RIS324174 Bijlage Definitief advies evaluatie demonstratiebeleid gemeente Den Haag

8.5

Het proces na de kennisgeving verloopt op de manier die is beschreven in de APV Den Haag en het demonstratiebeleid. Ons beeld is dat sprake is van een zorgvuldig proces dat waarborgt dat een demonstratie op verantwoorde wijze wordt georganiseerd. De berichten en het contact met de politie laten zien dat ook (of juist) gekeken wordt hoe de demonstratie zo goed mogelijk gefaciliteerd kan worden.

8.6

Voor de volledigheid hebben wij beoordeeld of de samenwerking tussen de gemeente en de politie, waarbij de politie in principe het contact met de melder/organisatie heeft, vanuit juridisch perspectief toelaatbaar is. Het feit dat de politie – en niet een medewerker van de gemeente zelf – contact opneemt met de melder kent voordelen, maar ook kwetsbaarheden. Een voordeel is dat de melder direct contact heeft met de organisatie die ook tijdens de demonstratie het aanspreekpunt is. Zowel de melder als de politie zullen daardoor doorgaans niet voor verrassingen komen te staan.

8.7

Een aandachtspunt is dat de melder (ten onrechte) het idee kan krijgen dat de bevoegdheden uit de WOM in Den Haag worden uitgeoefend door de politie en niet door de burgemeester. Verder kan door inschakeling van de politie de indruk worden gewekt dat vooral aandacht uitgaat naar het veiligheidsaspect (en onvoldoende naar

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

25/38

het perspectief van de betogingsvrijheid). Dat gevoel kan verstrekt worden door het feit dat contact wordt opgenomen door de afdeling “Regionale Conflict- en Crisisbeheersing”. Het verdient in ieder geval aanbeveling om steeds voldoende duidelijk te maken dat besluiten als bedoeld in de WOM uiteindelijk door de burgemeester worden genomen. 8.8

In het verlengde hiervan raden wij aan om het bericht waarin de politie aangeeft dat de kennisgeving definitief is (‘definitieve kennisgeving’) anders te formuleren. Uit de standaardtekst van dat bericht blijkt nu namelijk niet duidelijk dat de burgemeester geen aanleiding heeft gezien om beperkingen te stellen. In de huidige definitieve kennisgeving lijkt alleen de politie tot die conclusie te zijn gekomen. Om misverstanden over de rol van de politie te voorkomen, is het belangrijk om duidelijk te maken dat het de burgemeester is geweest die bepaalt of beperkingen nodig zijn. Dat sluit ook aan bij de praktijk, waarin de burgemeester uiteindelijk bij elke demonstratie bepaalt of er beperkingen nodig zijn.

9

Standaardvoorschriften en –richtlijnen bij demonstraties

9.1

De burgemeester hanteert standaardvoorschriften en -richtlijnen die in beginsel voor elke demonstratie gelden. In dit hoofdstuk gaan we allereerst in op de vraag of het hanteren van standaardvoorschriften in algemene zin toegestaan is. Daarna gaan we in op de specifieke standaardvoorschriften die de burgemeester van Den Haag gebruikt. In beide gevallen vormen artikel 11 EVRM en de WOM het toetsingskader.

9.2

Onze indruk is dat de ‘standaardvoorschriften’ eigenlijk als ‘uitgangspunten’ of ‘basisafspraken’ zijn bedoeld. Wij achten het juridisch mogelijk om dergelijke uitgangspunten te hanteren, mits er ruimte bestaat om daarover in individuele gevallen afspraken te maken. Ons advies is om dat ook in het demonstratiebeleid tot uitdrukking te brengen. Verder adviseren we de inhoud en/of formulering van enkele standaardvoorschriften aan te passen. Toetsingskader

9.3

In de literatuur en door organisaties zoals Amnesty worden standaardvoorschriften bij demonstraties bekritiseerd. Kern van de kritiek is dat iedere demonstratie op zijn eigen merites beoordeeld moet worden. Standaardvoorschriften zouden daar niet bij passen.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

26/38

Zie bijvoorbeeld het Rapport van Amnesty (p. 37).27 Zie verder28: B. Roorda, “Beperkt de burgemeester de betogingsvrijheid te vergaand?”, NJB 2023/1088, § 3.4.29 9.4

Het gebruik van standaardvoorschriften is in algemene zin echter niet in strijd met artikel 11 EVRM. Het EHRM oordeelde eerder dat een lidstaat algemene maatregelen (“general measures”) kan treffen die worden toegepast, ongeacht de individuele situatie. Zie o.a. EHRM 22 april 2013, nr. 48876/08 (Animal Defenders International/Verenigd Koninkrijk), § 106: “106. Whether or not the interference was so pleaded in the above-cited VgT case, the present parties accepted that political advertising could be regulated by a general measure and they disagreed only on the breadth of the general measure chosen. It is recalled that a State can, consistently with the Convention, adopt general measures which apply to pre-defined situations regardless of the individual facts of each case even if this might result in individual hard cases (Ždanoka v. Latvia [GC], no. 58278/00, §§ 112-115, ECHR 2006 IV). Contrary to the applicant’s submission, a general measure is to be distinguished from a prior restraint imposed on an individual act of expression (Observer and Guardian v. the United Kingdom, 26 November 1991, § 60, Series A no. 216).” Zie ook: ECHR, Guide on article 11 of the Convention – Freedom of assembly and association, p. 18: “75.

