RIS325261 Bijlage juridisch advies Pels Rijcken Geredigeerd

Notitie

(Gemeente Den Haag)

voor van datum

17 april 2026

inzake

Advies inzake bindend advies omgevingsvergunning HagaZiekenhuis Sportlaan 600

zaaknr

11022585

1

Inleiding Voor de realisatie van een opvanglocatie in het oude HagaZiekenhuis aan de Sportlaan 600 te Den Haag is een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA) ingediend. Voor deze omgevingsvergunning is vanuit het college van burgemeester en wethouders op basis van artikel 16.15a onder b van de Omgevingswet een bindend advies gevraagd aan de gemeenteraad. Dit advies stond initieel gepland om behandeld te worden tijdens de raadsvergadering van 16 april jl., maar deze behandeling is niet doorgegaan. Een nieuwe datum voor de behandeling is vooralsnog niet ingepland. Door de gemeenteraadsverkiezingen van 18 maart jl. is de samenstelling van de gemeenteraad in de gemeente Den Haag gewijzigd. Daarmee is allerminst zeker dat een positief advies wordt verkregen vanuit de gemeenteraad. Om duidelijkheid te krijgen over wat een eventueel negatief advies dan wel het uitstellen van het uitbrengen van dit advies voor dit project kan betekenen, heeft de gemeente Den Haag (hierna: de Gemeente) de volgende vragen gesteld: I.

Is er ruimte voor politieke afwijzing of vertraging? Met andere woorden: kan de gemeenteraad een bindend advies over de opvanglocatie op grond van gewijzigde politieke afwegingen, gewijzigde samenstelling of politieke voorkeuren: a.

Afwijzen?

b.

Uitstellen? •

En zo ja, binnen welke juridische kaders?

•

Wat betekent dit dan juridisch voor de vergunningprocedure? Welke juridische risico’s ontstaan voor de gemeente bij afwijzing of vertraging?

II.

In hoeverre kan een nieuw samengestelde gemeenteraad alsnog afwijken van een opdracht die eerder door de raad is verstrekt? En welke juridische grenzen

Alle werkzaamheden worden verricht op grond van een overeenkomst van opdracht met de naamloze vennootschap Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V. gevestigd te Den Haag en ingeschreven in het Handelsregister onder nr. 27283716. Op de overeenkomst zijn de algemene voorwaarden van toepassing, die zijn gedeponeerd ter griffie rechtbank Den Haag onder nr. 16/2022. Daarin is een aansprakelijkheidsbeperking opgenomen. De algemene voorwaarden worden op verzoek toegezonden of zijn te raadplegen op www.pelsrijcken.nl.

2/6

gelden daarbij, bijvoorbeeld omdat er al verwachtingen zijn gewekt naar samenwerkingspartners of omdat de procedure al in gang is gezet? Deze vragen zullen hierna achtereenvolgens worden beantwoord. Hierbij wordt telkens eerst kort het antwoord gegeven, waarna dit antwoord middels het schetsen van het juridisch kader wordt uitgelegd. Daarna wordt – indien van toepassing – beschreven wat dit betekent voor de vergunningprocedure. Omdat op dit moment nog niet duidelijk is wat de raad adviseert en welke motivering daaraan ten grondslag ligt, zal hierna alleen in algemeenheden geadviseerd kunnen worden. Onderstaande zal beter ingekleurd kunnen worden door de concrete feiten en omstandigheden nadat het advies door de raad is gegeven. 2

Kan de gemeenteraad negatief adviseren over de aanvraag op grond van gewijzigde politieke afwegingen, gewijzigde samenstelling of politieke voorkeuren? Kort gezegd kan de gemeenteraad een negatief advies geven, maar moet de raad hierbij wel binnen het wettelijk beoordelingskader blijven. Omdat het een bindend adviesrecht betreft, moet het college dit advies in principe volgen. Dit betekent dat wanneer de gemeenteraad adviseert om de vergunning niet te verlenen, het college de vergunning in principe moet weigeren. De gemeenteraad moet het advies echter wel goed motiveren op basis van de van toepassing zijnde beoordelingsregels. Hierbij moet de raad ook motiveren waarom uit de aanvraag blijkt dat verlening van de vergunning in strijd zou zijn met deze beoordelingsregels. Doet de gemeenteraad dit niet, dan heeft het college ruimte om dit advies niet te volgen. Wel moet het college het afwijken van het advies deugdelijk motiveren. Dit blijkt uit het volgende.

