51015922 Beleidslijn supermarkten Den Helder (definitief).pdf
Tekst van het document
Rapport
Beleidslijn supermarkten Den Helder
8 november 2023
SWECO Nederland B.V. Business unit Stedelijke Planning
Onderwerp Projectnummer In opdracht van Datum Projectteam Voor meer informatie
Versie
De Holle Bilt 22 3732 HM De Bilt www.sweco.nl Handelsregister 30129769 Beleidslijn supermarkten Den Helder 51015922 Gemeente Den Helder 8 november 2023 Aart Jan van Duren, Ellen Scholten & Floor Planken Ellen Scholten ellen.scholten@sweco.nl +31 6 82912347 Definitief
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
2/32
Inhoudsopgave Inleiding ............................................................................................................................................................ 4 Aanleiding ...................................................................................................................................................... 4 Vragen en doel ............................................................................................................................................... 4 Opbouw van het rapport................................................................................................................................. 4 A. Beleidslijn supermarkten ........................................................................................................................... 5 1
Beleidslijn supermarkten Den Helder..................................................................................................... 6 1.1
Definitie supermarkt ............................................................................................................................ 6
1.2
De situatie in Den Helder, kiezen noodzakelijk én ruimte voor kwalitatieve versterking .................... 6
1.3
De gewenste supermarktstructuur: supermarkten binnen de reguliere winkelstructuur ..................... 7
1.4
Omgang met supermarktinitiatieven ................................................................................................... 8
B. Context en analyses ................................................................................................................................. 11 2
3
Contextanalyse: Het supermarktaanbod in Den Helder in perspectief ............................................ 12 2.1
Trends en ontwikkelingen in het supermarktlandschap .................................................................... 12
2.2
Detailhandels- en supermarktstructuur Den Helder .......................................................................... 13
2.3
Bestaande beleidskaders Den Helder............................................................................................... 15
2.4
Functioneren supermarktaanbod Den Helder ................................................................................... 16
Toepassing Dienstenrichtlijn in Den Helder ........................................................................................ 20 3.1
Essentie dienstenrichtlijn ................................................................................................................... 20
3.2
Casus Den Helder ............................................................................................................................. 20
3.3
Noodzakelijkheid: nagestreefde doelen ............................................................................................ 21
3.4
Evenredigheid: is maatregel geschikt ............................................................................................... 23
3.5
Evenredigheid: is maatregel minst beperkend? ................................................................................ 26
C. Bijlagen ...................................................................................................................................................... 29 Bijlage 1: Overzicht beleidsstukken ............................................................................................................ 30 Bijlage 2: Distributieve analyse .................................................................................................................... 31 Bijlage 3: Begrippenlijst ................................................................................................................................ 32
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
3/32
Inleiding Aanleiding Omdat Den Helder al vanaf de tweede helft van de jaren tachtig met een bevolkingsafname te maken heeft, was de gemeente al vroeg voorbereid op een afnemende behoefte aan winkels. Den Helder liep in de aanpak van de binnenstad voorop in Nederland. Toen in andere gemeenten de focus nog lag op groei, werd in Den Helder al ingezet op een compactere en meer aantrekkelijke binnenstad. Het afgelopen decennium is hier veel in geïnvesteerd, zoals de herinrichting van de Beatrixstraat, de ontwikkeling van Halte Bellevue en de transformatie van de Koningstraat naar wonen. Ook in de andere clusters, zoals de wijkwinkelcentra, het dorpscentrum van Julianadorp (waaronder De Riepel) en op Willemsoord, is ingezet op versterking van de aantrekkelijkheid, zowel van het winkelaanbod als van de fysieke omgeving. Hoe op deze en andere (deels nu nog onbekende) ontwikkelingen kan worden ingespeeld is vastgelegd in beleidsdocumenten, verordeningen en/of bestemmingsplannen. Deze documenten bieden kaders voor de ontwikkeling van een sector of van een gebied, zelfs tot op perceelsniveau (het bestemmingsplan). De lokale detailhandelsvisie van de gemeente Den Helder, daterend uit 2007 en aangevuld in 2011, is echter verouderd. Er was een roep om nieuw detailhandelsbeleid te ontwikkelen.
De gemeente koos om in 2021 geen nieuwe retailvisie op te stellen, maar een overzicht op te laten stellen van het lokale retailbeleid zoals dat in verschillende beleidsdocumenten en actieplannen is opgenomen. Bureau Stedelijke Planning, nu Business Unit Stedelijke Planning binnen Sweco, voerde in 2021 deze beleidsanalyse uit en vatte dit samen. Een van de conclusies was dat een advies over hoe om te gaan met supermarkten binnen de winkelgebieden wenselijk is. Deze voorliggende beleidslijn omvat dit advies.
Vragen en doel Supermarkten proberen hun positie te versterken, enerzijds door bestaande vestigingen uit te breiden, anderzijds door hun wens nieuwe winkels te openen, zowel binnen de winkelgebieden als daarbuiten. Sinds het detailhandelsbeleid uit 2007 hebben veel supermarkten binnen de gemeente Den Helder een schaalsprong gemaakt. Ook nu zijn er supermarkten met optimalisatiewensen. Het paraplubestemmingsplan supermarkten is weliswaar actueel, maar geeft niet op alle vragen antwoord. Het plan geeft slechts antwoord op de vraag waar supermarkten niet geoorloofd zijn (buiten de reguliere winkelgebieden), maar geeft geen antwoord op de vraag naar aantal, omvang en locatie van de supermarkten binnen de winkelgebieden. Deze beleidslijn geeft antwoord op de volgende hoofdvraag:
Hoe gaat de gemeente Den Helder om met supermarktinitiatieven? Deze vraag leggen we tweeledig uiteen. Enerzijds gaat het om nieuwvestiging versus uitbreiding van bestaande supermarkten. En anderzijds gaat het om initiatieven in de binnenstad van Den Helder en initiatieven binnen de andere reguliere clusters van Den Helder. Met het antwoord op de hoofdvraag ontstaat er een duidelijke ontwikkelrichting. Dit biedt houvast aan supermarkten én de gemeente Den Helder. Deze duidelijkheid draagt bij aan een toekomstbestendige en vitale detailhandelsstructuur.
Opbouw van het rapport Het rapport is als volgt opgebouwd. Deel A omvat hoofdstuk 1 met de Beleidslijn supermarkten, waarin de gewenste supermarktstructuur en de omgang met initiatieven aan bod komen. Deel B bevat de context en analyses voor deze beleidslijn. In hoofdstuk 2 komen de trends en ontwikkelingen, het huidige aanbod, bestaande beleid en het kwantitatieve functioneren aan bod. In hoofdstuk 3 is de verdiepte onderbouwing aan de Europese Dienstenrichtlijn opgenomen. In deel C zijn de bijlagen opgenomen.
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
4/32
A. Beleidslijn supermarkten
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
5/32
1
Beleidslijn supermarkten Den Helder
In dit hoofdstuk formuleren we de beleidslijn voor de supermarkten in de gemeente en beargumenteren we deze. Waar nodig verwijzen we naar specifieke onderbouwing in dit rapport. Voor een deel van de beleidslijn geldt dat deze in het omgevingsplan verwerkt dient te worden.
1.1
Definitie supermarkt
In het paraplubestemmingsplan supermarkten (2022) is een supermarkt als volgt gedefinieerd: “een zelfbedieningswinkel, waar een breed assortiment algemene en verse levensmiddelen en voedingsmiddelen (waaronder verse groente, brood, vlees en huishoudelijke artikelen) worden verkocht, al dan niet met een additioneel assortiment non-food.” In deze beleidslijn scherpen we deze definitie aan op basis van de maatvoering. Een reguliere supermarkt is minimaal ongeveer 500 m² winkelvloeroppervlakte (m² wvo), maar meestal groter dan 800 m² wvo. Het reguliere supermarktaanbod heeft een veel grotere ruimtelijke impact dan de kleinschalige supermarkten. In onderstaande figuur vatten we dat samen.