A State can, consistently with the Convention, adopt general measures which apply to pre-defined situations regardless of the individual facts of each case, even if this might result in individual hard cases (Animal Defenders International v. the United Kingdom [GC], 2013, § 106). However, a general ban on demonstrations can only be justified if there is a real danger of their resulting in disorder which cannot be prevented by other less stringent measures. […]”

27

28 29

Blz. 37 van het rapport: “Ook ziet Amnesty vaak standaardvoorschriften zonder verdere motivering terugkomen in de Wombrieven. Of de gemeente geeft (al dan niet in gesprek) ter rechtvaardiging voor een beperking aan dat zij het voorschrift ‘aan alle demonstraties in de stad’ verbindt. Iedere demonstratie is echter anders en voor iedere demonstratie moet dus ook een eigen afweging gemaakt worden (zie ook Voor iedere demonstratie een eigen afweging in paragraaf 5.2) Bovendien staan standaardvoorschriften haaks op de verplichting van de overheid om het demonstratierecht te respecteren en inperkingen daarvan goed te motiveren. Dat stelde de Ombudsman in zijn rapport van 2018 ook al. En in soortgelijke bewoordingen: N.J.L. Swart en B. Roorda, Paal en perk stellen aan protestacties bij (privé)woningen van politici en andere personen, 14 juli 2023, p. 61 Paragraaf 3.4 van het artikel: “Uit ons onderzoek blijkt dat zes van de dertien burgemeesters algemene voorschriften/regels/voorwaarden ten aanzien van demonstraties hanteren, die vermeld staan op de gemeentelijke website, in een beleidsregel of in het demonstratiebeleid. In drie van deze gemeenten betreffen het maar liefst zestien, achttien en drieëntwintig standaardvoorschriften. Dit is niet in overeenstemming met de Wet openbare manifestaties, waaruit volgt dat elke demonstratie op haar eigen merites dient te worden beoordeeld.”

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

27/38

9.5

Het EHRM kent in dit verband aan lidstaten beoordelingsruimte toe om dergelijke algemene maatregelen te hanteren. Het EHRM erkent dat duidelijke algemene maatregelen in algemene zin meer rechtszekerheid met zich brengen. Desalniettemin moet het effect van algemene maatregelen evenredig zijn. 30 Daarbij speelt de motivering van de algemene maatregel een belangrijke rol: hoe overtuigender de motivering van de rechtvaardiging voor deze maatregel, hoe sneller ook in het individuele geval sprake is van een evenredige beperking.31 Als de burgemeester dus een goede (algemene) motivering heeft voor een standaardvoorschrift, dan kan dat binnen de voorwaarden passen die het EVRM daaraan stelt.

9.6

Wel bestaat twijfel in hoeverre de WOM zich tegen standaardvoorschriften verzet. Roorda e.a. wijzen in dat kader op pagina 19 van de memorie van toelichting bij de WOM, waarin het volgende is opgenomen: “Met de term «voorschriften en beperkingen», die in het voorstel van wet een aantal malen voorkomt, wordt gedoeld op wat in het verleden werd aangeduid als «voorwaarden» bij vergunningen e.d. Het gaat hier om elementen van een beschikking voor één concreet geval, en niet om zogenaamde algemeen verbindende voorschriften. Voor algemeen verbindende voorschriften, welke door de gemeenteraad worden vastgesteld, wordt in artikel 3 de term «regels» gebruikt. Door de gestelde «beperkingen» wordt de toegestane manifestatie als zodanig omlijnd. Er wordt bij voorbeeld vergunning verleend voor een manifestatie, georganiseerd door deze groepering, op die dag, op die plaats. Handelt men in strijd met zulke beperkingen, dan wordt men geacht zonder kennisgeving of vergunning te hebben gehandeld. Bij «voorschriften» gaat het om de meer concrete gedragsvoorschriften die zijn gesteld met het oog op een goed verloop van de manifestatie; te denken valt aan onderwerpen als het volgen van een bepaalde route, het bewaren van afstand tot bepaalde gebouwen, het voorkomen van excessieve geluidsoverlast en het al dan niet laten deelnemen van voertuigen.”

9.7

Wij gaan ervan uit dat bindende voorschriften in principe steeds in een concreet WOMbesluit neergelegd moeten worden. Voor de onderbouwing daarvan kan wel naar een algemene onderbouwing (in het demonstratiebeleid) worden gewezen. Dergelijke voorschriften moeten wel opgelegd worden ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en of bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden (artikel 2 WOM). In zoverre verzet de WOM zich dus niet tegen voor herhaling vatbare algemene voorschriften. APV Den Haag en demonstratiebeleid

9.8

In de APV staan geen regels over standaardvoorschriften. In het demonstratiebeleid van de gemeente Den Haag zijn de standaardvoorschriften in bijlage 1 opgenomen.

