemming tussen instellingen optimaal gefaciliteerd en kan er bovendien een centrale ontmoetingsplek worden gecreëerd voor bewoners in de wijk.” Bron: Masterplan Integraal Huisvestingsplan Onderwijshuisvesting 2012-2017

14 Het gaat afhankelijk van het soort school om de wet op het primair onderwijs, de wet op de expertisecentra en de wet op het

voortgezet onderwijs. 15 Deze verordening is in te zien via: https://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Actueel/Deventer/CVDR361011.html 16 In 2018 heeft de VNG de modelverordening aangepast, waarbij vooral de normbedragen naar boven zijn aangepast. Meer informatie hierover: https://vng.nl/nieuws/modelverordening-normbedragen-onderwijshuisvesting 17 Masterplan Integraal Huisvestingsplan Onderwijshuisvesting 2012-2017 (Gemeente Deventer, 2011).

17

Het streefbeeld was dat scholen hierin een belangrijke rol zouden spelen. Met de wetswijziging in 2015 zijn schoolbesturen zelf verantwoordelijk geworden voor zowel het binnen- als het buitenonderhoud van de schoolgebouwen en ontvangen ze daar ook direct de middelen voor. 18 Met het overhevelen van (ook) het buitenonderhoud is de rol van de gemeente beperkter geworden. De systeemwijziging zorgde ook voor spanningen in Deventer. Daar was vlak voor de systeemwijziging namelijk een afspraak gemaakt van de gemeente Deventer met de schoolbesturen om middelen die schoolbesturen vanaf 2015 rechtstreeks zouden ontvangen over te hevelen naar de gemeente, die dan het toenmalige IHP volgens plan, dat wil zeggen inclusief renovaties, verder zou blijven uitvoeren. Op basis van die afspraak heeft de gemeente krediet verstrekt voor nieuwbouw van de school in de Rivierenwijk. Vlak daarna trokken de schoolbesturen zich, op aanraden van de PO-Raad, terug uit de intentieverklaring. Uit het interview met een betrokkene komt naar voren dat er vervolgens €1,7 miljoen bezuinigd moest worden op onderwijs(huisvesting) en dat daarom is gekozen voor een zeer sober beleid voor onderwijshuisvesting. Daarbij speelde ook nog dat er voorzien moest worden in gebouwen voor twee nieuwe basisscholen (De Zonnebloem en de Olijfboom) en een vo-school (SvPO).

De geïnterviewde zegt over het beleid direct na de systeemwijziging in 2015: “We hebben alleen gedaan wat wettelijk verplichts is […]. Beleidsarm, echt alleen gedaan waarvoor de gemeente aan de lat staat.” Een geïnterviewde schoolbestuurder zegt in antwoord op de vraag naar een gemeentelijke visie op onderwijshuisvesting: “Die is dan impliciet en erg gedreven vanuit wettelijke kaders en regelgeving. Een visie in de zin van een sturend perspectief of een stip op de horizon of afspraken wat we belangrijk vinden ken ik niet.” Het ontbreken van een inhoudelijk IHP wordt door alle betrokkenen onderkend en als gemis ervaren. Tijdens de uitvoering van dit onderzoek is dan ook een start gemaakt met het opstellen van een nieuw concept-IHP dat in het najaar van 2020 met de schoolbesturen besproken wordt. Verantwoordelijkheid De gemeente beoordeelt aanvragen van scholen voor (vervangende) nieuwbouw en organiseert jaarlijks op overeenstemming gericht overleg (oogo) met de schoolbesturen over de onderwijshuisvesting. Het uitgangspunt van de gemeente was, zeker vlak na de wijziging in 2015, dat deze alleen deed wat formeel nodig was. De rolverdeling tussen gemeenten en schoolbesturen is strikt en ieder heeft daarin zijn eigen verantwoordelijkheid. De gemeenten heeft formeel geen zicht op het onderhoud en de inzet van middelen op dat terrein.