Figuur 1 Definitie supermarkten in de Beleidslijn supermarkten
1.2
De situatie in Den Helder, kiezen noodzakelijk én ruimte voor kwalitatieve versterking
Kiezen is noodzakelijk voor een toekomstbestendige supermarktstructuur De algemene boodschap is gezien de trends geen verrassende. Detailhandel staat landelijk onder druk door trends als online shoppen, het terugtrekken van retailers naar de grootste winkelgebieden en een (mede daardoor) steeds kritischer wordende consument als het gaat om ‘winkelen’. Specifiek voor supermarkten geldt dat deze sector weliswaar minder onder druk staat dan de recreatieve sector, maar dat de situatie in Den Helder anders is dan in grote delen van de rest van Nederland. De combinatie van een naar verwachting krimpend inwoneraantal en een momenteel al fors supermarktaanbod binnen de gemeente, maakt dat er voorzichtig om moet worden gegaan met de bestaande supermarktstructuur. Kiezen is dan ook noodzakelijk. Wij pleiten voor: • • •
kiezen voor de winkelgebieden; kiezen voor de bestaande (supermarkt)structuur; en kiezen voor kwaliteit.
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
6/32
De ambitie: het behouden en waar nodig versterken van een vitale structuur Hoofdambitie van de gemeente Den Helder is het behouden en waar nodig versterken van een evenwichtige, vitale en hoogwaardige detailhandelsstructuur. Deze ambitie kunnen we onderverdelen in een drietal deelambities: 1.
2.
3.
Duurzame structuur en ruimtegebruik. De winkelcentra moeten in omvang en samenstelling passen bij het verzorgingsgebied en de functie van het cluster. Indien het (winkel)gebied te groot of te klein is voor deze functie, is optimalisering passend. Hetzelfde geldt voor de supermarkten. Optimalisering kan bijvoorbeeld door het zoeken naar een aantrekkelijke indeling en lay-out binnen de huidige contouren van het winkelgebied. Een winkelgebied functioneert het beste met aaneengesloten voorzieningen en een beperkte leegstand. Daarnaast is het essentieel om zorgvuldig om te gaan met de effecten voor onder meer verkeersstromen, parkeren en logistiek. Zo veel mogelijk clusteren van detailhandel (en andere publieksvoorzieningen). Dit geldt ook voor de supermarkten. Zij vormen de ankerpunten in de winkelgebieden en zorgen voor een frequente stroom aan klanten. Buiten de centrumgebieden zijn daarom ook geen mogelijkheden voor supermarkten1. Het bieden van ruimte voor dynamiek binnen de detailhandelsstructuur. We bieden ruimte aan de bestaande supermarkten voor een kwalitatieve versterking. Ook als zij innovatieve ontwikkelingen als blurring concepts of een meer multifunctionele invulling wensen, staan we hier in beginsel positief tegenover. Daarbij is van belang dat deze ontwikkelingen een meerwaarde hebben voor de reguliere detailhandelsstructuur en geen afbreuk daaraan doen.
Kwalitatieve versterking van de bestaande supermarkten binnen de structuur staat boven het toestaan van nieuwe ontwikkelingen binnen de clusters.
1.3
De gewenste supermarktstructuur: supermarkten binnen de reguliere winkelstructuur
Lijn paraplubestemmingsplan supermarkten: supermarkten binnen de structuur Om de ambities voor Den Helder te behalen, betekent dit dat primair wordt gestreefd naar optimalisering van voorzieningen in de reguliere winkelcentra. Dit zijn de binnenstad van Den Helder en de ondersteunende wijk- en buurtstructuur. Op basis van de Evaluatie Kadernota Detailhandel 2007 (Nieuwe tijden, nieuwe kansen d.d. 17 oktober 2011) en de Regionale Retailvisie Kop van Noord-Holland 2018 streeft de gemeente Den Helder naar concentratie van de supermarkten in deze bestaande reguliere winkelgebieden. Omdat het in een aantal bestemmingsplannen planologisch mogelijk was om supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden te vestigen heeft de gemeente in 2022 het paraplubestemmingsplan supermarkten opgesteld. Dit paraplubestemmingsplan voor de gemeente Den Helder is een planologische regeling waarin het vestigen van supermarkten buiten de bestaande winkelgebieden wordt uitgesloten, daar waar ze op basis van het beleid niet gewenst zijn.
Binnenstad heeft een andere functie dan de ondersteunende structuur We maken in deze beleidslijn het onderscheid tussen de binnenstad van Den Helder als hoofdwinkelgebied van de gemeente enerzijds en de ondersteunende structuur anderzijds. Tot deze ondersteunende structuur behoren de drie ondersteunende wijk- en buurtclusters in Den Helder (Marsdiepstraat, Duinpassage en Schootenplaza) en de twee clusters in Julianadorp (het centrum van Julianadorp bestaande uit de Riepel en het Loopuytpark, en Dorperweerth). De binnenstad van Den Helder is het recreatieve detailhandelscluster binnen de gemeente met een functie voor alle inwoners van de gemeente en daarbuiten. Die positie kan worden versterkt door nog meer dan nu het geval is een mix van publieksfuncties te creëren. Ook de kracht en positie van de supermarkten kan hier beter. Door in te zetten op supermarkten op de juiste plekken in de binnenstad kunnen deze hier goed functioneren én een impuls voor de binnenstad betekenen. De supermarkten kunnen aan de flanken van het centrumgebied als ankers voor de binnenstad fungeren, vaak in combinatie met de bijbehorende 1
In lijn met paraplubestemmingsplan supermarkten (2022)
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
7/32
parkeerplaatsen. Met die functie van ankers komt een potentiële passantenstroom op gang waar andere stadsverzorgende winkels en voorzieningen van kunnen profiteren. De ondersteunende structuur heeft een andere functie en aanbod dan de binnenstad van Den Helder, meer gericht op de dagelijkse voorziening van de inwoners van de wijk. Hierbinnen zijn nog wel verschillen zichtbaar. Zo heeft het centrum van Julianadorp een groter niet-supermarktaanbod dan bijvoorbeeld de Duinpassage in Den Helder. Voor alle clusters geldt echter dat de supermarkten het belangrijkste bezoekdoel zijn en de centra dus voornamelijk een boodschappenfunctie hebben. In een context waarbij de supermarkt aangevuld wordt met ondersteunend dagelijks aanbod in de vorm van bijvoorbeeld een bakker en viswinkel en enkele niet-dagelijkse winkels. Dit zijn veelal winkels met frequent benodigde artikelen zoals de bloemenzaak en winkel met huishoudelijke artikelen. Daarnaast zijn er enkele diensten en soms wat horeca gevestigd. Door dit aanbod en ligging functioneren de centra vaak als ontmoetingsplek of hart van dorp of wijk. In Den Helder is het supermarktaanbod fijnmazig te noemen: de meeste bewoners van de gemeente kunnen binnen een straal van 750 meter kiezen uit een of meer supermarkten.
Figuur 2 De reguliere detailhandelsstructuur van Den Helder en de gevestigde supermarkten (oktober 2023) Bron: PDOK, achtergrondkaart; Locatus september 2023; Detailhandelsbeleid Noord-Holland 2015-2020; Bewerking: Sweco
Supermarkten buiten de structuur Naast de supermarkten binnen de reguliere detailhandelsstructuur van de gemeente Den Helder, zijn er ook nog twee supermarkten hierbuiten gevestigd. Het gaat om Vomar Vijzelstraat en Albert Heijn Meeuwenlaan. Beide hebben een functie binnen het supermarktlandschap van Den Helder. Door de solitaire ligging dragen zij echter niet bij aan een vitale detailhandelsstructuur binnen de gemeente. Uitbreidingen of nieuwvestiging van supermarkten buiten de reguliere detailhandelsstructuur zijn dan ook niet wenselijk. De twee bestaande supermarkten worden geconsolideerd in hun huidige omvang.
