RIS325117 Rapportage raadsrapporteurs over informatievoorziening en warmte Zuidwest

INFORMATIEVOORZIENING EN WARMTE IN DEN HAAG ZUIDWEST Tweede rapportage raadsrapporteurs RIS325117

Jan Willem van den Bos en Constant Martini Raadsrapporteurs

1

Inhoudsopgave Inhoudsopgave ........................................................................................................ 2 Samenvatting .......................................................................................................... 3 1.0

Informatievoorziening .................................................................................... 4

1.1 Inleiding ......................................................................................................... 4 1.2 De lessen uit het Amare-rapport zijn onverminderd actueel ................................ 4 1.3 De Omgevingswet is geen excuus, maar een kans.............................................. 5 1.4 Voorbeelden van verwarrende informatievoorziening ......................................... 5 1.5 Moeilijk grijpbaar ............................................................................................ 7 1.6 Volgorde van werken ....................................................................................... 7 1.7 Voorzieningen ................................................................................................. 8 1.8 Moties en toezeggingen: te los, te diffuus, te weinig opvolging ............................ 8 1.9 Monitoring ...................................................................................................... 9 1.10 Conclusie ..................................................................................................... 9 1.11 Aanbevelingen .............................................................................................10 2.0

Warmtevoorziening in Den Haag Zuidwest ......................................................12

2.1 Inleiding ........................................................................................................12 2.2 Wat zijn de kaders? ........................................................................................12 2.3 Afhankelijkheid van WarmtelinQ .....................................................................13 2.4 Niet synchroon lopende tijdlijnen ....................................................................14 2.4.1 Structuurvisie en Transitievisie Warmte .....................................................14 2.4.2 Conceptontwerp Warmteprogramma ........................................................15 2.4.3 Voortgang gebiedsontwikkeling Zuidwest...................................................16 2.5 Betaalbaarheid en financiële onzekerheid ........................................................17 2.6 Netcongestie als obstakel ..............................................................................17 2.7 Sociale gevolgen voor bewoners .....................................................................18 2.8 Conclusies ....................................................................................................18 2.9

Aanbevelingen ..........................................................................................19

Nawoord raadsrapporteurs......................................................................................21

2

Samenvatting In deze laatste rapportage van de raadsrapporteurs Zuidwest, Constant Martini en Jan Willem van den Bos, worden twee onderwerpen behandeld: de informatievoorziening over Den Haag Zuidwest en de toekomstige warmtevoorziening in het gebied. Informatievoorziening Den Haag Zuidwest is een grote en complexe gebiedsontwikkeling. Dat blijkt ook uit de informatievoorziening over het project. Het probleem is niet alleen dat er veel stukken en dossiers zijn, maar dat de samenhang, hiërarchie, status en bestuurlijke functie van die stukken onvoldoende duidelijk zijn. Dat maakt toetsing moeilijk en verzwakt de positie van de raad. De aanbevelingen uit het Amare-rapport worden zo uit het oog verloren. De Omgevingswet kan daarvoor niet als afdoende verklaring dienen. De wet geeft gemeenten instrumenten en ruimte, maar dwingt niet tot een ondoorzichtige stapeling van lokale planproducten. Voor zover de gemeente kiest voor een werkwijze waarin planproducten wijzigen zonder heldere verankering van de rol van de raad, is dat een bestuurlijke keuze die de raad kritisch moet beoordelen. Bovendien dreigt in Zuidwest de volgorde tussen gebiedsniveau en projectniveau zoek te raken.

Daardoor ontstaat het risico dat integrale gebiedsontwikkeling plaatsmaakt voor een optelsom van afzonderlijke bouwprojecten, terwijl voorzieningen, groen, OV en andere essentiële onderdelen van de ontwikkeling achterblijven. Juist daarom is het noodzakelijk dat de raad scherper bewaakt dat gebiedsprogramma’s weer echt kaderstellend worden, dat moties en toezeggingen strakker worden vastgelegd en opgevolgd, en dat monitoring veel serieuzer wordt ingericht dan nu het geval is. Warmte in Den Haag Zuidwest In het tweede deel zoomen de raadsrapporteurs in op de warmtevoorziening in Zuidwest. De raadsrapporteurs constateren dat de warmtevoorziening in Den Haag Zuidwest in belangrijke mate afhankelijk is van aanleg van de infrastructuur, marktontwikkelingen en beleidskeuzes die op dit moment nog niet volledig zijn uitgekristalliseerd, en die aanzienlijke risico’s kennen. Het gaat daarbij onder meer om de tijdige beschikbaarheid van grootschalige warmteinfrastructuur, zoals de WarmtelinQ, de ontwikkeling van de warmtemarkt, de uitwerking van landelijke wetgeving en netcongestie. Deze onzekerheden werken door in de uitvoerbaarheid van de warmtestrategie voor Zuidwest. De raadsrapporteurs signaleren dat er geen alternatieve scenario’s zijn uitgewerkt en dat er risico’s voor de betaalbaarheid en de samenhang tussen netcapaciteit en bouwprojecten zijn.