Ook werd het aan de schoolbesturen gelaten om tot een oplossing te komen voor de toenemende leegstand in de vorm van een ‘spreidingsplan’. Over die leegstand schrijft de gemeente onder meer: “De leegstand van schoolgebouwen en de komst van een aantal nieuwe scholen brengt met zich mee dat er een herschikking van locaties en gebouwen moet plaatsvinden. Dit wordt vastgelegd in een nieuw Integraal Huisvestingsplan (IHP). Voor de herschikking van schoolgebouwen om de leegstand te verminderen ligt het voortouw bij de schoolbesturen. De gemeente brengt partijen bijeen om te komen tot een optimale onderwijshuisvesting op gemeentelijk niveau.” Bron: Begrotingen Deventer 2019 en 2020

De schoolbesturen kwamen daar vanwege een verschil in inzicht zelf niet uit. Uit verschillende interviews kwam naar voren dat deze situatie vraagt om een actievere rol van de gemeente. Samenvattend Het huidige beleid zoals vastgelegd in het integrale huisvestingsplan is vooral gericht op de praktijkuitwerking in de voedingsgebieden en gaat uit van adequate onderwijshuisvesting en het verminderen van de leegstand. In tegenstelling tot het vorige IHP dat liep tot 2017, is er in het huidige stuk geen achterliggende beleidsvisie met doelen en een uitwerking voor de langere termijn. Duidelijk is wel dat daar behoefte aan is. Ook lijkt er behoefte aan regie in het overleg met de schoolbesturen en duidelijkheid in de keuzes die gemaakt moeten worden om de leegstand te beperken.

18 De gemeente is, vanuit de zorgplicht voor goed bewegingsonderwijs, overigens wel verantwoordelijk gebleven voor het onder-

houd aan de locaties voor gymnastiekonderwijs.

18

Financieel kader Kader: onderwijshuisvesting in de programmabegroting De financiële kaders zijn neergelegd in de jaarlijkse begrotingen en de verantwoording vindt plaats in de jaarrekeningen en -verslagen. In de programmabegroting 2020 is op basis van het Integrale Huisvestingsplan 2018-2023 voor het jaar 2020 ruim 7 miljoen euro gereserveerd voor het taakveld onderwijshuisvesting. De meerjarige cijfers uit de programmabegroting zijn weergegeven in tabel 2.4. In deze begroting is sprake van een neerwaartse trend. Tabel 2.4 Programmabegroting 2020 taakveld onderwijshuisvesting (bedragen x €1.000) Gemeenten 2019 2020 2021 2022 Onderwijshuisvesting -7.114 -7.078 -6.682 -6.525

2023 -6.486

Bron: programmabegroting 2020 Deventer

Analyse nettolasten onderwijshuisvesting Om inzicht te verkrijgen in de omvang van het uitgavenniveau voor onderwijshuisvesting heeft een financiële analyse plaatsgevonden. In die analyse zijn de nettolasten gespiegeld aan de situatie bij vergelijkbare gemeenten. Voor de selectie van deze referentiegemeenten is gebruikgemaakt van het objectieve budget (‘ijkpunt’) dat gemeenten ontvangen in het gemeentefonds voor de honorering van de taken voor onderwijshuisvesting. Recentelijk zijn de nettolasten van referentiegemeenten geanalyseerd in het kader van het onderzoek naar de herijking van het gemeentefonds. Voor deze financiële analyse is zo veel mogelijk dezelfde systematiek gehanteerd. Van de gemeente is een financieel overzicht ontvangen van de lasten en baten voor onderwijshuisvesting voor de begroting en realisatie 2018. De nettolasten van dit overzicht sluiten aan bij het taakveld 4.2 (onderwijshuisvesting) en de relevante onderdelen van taakveld 0.10 (mutaties reserves). In de praktijk kunnen gemeenten afwijken van deze voorschriften, bijvoorbeeld door ook lasten en baten op taakveld 4.3 (onderwijsbeleid en leerlingenzaken) voor onderwijshuisvesting te verantwoorden. Bij referentiegemeenten is hiervoor gecorrigeerd.