1.4
Omgang met supermarktinitiatieven
In lijn met de ambitie voor een vitale detailhandelsstructuur en de wens om ruimte te bieden voor dynamiek en een kwaliteitsslag binnen deze structuur, staat de gemeente positief tegenover de optimalisatiewensen van bestaande supermarkten binnen de structuur. Er zijn ook redenen waarom we niet kiezen voor het volledig loslaten van regels binnen de reguliere detailhandelsstructuur. De belangrijkste zijn: • • •
De gemeente Den Helder heeft te maken met krimp, waardoor het draagvlak en daarmee ook het bestedingspotentieel, voor de supermarkten afneemt; De gemeente kent momenteel al een fors supermarktaanbod dat in kwantitatieve zin al groter is dan de behoefte rechtvaardigt; Binnen de structuur is een divers en ook naar formule gedifferentieerd supermarktaanbod aanwezig, waardoor er voor bewoners en bezoekers aan de gemeente een ruime keuze is.
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
8/32
In deze paragraaf omschrijven we aan welke voorwaarden de initiatieven moeten voldoen om positief beoordeeld te worden. Daarbij geldt steeds dat optimalisatie van reeds bestaande supermarkten boven nieuwvestiging gaat.
Nieuwvestigingsmogelijkheden beperkt Omdat de gemeente Den Helder een fijnmazige detailhandelsstructuur kent en het supermarktaanbod in kwantitatief opzicht groter is dan de vraag rechtvaardigt, achten wij in beginsel nieuwvestiging van reguliere supermarkten niet gewenst in de ondersteunende structuur. De gemeente Den Helder wil zich primair inzetten op het bestaande aanbod en indien nodig optimalisatie van gevestigde supermarkten faciliteren. Kwalitatief kunnen er echter wel argumenten zijn om nieuwvestiging onder voorwaarden binnen de reguliere detailhandelsstructuur te faciliteren: •
•
Als het gaat om een verplaatsing van een supermarkt die momenteel buiten de reguliere detailhandelsstructuur gevestigd is. Deze meters kunnen dan opgepakt worden en een plek krijgen binnen de structuur, in de binnenstad of in de ondersteunende structuur. Zo hebben deze bestaande winkelmeters met een nieuwe vestiging binnen de detailhandelsstructuur een positief effect op het andere aanbod in de clusters. Voorwaarde is wel dat de huidige locatie van de solitaire supermarkt zijn bestemming verliest; Als het gaat om supermarktinitiatieven in de binnenstad, onder strikte voorwaarden. Deze lichten we hierna toe.
Er wordt geen medewerking verleend aan supermarktinitiatieven buiten de reguliere detailhandelsstructuur. Initiatieven die voorzien in de realisering of uitbreiding van verspreid (of solitair) gevestigde supermarkten zijn niet mogelijk.
Binnenstad Den Helder In de binnenstad van Den Helder hebben supermarkten op de juiste plek, aan de flanken van het centrumgebied, een functie als ankerpunt voor binnenstadsbezoek. Vaak is hiervoor de combinatie met de bijbehorende parkeerfaciliteiten essentieel. In de huidige situatie is dat in de binnenstad niet altijd het geval, maar nieuwe initiatieven voor reguliere supermarkten dienen hieraan wel getoetst te worden Initiatieven voor nieuwe supermarkten in de binnenstad van Den Helder dienen in ieder geval gewogen te worden aan de volgende randvoorwaarden: • • • • • •
De locatie vormt een ankerpunt aan de rand van de binnenstad van Den Helder. Hier komt een potentiële passantenstroom op gang waar andere winkels en voorzieningen van kunnen profiteren; Op deze plek heeft de supermarkt een positief effect op het binnenstadsbezoek van Den Helder; Er is voldoende parkeergelegenheid beschikbaar; De ontwikkeling heeft geen leegstand binnen de reguliere detailhandelsstructuur als gevolg; Er zijn geen negatieve (ruimtelijke) effecten op de fysieke leefomgeving als gevolg van de ontwikkeling, denk hierbij aan verkeersveiligheid, verkeerstromen, parkeren en logistieke afwikkeling; De contouren van het centrumgebied worden met het initiatief niet opgerekt.
Qua maatvoering leggen we in de binnenstad dan ook geen maximum metrage op per supermarkt. Het is aan de betreffende supermarktorganisatie zelf om tot een passende maat en invulling te komen voor de binnenstad van Den Helder.
Ondersteunende structuur In de ondersteunende structuur van de wijk- en buurtcentra van Den Helder en Julianadorp hebben de supermarkten de functie als het hart van de wijk. Elke wijk heeft zo’n hart nodig en in de gemeente Den Helder is deze ruimtelijke spreiding momenteel goed op orde en in balans. Nagenoeg elke inwoner heeft binnen korte afstand (ca. 750 meter) toegang tot een winkelgebied met één of meer supermarkten.
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
9/32
Binnen de clusters van de ondersteunende structuur zoeken de supermarkten vaak naar optimalisatie. Voor de bestaande supermarkten staat de gemeente hier in beginsel positief tegenover. Net als voor de binnenstad geldt dat het initiatief aan (ruimtelijke) randvoorwaarden moet voldoen, zoals op het gebied van verkeer, parkeren en logistiek. Daarnaast zijn er nog enkele extra randvoorwaarden die specifiek gelden voor de ondersteunende structuur: •
•
De individuele supermarkt is kleiner dan 2.000 m² wvo. Zo behouden de supermarkten hun functie binnen de ondersteunende structuur en krijgen zij geen wijkoverstijgende functie (ofwel kernverzorgend) die met de binnenstad van Den Helder concurreert. Grotere supermarkten zijn voorbehouden aan het hoofdwinkelgebied dat een stadsverzorgende functie vervult. Eens in de ca. vijf jaar heroverweegt de gemeente of de maat nog passend is gezien de trends en ontwikkelingen; Binnen het winkelgebied blijven er units beschikbaar voor aanvullende voorzieningen die profiteren van de aantrekkingskracht van de supermarkt. Voorkomen moet worden dat het centrum alleen maar uit supermarktaanbod bestaat.
Afwegingskader in beeld Wanneer we uitgaan van het beginsel dat versterking van de gewenste structuur in de gemeente voorop staat bij de beoordeling van supermarktinitiatieven en dat nieuwe reguliere supermarkten alleen (onder strikte voorwaarden) wenselijk zijn in het centrumgebied en niet in de ondersteunende structuur, komen we tot het volgende afwegingskader.