30 31

EHRM 22 april 2013, nr. 48876/08 (Animal Defenders International/Verenigd Koninkrijk), § 108. EHRM 22 april 2013, nr. 48876/08 (Animal Defenders International/Verenigd Koninkrijk), § 109.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

28/38

9.9

Ook volgt uit het demonstratiebeleid dat de eerdergenoemde kennisgevingstermijn (§ 6) gebruikt wordt om met de melder in gesprek te gaan over de standaardvoorschriften.32 “Voorts dient de termijn te worden benut om alle relevante informatie te verzamelen en om in gesprek te gaan met de organisator, bijvoorbeeld over de standaardvoorschriften bij demonstraties. Bij deze voorschriften gaat het er onder meer om dat de demonstranten gebouwen, en de ingangen daarvan, vrijhouden en dat de organisatie in een eigen ordedienst voorziet. De standaardvoorschriften staan vermeld in bijlage 1.” Beoordeling: juridische status standaardvoorschriften

9.10

Allereerst is de vraag wat de juridische status is van de standaardvoorschriften uit het demonstratiebeleid en of zij zijn toegestaan.

9.11

Om te beginnen stellen wij voorop dat de standaardvoorschriften niet als algemeen verbindende voorschriften kunnen gelden. De WOM biedt gemeenten namelijk behalve de regels over het kennisgevingsproces – geen grondslag voor het stellen van dergelijke regels.

9.12

Wij begrijpen dat de standaardvoorschriften op dit moment in de praktijk worden aangemerkt als (niet-bindende) uitgangspunten of basisafspraken (hierna: basisafspraken). Dat houdt in dat de basisafspraken niet als ‘voorschrift of beperking’ of ‘aanwijzing’ in de zin van artikel 5 en 6 WOM gezien kunnen worden. Overtreding van de basisafspraken levert daarmee niet zelfstandig een strafbaar feit op (artikel 11 lid 1 sub b WOM). In zoverre zijn de basisafspraken dus niet bindend. De burgemeester neemt – zo begrijpen wij – pas een WOM-besluit waarin eventueel voorschriften zijn opgenomen als een melder aangeeft bezwaar te hebben tegen de basisafspraken of als uit de kennisgeving blijkt dat niet aan de basisafspraken zal worden voldaan. Ook daaruit volgt wat ons betreft dat de “standaardvoorschriften” in de praktijk eerder als basisafspraken gelden.

9.13

Toch zijn de huidige basisafspraken in juridische zin niet betekenisloos. Overtreding van de basisafspraken zal namelijk aanleiding kunnen vormen om de demonstratie te beperken of zo nodig zelfs te verbieden.33 Het zijn uitgangspunten waaraan demonstranten zich hebben te houden, omdat er anders volgens de burgemeester een groter risico is op gevaar voor de gezondheid, voor het verkeer of voor wanordelijkheden. Als demonstranten – bijvoorbeeld – gezichtsbedekkende kleding dragen, dan maakt het standaardvoorschrift (‘De demonstranten zullen geen gezichtsbedekkende kleding dragen.’) duidelijk dat de burgemeester daar in

32 33

Demonstratiebeleid, p. 8. De rechtbank Den Haag oordeelde recentelijk nog dat een uitgangspunt in het demonstratiebeleid niet als onrechtmatig standaardvoorschrift kan worden aangemerkt, omdat de demonstratie individueel beoordeeld wordt; zie Rb. Den Haag ECLI:NL:RBDHA:2025:371, r.o. 6.6.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

29/38

voorkomend geval tegen zal optreden met een aanwijzing of een opdracht om de demonstratie te beëindigen. 9.14

De basisafspraken zouden ook als beleidsregels of als onderdeel van een vaste gedragslijn gezien kunnen worden bij toepassing van de bevoegdheid om voorschriften en beperkingen te stellen of een aanwijzing te geven (artikel 5 en 6 WOM). In dat geval moeten de basisafspraken zo gelezen worden dat de burgemeester altijd zijn bevoegdheid uit artikel 5 en 6 WOM zal inzetten om deze afspraken als voorschrift op te leggen.

9.15

De huidige basisafspraken uit het demonstratiebeleid worden in het huidige proces door de politie per e-mail aan de melder gestuurd. Daarmee is geen sprake van een besluit van de burgemeester waarmee deze basisafspraken als ‘voorschrift of beperking’ of ‘aanwijzing’ in de zin van artikel 5 en 6 WOM gezien kunnen worden. De basisafspraken zijn daarmee dus niet juridisch bindend. De burgemeester geeft wel akkoord op het feit dat er geen ‘beperkingen’ worden opgelegd, maar dat is ons inziens onvoldoende om de e-mail van de politie aan te merken als besluit in de zin van artikel 5 en 6 WOM waarmee voorschriften kunnen worden opgelegd.