Totaaloverzicht nettolasten In de onderstaande tabel zijn de ijkpuntscores en de nettolasten per inwoner van Deventer afgezet tegen het gemiddelde van referentiegemeenten (circa 10 gemeenten). Tabel 2.5

Overzicht ijkpuntscore en nettolasten gemeente Deventer en referentiegemeenten 2018 (euro’s per inwoner) Gemeenten IJkpunt Nettolasten Mutatie reserves Deventer 71 56 -/- 16 Referentiegemeenten 74 67 0

Hieruit blijkt dat de nettolasten in Deventer onder het niveau van dat van referentiegemeenten ligt. Dit lagere niveau wordt overigens vooral verklaard door een onttrekking aan reserves van circa 16 euro per inwoner, terwijl dit bij referentiegemeenten per saldo niet het geval is. Overall zijn lasten van Deventer, inclusief de inzet van reserves, met €72 per inwoner in overeenstemming met het ijkpunt voor Deventer en iets hoger dan de gemiddelde lasten van de referentiegemeenten. De reserve betreft met name ‘decentrale huisvesting onderwijs’ die wordt aangewend als algemene dekking voor de kapitaallasten en daarmee niet is gekoppeld aan specifieke investeringen of onderwijsvormen. Deze reserve kent eind 2018 nog een omvang van circa 5,9 mln. euro. Uitgaande van een meerjarig gelijke onttrekking biedt deze reserve nog een dekking tot en met 2022. De realisatiecijfers 2018 wijken overigens nauwelijks af van de begrotingscijfers. Wel vertoont het nettolastenniveau in Deventer een duidelijk dalende trend. Zo is het niveau in 2018 bijna 10 euro per inwoner lager dan in 2017 en in 2019 nemen de nettolasten verder af (exclusief reserves; op basis van Iv3cijfers taakveld 4.2). 19

Nettolasten naar onderwijsvormen Het financiële overzicht leent zich er ook voor om de nettolasten naar onderwijsvormen inzichtelijk te maken en te vergelijken met het gemiddelde bij referentiegemeenten (tabel 2.6). Hierbij is verondersteld dat de dekking vanuit de reserve naar rato van de kapitaallasten van de onderscheiden onderwijsvormen is ingezet. Tabel 2.6

Overzicht nettolasten naar onderwijsvormen gemeente Deventer en referentiegemeenten (euro’s per inwoner) met correctie voor reserves Gemeenten Bo So Vo Gymlokalen Deventer 41 8 12 11 Referentiegemeenten 43 8 18 3

Uit de bovenstaande tabel blijkt dat:  het grootste deel van de nettolasten samenhangt met basisonderwijs – de nettolasten van Deventer zijn daarbij iets lager dan bij referentiegemeenten;  de nettolasten voor speciaal onderwijs in Deventer vergelijkbaar zijn met de referentiegemeenten;  de nettolasten voor voortgezet onderwijs in Deventer gemiddeld 6 euro per inwoner lager zijn dan bij referentiegemeenten;  de nettolasten voor gymlokalen in Deventer duidelijk hoger zijn dan bij referentiegemeenten (gemiddeld 8 euro per inwoner). Samenvattend Uitgaande van de situatie in 2018 zijn de lasten van de gemeente Deventer voor de inzet op onderwijshuisvesting in lijn met het ijkpunt zoals gebruikt in het gemeentefonds. De lasten (inclusief inzet reserve) liggen iets hoger dan het gemiddelde in de referentiegroep. Uitsplitsing naar sector laat zien dat de lasten voor po en vo iets onder die van de gemiddelden van de referentiegemeenten liggen, voor so gelijk en voor de gymzalen hoger. In vergelijking met de referentiegemeenten is Deventer dus niet uitgesproken sober. In de praktijk zien we ook dat er na de systeemwijziging nieuwe scholen zijn gebouwd en renovaties zijn uitgevoerd. In de periode 2017-2019 was er bij de nettolasten sprake van een dalende trend voor de post onderwijshuisvesting. In de programmabegroting 2020 wordt die daling doorgetrokken.