Figuur 3 Afwegingskader supermarktinitiatieven binnen de gemeente Den Helder Bron: Sweco
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
10/32
B. Context en analyses
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
11/32
2
Contextanalyse: Het supermarktaanbod in Den Helder in perspectief
2.1
Trends en ontwikkelingen in het supermarktlandschap
Detailhandel is een branche die altijd aan ontwikkelingen onderhevig is, denk momenteel bijvoorbeeld aan de toename van online en de effecten daarvan op de fysieke winkelstructuur. Hieronder behandelen we de belangrijkste trends en ontwikkelingen binnen de supermarktsector of die van invloed zijn op het supermarktlandschap. Landelijke trends en ontwikkelingen supermarkten en detailhandel Food wint aan belang Waar de niet-dagelijkse detailhandel door generieke ontwikkelingen onder druk staat, drukt de foodsector juist een steeds grotere stempel op winkelgebieden in de grote stad. De jonge en hoogopgeleide bevolking met grootstedelijke levensstijl identificeert zich sterk met zijn eetgedrag. Langzaamaan begint deze ontwikkeling zich over het land te spreiden, maar we zien dat de ontwikkeling het snelst plaatsvindt in de Randstad en in de studentensteden. Supermarkten profiteren Albert Heijn liep in de jaren negentig voorop met een assortiment dat aansloot bij de behoeften van de klant (gemak, vers, kwaliteit). Inmiddels maken de andere formules met aangepaste concepten een inhaalslag en groeit de omzet in de fysieke supermarkt nog steeds. Versspeciaalzaken onder druk Supermarkten worden steeds belangrijker in de distributie van levensmiddelen. Ruim 85% van de bestedingen in levensmiddelen wordt gedaan in de supermarkt.
Supermarkten besteden daarnaast steeds meer aandacht aan hun versafdelingen. Het gevolg: versspeciaalzaken staan al jarenlang onder druk. Onder invloed van de coronacrisis beleefden de versspeciaalzaken een opleving, maar deze is niet blijvend gebleken. Schaalvergroting Minder, maar grotere supermarkten. Naar de huidige maatstaven zijn full-service en discount supermarkten van minder dan 1.200 m² wvo te klein en hebben een te weinig gedifferentieerd aanbod om aantrekkelijk te blijven voor de consument. Er is sprake van enerzijds uitval aan de onderkant (de kleine buurt- en dorpsverzorgende supermarkten) en anderzijds opwaardering aan de bovenkant (vergroting/relocatie). Sluitingen en faillissementen zetten centra onder druk Het detailhandelslandschap verandert. Met name de niet-dagelijkse detailhandel staat onder druk. Verschillende formules sluiten (veel van hun) vestigingen. Denk aan Zeeman die zich terugtrekt naar de binnensteden en niet meer vanzelfsprekend in de wijkstructuur aanwezig is. Andere formules gaan failliet. De meeste klappen vallen in het middensegment. De afgelopen jaren gingen formules als Didi, Score, Kijkshop, Charles Vögele, MS Mode, Scapino, Miss Etam, Big Bazar en BCC failliet. Deze trend volgt met name uit de opkomst van online en is door corona in een stroomversnelling geraakt. Grote impact e-commerce In de Randstad en Noord-Brabant wordt ca.
6% van de totale bestedingen in dagelijkse artikelen online gedaan (KSO2021). Een verdere groei zal niet uitblijven, ook lokale supermarkten moeten inspelen op de veranderende wensen van de consument en ze bedienen met bijvoorbeeld een goede webshop. Daarnaast kwam ook flitsbezorging (het bezorgen van boodschappen binnen 10 minuten vanuit zogenaamde darkstores met elektrische fiets) op in coronatijd. Nieuwkomers binnen de foodsector Nieuwkomers van binnen de sector komen op in de foodbranche. Aanbieders als Stach richten zich op een specifieke markt die zich bewust is van zijn eetgewoonten en identiteit. Daarnaast zijn er nieuwkomers vanuit de horeca. Restaurants bieden hun producten aan om thuis te consumeren (Uber Eats en Thuisbezorgd.nl) Supermarkten als verstheaters Met de ontwikkeling van e-commerce zien we supermarkten steeds meer evolueren van bulksupermarkten naar zogenoemde verstheaters. Voorbeelden zijn de vestigingen van Albert Heijn XL, de Jumbo Foodmarkt en de Deka World of Food. In deze vestigingen domineert het versaanbod, al dan niet in bereide vorm (maaltijden). De vermenging met horeca is in deze vestigingen groot.
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
12/32
2.2
Detailhandels- en supermarktstructuur Den Helder
Detailhandelsstructuur en situering supermarkten In totaal kent de gemeente Den Helder 17 supermarkten, waarvan 15 reguliere supermarkten betreffen. Het grootste deel hiervan is gevestigd in de kern Den Helder (12 supermarkten). In totaal omvat de supermarktsector in de gemeente een metrage van 19.408 m² wvo, waarvan 13.491 m² wvo is gevestigd in de kern Den Helder (12 vestigingen) en 5.917 m² wvo in Julianadorp (5 vestigingen). De meeste supermarkten zijn gevestigd binnen bestaande winkelclusters. Slechts twee (Albert Heijn Meeuwenstraat en Vomar Vijzelstraat) zijn solitair gevestigd. De gemeente Den Helder kent in totaal zes reguliere winkelclusters. Van deze zes reguliere winkelclusters zijn er vier gelegen in Den Helder en twee in Julianadorp. Van de zes clusters heeft het centrum van Den Helder een andere functie dan de overige gebieden. •
• •
Binnenstad Den Helder (36.719 m² wvo). In het centrum van Den Helder zijn momenteel twee supermarkten gevestigd, waar dit er in het verleden vier waren. Naast de twee gevestigde supermarkten zal er zich bij herontwikkeling van de Kroonpassage een derde supermarkt vestigen in het gebied. Naast een centrumgebied voor boodschappen heeft het centrum ook een recreatieve functie en kent het de grootste concentratie Mode & Luxe in de gemeente. Wijkcentra. Den Helder kent naast het centrum nog drie wijkcentra waar de supermarkten de belangrijkste trekkers zijn. Alle centra kennen twee of meer supermarkten. Verschillende supermarkten in de wijkcentra zijn recentelijk verbouwd of hebben de wens om in de toekomst verder uit te breiden. Julianadorp. Julianadorp kent twee winkelclusters, het centrum Julianadorp (winkelcentrum de Riepel en het Loopuytpark) waar vier supermarkten gevestigd zijn en Dorperweerth. In winkelcentrum de Riepel zijn momenteel twee supermarkten gevestigd, daarnaast zijn aan de overzijde van de weg nog twee supermarkten gevestigd. Het centrum van Julianadorp is met De Riepel en het Loopuytpark het grootste winkelcluster in Julianadorp. Het deel De Riepel heeft hoofdzakelijk een boodschappenfunctie en het Loopuytpark meer dat als rand van het centrum (waar supermarkten uitgesloten zijn) met horeca, diensten en kleinschalige detailhandel.
Het andere winkelcluster, Dorperweerth, kent een supermarkt met ondersteunend dagelijks aanbod.
Figuur 4 Detailhandels- en supermarktstructuur gemeente Den Helder Bron: PDOK Achtergrondkaart; Detailhandelsbeleid Noord-Holland 2015-2020; Locatus September 2023
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
13/32
Nr. Formule
Adres
Kern
M² wvo
Cluster
1.
Albert Heijn
Julianaplein 9
Den Helder
1.067
Binnenstad Den Helder
2.
Vomar
Koningdwarsstraat 70
Den Helder
1.257
Binnenstad Den Helder
3.
Albert Heijn
Meeuwenstraat 2
Den Helder
1.680
Solitair / buiten structuur
4.
Vomar
Vijzelstraat 191
Den Helder
760
Solitair / buiten structuur
5.
DekaMarkt
Marsdiepstraat 260
Den Helder
1.185
Marsdiepstraat
6.
Albert Heijn
Marsdiepstraat 262
Den Helder
1.630
Marsdiepstraat
7.
AAMO Market*
Marsdiepstraat 303
Den Helder
165
Marsdiepstraat
8.
Lidl
Texelstroomlaan 128
Den Helder
1.140
Duinpassage
9.
Vomar
Texelstroomlaan 116
Den Helder
1.620
Duinpassage
10.
DekaMarkt
Vrede en Vrijheid 2
Den Helder
1.132
Schootenplaza
11.
Albert Heijn
Vrede en Vrijheid 19
Den Helder
1.220
Schootenplaza
12.