9.16

Dat is een belangrijke constatering. Als de basisafspraken wél als ‘voorschrift of beperking’ of ‘aanwijzing’ in de zin van artikel 5 en 6 WOM kunnen worden gezien, dan is overtreding daarvan strafbaar (artikel 11 lid 1 sub b WOM). Op dit moment kunnen de basisafspraken ons inziens dus niet als voorschrift of beperking gezien worden. Concluderend kan de burgemeester kan de genoemde basisafspraken op twee manieren juridisch vormgeven. Allereerst kan hij het demonstratiebeleid aanpassen aan de huidige feitelijke situatie, waarbij de “standaardvoorschriften” als basisafspraken worden gehanteerd. Deze basisafspraken worden in de ontvangstbevestiging van de kennisgeving medegedeeld, waarbij de burgemeester aangeeft dat van deze afspraken in onderling overleg afgeweken kan worden. Als blijkt dat een organisator zich niet aan (een van) de standaardvoorschriften wil houden, dan neemt de burgemeester een besluit op grond van artikel 5 WOM. De burgemeester legt dan (een van) de standaardvoorschriften op als beperking. Deze mogelijkheid sluit aan bij de huidige praktijk in Den Haag. Het voordeel daarvan is dat de demonstranten weten wat de uitgangspunten zijn en de burgemeester alleen bij discussie over deze uitgangspunten (of onzekerheid over de naleving daarvan) een WOM-besluit zal moeten nemen.

Een nadeel van deze optie is dat de uitgangspunten dus alleen juridisch bindend zijn in de gevallen waarin daadwerkelijk een WOM-besluit is genomen. Deze optie sluit aan bij het feit dat de basisafspraken in het overgrote deel van de demonstraties gewoon wordt nageleefd en heeft daarmee onze voorkeur.

9.17

De tweede mogelijkheid houdt in dat de burgemeester de basisafspraken na elke kennisgeving als beperking in de zin van artikel 5 WOM oplegt. In dat geval zijn de

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

30/38

basisafspraken bij elke demonstratie bindend en is overtreding daarvan strafbaar op grond van artikel 11 lid 1 sub b WOM. In dat geval zijn het dus wel “standaardvoorschriften”. Het duidelijke nadeel is echter dat de burgemeester voor iedere demonstratie een WOM-besluit moet nemen, terwijl de basisafspraken in het overgrote deel van de demonstraties vermoedelijk niet ter discussie staan. Beoordeling: uniformiteit basisafspraken 9.18

Het is ons opgevallen dat de basisafspraken op verschillende plaatsen te raadplegen zijn en op verschillende momenten aan een melder ter beschikking worden gesteld. Wij zagen in ieder geval basisafspraken staan: 

in de automatische e-mailbevestiging na het invullen van het kennisgevingsformulier;



in de e-mail bij de definitieve kennisgeving;



op de website van de gemeente Den Haag waar de kennisgeving moet worden gedaan; en

 9.19

in bijlage 1 van het demonstratiebeleid.

Het valt ons daarbij op dat de basisafspraken niet altijd overeenkomen. In sommige gevallen ontbreken afspraken en in sommige gevallen staan de afspraken net anders toegelicht. In de automatische e-mailbevestiging van de gemeente Den Haag is bijvoorbeeld slechts een selectie van de basisafspraken opgenomen. Op de website van de gemeente Den Haag staan vervolgens weer niet alle afspraken die wel in de email met de definitieve kennisgeving staan. De afspraak “De spandoeken, foto/tekstborden, vlaggen zullen niet zijn voorzien van dikke stokken (zoals bijvoorbeeld bezemstelen en vlaggenstokken). De teksten/uitingen op de spandoeken, foto/tekstborden, vlaggen zullen niet discriminerend, beledigend of opruiend zijn.” staat wél in de e-mail bij de definitieve kennisgeving, maar niet op de website.

9.20

Wij adviseren de burgemeester om de basisafspraken te uniformeren. Het heeft daarbij uitdrukkelijk de voorkeur om de basisafspraken op te nemen in het demonstratiebeleid en aan die basisafspraken vast te houden in de verdere communicatie. Dat draagt bij aan de kenbaarheid en voorzienbaarheid van de afspraken en voorkomt onduidelijkheid. Wij adviseren de burgemeester verder vervolgens naar die basisafspraken te verwijzen (of te citeren) in de overige correspondentie. Beoordeling: analyse van enkele specifieke standaardvoorschriften

9.21

Hierna behandelen wij enkele specifieke standaardvoorschriften. We zijn daarbij uitgegaan van de standaardvoorschriften uit bijlage 1 van het demonstratiebeleid. Bij deze beoordeling nemen we tot uitgangspunt dat de burgemeester het voorschrift met een WOM-besluit (bindend) heeft voorgeschreven.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

31/38

1. Herkenbare ordedienst 9.22

De organisatie moet volgens bijlage 1 van het demonstratiebeleid zorgdragen voor een herkenbare ordedienst van 10% van het aantal deelnemers. Dat is een vrij gebruikelijk voorschrift bij demonstraties. Dit standaardvoorschrift heeft tot doel om de organisatie mede verantwoordelijk te maken voor het goed verlopen van de demonstratie. Dat heeft als bijkomend voordeel dat de organisatie de eigen deelnemers kan aanspreken op het schenden van afspraken of voorschriften. Wij menen dan ook dat dit standaardvoorschrift in principe dienstbaar is aan de bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer en het bestrijden of voorkomen van wanordelijkheden en daarmee voldoet aan artikel 2 WOM.