De vraag is echter of dat, gezien de toegenomen bouwkosten en het aantal scholen dat in de toekomst aan vernieuwing toe is, een realistische inschatting is.

Onderwijshuisvesting In deze paragraaf wordt ingegaan op kenmerken van de schoolgebouwen zelf, het integraal huisvestingsplan voor de afgelopen jaren en relevante gebeurtenissen op het gebied van de onderwijshuisvesting in de gemeente Deventer. Het scholenbestand in de gemeente Deventer In totaal zijn er 54 schoolgebouwen voor primair en voortgezet onderwijs. Daarvan zijn er twee buiten gebruik door het onderwijs19 en is er voor de Ida Gerhardt Academie vanwege de doordecentralisatie geen gebouw meegeteld.

19 Het gaat in het voorjaar van 2020 dan om gebouwen aan de Bierstraat (voormalige dislocatie van de Windroos, gesloten sinds 1

augustus 2019) en een deel van Zwaluwenburg (voormalige Prins Mauritsschool).

20

Figuur 2.3

Aantal schoolgebouwen naar bouwperiode in de gemeente Deventer

Bron: bewerking Regioplan gegevens van gemeente over de schoolgebouwen (situatie voorjaar 2020)

De gemiddelde leeftijd van de gebruikte schoolgebouwen in de gemeente Deventer is 51 jaar.20 De Vrije School aan de Oosterstraat is gevestigd in het oudste schoolgebouw (bouwjaar 1884). Kindcentrum Borgele (bouwjaar 2016) is nieuwste gebouw en huisvest naast een basisschool en een school voor speciaal onderwijs ook een orthopedagogisch centrum en kinderopvang. Onderzoek naar de onderwijshuisvesting in geheel Nederland liet zien dat voor de tevredenheid van schooldirecteuren over hun gebouw gemiddeld geldt: hoe nieuwer hoe beter. 21 Uiteraard geldt dat niet voor elk individueel geval. Er zijn ook directeuren die bijvoorbeeld op het onderdeel ‘uitstraling’ heel tevreden zijn met hun oude, monumentale schoolgebouw. Dergelijke gebouwen zijn in onderhoud (en bijvoorbeeld stookkosten) vaak wel weer duurder, wat het voor de schoolbesturen minder aantrekkelijk maakt omdat de rekening daarvoor sinds 2015 bij hen ligt. In dit rekenkameronderzoek is niet op schoolniveau gemeten, maar uit de gesprekken met de schoolbestuurders kwam, op enkele uitzonderingen na, geen verontrustend beeld naar voren over de huidige staat van de gebouwen. Wel kwam vaker de vraag aan de orde in hoeverre de huidige schoolgebouwen nog passen bij het onderwijs dat men wil geven, zorgen voor een goed werk- en leerklimaat en aansluiten bij eisen op het gebied van duurzaamheid.

Ook de plannen voor de nabije toekomst vragen om aandacht. Figuur 2.2 laat zien dat de meeste schoolgebouwen in Deventer stammen uit de periode 1970-1990. Dit is ook relevant omdat een deel van deze scholen in de buurt van de veel gehanteerde de afschrijvingstermijn van 40 jaar ligt. Een geïnterviewde zegt daarover: “Tot nu toe wordt jaarlijks een plan gemaakt. Het investeringsplafond is echter nul. Nieuwbouw was daardoor niet aan de orde en voor planontwikkeling was geen financiële ruimte. Dat lijkt nu te veranderen. Nu is er onduidelijkheid over afgeschreven gebouwen. Dat speelt zeker omdat we nu een aantal gebouwen hebben die tegen de veertig jaar aanlopen. De vraag is dan: gaat het om vervangende nieuwbouw of levensverlengende renovatie wat nog geen (wettelijk) begrip is. En wat doe je in afwachting van besluitvorming hieromtrent met kosten voor bijvoorbeeld een lekkend dak?”