Aldi
Vrede en Vrijheid 12-16
Den Helder
635
Schootenplaza
13.
Albert Heijn
Schoolweg 15
Julianadorp
1.658
Centrum Julianadorp (in De Riepel)
14.
Jumbo
Schoolweg 63
Julianadorp
1.144
Centrum Julianadorp (in De Riepel)
15.
Budget Food*
Loopuytpark 2
Julianadorp
480
Centrum Julianadorp
16.
Lidl
Schoolweg 20
Julianadorp
1.150
Centrum Julianadorp
17.
Vomar
Drooghe Bol 1026
Julianadorp
1.485
Dorperweerth
Tabel 1 Supermarkt aanbod Gemeente Den Helder - * Deze twee supermarkten kunnen binnen de definitie van hoofdstuk 1.1. worden gezien als kleinschalige supermarkten Bron: Locatus september 2023
Ontwikkelingen in het supermarktlandschap van Den Helder In de gemeente Den Helder spelen de volgende supermarktontwikkelingen: • •
• • •
De Lidl in Julianadorp heeft een vergunning voor een inpandige uitbreiding in Julianadorp. Naast uitbreiding van de winkel zal ook uitbreiding van de parkeermogelijkheden plaatsvinden. Albert Heijn in Schootenplaza heeft een aanvraag ingediend voor uitbreiding en verplaatsing van het gangpad. Dit is momenteel rechtelijk gezien niet mogelijk door de beperkingen van de supermarktafbakeningen in het bestemmingsplan. In het geldende bestemmingsplan zijn de locaties van de supermarkten in Schootenplaza vastgelegd, de gewenste uitbreiding bevindt zich buiten de huidige supermarktafbakening In het centrum van Den Helder wenst een supermarkt te openen in de te herontwikkelen Kroonpassage. De supermarkt wenst hierbij de planologische meters van de voormalige Dekamarkt in de binnenstad in te zetten. Onlangs heeft Aldi getracht een supermarkt te vestigen op PDV-cluster Ravelijn. Deze is tot nog toe afgewezen op basis van de paraplubestemmingsplan en beleid, die vestiging van supermarkten op het PDV-cluster tegengaat. Vomar in de Dorperweerth onderzoekt de mogelijkheid om de supermarkt uit te breiden. Eerst werd onderzocht of zij aan de achterzijde konden uitbreiden, maar nu kijkt men naar de mogelijkheid voor het inpandig uitbreiden van de supermarkt.
Daarnaast hebben recent de volgende ontwikkelingen plaatsgevonden: • •
Lidl Duinpassage is vorig jaar uitgebreid, door het betrekken van oude winkelpanden bij de bestaande supermarkt. Ook is het parkeren uitgebreid. Dekamarkt in Schootenplaza is recentelijk intern verbouwd en uitgebreid binnen de bestaande kavel.
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
14/32
Veel supermarkt(segment)en in de gemeente In de gemeente is een breed aanbod aan supermarkten te vinden, met zowel full service supermarkten (hoge service / minder voordelig) als winkels met een scherpe prijs en lager serviceniveau. Dit vergroot de keuzemogelijkheid voor de inwoners, ook binnen centra. In de centra waar meer dan één supermarkt gevestigd vullen de verschillende supermarkten elkaar aan op zowel het niveau van service als op prijsniveau vaak goed aan.
Figuur 5 Positioneringsmatrix supermarkten op voordeel en service met groen omcirkeld de in Den Helder gevestigde formules Bron: GFK Supermarktrapport 2020
2.3
Bestaande beleidskaders Den Helder
De gemeente Den Helder kent een groot aantal beleidsstukken met betrekking tot detailhandel en centrumgebieden. In onderstaande tabel is een overzicht gecreëerd van de bestaande beleidskaders die een relatie hebben met de beleidslijn voor supermarkten in de gemeente Den Helder. De nummering in de tabel verwijst naar de beleidsstukken zoals deze zijn opgenomen in bijlage 1 Overzicht beleidsstukken.
Vigerend beleid naar functie Functie
Inzet beleid • •
Detailhandel
• • • • •
Specifiek supermarkten
•
Inzetten op het gelijk houden of verminderen van het totaal aantal m² wvo detailhandel. Voorkomen van extra leegstand door toevoeging te beperken. (3 + 21) Detailhandel die bijdraagt aan aantrekkelijke binnensteden en dagelijkse detailhandel bereikbaar op aanvaardbare afstanden, oog voor leefbare dorpskernen. (3 + 23) Prioriteren van hoofdwinkelgebieden. (1 + 3 + 23) Verbod op vestiging van weidewinkels en op detailhandel bedrijventerreinen met uitzondering van bepaalde branches. (3) Clustering van detailhandel in winkelgebieden. (22) Iedere wijk heeft zijn eigen buurt- of wijkwinkelcentrum, waarbij het supermarktaanbod (discounter – fullservice) goed is vertegenwoordigd. (3) Echter voldeed de gemiddelde supermarktgrootte niet meer aan de huidige eisen en wensen. Schaalvergroting om met name de klantwaarde en economische dynamiek te optimaliseren is daarom wenselijk. (1 – nuance: beleid uit 2007, veel supermarkten hebben optimalisatieslag gemaakt) Het paraplubestemmingsplan voor de gemeente Den Helder is een planologische regeling waarin het vestigen van supermarkten buiten de bestaande reguliere winkelgebieden wordt uitgesloten (4)
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
15/32
Vigerend beleid naar gebied Gebied
Inzet • •
• Binnenstad Den • Helder • • Wijkstructuur • • • Verspreid
2.4
•
Compact en overzichtelijk winkelgebied door buiten het A1-gebied gaten op te vullen met diverse activiteiten. Winkels buiten het A1-gebied moeten worden gestimuleerd om de gaten in het gebied op te vullen, zodat er een compact winkelgebied ontstaat. (1) Het realiseren van het ‘haltermodel’ door twee bronpunten als winkelclusters te ontwikkelen waartussen zich het belangrijkste A1-winkelgebied met de Keizerstraat en de Kroonpassage bevindt. (16) Toevoegen van aanbod voor doelgerichte aankopen, aanbieden van meer variatie in het aanbod in combinatie met horeca, vermaak en cultuur. Voor vestiging van grote trekkers inzet op binnenstad. (5) De aanloopgebieden en nog enkele verspreid liggende gebieden hebben een bestemming ‘Gemengd’ gekregen, waar detailhandel overal is toegestaan, m.u.v. supermarkten (alleen toegestaan op de daartoe aangeduide locaties). (1 + 19) De gemeente stimuleert ontwikkelingen om te komen tot een optimaal, kwalitatief hoogstaand aanbod in de wijkcentra. Iedere wijk heeft zijn eigen buurt- of wijkwinkelcentrum, waarbij het supermarktaanbod (discounter – fullservice) goed is vertegenwoordigd. (1) Kwaliteit buurt en wijkvoorzieningen in 2011 ingrijpend toegenomen: kwaliteit en dynamiek winkelcentra in de Schooten, de Marsdiepstraat, Duinpassage en Julianadorp ingrijpend verbeterd waardoor de belangrijkste doelstelling is behaald.