2.1

Juridisch kader Door het inzetten van het oude HagaZiekenhuis als opvanglocatie voor verschillende doelgroepen, wordt in afwijking van de regels van het omgevingsplan de functie gewijzigd van meer dan 1000 m2 bruto vloeroppervlakte naar andere functies dan wonen. Hierdoor valt deze activiteit in de categorie zoals beschreven in 1.1 onder b van de Lijst met gevallen voor bindend advies en waarvoor verplichte participatie geldt voor projecten die in strijd zijn met het omgevingsplan (hierna: de Lijst), die is vastgesteld door de raad van de gemeente Den Haag. Het college heeft daarom terecht op basis van artikel 16.15a onder b van de Omgevingswet de gemeenteraad om bindend advies gevraagd ten aanzien van de verlening van de omgevingsvergunning voor de BOPA. De werking van dit adviesrecht is bepaald in artikel 16.15b van de Omgevingswet. In dit artikel is vastgelegd dat de bij of krachtens deze wet gestelde beoordelingsregels

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

3/6

voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit met inachtneming van het advies van de gemeenteraad als bedoeld in artikel 16.15a, onder b van de Omgevingswet worden toegepast. Hiermee is blijkens de parlementaire geschiedenis bij dit artikel beoogd de positie van de gemeenteraad bij het verlenen van omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten te versterken.1 Uit deze bepaling volgt tevens dat de krachtens de Omgevingswet gestelde beoordelingsregels worden toegepast. De beoordelingsregels die van toepassing zijn op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA volgen uit artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl), inhoudende dat een omgevingsvergunning voor een BOPA alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL), alsmede artikel 8.0b van het Bkl. Dit is dus zowel het beoordelingskader waarbinnen de gemeenteraad dient te adviseren, als het beoordelingskader waarbinnen het college besluit tot verlening dan wel weigering van de omgevingsvergunning. Dit betekent dat het advies van de gemeenteraad moet zijn gestoeld in deze beoordelingsregels. Dat betekent ook dat een negatief advies niet alleen gestoeld mag worden op politieke sentimenten maar gemotiveerd moet worden vanuit de beoordelingsregels rondom ETFAL. 2.2

Effecten op de vergunningprocedure wanneer het college het negatief advies volgt en de omgevingsvergunning weigert Binnen de grenzen die artikel 16.15b van de Omgevingswet biedt, kan het college ervoor kiezen om het negatief advies te volgen en de omgevingsvergunning te weigeren. Aangenomen wordt dat tegen een dergelijk weigeringsbesluit de partijen die belang hebben bij realisatie van dit project, zoals het COA, bezwaar zullen instellen. Dit bezwaar zou er in theorie alsnog toe kunnen leiden dat het college alsnog de omgevingsvergunning verleent. Dit scenario zou aantrekkelijk kunnen zijn, omdat het college het besluit van de raad dan in eerste instantie wel respecteert, maar zich laat overtuigen door de argumenten die door partijen zoals het COA – en mogelijk de bezwaarschriftencommissie – naar voren worden gebracht. Tegen de beslissing op bezwaar staat vervolgens beroep en hoger beroep open bij de bestuursrechter. Zie daarvoor onder 2.3 hierna. De bestuursrechter toetst in beroep of het besluit een dragende motivering kent met inachtneming van de eisen rondom EFTAL die in het Bkl zijn opgesomd.