9.23

Vervolgens is wel de vraag of dit standaardvoorschrift in alle gevallen voldoet aan de voorwaarden uit artikel 11 EVRM.

9.24

In 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) uitspraak gedaan over de verplichting voor de organisatie van een demonstratie om twee gecertificeerde verkeersregelaars in te huren (ABRvS 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2437). De Afdeling oordeelde dat op de overheid op basis van artikel 11 EVRM een positieve verplichting rust om een demonstratie zoveel mogelijk te faciliteren en te beschermen (r.o. 5.1). Daarbij was ‘[h]et verzekeren van de veiligheid van de weg en het beschermen van weggebruikers en passagiers [...] evenwel een overheidstaak. Uitgangspunt is dan ook dat de overheid verantwoordelijk is voor het vervullen van die taak en ook de kosten, die daarmee zijn gemoeid, voor haar rekening neemt.” (r.o. 6.1). In dat kader oordeelde de Afdeling dat slechts in bepaalde gevallen een verplichting om verkeersregelaars in te schakelen op de organisatie gelegd mag worden.

9.25

De Afdeling vond voor haar uitspraak steun in de “Guidelines on freedom of peaceful assembly” van de Venice Commission en de OSCE/ODIHR van 15 juli 2020. Op het gebied van het verplichten van ordediensten geven deze Guidlines aan dat het vereisen van ‘stewards’ niet als vervanging kan gelden voor adequate handhaving door de overheid: “156. A requirement to steward assemblies should not be imposed. ‘Stewards’ and ‘marshals’ (the terms are often used interchangeably) are individuals who assist the organizer in facilitating an assembly.309Stewards typically work in co-operation with assembly organizers to facilitate the event and to help ensure compliance with any lawfully imposed restrictions. Their primary role is to guide, orient, explain and give information to assembly participants, as well as to identify potential risks and hazards before and during an assembly. While the presence of stewards may lead law enforcement authorities to see less need for a heavy police presence, stewards should not be regarded as a substitute for an adequate presence of

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

32/38

law enforcement personnel, as the state remains under a positive obligation to provide adequately resourced policing arrangements necessary for maintaining public order and safety.” 9.26

De verplichting om een herkenbare ordedienst te hebben van 10% van het aantal deelnemers, kan naar onze inschatting een (beperkte) inbreuk vormen op het demonstratierecht. Het werpt in ieder geval een drempel op om een demonstratie te organiseren. Wij betwijfelen daarom of het verplichten van een herkenbare ordedienst van 10% als standaardvoorschrift noodzakelijk is en daarmee voldoet aan de voorwaarden uit artikel 11 EVRM. Hiervoor is in elk geval een onderbouwing nodig die op dit moment nog niet voorhanden is. Bij gebrek daaraan, is het niet mogelijk om de 10% als voorschrift te stellen.

9.27

Wij kunnen ons desondanks wel voorstellen dat het bij bepaalde demonstraties noodzakelijk is dat de organisatie een eigen herkenbare ordedienst heeft, zodat het niet alleen aan de politie is om de demonstratie in goede banen te leiden. Dat zal bijvoorbeeld het geval zijn bij demonstraties met veel deelnemers of een demonstratieve optocht. Bij kleinere en statische demonstraties vragen wij ons af of de noodzaak van een eigen ordedienst altijd aanwezig is. Bovendien heeft de burgemeester een positieve verplichting om demonstraties in goede banen te leiden.

9.28

Om deze reden adviseren wij om dit standaardvoorschrift aan te passen, waardoor dit standaardvoorschrift niet langer van toepassing is op alle demonstraties, maar op demonstraties waarbij een eigen ordedienst noodzakelijk is. Dat kan bijvoorbeeld door het voorschrift niet langer van toepassing te verklaren op alle demonstraties, maar enkel op demonstraties waarbij een eigen ordedienst noodzakelijk is (zoals bijvoorbeeld demonstraties vanaf een bepaalde groepsgrootte of dynamische demonstraties). Contactpersoon

9.29

De organisatie moet volgens bijlage 1 van het demonstratiebeleid zorgdragen voor een contactpersoon voor de politie. Deze contactpersoon dient tijdens de gehele demonstratie aanwezig te zijn en beschikbaar te zijn als aanspreekpunt.