(2) Het is niet toegestaan de locatie Burgemeester Ritmeesterweg verder te ontwikkelen tot tweede perifere cluster. (1) Handhaving op vestiging detailhandel op andere dan de daartoe aangewezen locaties noodzakelijk. (1) Supermarkten zijn enkel toegestaan op de daartoe aangewezen plaatsen in de reguliere winkelgebieden. De supermarkten die al buiten de reguliere winkelgebieden gevestigd zijn houden hun huidige rechten. (4) Tegengaan van extra verkeersbewegingen en landschappelijke aantasting van het landelijk gebied door vestiging van verspreide detailhandelsbedrijven. (22)
Functioneren supermarktaanbod Den Helder
De kwantitatieve beoordeling van het huidige en toekomstige functioneren van het supermarkt aanbod in de gemeente kan op twee verschillende manieren aangevlogen worden: • •
Dichthedenanalyse Distributieve berekening
Huidig functioneren supermarkten Den Helder kwantitatief onder Nederlands gemiddelde (2023) De huidige supermarktdichtheid en een distributieve berekening geven inzicht in het huidige functioneren van het supermarktaanbod in de gemeente Den Helder ten opzichte van Nederlandse gemiddelden. Supermarktdichtheid ruim boven landelijk gemiddelde De supermarktdichtheid laat zien hoeveel m² wvo per inwoner aanwezig is in een onderzoeksgebied. Hiermee kunnen onderzoeksgebieden zowel met elkaar vergeleken worden als met het landelijk gemiddelde van 0,27 m² wvo per inwoner. Figuur 6 geeft de huidige situatie in de gemeente Den Helder en de twee kernen weer.
Figuur 6 Dichtheden gemeente en uitgesplitst per kern Bron: Locatus september 2023; CBS Statline 2023; Bewerking: Sweco
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
16/32
Het volgende valt op: • De dichtheid in de gemeente Den Helder ligt met 0,34 m² wvo per inwoner 27% hoger dan het Nederlands gemiddelde. Dit wil zeggen dat de inwoners van de gemeente substantieel meer supermarktmeters tot hun beschikking hebben dan de gemiddelde Nederlander. • Voor Julianadorp is dit verschil ten opzichte van landelijk nog groter dan voor de kern Den Helder. Dit valt deels te verklaren door de toeristische functie van Julianadorp, die groter is dan die van de kern Den Helder. Distributieve berekening: fors lagere vloerproductiviteit Door middel van een distributieve berekening kan voor zowel de huidige situatie als voor de toekomstige situatie een indicatieve uitspraak worden gedaan over het functioneren van het supermarktaanbod in de gemeente Den Helder (zie bijlage 2 voor volledige berekening). Dit aan de hand van kengetallen en onderzoeksuitkomsten, zoals koopkrachtbinding en -toevloeiing uit recent koopstromenonderzoek. • Fors lagere vloerproductiviteit. De vloerproductiviteit laat zien wat de supermarkten in een bepaald gebied per m² wvo omzetten. Wanneer dit fors lager ligt dan het landelijk gemiddelde laat dit zien dat het supermarktaanbod kwetsbaar is. In de gemeente Den Helder ligt de vloerproductiviteit in de huidige situatie op € 6.250 per m² wvo. Landelijk ligt de gemiddelde vloerproductiviteit op € 8.589 per m² wvo.
Dit betekent dat in de huidige situatie de vloerproductiviteit 27,2% lager ligt in Den Helder dan het landelijk gemiddelde. • Er is om die reden geen kwantitatieve behoefte in de gemeente. Op basis van de distributieve berekening blijkt dat er in de huidige situatie geen kwantitatieve behoefte is voor uitbreiding van de supermarkten in de gemeente Den Helder. De DPO-berekening laat met de huidige kooporiëntaties een kwantitatief overschot zien van ca. 5.280 m² wvo.
Figuur 7 Koopstromen en distributieve toets gemeente Den Helder (huidige situatie 2023) Bron: KSO2021; Locatus september 2023; CBS Statline 2023; Bewerking: Sweco
Nuancering kwantitatieve behoefte De kwantitatieve behoefte op basis van dichtheden en een distributieve toets is een goede indicatie voor het functioneren van de supermarktsector in Den Helder. Voor een goede interpretatie van deze cijfers is echter wel een nuance op zijn plaats. Er zijn namelijk (lokale) factoren die eveneens van invloed zijn op het functioneren van het supermarktaanbod. De belangrijkste zijn: • •
•
De kwantitatieve berekeningen zijn gebaseerd op meerdere aannames, denk aan bevolkingsontwikkeling. De toekomst laat zich nooit volledig voorspellen en ontwikkelingen kunnen anders verlopen dan verwacht. In de kwantitatieve methoden gaan uit van Nederlandse normgetallen. Dit biedt een basis, maar bijvoorbeeld de vloerproductiviteit die in de distributieve toets gebruikt wordt is niet per se noodzakelijk voor een gezonde exploitatie. Omdat de huurprijzen in een kern als Den Helder lager liggen kan een supermarkt ook met een lagere vloerproductiviteit nog goed rondkomen. In gebieden buiten de Randstad en grote steden zien we vaak dat de dichtheden hoger liggen dan landelijk. Dat komt ook omdat de druk op de ruimte kleiner is dan in de grote steden en dat uitbreidingen dus vaker en sneller gerealiseerd kunnen worden.
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
17/32
•
Ervaring elders leert dat de toeristische toevloeiing in de koopstromenonderzoeken vaak niet volledig terugkomen. We verwachten dat ook voor de gemeente Den Helder de toevloeiing hoger zal liggen dan in het KSO2021 naar voren is gekomen. Dit is voornamelijk veroorzaakt door de toeristische functie van Julianadorp. Met een hogere toevloeiing zal de vloerproductiviteit hoger liggen dan nu uit de distributieve toets komt.
Met deze nuancering in het achterhoofd is het belangrijk dat er bij initiatieven ook gekeken wordt naar een kwalitatieve behoefte en een impuls.
Toekomstig kwantitatief functioneren verder onder druk door bevolkingsafname Het functioneren van het supermarktaanbod in de toekomst is afhankelijk van een aantal verschillende factoren. Zo kan een positieve verandering in het functioneren voortkomen uit een toename van het aantal inwoners, door een bovengemiddeld functioneren van het huidige aanbod en/of door een groei in ambitie: een hogere maar wel te verantwoorden binding en toevloeiing. Andersom kunnen negatieve ontwikkelingsmogelijkheden worden veroorzaakt door een momenteel (al) matig functionerend aanbod, de toename van online bestedingen (en een afname van de fysieke bestedingen), een dalend bevolkingsdraagvlak en een toename van de afvloeiing naar elders (of een combinatie daarvan). In de gemeente Den Helder zien we naar de toekomst toe naar verwachting een afname van het aantal inwoners. Tot 2030 zal het gaan om een afname van ca. 1,6%, die naar 2040 verder doorzet. Het inwoneraantal zal in 2040 met 5,7% zijn afgenomen ten opzichte van de huidige situatie. 60.000 58.000 56.000 54.000 52.000 50.000 48.000 46.000 44.000 42.000 40.000
56.539
55.630 53.300
2023
2025
2030
2035
2040
51.570
2045
2050
Figuur 8 Bevolkingsprognose gemeente Den Helder Bron: Primos 2023
Figuur 9 Toekomstige distributieve ruimte in de gemeente Den Helder en vloerproductiviteit Bron: Primos 2023; KSO2021; Locatus september 2023; Bewerking Sweco
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
18/32
Door de afname in inwoners binnen de gemeente Den Helder nemen zowel de vloerproductiviteit als de kwantitatieve uitbreidingsruimte verder af tot 2030 en 2040. Ook uit het Marktruimteonderzoek Noord Holland blijkt dat de gemeente Den Helder naar beneden uitschiet als het gaat om het functioneren van het dagelijkse aanbod2. Zelfs indien het inwonertal in de gemeente stabiel blijft of blijkt te groeien, is er nog steeds sprake van een kwantitatief ruim supermarktaanbod. De conclusies zullen op basis daarvan niet wijzigen.