In de situatie dat de onderbouwing door de partijen die beroep hebben ingesteld aantoont dat met de aanvraag wordt voldaan aan ETFAL en de enige reden voor weigering gelegen is in het negatief advies van de gemeenteraad, is de kans groot dat het besluit geen stand houdt en dus wordt vernietigd. Het kan aantrekkelijk worden bevonden door het college om de raad te volgen en aan de bestuursrechter over te laten of het besluit voorziet in een deugdelijke motivering.

1

Kamerstukken II, 2018-2019, 34 986, nr. 53.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

4/6

2.3

Effecten op de vergunningprocedure wanneer het college het negatief advies niet volgt en de omgevingsvergunning verleent Indien het college, onder verwijzing naar de bij de aanvraag om de omgevingsvergunning gevoegde documenten, kan onderbouwen dat de overwegingen bij het negatief advies feitelijke en/of juridische grondslag missen, dan biedt artikel 3:50 van de Awb de mogelijkheid om van het negatief advies af te wijken en de omgevingsvergunning toch te verlenen. Vanzelfsprekend moet die afwijking door het college wel goed worden gemotiveerd, waarbij het college aantoont dat uit de aanvraag blijkt dat sprake is van een ETFAL. Het kunnen afwijken van een negatief advies wordt lastiger naarmate het negatieve advies van de raad beter is onderbouwd aan de hand van de beoordeling of het plan voorziet in ETFAL. Het college heeft dus, afhankelijk van het uiteindelijke advies en de daaraan ten grondslag liggende motivering, de mogelijkheid om gemotiveerd het negatief advies naast zich neer te leggen en de omgevingsvergunning te verlenen. Tegenstanders van het initiatief zullen in dat geval bezwaar kunnen indienen met als strekking dat het college het bindend advies van de raad niet heeft gevolgd. Indien de beslissing op bezwaar het primaire besluit in stand laat, zullen tegenstanders van het initiatief beroep kunnen aantekenen bij de bestuursrechter.

Aan de bestuursrechter zal dan kunnen worden voorgelegd of 1) al dan niet terecht voorbij is gegaan aan het negatief advies van de gemeenteraad (en dus of het afwijken daarvan door het college goed is gemotiveerd), en 2) of terecht door het college is geoordeeld dat de aanvraag voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

3

Kan de gemeenteraad een bindend advies over de opvanglocatie op grond van gewijzigde politieke afwegingen, gewijzigde samenstelling of politieke voorkeuren uitstellen? De gemeenteraad kan in theorie het geven van bindend advies uitstellen, maar dit zal geen effect hebben op de besluitvorming van het college op de aanvraag en kan dus ook niet als middel worden ingezet om politieke afwegingen te laten doorwerken. Voor het geven van een bindend advies geldt op grond van de Lijst een vaste termijn. Indien de gemeenteraad niet binnen deze termijn het advies geeft, dan beslist het college alsnog op de vergunningaanvraag, zonder advies van de gemeenteraad. Dit blijkt uit het volgende.

3.1

Juridisch kader De gemeenteraad dient op grond van artikel II van de Lijst binnen vijf weken na het verzoek van het college tot bindend advies te adviseren. Wanneer dat in voorkomende gevallen niet mogelijk is, dan wordt het advies gegeven na de eerstvolgende

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

5/6

raadsvergadering. Laat de gemeenteraad het hierna alsnog na om advies te geven, dan beslist het college alsnog op de vergunningaanvraag. Het college heeft zich immers aan zijn wettelijke verplichting uit artikel 16.15, eerste lid, van de Omgevingswet te houden, inhoudende dat het bij wet aangewezen bestuursorgaan in de gelegenheid moet worden gesteld om een advies uit te brengen. Wanneer het advies niet tijdig wordt uitgebracht, staat het enkele ontbreken daarvan niet in de weg aan het nemen van het besluit. Dit volgt uit artikel 3:6, tweede lid, van de Awb. Het college mag de vergunning niet weigeren vanwege het (enkel) niet tijdig ontvangen van het bindend advies van de gemeenteraad. Het college is immers gebonden aan de beoordelingsregels van het Bkl en de weigeringsmogelijkheden die deze bieden. Het niet aanwezig zijn van een bindend advies van de gemeenteraad is geen in het Bkl opgenomen weigeringsgrond. Ook is bindend advies geen goedkeuring in de zin van artikel 10:25 Awb. 3.2