9.30

Het EHRM acht contact met de organisatie een essentieel onderdeel van de positieve verplichting van de overheid om de demonstratie goed te laten verlopen, om ordeverstoringen te voorkomen en om de veiligheid en gezondheid te waarborgen. Zie EHRM 5 januari 2016, nr. 74568/12 (Frumkin/Rusland), § 129: “129. The Court has already referred to the Venice Commission’s Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, which recommends negotiation or mediated dialogue if a stand-off or other dispute arises during the course of an assembly as a way of avoiding the escalation of conflict (see Guideline

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

33/38

5.4, paragraph 80 above). It considers, however, that it is unnecessary to define the standard required in relation to the Guidelines or otherwise. The Court considers that from any point of view the authorities in this case did not comply with even the minimum requirements in their duty to communicate with the assembly leaders, which was an essential part of their positive obligation to ensure the peaceful conduct of the assembly, to prevent disorder and to secure the safety of all the citizens involved.” 9.31

Als de politie of de gemeente geen contact kan leggen met de organisatie, dan brengt dat een verhoogd risico voor de gezondheid, de openbare orde en het verkeer met zich. In dat geval zal namelijk onduidelijkheid kunnen ontstaan over de plannen van de demonstranten en kan de politie niet in overleg met de organisatie zorgen voor het veilig verloop van de demonstratie. Het beperkt simpelweg de mogelijkheden om de demonstratie zoveel mogelijk te faciliteren. In dat licht achten wij dit standaardvoorschrift noodzakelijk en in lijn met artikel 11 EVRM. Het dient ook de belangen van de bescherming van de gezondheid, van het verkeer en van het bestrijden of voorkomen van wanordelijkheden (artikel 2 WOM).

9.32

De gemeente Den Haag kan het bestaan van een contactpersoon dus als standaardvoorschrift stellen. Blokkades

9.33

De standaardvoorschriften stellen dat er geen wegen en/of kruisingen of splitsingen hiervan zullen worden geblokkeerd.

9.34

Blokkades vallen, zolang deze niet gewelddadig zijn, in principe ook onder het demonstratierecht zoals beschermd in artikel 11 EVRM.34 Dat recht is echter niet absoluut. De Afdeling heeft op basis van rechtspraak van het EHRM eerder geoordeeld dat de overheid een zekere tolerantie moet tonen voor het feit dat een demonstratie het verkeer 'in enige mate' verstoort. Daarbij is het wel belangrijk dat de organisator van een demonstratie zich houdt aan de regels die zijn gesteld om het vreedzame en veilige verloop van de demonstratie te waarborgen, aldus de Afdeling.35

9.35

Daarbij komt dat het EHRM meermaals heeft geoordeeld dat het blokkeren niet tot de kern behoort van de demonstratievrijheid, waardoor een beperking van het demonstratierecht eerder gerechtvaardigd is.36

9.36

Uit rechtspraak van het EHRM volgt dat de juiste mate van tolerantie niet in abstracto kan worden gedefinieerd, maar dat gekeken moet worden naar de concrete feiten en

34 35

36

EHRM 15 oktober 2015, nr. 37553/05 (Kudrevičius e.a/Litouwen), § 96-99. Zie: ABRvS ECLI:NL:RVS:2021:2437, r.o. 5.1, waarin wordt verwezen naar het arrest van het EHRM van 20 februari 2003, nr. 20652/92 (Djavit AN/Turkije), § 56-57. EHRM 15 oktober 2015, nr. 37553/05 (Kudrevičius e.a/Litouwen), § 97.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

34/38

omstandigheden van het geval.37 Wel hebben lidstaten een ruime beoordelingsmarge om te bepalen of maatregelen tegen blokkades getroffen worden. 38 Zie ook pagina 23 van de ECHR, Guide on article 11 of the Convention – Freedom of assembly and association: "109. The intentional serious disruption, by demonstrators, to ordinary life and to the activities lawfully carried out by others, to a more significant extent than that caused by the normal exercise of the right of peaceful assembly in a public place, might be considered a "reprehensible act". Such behaviour might therefore justify the imposition of penalties, even of a criminal nature. In particular, the almost complete obstruction of three major highways in disregard of police orders and of the needs and rights of road users constituted conduct which, even though less serious than recourse to physical violence, was found to be "reprehensible" (Kudrevicius and Others v. Lithuania [GC], 2015, $173-174; see also Barraco v. France, 2009, §§ 4647; see also Section "Wider margin of appreciation for sanctioning intentional disruption of ordinary life and traffic")." 9.37

Ook de Nederlandse rechter kijkt – bij de vraag of een blokkade mag worden opgeheven – naar de concrete omstandigheden van het geval. Ook een (vreedzame) blokkade kan namelijk rekenen op bescherming onder het EVRM. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 13 oktober 2023 over de inzet van de waterwerper bij demonstraties van XR (ECLI:NL:RBDHA:2023:15385): 4.15. In algemene zin geldt dat ook het tijdelijk blokkeren of bezetten van een (snel)weg een demonstratievorm is die door artikel 11 EVRM wordt beschermd. Daarbij komt dat zolang een demonstratie vreedzaam is – zoals bij de XR blokkades onmiskenbaar het geval is – van autoriteiten tolerantie wordt verlangd, ook als er sprake is van een ‘disruption of ordinary life’, inclusief de ontwrichting van het verkeer. De vraag hoe ver die vereiste tolerantie moet gaan is afhankelijk van de specifieke omstandigheden van de situatie. De relevante omstandigheden zijn hier dat de demonstraties plaatsvinden op een locatie die de burgemeester verboden heeft, dat de demonstranten aldus strafbaar handelen en dat de demonstraties onmiskenbaar een aanzienlijke impact hebben op de verkeerssituatie in Den Haag.