Zij doen daarom enkele aanbevelingen aan de raad. 3

1.0 Informatievoorziening 1.1 Inleiding In dit deel onderzoeken de raadsrapporteurs welke stukken de raad op grond van de Structuurvisie Den Haag Zuidwest en latere beleidsontwikkelingen mocht verwachten, welke stukken daadwerkelijk aan de raad zijn voorgelegd, en in hoeverre die informatievoorziening de raad in staat stelt zijn rol goed te vervullen. De raadsenquêtecommissie Amare constateert dat door de grote hoeveelheid beleidsdocumenten zonder samenhang het voor de raad feitelijk onmogelijk kan worden om voorstellen van het college te toetsen aan bestaande beleidskaders. Daarmee komt de raad in de praktijk in een positie waarin hij zijn kaderstellende, controlerende rol en budgetrecht niet goed kan uitoefenen. Dit raakt de kern van het functioneren van de gemeenteraad: zonder inzicht in samenhang, afwegingen en prioriteiten kan de raad geen richting geven aan beleid en geen betekenisvolle controle uitoefenen. De vraag in dit rapport is daarom niet alleen welke stukken wel of niet zijn gestuurd, maar vooral of de informatievoorziening in Zuidwest zo is ingericht dat de raad daadwerkelijk kan sturen. De raadsrapporteurs constateren dat dit nog altijd onvoldoende het geval is.

1.2 De lessen uit het Amare-rapport zijn onverminderd actueel Het Amare-rapport noemt voor gebiedsontwikkeling niet alleen een overdaad aan beleidsdocumenten, maar ook een gebrek aan samenhang en hiërarchie tussen die documenten. De raadsrapporteurs wijzen erop dat dit risico bij de Structuurvisie Den Haag Zuidwest bestaat, en dat de raad onvoldoende kan vaststellen hoe beleidskaders uit bijvoorbeeld leefbaarheid, economie, groen, wonen, stadsdeelbeleid en maatschappelijke voorzieningen in concrete voorstellen tegen elkaar zijn afgewogen. Dit raakt de kern van de rol van de gemeenteraad. Als de raad niet kan zien welk beleidskader leidend is, of uitgevoerd wordt, hoe belangen zijn gewogen en welke doelen een voorstel precies dient, dan kan de raad de voorstellen ook niet goed beoordelen. De aanbeveling die de enquêtecommissie Amare hieruit voorstelde is: bij nieuwe raadsvoorstellen moet duidelijk worden gemaakt hoe het voorstel zich verhoudt tot de geldende beleidskaders en het college moet overzicht en hiërarchie aanbrengen in de veelheid aan beleidsdocumenten. Ook moet worden gemonitord en geëvalueerd of dat doel daadwerkelijk wordt bereikt. Voor Zuidwest is dit bijzonder relevant. Juist hier komt een (uitzonderlijk) grote stapeling samen van woningbouw, sloop/nieuwbouw, mobiliteit, voorzieningen, sociale infrastructuur, energietransitie, openbare ruimte en groen.

Als ergens behoefte bestaat aan integrale sturing en duidelijke rapportages, dan is het hier. 4

1.3 De Omgevingswet is geen excuus, maar een kans In de huidige stukken dreigt de suggestie te ontstaan dat de gewijzigde werkwijze de afgelopen jaren vooral “nu eenmaal” voortvloeit uit de Omgevingswet. De raadsrapporteurs zien dit als een onjuiste en te gemakzuchtige veronderstelling. De Omgevingswet verplicht gemeenten tot het vaststellen van één omgevingsvisie voor het gehele gemeentelijke grondgebied en biedt instrumenten om doelen verder uit te werken. De wet laat gemeenten echter nadrukkelijk ruimte in de wijze waarop zij hun planproducten en besluitvormingsprocessen inrichten. Maar daaruit volgt niet dat gemeenten hun interne planproducten op een ondoorzichtige manier moeten organiseren. Integendeel: de Omgevingswet biedt instrumenten, maar schrijft niet voor dat een gemeente moet werken met wat inmiddels lijkt te ontaarden in een specifieke Haagse mix van bouwenveloppen, ambitie- en scopebepalingen, ontwikkelstrategieën en andere tussenvormen. Dat is in belangrijke mate een gemeentelijke keuze in de bestuurlijke inrichting, en geen natuurverschijnsel of wettelijk noodlot. Voor zover de huidige inrichting het overzicht vermindert of de raad op achterstand zet, is dat de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur.

Voor zover deze inrichting ertoe leidt dat samenhang ontbreekt, stukken van betekenis veranderen of de rol van de raad diffuus wordt, is dat een bestuurlijke verantwoordelijkheid. Met de Omgevingswet moet de informatievoorziening juist overzichtelijker, toetsbaarder en democratisch sterker worden ingericht. Nu lijkt eerder het omgekeerde te gebeuren.

1.4 Voorbeelden van verwarrende informatievoorziening Wat opvalt is dat sommige producten verdwenen of veranderd zijn: •

•

Uitvoeringsplan verdwenen In de programmabegroting 2025 wordt nog geschreven: “In 2025 worden de maatregelen uit de structuurvisie verder vormgegeven in een Uitvoeringsplan. In dit Uitvoeringsplan wordt bepaald welke maatregelen op korte termijn worden aangepakt, om gefaseerd uitvoering te geven aan de ambities uit de Structuurvisie.” Dit uitvoeringsplan heeft de raad niet ontvangen en is ook niet meer opgenomen in de Programmabegroting 2026. Hink-stap-sprongvisies, gebiedsvisie en ambities In de Programmabegroting 2025 wordt gesteld dat in 2025 de eerste gebiedsvisie (de Gebiedsvisie Morgenstond) aan de raad zal worden voorgelegd. Dit is een Ambitie- en scopebepaling geworden, die verder zal worden uitgewerkt in een gebiedsprogramma (te verwachten in 2027) (RIS3222209).

5

In de programmabegroting 2026 staat dat er ook voor Moerwijk en de Uithof gebiedsprogramma’s worden opgesteld, maar hier is geen ambitie- en scopebepaling voorgesteld. Figuur 1 en 2 illustreren hoe de planproducten gewijzigd zijn tussen de vaststelling van de Structuurvisie en de voortgangsrapportage Gebiedsontwikkeling Zuidwest 2025 (RIS323310).