20 In 2016 heeft de Algemene Rekenkamer een openbare database gepubliceerd met daarin gegevens van bijna 10.000 schoolge-

bouwen. Uit die gegevens leiden we af dat rond 2014 de gemiddelde leeftijd van gebouwen (met een bekend bouwjaar) in het po en vo ongeveer op 38 jaar lag. De gemiddelde leeftijd van de onderwijsgebouwen van Deventer in dat onderzoek was toen 46 jaar. 21 Zie bijvoorbeeld de Monitor Onderwijshuisvesting (Regioplan/Inspectrum 2016).

21

Een handicap voor de gemeente is dat er op dit punt geen helder landelijk beleid is. De beleidsambtenaar zegt hierover: “Ik had gehoopt dat er een richtlijn zou komen vanuit OCW met daarin renovatie als voorziening en een IHP waaraan je een juridische status kan verbinden, en dat je in het kader van de renovaties ook afspraken kan maken over meerjarige onderhoudsplannen. Zodat het een heel andere verantwoordelijkheid wordt. Maar het lijkt wel of het overleg [op landelijk niveau] muurvast zit. Jammer, want het zou voor ons ook legitimering zijn om het aan te pakken. Durf nu niet zover te gaan, maar het is wel onderdeel van het gesprek met de schoolbesturen. Het staat op de agenda.” Uit de interviews komt naar voren dat er vanuit Deventer diverse malen contact is geweest met vertegenwoordigers van de Tweede Kamer en het ministerie van OCW om de knelpunten (juridische status renovatie en IHP en de veel te lage normbedragen) onder de aandacht te brengen. Situatie onderwijshuisvesting: integraal huisvestingsplan De situatie op het terrein van de onderwijshuisvesting (stand 2018) is beknopt beschreven in het integraal huisvestingsplan 2018-2023. Deze is door de gemeente opgesteld en vervolgens afgestemd met de schoolbesturen. Nieuwbouwplannen voor het Etty Hillesum Lyceum zijn in het plan buiten beschouwing gelaten omdat die elders uitgebreid zijn beschreven.

In het integraal huisvestingsplan komen het bestrijden van leegstand en het vinden van geschikte locaties voor nieuwe scholen als aandachtspunten naar voren. Daarbij is ook benoemd dat de schoolbesturen er in de voorafgaande perioden niet in zijn geslaagd om zelf tot een oplossing te komen voor de genoemde aandachtspunten. In het IHP is dat als volgt verwoordt: “In de LEA-vergadering22 van juni 2017 hebben de schoolbesturen aangegeven dat er weliswaar sprake is van een gezamenlijke visie, maar dat de implementatie c.q. de vertaling daarvan naar een huisvestingsplan stuit op te veel uiteenlopende inzichten. De Olijfboom heeft inmiddels wel zijn definitieve huisvesting gekregen, maar De Zonnebloem nog niet. In de LEA-vergadering van juni 2017 hebben de schoolbesturen het huisvestingsvraagstuk voor De Zonnebloem teruggegeven aan de gemeente, die op grond van de wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting huisvesting moet aanbieden.” Bron: integraal huisvestingsplan

In het plan is voor een periode van ongeveer vijf jaar de stand van zaken en plannen voor de verschillende onderwijsgebouwen beschreven. Naast het algemene beeld wordt onder de noemer voedingsgebieden ook een beschrijving gegeven per wijk of dorp en de scholen die het betreft. Zo wordt per voedingsgebied aangegeven of er sprake is van adequate huisvesting, leegstand en eventuele bijzonderheden. In de meeste gevallen is er in het IHP sprake van ‘adequate huisvesting’ en ‘hoeven er geen huisvestingvoorzieningen te worden getroffen’. Wel wordt in een aantal voedingsgebieden relatief veel leegstand gesignaleerd, het gaat dan vooral om de wijken Colmschate Noord en Colmschate Zuid. Belangrijke onderdelen uit de programma ’s onderwijshuisvesting 2016 tot en met 2019 Jaarlijks wordt er in de gemeente Deventer een programma onderwijshuisvesting vastgesteld. Uit die programma’s kunnen de belangrijke besluiten op het gebied van de onderwijshuisvesting worden afgeleid. Nadere bestudering van de programma’s over de periode van 2016 tot en met 2019 laat zien dat de meeste aanvragen betrekking hebben op zaken als de eerste inrichting onderwijsleerpakketten en meubilair, huur sportvelden, het plaatsen van beveiligingscamera’s en het herstel van (kleine) constructiefouten. Daarnaast staan er ook een aantal grotere posten en ingrijpender wijzigingen in de overzichten.