Effecten van uitstel advies op de vergunningprocedure Als het bindend advies van de gemeenteraad uitblijft zonder gegronde reden, heeft het college twee keuzes: 1) het nemen van het besluit zonder advies, of 2) het afwachten van het besluit. In principe had het college binnen 8 weken na de aanvraag moeten beslissen en had het hierbij de mogelijkheid tot een verlenging met 6 weken. Deze termijn is reeds ruimschoots overschreden. Toch is het waarschijnlijk niet wenselijk om het project nog meer vertraging te laten oplopen en de termijn nog verder te overschrijden. Juridisch is er dus geen beletsel om niet te beslissen op de aanvraag bij het uitblijven van het bindend advies. Dit is dan ook geen manier waarop de gemeenteraad invloed kan uitoefenen op de besluitvorming. Het is wel raadzaam om de raad erop te wijzen dat bij het (opnieuw) uitblijven van het advies, alsnog op de aanvraag zal worden beslist zodat de raad alsnog in de gelegenheid wordt gesteld om zijn adviesrecht uit te oefenen.

4

In hoeverre kan een nieuw samengestelde gemeenteraad alsnog afwijken van een opdracht die eerder door de raad is verstrekt? En welke juridische grenzen gelden daarbij, bijvoorbeeld omdat er al verwachtingen zijn gewekt naar samenwerkingspartners of omdat de procedure al in gang is gezet? In dit geval ligt het besluit over het bindend advies voor bij de nieuw geïnstalleerde gemeenteraad. Ook die is gehouden aan het beoordelingskader zoals hierboven geschetst. Aangenomen dat de gemeenteraad niet eerder uitspraken heeft gedaan over de aanvraag en daarbij horende onderbouwing, kan van opgewekt vertrouwen naar ons idee geen sprake zijn. Indien het college een negatief advies van de raad zonder meer zou volgen en de omgevingsvergunning op die grond zou weigeren, zou

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

6/6

hieruit wel een eventuele gehoudenheid tot schadeloosstelling voor gemaakte kosten kunnen voortvloeien. Het college heeft immers wel richting samenwerkingspartners verwachtingen gewekt. Hierin ligt een eigen verantwoordelijkheid voor het college besloten om te beoordelen hoe wordt omgegaan met een eventueel negatief advies. Desgewenst kunnen we hier dieper op reflecteren nadat het advies van de gemeenteraad bekend is. Het voert in het kader van dit advies ver om hier op vooruit te lopen aangezien e.e.a. afhankelijk zal zijn van concrete feiten en omstandigheden. 5

Conclusie De gemeenteraad heeft de mogelijkheid een negatief advies uit te brengen, maar dient zich hierbij te houden aan het wettelijk beoordelingskader en kan zich daarbij niet beperken tot politieke overwegingen. In het geval dat de raad negatief adviseert, zijn er nog verschillende mogelijkheden om alsnog de omgevingsvergunning voor de BOPA te verlenen – dan wel door het gemotiveerd afwijken van het advies, dan wel door het in eerste instantie volgen van het advies maar in een later stadium alsnog de vergunning te verlenen indien een advies van de bezwaarschriftencommissie of een uitspraak van een bestuursrechter daartoe dwingt. Het uitblijven van een bindend advies is geen beletsel voor het nemen van een besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning en kan dus ook niet door de gemeenteraad worden ingezet als middel om politieke overwegingen in te laten doorklinken.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.