Figuur 1 Planproducten Structuurvisie

Figuur 2 Planproducten Voortgangsrapportage Gebiedsontwikkeling Zuidwest 2025 (RIS323310)

6

1.5 Moeilijk grijpbaar Hier komt bij dat bovenstaande observaties bij lange na niet de volledige bestuurlijke werkelijkheid van Zuidwest beslaan. De raadsrapporteurs hebben niet de hele reikwijdte van stukken kunnen meenemen en analyseren. Te denken valt aan de structuur van het Nationaal Programma Zuidwest (NPZW): de werking van de alliantieraad de besluitvorming die daar plaatsvindt; de vraag wie waarvoor aanspreekbaar is en de bredere keten van moties, toezeggingen en uitvoeringsafspraken die rondom Zuidwest zijn ontstaan. Zelfs binnen een beperktere afbakening is al zichtbaar hoe moeilijk het is om overzicht te houden. Dat is op zichzelf een bestuurlijk signaal: wanneer zelfs een gerichte analyse geen helder totaalbeeld oplevert, roept dat vragen op over de leesbaarheid en stuurbaarheid van het dossier. Dit betreft zowel de totstandkoming en de aanbieding van de voorstellen en informatie door het college aan de raad(scommissies).

1.6 Volgorde van werken De raadsrapporteurs signaleren met regelmaat een omkering van de logica van gebiedsontwikkeling. Waar verwacht mag worden dat er vanuit een gebiedskader deelprojecten volgen, komt het met regelmaat voor dat er eerst deelprojecten worden voorgelegd om daarna een poging te doen om daar later alsnog een gebiedsverhaal omheen te bouwen. Dat is riskant. Het risico bestaat dat toekomstige gebiedsprogramma’s geen richtinggevende documenten meer zijn, maar achteraf opgestelde samenvattingen van reeds lopende en feitelijk al ingekleurde projecten. Dan is niet het gebiedsprogramma kaderstellend voor de projecten, maar worden de projecten impliciet kaderstellend voor het gebiedsprogramma. Hiermee verschuift feitelijk de sturing: niet het gebiedsprogramma bepaalt de projecten, maar projecten bepalen het gebiedsprogramma. Het risico is dat zo integrale gebiedsontwikkeling verschraalt tot projectstapeling. In zo’n werkwijze is er een risico dat de projecten prevaleren met het grootste tempo, het grootste budget of de grootste politieke druk, ongeacht of deze logisch passen binnen de doelstellingen. Het risico is vervolgens dat woningbouw niet langer een onderdeel is van gebiedsontwikkeling, maar de rest van de gebiedsontwikkeling naar zich toe trekt.

Voorzieningen, openbaar vervoer, groen, sociaal-maatschappelijke infrastructuur en ruimtelijke kwaliteit lopen dan structureel achter de feiten aan. Dit staat haaks op de structuurvisiegedachte. Een structuurvisie is niet bedoeld als bijlage bij een bouwproductieopgave, maar veronderstelt een integrale afweging. Wanneer de gemeente vooral stuurt via afzonderlijke bouwenveloppen en

7

projectstukken, is het risico dat die integraliteit verdwijnt uit precies die fase waarin deze het hardst nodig is.

1.7 Voorzieningen Juist op het punt van voorzieningen wordt zichtbaar hoe problematisch de huidige volgordelijkheid is. In een gebiedsontwikkeling worden idealiter wonen, voorzieningen, bereikbaarheid, groen en sociale infrastructuur in samenhang ontwikkeld. In de besluitvorming rondom Zuidwest komt het beeld naar voren dat voorzieningen pas later, aanvullend of afgeleid aan bod komen. Dit is duidelijk in strijd met de uitspraken van de Raad inzake de LER (Leefbaarheideffectrapportages). Het belang van voorzieningen is onmiskenbaar. Dit bepaalt mede of verdichting draaglijk, leefbaar en maatschappelijk verantwoord is. Wanneer eerst project voor project woningen worden ontwikkeld en pas daarna de vraag wordt gesteld of, hoe (gefinancierd) en waar scholen, zorg, sport, buurtvoorzieningen, groen en OV meegroeien, is het sturingsmoment al voorbij. Voor een deel van deze voorzieningen bestaan Integrale Huisvestingsplannen (IHP’s). Deze vormen echter parallelle planprocessen met een eigen systematiek, planning en besluitvorming, die niet altijd goed aansluiten op de gebiedsontwikkeling. Daarnaast verschillen IHP’s onderling en dekken zij niet alle relevante voorzieningen.

Hierdoor ontstaat een versnipperd beeld, waarbij het voor de raad lastig is om toezicht, laat staan integraal toezicht te houden, mede doordat besluitvorming over verschillende voorzieningen in verschillende commissies plaatsvindt. In dit kader zijn ook de lessen van het Amare-rapport relevant: als de raad niet kan zien hoe verschillende beleidsdoelen in samenhang worden gewogen, is het voor de raad uitdagend om op integrale kwaliteit te sturen. Dan resteert vooral het constateren van gebreken achteraf. In dit verband is ook leerzaam om de cyclus van schriftelijke vragen en moties onder de naam “Bestuurlijk Kannibalisme” bij de lessen van Amare te betrekken.

1.8 Moties en toezeggingen: te los, te diffuus, te weinig opvolging Een apart probleem vormt de manier waarop toezeggingen worden genoteerd en opgevolgd. In een dossier als Zuidwest zijn moties en toezeggingen belangrijke manieren voor de gemeenteraad en het college om samen te werken. Juist via moties en toezeggingen legt de raad vast wat het college nog moet uitwerken, concretiseren of terugkoppelen. Wanneer toezeggingen diffuus worden genoteerd, versnipperd terugkomen of stilzwijgend van betekenis veranderen, bijvoorbeeld doordat onderliggende planproducten wijzigen, verliest de raad de grip hierop.