Een belangrijke verkeersader van Den Haag wordt immers doelbewust, telkens weer, geblokkeerd en dat met de aankondiging dat de blokkades zullen voortduren totdat de overheid besluit de fossiele subsidies te stoppen, wat een ongewis moment in de toekomst is. De impact en het repeterende karakter van de blokkades leiden ertoe dat – voor wat betreft de reactie van gedaagden op de blokkades – in redelijkheid niet verlangd kan worden dat elke blokkade moet worden beschouwd als een op zichzelf staande, nieuwe, demonstratie, waarbij telkens weer een zekere ruimte, met name in tijd, moet worden gegund aan de demonstranten voordat tegen de verstoring van 37 38

EHRM 15 oktober 2015, nr. 37553/05 (Kudrevičius e.a/Litouwen), § 155. EHRM 15 oktober 2015, nr. 37553/05 (Kudrevičius e.a/Litouwen), § 156.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

35/38

de openbare orde wordt opgetreden. De burgemeester kan in dit geval niet de bevoegdheid worden ontzegd kort na het starten van een volgende blokkade al vlot over te gaan tot het geven van opdracht de blokkade te beëindigen en na relatief korte tijd een passend geweldsmiddel in te zetten als een vordering tot beëindiging van de blokkade en tot vertrek van de demonstranten van de locatie niet het gewenste effect heeft gehad. Onder al deze omstandigheden wordt met de inzet van de waterwerper, waarmee beoogd wordt de aanwezige talrijke demonstranten te ontmoedigen de blokkade in stand te houden, een legitiem doel nagestreefd.” 9.38

Het in zijn algemeenheid verbieden van blokkades, past niet binnen de bescherming van het demonstratierecht onder artikel 11 EVRM. Daarvoor moet namelijk gekeken worden naar de concrete situatie. Het repeterend karakter van een blokkade kan bijvoorbeeld een goede reden zijn om een blokkade op voorhand te verbieden. Het is eventueel wel toelaatbaar om dit te wijzigen naar een basisafspraak dat blokkades in uitgangspunt niet zijn toegestaan (waarop in het individuele geval uitzonderingen mogelijk zijn). Verbranden stoffen

9.39

Het verbanden van stoffen tijdens een demonstratie is op grond van een standaardvoorschrift verboden.

9.40

Het is goed voorstelbaar dat het verbanden van stoffen in zijn algemeenheid niet is toegestaan tijdens demonstraties. In Den Haag geldt ook een algeheel verbod om in de openbare ruimte vuur te stoken (artikel 5:34 APV), waarbij kaarsen en fakkels zijn uitgezonderd voor zover dat geen gevaar, overlast of hinder voor de omgeving oplevert. Tijdens een demonstratie zal al snel sprake zijn van gevaar, overlast of hinder. Door dit verbod in de standaardvoorschriften op te nemen, verduidelijkt de burgemeester dat hij van mening is dat het verbranden van stoffen (ook als dat bijvoorbeeld fakkels zijn) een risico voor de gezondheid vormt en potentieel kan leiden tot wanordelijkheden. Vgl. ook de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 15 november 2012 (ECLI:NL:RBSGR:2012:BY5462): “De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerders beleid, inhoudende dat het meevoeren van fakkels en andere vormen van open vuur bij demonstraties in het centrum van Den Haag met het oog op de bescherming van de gezondheid en ter voorkoming van wanordelijkheden niet worden toegestaan, niet onredelijk genoemd kan worden en noodzakelijk kan worden geacht met het oog op de belangen die het beleid beoogt te dienen en niet verder gaat dan met het oog op die belangen strikt noodzakelijk is.”

9.41

Wel adviseren wij de burgemeester om bij dit standaardvoorschrift tekstueel aan te laten sluiten bij de doelcriteria uit artikel 2 WOM (“ter bescherming van de

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

36/38

gezondheid” en ter “bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden”) en niet bij het woon- en leefklimaat en de openbare orde. 9.42

Ten overvloede wijzen wij op de situatie waarbij het doel van de demonstratie juist is om iets te verbranden. In dat geval adviseren wij de burgemeester niet louter te verwijzen naar het standaardvoorschrift, maar een WOM-besluit te nemen met een voorschrift om de verbranding te verbieden en te motiveren waarom dit specifieke voorschrift nodig is ter bescherming van de gezondheid en/of ter voorkoming van wanordelijkheden. Zoals wij begrepen hebben, gebeurt dit ook in de praktijk. Gezichtsbedekkende kleding

9.43

De standaardvoorschriften vermelden dat “[d]e demonstranten geen gezichtsbedekkende kleding [zullen] dragen”.

9.44

Het is voorstelbaar waarom de burgemeester een dergelijk voorschrift wil stellen. Door gezichtsbedekkende kleding te dragen kunnen demonstranten eventuele (individuele) vervolging bij strafbare feiten ontlopen. Daardoor kan er een groter risico ontstaan op wanordelijkheden.