2
Marktruimteonderzoek Detailhandel 2022 Provincie Noord-Holland
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
19/32
3
Toepassing Dienstenrichtlijn in Den Helder
Het Europese Hof van Justitie heeft in januari 2018 geoordeeld dat detailhandel als een dienst moeten worden beschouwd, waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Voorheen werd algemeen aangenomen dat dit niet het geval was. Het van toepassing zijn van de Dienstenrichtlijn heeft grote gevolgen voor ruimtelijk detailhandelsbeleid en het ruimtelijk toewijzen van detailhandelsmogelijkheden in bestemmingsplannen. In dit hoofdstuk onderbouwen we de beleidslijn supermarkten aan de Europese Dienstenrichtlijn.
3.1
Essentie dienstenrichtlijn
Volgens het Hof is de Dienstenrichtlijn er niet op gericht om de vestigingslocatie van een dienst – en dus ook een winkel – afhankelijk te stellen van een geografische beperking. Simpel gezegd: daar waar in een bestemmingsplan gronden zijn bestemd voor diensten, mogen slechts onder specifieke voorwaarden nadere eisen worden gesteld ten aanzien van: • • •
Branchering, oftewel het uitsluiten van diensten. Omvang, oftewel het vasthouden aan een minimale of maximale maatvoering van de vestiging van een dienst. Aantal vestigingen van een dienst, oftewel het vasthouden aan een minimaal of maximaal aantal vestigingen.
De Dienstenrichtlijn sluit deze beperkingen niet op voorhand volledig uit. Conform artikel 15 lid 3 zijn deze nog steeds wel mogelijk, mits wordt voldaan aan de eisen inzake: • • •
Non-discriminatie. Eisen die geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen de plaats van de statutaire zetel. Noodzakelijkheid. De door centrale overheden gestelde eisen aan dienstverleners zijn gerechtvaardigd vanwege een dwingende reden van algemeen belang. Evenredigheid. De door overheden gestelde beperking is geschikt om het nagestreefde doel – de dwingende reden van algemeen belang – te bereiken en gaat niet verder dan strikt genomen noodzakelijk is.
Concreet gevolg van de Dienstenrichtlijn is het omkeren van de bewijslast. Voorheen konden gemeenten verwijzen naar bestemmingsplanregels om een (ongewenst) initiatief te weigeren. Het was aan de initiatiefnemer om per geval te onderbouwen dat afwijking van de bestemmingsplanregels niet zou leiden tot ongewenste effecten. Als gevolg van de Dienstenrichtlijn moeten (decentrale) overheden hun eigen regelgeving die betrekking heeft op een vestiging van een dienst toetsen aan de Dienstenrichtlijn. Het is dus aan de gemeente om te onderbouwen dat de maatregel (bestemmingsregeling) nodig is omwille van een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om dat doel te bereiken en dat het doel niet met andere, minder vergaande maatregelen bereikt kan worden.
3.2
Casus Den Helder
De gemeente Den Helder wil het vestigen van supermarkten buiten de bestaande structuur en centrumgebieden die aangewezen zijn voor reguliere detailhandel tegen gaan. Hiervoor is het paraplubestemmingsplan supermarkten opgesteld3. Met de bestemmingsregeling in het paraplubestemmingsplan worden twee doelen nagestreefd: 1. Het behouden en creëren van een vitale detailhandelsstructuur; 2. Het voorkomen van perifere supermarktvestigingen. Verschillende supermarkten beroepen zich echter op de Dienstenrichtlijn om vestiging buiten de bestaande structuur en het paraplubestemmingsplan om mogelijk te maken. Zij stellen dat het paraplubestemmingsplan
3
Paraplubestemmingsplan supermarkten (21-11-2022) https://www.ruimtelijkeplannen.nl/documents/NL.IMRO.0400.BPSUPERMARKT2021-VST1/t_NL.IMRO.0400.BPSUPERMARKT2021VST1.html
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
20/32
niet voldoet aan de Dienstenrichtlijn en dat aan de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid niet voldaan wordt met het bestemmingsplan.
3.3
Noodzakelijkheid: nagestreefde doelen
Op grond van de Dienstenrichtlijn dient voor eisen in bestemmingsplannen ten aanzien van diensten onderbouwd te worden dat de gehanteerde maatregel ook daadwerkelijk geschikt is om het daarmee beoogde doel te realiseren. De zogenaamde noodzakelijkheidstoets betreft de vraag of dat beoogde doel een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4 lid 8 van de Dienstenrichtlijn. In deze paragraaf is ingegaan op de dwingende reden van algemeen belang waarop de bestemmingsregeling in kwestie betrekking heeft. In paragrafen 3.4 en 3.5 wordt toegelicht dat de bestemmingsregeling geschikt is en tevens de minst beperkende maatregel is om dat doel te bereiken. Dwingende reden van algemeen belang Om te voldoen aan de Dienstenrichtlijn moet worden beargumenteerd en aangetoond dat er sprake is van noodzakelijkheid. Dat wil zeggen: de geldende bestemmingsregeling is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, zijnde redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie. Overeenkomstig artikel 4 lid 8 van de Dienstenrichtlijn wordt onder andere het stedelijk milieu als dwingende reden van algemeen belang beschouwd. Uit overweging 40 van de Dienstenrichtlijn blijkt dat ook stedelijke ruimtelijke ordening onderdeel is van het stedelijk milieu.
In jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2018:2062, Appingedam) wordt het bevorderen van een aantrekkelijk centrum/stedelijk milieu omwille van de leefbaarheid van het stadscentrum als algemene reden van dwingend belang beschouwd. Daarmee werd aan de noodzakelijkheids-eis voldaan. In het kader van voorliggende casus in Den Helder is bescherming van de stedelijke ruimtelijke ordening de primaire drijfveer achter de geldende bestemmingsregeling in het paraplubestemmingsplan supermarkten. Met die regeling wordt namelijk een aantal doelen nagestreefd: • •
Het behouden en creëren van een vitale detailhandelsstructuur; Het voorkomen van perifere supermarktvestigingen.
In onderstaande alinea’s is ingegaan op het belang en de achtergrond van deze twee doelen. Behouden en creëren van een vitale structuur In hoofdstuk 2 is de detailhandelsstructuur van de gemeente Den Helder toegelicht, en ook in het beleidsdeel is aan de hand van de huidige beleidslijn, aangetoond dat de gemeente streeft naar een duidelijke structuur in de verschillende winkelcentra die elk hun eigen functie hebben. Dit is het gevolg van beleidsvoering, waarbij nadrukkelijk is gekozen voor een fijnmazige hoofdwinkelstructuur bestaande uit zes reguliere winkelgebieden: • • • • • •
Binnenstad Den Helder, vervult een functie voor de hele gemeente. Centrum Julianadorp (met de Riepel), vervult een boodschappenfunctie voor Julianadorp, evenals een belangrijke functie voor toeristen die (de omgeving van) Julianadorp bezoeken. Winkelcentrum Marsdiepstraat, vervult een boodschappenfunctie voor de wijk Nieuw Den Helder. Ook vindt hier wekelijks een markt plaats. Winkelcentrum Duinpassage, vervult eveneens een boodschappenfunctie voor de wijk Nieuw Den Helder. Winkelcentrum Schootenplaza, vervult een boodschappenfunctie voor de wijk De Schooten. Winkelcentrum Dorperweerth, vervult een boodschappenfunctie voor de buurten in het zuiden van Julianadorp (Wierbalg, Zwanenbalg, Boterzwin, Malzwin, Kruiszwin en Doorzwin).
De hoofdwinkelstructuur wordt gecompleteerd door PDV-cluster Ravelijn, waar de verkoop van volumineuze goederen is toegestaan.