8

Hier zou de gemeenteraad veel strakker kunnen en moeten werken. Een bruikbaar voorbeeld is de werkwijze van de rekeningencommissie: concreet geformuleerde toezeggingen, eenduidige statusbepaling, periodieke terugkoppeling en zichtbare opvolging. Voor Zuidwest zou minimaal hetzelfde niveau van discipline moeten gelden. Bij een dossier van deze complexiteit is slordige toezeggingenadministratie een onnodig mankement.

1.9 Monitoring Hetzelfde geldt voor monitoring. De structuurvisie en de MER bevatten ambities en beoordelingsrichtingen op uiteenlopende thema’s. Juist dan mag van het college verwacht worden dat zo veel mogelijk van die doelen worden vertaald in concreet te volgen indicatoren. In het najaar van 2025 is hier een eerste aanzet toe gegeven (RIS323210), in februari van 2026 heeft het college gemeld dat een indicatorenoverzicht ambtelijk is vastgesteld (RIS324497). Dat is een stap vooruit, maar het is niet de monitor die in de Structuurvisie en bijbehorende MER is aangekondigd. De raad kan de monitor op dit moment daarom onvoldoende gebruiken om de voortgang te toetsen aan de ambities uit de Structuurvisie. Monitoring is geen bijzaak, maar een essentieel element van beleid én van democratische verantwoording. Bij grootse integrale ambities past ook het kunnen laten zien of die ambities daadwerkelijk dichterbij komen. Gegeven de looptijd en schaal van de gebiedsontwikkeling had dit onderdeel inmiddels op orde moeten zijn.

1.10 Conclusie De raadsrapporteurs constateren dat de aanbevelingen uit het Amare-rapport over informatievoorziening, beleidskaders en de positie van de raad onverminderd actueel zijn voor Den Haag Zuidwest. Het probleem is niet alleen dat er veel stukken zijn, maar dat de samenhang, hiërarchie, status en bestuurlijke functie van die stukken onvoldoende duidelijk zijn. Dat maakt toetsing moeilijk en verzwakt de positie van de raad. De Omgevingswet kan daarvoor niet als afdoende verklaring dienen. De wet geeft gemeenten instrumenten en ruimte, maar dwingt niet tot een ondoorzichtige stapeling van lokale planproducten. Voor zover de gemeente kiest voor een werkwijze waarin planproducten wijzigen zonder heldere verankering van de rol van de raad, is dat een bestuurlijke keuze die de raad kritisch moet beoordelen. Bovendien dreigt in Zuidwest de volgorde tussen gebiedsniveau en projectniveau zoek te raken. Daardoor ontstaat het risico dat integrale gebiedsontwikkeling plaatsmaakt voor een optelsom van afzonderlijke bouwprojecten, terwijl voorzieningen, groen, OV en andere essentiële onderdelen van de ontwikkeling achterblijven.

9

Juist daarom is het noodzakelijk dat de raad scherper bewaakt dat gebiedsprogramma’s weer echt kaderstellend worden, dat moties en toezeggingen strakker worden vastgelegd en opgevolgd, en dat monitoring veel serieuzer wordt ingericht dan nu het geval is.

1.11 Aanbevelingen 1. Maak de relatie met de beleidskaders expliciet. Bij ieder relevant raadsvoorstel over Zuidwest moet het college expliciet aangeven welke beleidskaders van toepassing zijn, welk kader leidend is, welke doelen uit die kaders worden geraakt en hoe eventuele spanningen tussen doelen zijn afgewogen. Dit in aanvulling op de oplegger en niet als afvinklijstje, maar met objectieve, transparante en navolgbare onderbouwing. 2. Breng overzicht aan in planproducten. De raad zou het college moeten vragen om een overzicht op te stellen van alle gebruikte planproducten in Zuidwest, inclusief status, relatie tot eerdere stukken en momenten van raadsbetrokkenheid, en verwachte stukken. Dit zou regelmatig geactualiseerd moeten worden. 3. Werk primair vanuit gebiedsprogramma’s, niet vanuit projectstapeling. De raad moet zich expliciet beraden op het risico dat bouwenveloppen, PUKachtige producten en andere projectstukken de facto de gebiedsontwikkeling gaan domineren. Integrale gebiedsontwikkeling vraagt dat het gebiedsniveau weer leidend is en dat deelprojecten daarvan afgeleid worden, niet andersom. 4. Maak voorzieningen integraal en vroegtijdig toetsbaar.

Laat het college per gebiedsprogramma en per majeure ontwikkeling expliciet maken hoe voorzieningen, groen, OV, sociale infrastructuur en andere randvoorwaarden zich verhouden tot de bouwopgave, inclusief financiering en fasering. Stel zo spoedig mogelijk RAVEL vast met een normatief kader. 5. Noteer toezeggingen veel strakker. Voer voor Zuidwest een systematiek in naar analogie van de rekeningencommissie: concrete formulering, eigenaar, termijn, status, afdoeningsmoment en zichtbare terugmelding aan de raad. 6. Koppel openstaande toezeggingen en moties periodiek en integraal terug. Overweeg één periodiek overzicht voor Zuidwest uit te werken, zodat de raad kan zien wat openstaat, wat is gewijzigd, wat vervallen is verklaard en waarom. 7. Versterk monitoring substantieel. 10

Vertaal zo veel mogelijk doelen uit de structuurvisie en de MER in concrete indicatoren en rapporteer daar periodiek over. Waar doelen nog niet meetbaar zijn, moet het college aangeven waarom niet en welke tussenstap nodig is om dat alsnog mogelijk te maken. 8. Maak de openbare stukken toegankelijk en samenhangend. De complexiteit van het dossier overstijgt nu al de leesbaarheid ervan, zonder dat zaken als netcongestie, stikstof, rijksfinanciering en het Nationaal Programma Zuidwest door ons zijn meegewogen.