9.45

Op dit uitgangspunt moeten naar onze mening echter een aantal belangrijke uitzonderingen gemaakt worden. In het eerdergenoemde rapport wijst Amnesty bijvoorbeeld op de situatie dat een masker deel uitmaakt van de boodschap van de demonstratie (bijvoorbeeld door een politicus te bespotten39) of gezichtsbedekkende kleding is gekoppeld aan het aanhangen van een religie. In dat geval achten wij een individuele beoordeling op zijn plaats, waarbij onder meer de vraag een rol speelt of dit een beperking zou vormen op basis van de inhoud van de demonstratie of vanwege het risico op wanordelijkheden. Ook kunnen wij ons voorstellen dat demonstranten in sommige gevallen anoniem moeten kunnen demonstreren, omdat zij bijvoorbeeld vrezen voor het buitenlands regime waartegen zij demonstreren.

9.46

Anders dan Amnesty is ons beeld van de praktijk in Den Haag dat situaties van ‘gerechtvaardigde gezichtsbedekking’ bij demonstraties eerder uitzondering zijn dan regel. In de regel zijn er dan ook goede redenen om gezichtsbedekkende kleding niet toe te staan. Wij zouden dit standaardvoorschrift dus niet schrappen, maar wel expliciet in het kennisgevingsformulier c.q. de reactie op de kennisgeving aangeven dat hiervan in overleg kan worden afgeweken. Wapens, fakkels of voorwerpen die als wapen gebruikt kunnen worden

9.47

Demonstranten mogen op basis van een standaardvoorschrift “geen wapens, fakkels of voorwerpen die als wapen gebruikt kunnen worden bij zich dragen. Dat geldt ook voor middelen die tijdens een ongewenste confrontatie met derden of de politie kunnen 39

Zie Rapport Amnesty, p. 41-42.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

37/38

worden ingezet zoals extra verstevigde spandoeken, (dikke) stokken en/of duidelijke zichtbare beschermende kleding (zoals arm- en scheenbeschermers).” 9.48

Wij kunnen ons goed voorstellen dat de burgemeester voorwerpen die als wapen gebruikt kunnen worden wil weren tijdens demonstraties. De burgemeester heeft een positieve verplichting om de demonstranten te beschermen. Als andere demonstranten dergelijke voorwerpen meenemen, zal de burgemeester nog lastig aan deze positieve verplichting kunnen voldoen. Het is wel de vraag hoe dit zich verhoudt tot de al bestaande regelgeving op dit punt (o.a. in de Wet wapens en munitie en de APV). Desalniettemin achtten wij dit als uitgangspunt te rechtvaardigen. Alcohol dragen en/of gebruiken

9.49

De burgemeester ziet het gebruik van alcohol tijdens een demonstratie altijd als een risico op wanordelijkheden. Dat kunnen wij ons goed voorstellen. Wij kunnen ook lastig een situatie bedenken waarbij uit het EVRM en de Grondwet voortvloeit dat in het individuele geval een uitzondering op dit voorschrift moet worden gemaakt. Schoon, heel en veilig achterlaten demonstratielocatie

9.50

Het laatste standaardvoorschrift houdt in dat “[d]e organisatie [...] ervoor [zorgt] dat de demonstratielocatie na de demonstratie schoon, heel en veilig wordt achtergelaten.”

9.51

Het is sterk de vraag of dit als resultaatsverplichting van organisaties verwacht kan worden. In de eerdergenoemde uitspraak van 3 november 2021 oordeelde de Afdeling dat de overheid in de basis verantwoordelijk is voor het vervullen van overheidstaken en ook de kosten, die daarmee zijn gemoeid, voor haar rekening moet nemen.40 Het opruimen van de openbare ruimte is (ook) een overheidsverantwoordelijkheid. Bovendien oordeelde de rechtbank Limburg in een zaak uit 2023 dat een voorschrift om de locatie schoon achter te laten (in dat geval) niet op rechtsgevolg was gericht en geen aanleiding hadden kunnen geven tot handhavend optreden: Zie: Rb. Limburg 5 september 2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:5240: “Onderdelen 17 en 18: het schoon achterlaten van de locatie van de demonstratie en de verantwoordelijkheid voor eventuele schade [...] 20. De rechtbank beschouwt de voorschriften, gelet op de tekst, als onderdelen die geen rechtsgevolg hebben. Het niet schoon achterlaten van de locatie van de demonstratie of niet opruimen van weggeworpen drukwerk en beschadigingen aan openbare verhardingen of openbaar groen konden daarom, zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, niet leiden tot handhavend optreden als bedoeld op pagina 5 van het primaire besluit.” 40

ABRvS 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2437.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.

38/38

9.52

Een inspanning om de locatie schoon, heel en veilig kan wat ons betreft echter wel van een organisatie verwacht worden. Wij adviseren dan ook om dit standaardvoorschrift te wijzigen naar een inspanningsverplichting en daarbij de gezamenlijke opdracht te benadrukken om de locatie na afloop schoon achter te laten.

10

Afsluiting

10.1

Tot zover de evaluatie die wij hebben uitgevoerd. Tot nader overleg zijn wij graag bereid.

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.