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
21/32
Ondanks het huidige functioneren zijn de reguliere winkelgebieden in Den Helder kwetsbaar. Dit heeft verschillende oorzaken: •
• •
Landelijk groeiend online aandeel aankopen in de detailhandel, in zowel de dagelijkse sector als de recreatieve sector. Hierdoor neemt de totale behoefte aan fysieke winkelmeters (naar verwachting) af, zeker in de recreatieve sector. De dagelijkse en recreatieve sector zijn bij uitstek sectoren die zijn gevestigd in de reguliere winkelgebieden van Den Helder. Beperkte omvang van verzorgingsgebieden van winkelcentra als die van Marsdiepstraat en de Duinpassage. Daarnaast ziet de gemeente als geheel zijn inwoneraantal en daarmee het economisch bestedingspotentieel voor de winkelcentra de komende jaren afnemen. In het centrum van Den Helder liep de leegstand tussen 2016 en 2021 op4. Als reactie hierop heeft de gemeente er sterk en vroeg voor gekozen om in te zetten op de binnenstad. Op deze manier wordt een aantrekkelijke en leefbare binnenstad gecreëerd voor de bewoners. In de laatste cijfers blijkt dat de leegstand sinds 2021 iets is teruggelopen.5
Een blijvende bescherming en stimulering van de hoofdwinkelstructuur in Den Helder is niet alleen wenselijk, maar ook noodzakelijk. De vestiging van reguliere detailhandel c.q. een supermarkt buiten de reguliere winkelgebieden past daar niet bij. Supermarkten vormen de ankerpunten voor het doen van de dagelijkse boodschappen. Uit onderzoek van DTNP blijkt dat supermarkten een cruciale publiekstrekker zijn in centrumgebieden. Ze zorgen de gehele week voor het aantrekken van klanten, waardoor ze in wijk- en dorpscentra ook klanten aantrekken voor andere winkels. Ook in de middelgrote stadscentra, die de laatste jaren onder druk staan, vervullen ze deze rol.
Figuur 10 Combinatiebezoek supermarkt speciaalzaken Bron: DTNP (2021)
4 5
KSO 2021, leegstand in 2016 bedroeg ca 5.300 m² wvo, in 2021 was dit toegenomen tot ca. 7.900 m² wvo Locatus september 2023, leegstand bedraagt momenteel ca. 6.200 m² wvo. Een belangrijk deel hiervan wordt gevormd door de voormalige V&D die momenteel herontwikkeld wordt.
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
22/32
De kans op combinatiebezoek neemt af wanneer de afstand tussen supermarkten en ander detailhandelsaanbod toeneemt. Vestiging in een winkelgebied vergroot dus de kans op combinatiebezoek. Voor versspeciaalzaken en andere dagelijkse winkels geldt dat als zij direct naast een supermarkt liggen ca. 75% van de klanten van de supermarkt ook hun zaak bezoekt (onderzoek DTNP, zie ook Figuur 10). Ook als er een directe zichtrelatie is tussen de supermarkt(en) en het overige aanbod, is er een grotere kans op combinatiebezoek. Alleen als de (ingang van de) supermarkt op een zorgvuldige wijze is vormgegeven en gekoppeld aan de rest van het centrum kunnen andere winkels en voorzieningen echt profiteren van de aantrekkende werking. In Den Helder is het overgrote deel van de supermarkten binnen de bestaande winkelcentra gevestigd en is het aanvullende aanbod zichtbaar vanaf de entree van de supermarkten. Hiermee versterken de supermarkten de centrumgebieden. Wanneer de supermarkten uit de centrumgebieden vertrekken zullen de andere retailers hiermee een zeer groot deel van hun klanten verliezen, omdat het combinatiebezoek komt te vervallen.
Voorkomen van supermarktvestigingen op perifere locaties Het tegengaan van supermarktvestigingen op perifere locaties komt voort vanuit de wens op de bestaande centrumgebieden vitaal te houden. Wanneer supermarkten zich op perifere locaties kunnen vestigen heeft dit effect op de bestaande centrumgebieden. Daarbij komt dat naast supermarkten ook andere winkels uit reguliere detailhandelsbranches de wens zullen hebben om zich in de periferie te vestigen. Dit geldt voornamelijk voor winkels in de branches in de zogenaamde “grijze gebieden” (dierenwinkels, sportwinkels en bruin & witgoed/elektronica), maar is ook mogelijk voor andere reguliere detailhandel (zoals supermarkten of modewinkels). Deze winkels zouden een beroep kunnen doen op dezelfde uitzonderingsclausule als supermarkten. Wanneer ook deze winkels zich kunnen vestigen op perifere locaties of bedrijventerreinen legt dit grote druk op de bestaande (reguliere) structuur van Den Helder.
3.4
Evenredigheid: is maatregel geschikt
Op grond van de Europese Dienstenrichtlijn dient in bestemmingsplannen, waarin eisen zijn opgenomen ten aanzien van diensten, te worden onderbouwd dat die eisen ook daadwerkelijk geschikt zijn om het daarmee beoogde doel te realiseren. In het kader van voorliggende casus in Den Helder is bescherming van de stedelijke ruimtelijke ordening de primaire drijfveer achter de geldende bestemmingsregeling in het paraplubestemmingsplan supermarkten. In deze paragraaf is op basis van controleerbare gegevens per doel onderzoek gedaan naar de geschiktheid van de bestemmingsregel voor Den Helder. We onderzoeken de gevolgen van vestiging van supermarkten buiten de structuur van Den Helder op leegstand en het gevestigde aanbod in de reguliere winkelcentra van Den Helder. In deze reguliere winkelgebieden zijn voornamelijk winkels uit de Dagelijkse en Mode & Luxe branches te vinden. Deze branches zijn in heel Nederland doorgaans in reguliere winkelgebieden gesitueerd (kernwinkelgebieden en ondersteunende winkelcentra zoals wijk- en buurtcentra).
Verband regulier detailhandelsaanbod en supermarkten in reguliere centra Centrumbranches blijken in wisselende mate te zijn geconcentreerd in de reguliere winkelgebieden. In de ene woonplaats is die concentratie hoog, terwijl in een andere woonplaats juist veel Centrumbranches in winkelvloeroppervlakte buiten de structuur zijn gevestigd. Figuur 11Fout! Verwijzingsbron niet gevonden. toont een negatief verband tussen het aandeel supermarkten dat buiten de structuur is gesitueerd en het gevestigde aanbod aan Centrumbranches in de reguliere winkelgebieden. Anders gezegd: hoe meer supermarkten op perifere detailhandelslocaties, bedrijventerreinen of solitair zijn gevestigd, des te lager is het aandeel van het aanbod Centrumbranches in de reguliere winkelgebieden. Den Helder kent 41.072 m² wvo aan winkels in de sectoren Dagelijks en Mode & Luxe. Hiervan is 90% gesitueerd in een regulier winkelgebied. Op PDV-cluster Ravelijn is ca. 30.000 m² wvo in gebruik door
Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beleidslijn supermarkten Den Helder Projectnummer 5101922 8 november 2023
23/32
Aabdeel Centrumbranches (m² wvo) in reguliere winkelgebieden (%)
detailhandel in de branches in de volumineuze detailhandel6. Indien die bestemmingsregeling wordt opgeheven kunnen Centrumbranches zich hier vestigen. Met een volledige verkleuring van alleen al dit centrum kan zich hier in theorie ca. 30.000 m² wvo aan Centrumbranches vestigen buiten de bestaande structuur. Op basis van Figuur 11 mag verwacht worden dat dit ten koste gaat van het aantal winkelmeters in de reguliere winkelgebieden. Of winkels verplaatsen van de reguliere winkelgebieden naar de bedrijventerreinen (inclusief het PDV-cluster Ravelijn), óf er vestigen zich nieuwe spelers, waardoor winkels in de Centrumgebieden significant omzet verliezen en hun bestaansrecht verliezen. Of er treedt een combinatie van die twee ontwikkelingen op. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0%