11

2.0 Warmtevoorziening in Den Haag Zuidwest 2.1 Inleiding De energietransitie is onderdeel van de gebiedsontwikkeling van Den Haag Zuidwest. De ambitie is helder: woningen worden geïsoleerd en stapsgewijs aardgasvrij gemaakt, waarbij duurzame warmtebronnen de plaats innemen van gasgestookte installaties. De raadsrapporteurs constateren echter dat de uitwerking van deze ambitie in belangrijke mate afhankelijk is van factoren die nog onzeker zijn, zoals de beschikbaarheid van infrastructuur, de ontwikkeling van de warmtemarkt en de betaalbaarheid voor bewoners. Dit leidt tot risico’s voor de uitvoerbaarheid van de plannen, de samenhang met de gebiedsontwikkeling en de positie van huidige bewoners.

2.2 Wat zijn de kaders? De warmtevoorziening in Zuidwest is gebaseerd op verschillende beleidsdocumenten, waaronder de Structuurvisie Den Haag Zuidwest, de Transitievisie warmte en het (concept) Warmteprogramma. De Structuurvisie Den Haag Zuidwest schetst de volgende mogelijkheden voor de warmtevoorziening in Zuidwest: 1. Bestaande woningen worden na isolatie aangesloten op een warmtenet op middentemperatuur (70 graden). 2. Nieuwe woningen worden individueel verwarmd (bijvoorbeeld met een warmtepomp) of aangesloten op een warmtenet op lage temperatuur (lager dan 40 graden, bijvoorbeeld een warmte- en koudeopslag (WKO)). Lokale bronnen hebben voor het verwarmen van de huizen prioriteit. Het gaat dan bijvoorbeeld om de geothermiecentrale aan de Leyweg of om aquathermie (Structuurvisie Den Haag Zuidwest, p. 76). Dit uitgangspunt komt voort uit eerdere visiestukken, zoals de Transitievisie warmte (RIS313867) – in 2022 door de gemeenteraad vastgesteld - en is ook opgenomen in het conceptontwerp warmteprogramma (RIS324414, p. 15). De Bronnenstrategie uit 2024 (RIS318482, p. 9) geeft aan dat een aanzienlijk deel van de warmtevraag via de aanvoer van restwarmte via WarmtelinQ geleverd moet worden. Hiermee ontstaat een spanningsveld tussen het uitgangspunt van lokale bronnen en de feitelijke afhankelijkheid van grootschalige infrastructuur van buiten de stad.

De raadsrapporteurs constateren dat de warmte-strategie voor Den Haag Zuidwest in belangrijke mate afhankelijk is van infrastructuur en randvoorwaarden die op dit moment nog niet gerealiseerd zijn of waarvan de ontwikkeling onzeker is. Het gaat 12

daarbij met name om de beschikbaarheid van grootschalige warmte-infrastructuur, zoals de WarmtelinQ en bijbehorende voorzieningen, en de wijze waarop deze wordt ingepast in de gebiedsontwikkeling van Zuidwest. Deze afhankelijkheid heeft significante en verstrekkende gevolgen, omdat het over de technische uitvoerbaarheid van de warmtetransitie gaat maar ook over de planning van woningbouw en renovatie, de betaalbaarheid voor bewoners en de bestuurlijke voorspelbaarheid van het proces. •

•

•

• • •

Planningsrisico: de tijdlijnen van woningbouw, renovatie en warmteinfrastructuur lopen niet synchroon, waardoor tijdelijke oplossingen en inefficiënte investeringen kunnen ontstaan; Financieel risico: oplopende kosten en vertragingen rondom de WarmtelinQ, waaronder de aanleg van een warmteoverdrachtstation (WOS), en onduidelijkheid over toekomstige tarieven en kostenverdeling; Betaalbaarheidsrisico: de ontwikkeling van het begrip ‘relatieve betaalbaarheid’ en het ontbreken van concreet inzicht in de toekomstige woonlasten voor bewoners; Technisch systeemrisico: netcongestie en de beperkingen die dit met zich meebrengt voor kleinschalige en elektrische warmteoplossingen; Sociaal risico: mogelijke gevolgen voor de betaalbaarheid van wonen, de terugkeergarantie en de samenstelling van de bevolking in Zuidwest; Bestuurlijke onzekerheid: het ontbreken van een uitgewerkt alternatief scenario voor het geval de huidige warmte-strategie niet volgens planning gerealiseerd kan worden.

In het vervolg van dit hoofdstuk werken we deze risico’s nader uit.

2.3 Afhankelijkheid van WarmtelinQ De warmtevoorziening van Zuidwest blijkt in belangrijke mate afhankelijk van de ontwikkeling van de WarmtelinQ en de bijbehorende infrastructuur, zoals een warmteoverdrachtstation (WOS). De raadsrapporteurs constateren hierbij dat: • • •

Besluitvorming over het WOS is uitgesteld tot een volgend college; Realisatie van deze infrastructuur meerdere jaren vergt; De ontwikkeling van warmtenetten in Den Haag eerder als moeilijk uitvoerbaar is bestempeld onder de huidige marktomstandigheden.