Het gaat voor de periode 2016 tot en met 2019 dan om de volgende onderdelen, waarbij er enkele meerdere jaren op het programma staan:

22 LEA staat voor Lokale Educatieve Agenda. Gemeenten, schoolbesturen, kinderopvanginstellingen en peuterspeelzalen zin ver-

plicht om minimaal één keer per jaar gezamenlijk bestuurlijk overleg te voeren over het onderwijs- en jeugdbeleid en meer specifiek het voorkomen van segregatie en onderwijsachterstanden. Meer informatie over LEA is bijvoorbeeld te vinden op https://www.delokaleeducatieveagenda.nl/

22

2019  Doordecentralisatie huisvestingsmiddelen Ida Gerhardt Academie (nr.2017-009)  In behandeling ingebruikname bestaand schoolgebouw Andriessenplein door De Zonnebloem. Wegens uitspraak bezwaarschriftencommissie worden huisvestingsmogelijkheden opnieuw bekeken. (nr.2017-010) 2018  Bijdrage vervangende nieuwbouw Keurkampstraat Etty Hillesum Lyceum (nr.2017-003)  In behandeling: huisvesting Pierre Bayle Academie (nu Ida Gerhardt academie) bestaand gebouw (nr. 2017-09)  In behandeling: ingebruikname bestaand gebouw basisschool De Zonnebloem (nr. 2017-010) 2017  In behandeling Huisvesting Pierre Bayle Academie (nu Ida Gerhardt academie) bestaand gebouw (nr. 2017-09)  In behandeling: ingebruikname bestaand gebouw basisschool De Zonnebloem (2017-010)  Bekostiging renovaties Wereldwijzer (Qua Vadis) en De Sleutel (OPOD) (aanvragen uit 2014)  De Olijfboom: ingebruikname bestaand gebouw, sinds 2016 (2017-008) 2016  Aanvraag definitieve huisvesting De Zonnebloem (nr. SIMON16-03)  Aanvraag definitieve huisvesting de Olijfboom (nr. EV16-01)

Kort gezegd komt het neer op de renovaties van de Wereldwijzer en De Sleutel, een bijdrage aan vervangende nieuwbouw voor EHL (Keurkampstraat) en het vinden van passende huisvesting voor de nieuwe scholen Ida Gerhardt Academie, de Olijfboom en De Zonnebloem. De aanvragen zijn inmiddels afgehandeld. Recent is ook de definitieve huisvesting voor De Zonnebloem rondgekomen. Opvallend is wel dat er, met uitzondering van de vervangende nieuwbouw Keurkampstraat, sprake is geweest van juridische procedures in het voortraject. Omdat ze inzicht geven in de situatie gaan we beknopt in op de genoemde onderdelen en betrekken, waar relevant, ook de uitspraak van de rechter erbij. Renovaties De Sleutel en Wereldwijzer Naar aanleiding van de afwijzing van de renovatie-aanvragen stapten de besturen OPOD en Quo Vadis in 2016 naar de rechter. De rechtbank Overijssel vernietigde, in uitspraken van 17 augustus 2016, de besluiten van de gemeente Deventer om geen geld toe te kennen aan de renovaties van basisschool De Sleutel in Schalkhaar en de Wereldwijzer in Okkenbroek. De rechter motiveerde de uitspraken als volgt: “De gemeente stelt dat het Rijk voor renovatie van schoolgebouwen per 2015 geen middelen meer beschikbaar stelt. De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan niet kan afwijken van een beleid vanwege de gevolgen die de toepassing van het beleid voor het bestuursorgaan zelf zou hebben.