Hierdoor is onzeker of de infrastructuur die nodig is voor grootschalige warmtevoorziening tijdig beschikbaar komt. De warmte-strategie van Zuidwest rust daarmee voor een belangrijk deel op een systeem dat nog niet gerealiseerd is en waarvan planning, kosten en organisatie nog niet volledig duidelijk zijn. 13

De raadsrapporteurs constateren daarbij dat er geen uitgewerkt alternatief scenario bij de raad beschikbaar is voor het geval: • • •

WarmtelinQ verdere vertraging oploopt; De kosten te hoog blijken; De benodigde infrastructuur niet tijdig gerealiseerd kan worden.

Hierdoor ontbreekt een duidelijke strategie voor hoe de warmtevoorziening in Zuidwest wordt georganiseerd wanneer de huidige aannames uit het beleid niet conform verwachting gerealiseerd worden.

2.4 Niet synchroon lopende tijdlijnen De raadsrapporteurs hebben de tijdlijnen voor de ver- en nieuwbouw en de tijdlijnen voor de overstap op duurzame warmtebronnen in de Transitievisie warmte en het conceptontwerp Warmteprogramma naast elkaar gelegd. Zij signaleren daarbij een probleem in de samenhang tussen de gebiedsontwikkeling en de energietransitie: de planning van woningbouw en renovatie loopt niet synchroon met de ontwikkeling van de benodigde warmte-infrastructuur. Hierdoor ontstaat het risico dat bouwprojecten al zijn afgerond voordat overgeschakeld kan worden op een collectief warmtenet.

2.4.1 Structuurvisie en Transitievisie Warmte De ambities voor de energietransitie in Den Haag Zuidwest zijn in grote lijnen uiteengezet in de Structuurvisie. In 2040 moet Zuidwest (net als de rest van Den Haag) in grote mate in zijn eigen energiebehoefte voorzien. Huizen worden geïsoleerd en met gebruik van verschillende bronnen duurzaam verwarmd. De Milieueffectrapportage stelt in het beoordelingskader ‘klimaatneutraal’ zelfs dat het streven is dat in 2040 alle energie (elektriciteit en warmte) duurzaam wordt opgewekt. Deze ambities komen voort uit de Transitievisie warmte. Ze worden daarin ook in meer detail besproken: in welke wijken wordt welke warmteoplossing toegepast en wanneer? In onderstaande figuur wordt voor heel Den Haag duidelijk wanneer welke warmteoplossing voorzien is. In Zuidwest wordt een mix voorzien van warmtenetbuurten, warmtepompbuurten en buurten met een combinatie van beide. Interessant is dat alle buurten in Zuidwest waar een warmtenet voorzien is, de ambitie in de Transitievisie warmte is dat het warmtenet er in 2030 zou zijn. De Transitievisie warmte was zelf het startpunt voor uitvoeringsplannen voor deelgebieden. Hierin worden techniek, betaalbaarheid en planning concreter worden uitgewerkt. Voor Bouwlust en Morgenstond-West heeft het college eind 2023 een uitvoeringsplan vastgesteld.

De Werkagenda energietransitie stelt dat de uitvoeringsplannen voor de andere delen van Den Haag Zuidwest in 2024 zouden volgen. Omdat hier geen warmtebron nabij was, 14

was een grootschalige aanpak om woningen aan te sluiten op een duurzame warmtebron op dat moment nog niet mogelijk. Er werd wel verwacht dat voor 2030 bepaald kon worden wat kansrijke energiebronnen konden zijn.

Figuur 3 Warmteopties, uit Transitievisie warmte (p.6)

2.4.2 Conceptontwerp Warmteprogramma Eind 2023 heeft het college geconcludeerd dat het ‘succesvol uitgeven van concessies voor grootschalige uitbreiding van warmtenetten onder de huidige omstandigheden en marktordening niet haalbaar is’. Een reden hiervoor was de onduidelijkheid over de Wet collectieve warmte (Wcw): de komst van warmtebedrijven voor 50% in handen publieke partijen en de exploitatie van warmtekavels. In het conceptontwerp Warmteprogramma is te zien dat de termijnen voor de overgang naar duurzaam verwarmen in Zuidwest zijn verschoven. De warmteoplossingen zijn hetzelfde als in de Transitievisie warmte, maar de ‘start aanpak’ is nu voor of na 2035, in plaats van 2030 (zie figuur 5). De oorspronkelijke planning voor de aanleg van warmtenetten is dus substantieel verschoven.

15

Figuur 4 Warmteopties in Zuidwest, conceptontwerp Warmteprogramma

2.4.3 Voortgang gebiedsontwikkeling Zuidwest Volgens de Voortgangsrapportage gebiedsontwikkeling Zuidwest 2025 (RIS323210) zullen ook de komende jaren meerdere nieuwbouwprojecten in Zuidwest worden opgeleverd. In Steenzicht zijn onlangs 250 nieuwbouwwoningen opgeleverd. Deze nieuwbouwprojecten worden aangesloten op een warmteoplossing op lage temperatuur, zoals is aangekondigd in de Structuurvisie. Dat gebeurt ook in warmtenetwijken (zie figuur 4 en figuur 5). Zo heeft Steenzicht een WKO-installatie gekregen. De raadsrapporteurs constateren dat deze ontwikkelingen het risico in zich dragen tot een structurele mismatch tussen de planning van gebiedsontwikkeling en de ontwikkeling van de warmtevoorziening. In de Transitievisie warmte werd uitgegaan van warmtenetten rond 2030, inmiddels is de uitrol verschoven naar een periode na 2035. Tegelijkertijd worden woningen nu al gebouwd en gerenoveerd. In de praktijk kan dit ertoe leiden dat: • •

Tijdelijke warmteoplossingen worden toegepast, zoals hybride systemen, waarmee opnieuw wordt geïnvesteerd in (tijdelijke) gasgestookte installaties; Woningen eerst worden voorzien van een tijdelijke oplossing en later alsnog moeten worden aangesloten op een collectief warmtenet.

De raadsrapporteurs constateren dat hiermee het risico ontstaat op inefficiënte investeringen en dubbele kosten. De samenhang tussen de gebiedsontwikkeling en de energietransitie kan daardoor onder druk komen. 16

2.5 Betaalbaarheid en financiële onzekerheid Een belangrijk uitgangspunt van de warmtetransitie is dat deze betaalbaar moet zijn voor bewoners. De raadsrapporteurs constateren dat op dit punt nog aanzienlijke onzekerheden bestaan: • • • •

De toekomstige prijs van warmte is niet duidelijk; De infrastructurele investeringen zijn onbekend en stijgend. De verdeling van kosten tussen bewoners, corporaties en overheid is niet uitgekristalliseerd; De invloed van nieuwe wetgeving (zoals de Wet collectieve warmte) op tarieven is nog in ontwikkeling.

Daarnaast is er ook sprake van een spanningsveld tussen technische kenmerken van warmteoplossingen en financieel-economische overwegingen. Simpel gezegd vermindert isolatie de warmtevraag, maar een lagere warmtevraag kan de businesscase van warmtenetten onder druk zetten. Vraaguitval is te verwachten door betere isolatie van de woningen en de keuze voor decentrale warmteoplossingen. De raadsrapporteurs constateren dat er momenteel weinig inzicht is in de samenhang tussen investeringskosten, de exploitatie van warmtenetten en de uiteindelijke woonlasten voor bewoners.

2.6 Netcongestie als obstakel Naast warmtenetten wordt in Zuidwest ingezet op kleinschaligere oplossingen, zoals warmtepompen en WKO-systemen. Deze systemen zijn afhankelijk van elektriciteit. De elektriciteitsvraag in Zuidwest zal de komende jaren aanzienlijk toenemen door toename van aantal woningen en bewoners en de elektrificatie van warmtevoorzieningen. Dit leidt tot een probleem in het volgende scenario: • •

Warmtenetten zijn nog niet beschikbaar; Alternatieve systemen vragen juist extra elektriciteitscapaciteit.

Hierdoor ontstaat het risico dat geen van beide systemen op korte termijn volledig kan voorzien in de benodigde energievoorziening. De gevolgen hiervan zijn groot: vertraging in de bouw, stagnatie in uitplaatsingen en onzekerheid voor bewoners en bedrijven. De raadsrapporteurs achten het daarom noodzakelijk dat de raad in 2026 een integraal overzicht ter beschikking krijgt, met daarin opgenomen: • • •

De beschikbare en verwachte netcapaciteit; De planning van bouwprojecten en de oplevering van woningen en bedrijfsruimten; De mate waarin beide op elkaar zijn afgestemd.

17

Op basis daarvan kan worden beoordeeld of aanvullende maatregelen nodig zijn en waar eventuele knelpunten optreden. De raadsrapporteurs wijzen erop dat het ontwikkelen van beleid gericht op energieopslag, zoals thuisbatterijen en grootschalige batterijopslag, kan bijdragen aan het mitigeren van deze problematiek.

2.7 Sociale gevolgen voor bewoners De Structuurvisie stelt tot doel dat inkomensniveau in Zuidwest, dat nu onder het gemiddelde van Den Haag ligt, wordt opgetrokken naar het stedelijke gemiddelde. Tegelijkertijd zullen de betaalbaarheid van de woning, de kosten voor mobiliteit en de energierekening maatgevend zijn voor de feitelijke woonlasten van bewoners. Stijgen deze kosten te veel, dan kan dat ertoe leiden dat bewoners met een lager inkomen in de praktijk steeds moeilijker of niet meer een nieuwe (of gerenoveerde) woningen kunnen betrekken of erin kunnen terugkeren. Bijzondere aandacht verdient in dit verband de dubbele verhuiskostenvergoeding. De raadsrapporteurs vinden het bemoedigend dat het college op 18 maart 2026 heeft bericht dat de mogelijkheid hiertoe bestaat (RIS324981). Niettemin bestaat het risico dat de sociale structuur met het blijvende vertrek van de huidige bewoners geraakt zal worden, terwijl bewoners met een hogere koopkracht naar Zuidwest verhuizen. Dat is een effect dat nadrukkelijk niet beoogd is in de Structuurvisie. Daar komt bij dat vertraging in de bouw, bijvoorbeeld door het niet beschikbaar zijn van WarmtelinQ of door netcongestie, ertoe kan leiden dat bewoners langer elders moeten verblijven of zich permanent elders vestigen. Ook dit ondermijnt de feitelijke uitvoerbaarheid van de terugkeergarantie.

De raadsrapporteurs vragen zich af in hoeverre deze effecten in samenhang zijn meegewogen en in beleidsdocumenten rondom bijvoorbeeld de terugkeergarantie zijn meegenomen. Vooralsnog lijkt dit onvoldoende het geval. De raadsrapporteurs achten het daarom wenselijk dat deze effecten integraal in beeld worden gebracht en expliciet worden gewogen. In het bijzonder kan de raad het college verzoeken om de volgende elementen in beeld te brengen: • • •

Duidelijkheid over de toekomstige betaalbaarheid van woonlasten en energie; Duidelijkheid over de leveringszekerheid van warmte, inclusief de gevolgen van netcongestie; Of en hoe de terugkeergarantie daadwerkelijk een haalbaar perspectief is, zowel vanuit de corporaties als bewoners.

2.8 Conclusies De raadsrapporteurs constateren dat de warmtevoorziening in Den Haag Zuidwest in belangrijke mate afhankelijk is van aanleg van de infrastructuur, marktontwikkelingen en 18

beleidskeuzes die op dit moment nog niet volledig zijn uitgekristalliseerd, en die aanzienlijke risico’s kennen. Het gaat daarbij onder meer om de tijdige beschikbaarheid van grootschalige warmteinfrastructuur, zoals de WarmtelinQ, de ontwikkeling van de warmtemarkt, de uitwerking van landelijke wetgeving en netcongestie. Deze onzekerheden werken door in de uitvoerbaarheid van de warmtestrategie voor Zuidwest. In de voorgaande paragrafen is zichtbaar geworden dat deze afhankelijkheid zich vertaalt in een aantal samenhangende spanningen binnen de gebiedsontwikkeling. Allereerst is sprake van een mismatch in de tijdlijnen van woningbouw, renovatie en de aanleg van warmtevoorzieningen. Waar de gebiedsontwikkeling reeds in volle gang is, blijft de ontwikkeling van de benodigde infrastructuur achter, waardoor tijdelijke oplossingen noodzakelijk worden en het risico ontstaat op inefficiënte investeringen. Een alternatief scenario voor de aanleg van warmtenetten ontbreekt echter. Daarnaast bestaat er aanzienlijke onzekerheid over de betaalbaarheid van de warmtevoorziening voor bewoners. De toekomstige tarieven, de verdeling van kosten en de samenhang met stijgende woonlasten zijn nog onvoldoende inzichtelijk, terwijl juist in Zuidwest veel bewoners een relatief kwetsbare inkomenspositie hebben.

De door het rijk gebruikte term “relatieve betaalbaarheid” vergroot alleen maar de onzekerheid. In onderlinge samenhang leiden deze factoren tot de constatering dat de uitvoerbaarheid van de warmtestrategie voor Zuidwest onder druk staat. Gelet op de schaal van de gebiedsontwikkeling en de kwetsbare positie van een groot deel van de bewoners achten de raadsrapporteurs het noodzakelijk dat het college meer duidelijkheid verschaft over de randvoorwaarden waarbinnen de warmtevoorziening tot stand moet komen en welke alternatieven er overwogen worden ingeval de gekozen oplossing niet werkt.

2.9 Aanbevelingen De raadsrapporteurs doen aan de raad enkele aanbevelingen: 1. Werk alternatieve scenario’s uit Werk scenario’s uit voor het geval de oplevering van collectieve warmtevoorzieningen en/of WarmtelinQ verdere vertraging oploopt. 2. Samenhang netcapaciteit en bouwprojecten Vraag om een integraal overzicht over de beschikbare netcapaciteit in relatie tot de planning van bouwprojecten, bijvoorbeeld in de jaarlijkse voortgangsrapportage. 3. Betaalbaarheid 19

Breng duidelijk de betaalbaarheid van de toekomstige woonlasten en energie in beeld. Maak ook de mogelijke gevolgen van netcongestie duidelijk en in hoeverre de terugkeergarantie daadwerkelijk een haalbaar alternatief is.

20

Nawoord raadsrapporteurs Op 13 februari 2025 benoemde de gemeenteraad ons tot raadsrapporteurs op het dossier Den Haag Zuidwest tot het aflopen van de huidige raadsperiode. In iets meer dan een jaar tijd hebben wij twee rapportages en een tussenrapportage opgeleverd. Wij hebben in de commissie Ruimte ook ons rapport toegelicht en op andere manieren aandacht gevraagd voor de ontwikkelingen in Zuidwest. Opgesomd gaat het om: • • • • •

Een reactie op het tussenbericht motie Parkeerbedrijf voor de Stad Zuidwest op verzoek van de commissie Ruimte (RIS321754). Een rapportage over mobiliteit, parkeerbeleid, groen en biodiversiteit in Dreven, Gaarden en Zichten (RIS323354). Een toelichting in de commissie Ruimte over bovenstaande rapportage (2 oktober 2025) Een verzoek aan de GAD om eerder geconstateerde risico’s in de grondexploitatie Dreven, Gaarden en Zichten te onderzoeken (RIS323489). De nu voorliggende rapportage.

Uit de brede reikwijdte van de onderwerpen die in bovenstaande rapportages zijn behandeld blijkt wel hoe complex de gebiedsontwikkeling in Den Haag Zuidwest is. Wij geven ruiterlijk toe dat het ons niet is gelukt om de gebiedsontwikkeling volledig te doorgronden. Wij hopen wel dat onze rapportages bepaalde onderdelen van de gebiedsontwikkeling inzichtelijker hebben gemaakt voor de gemeenteraad van Den Haag en dat de raad zo beter vat krijgt op de risico’s die spelen. Tegelijkertijd is het een teken aan de wand als het twee raadsleden die bovengemiddeld veel van hun tijd aan dit dossier hebben besteed maar met moeite de gebiedsontwikkeling kunnen doorgronden. Hoe moet een gewoon raadslid, laat staan een inwoner dit dan doen? Er zijn veel en grote stukken, de kaders lijken door de tijd heen te veranderen en de monitor, die het voor de raad mogelijk zou maken om de ontwikkelingen in Zuidwest aan de ambities in de Structuurvisie te toetsen is er bijna 3 jaar na vaststelling van de Structuurvisie nog niet. De raadsrapporteurs zijn daarom van oordeel dat het onverantwoordelijk is om onverdroten door te gaan op de huidige ingeslagen weg. De lessen van Amare moeten toegepast worden en geen dode letter blijven. Met vriendelijke groet, Jan Willem van den Bos Constant Martini

21