RIS322480 Bijlage 1 Publiek integraal warmtebedrijf

Bijlage 1: Toelichting ontwikkeling Publiek Integraal Warmtebedrijf

1. Inleiding Den Haag streeft naar een duurzame, betaalbare en betrouwbare warmtevoorziening voor grote delen van de stad. Betrouwbaar in termen van leveringszekerheid, maar ook betrouwbaar in de ogen van inwoners. Na een aantal jaren van vertraging is er grote behoefte aan een reëel perspectief op versnelling van de warmtetransitie, in het bijzondere de collectieve warmtevoorziening. Het wetsvoorstel Wet collectieve warmte (Wcw) schrijft voor dat op termijn alleen warmtebedrijven actief mogen zijn die voor meer dan de helft in publieke handen zijn. Daarom is in Den Haag een publiek integraal warmtebedrijf (PIW) nodig om dit te realiseren. Deze bijlage omvat de nadere toelichting op de afronding van de onderzoeksfase voor een lokaal Haags publiek warmtebedrijf en het voorstel om de uitwerkingsfase in te gaan met de potentiële partners Netverder en EBN. Daarnaast wordt het financiële voorstel om 30 mln. euro te reserveren in de Enecoreserve Duurzaamheid en Energietransitie nader toegelicht. Ook wordt ingegaan op betaalbaarheid, de rol van bewonersinitiatieven in relatie tot het PIW en de uitgevoerde risico-inventarisatie.

2. Ambitie ontwikkeling warmtenet PIW in aantallen en tijd Momenteel worden er per jaar in Nederland ongeveer 13.000 aansluitingen op warmtenetten gerealiseerd, waarvan een paar honderd per jaar in Den Haag (in Zuidwest). Met het opzetten van publieke warmtebedrijven en het daarbij horende flankerend beleid van de rijksoverheid moet het mogelijk worden om de warmtetransitie in Nederland – en dus ook in Den Haag – te versnellen. Het financieel instrumentarium vanuit het Rijk moet voldoende zijn om betaalbaarheid te garanderen. Dat is randvoorwaardelijk voor een succesvolle uitrol van warmtenetten. Het college werkt, net als alle Nederlandse gemeenten, aan een warmteprogramma. Dit is een actualisatie van de eerder door de Raad vastgestelde transitievisie warmte (RIS313867). In het programma worden de ambities voor de ontwikkeling van warmtenetten geactualiseerd. Eerder dit jaar heeft de gemeente Den Haag met ruim honderd organisaties en andere gemeenten het Warmtebod ondertekend (RIS321192). In de voorbereiding van dat warmtebod heeft de gemeente aangegeven bereid en in staat te zijn om, mits de rijksoverheid financieel ondersteunt, op te schalen naar tenminste 4.000 nieuwe aansluitingen per jaar. Uitgaande van een ingroeipad tot 2032 zou dat voor de komende 20 jaar uitkomen op het realiseren van ca. 64.000 aansluitingen, waarvan zo’n 24.000 in de komende 10 jaar.

Als er tegelijkertijd in 3 à 4 afzonderlijke buurten aan de uitrol van warmtenetten wordt gewerkt, moet het gestelde ambitieniveau van 4.000 per jaar (1.000 per buurt per jaar) haalbaar zijn. Belangrijke randvoorwaarde is dat het flankerend beleid vanuit het Rijk toereikend is om dit te realiseren. Idealiter schalen we op tot een hoger tempo dan 4.000 per jaar.

1/14

3. Beleidskader verbonden partijen De gemeenteraad heeft in 2024 het geactualiseerde Beleidskader Verbonden Partijen (RIS 317313) vastgesteld. Dat kader bevat onder meer een stappenplan voor besluiten over nut en noodzaak van het toetreden tot een verbonden partij. Het beleidskader verbonden partijen beschrijft drie fasen om te komen tot oprichting van of deelname in een verbonden partij. Dit zijn achtereenvolgens de onderzoeks-, de uitwerkings- en de uitvoeringsfase. De voorkeursoptie uit de onderzoeksfase wordt door het college voorgelegd aan de gemeenteraad en bij een positief besluit wordt de onderzoeksfase afgerond. Onderzoeksfase Het beleidskader verbonden partijen schrijft voor dat in de onderzoeksfase vier vragen worden beantwoord: 1. In hoeverre is er sprake van een Haags publiek belang? 2. In hoeverre is het publiek belang afdoende te borgen door middel van wet- en regelgeving, subsidie, een lening of garantstelling? 3. In hoeverre leent de publieke taak zich voor uitvoering door een externe partij? 4. A. In hoeverre zijn publieke taken te borgen door middel van uitbesteding? B. In hoeverre is het publieke belang te borgen via een bestuurlijk & financieel belang in een onafhankelijke rechtspersoon? ad 1) Haags publiek belang. De gemeente Den Haag streeft naar het verminderen van de stedelijke uitstoot van CO2, om daarmee de impact op het klimaatprobleem te verlagen.

Naast de beperking van impact op het klimaat, zijn ook betaalbaarheid en betrouwbaarheid van de energievoorziening belangrijke doelstellingen voor de gemeente Den Haag. Dit is o.a. vastgelegd in de transitievisie warmte (RIS313867). Sinds 2012 laten alle analyses, bijvoorbeeld de backcastingstudie (RIS258292) en de transitievisie warmte consequent zien dat warmtenetten voor grote delen van de bestaande stad de oplossing bieden met de gunstigste verhouding tussen maatschappelijke kosten en baten. Bovendien zijn warmtenetten nodig om nieuwe lokale duurzame bronnen te ontsluiten. Daarnaast kan met de aanleg van warmtenetten worden voorkomen dat de netcongestie op het elektriciteitsnet toeneemt. In 2024 is uw raad geïnformeerd over het stopzetten van de voorbereidingen van een aanbesteding van concessies voor warmtenetten in de bestaande bouw, omdat het financieel niet haalbaar bleek om private warmtebedrijven tot investeringen te bewegen (RIS317250). Sindsdien heeft de gemeenteraad meerdere malen opgeroepen tot oprichting van een publiek warmtebedrijf, onder andere met motie ‘gemeentelijk warmtebedrijf’ (RIS317592). In het nationaal klimaatakkoord van 2019 is afgesproken dat gemeenten de regie moeten nemen over de warmtetransitie en daartoe financiële en juridische instrumenten moeten krijgen.

De reden hiervoor is dat gemeenten goede inzichten hebben om de lokale energievoorziening te verduurzamen. Het wetsvoorstel Wcw schrijft bovendien voor dat de meerderheid van de aandelen van alle warmtebedrijven op termijn in publieke handen moet komen (minimaal meer dan 50). Het draagvlak voor warmtenetten wordt immers vergroot wanneer publieke belangen optimaal geborgd zijn. Dit geldt ook voor het toekomstige warmtebedrijf in Den Haag. ad 2) Afdoende te borgen door middel van wet- en regelgeving, subsidie, een lening of garantstelling Investeringen in warmtenetten worden in de huidige situatie, anders dan investeringen in gas- en elektriciteitsnetten, door private partijen gedaan. In 2023 heeft het college de voorbereidingen ter hand genomen van een aanbesteding die een grootschalige realisatie beoogde van tienduizenden woningen op een warmtenet, door private partijen. Dit bleek echter niet haalbaar zonder een hele grote financiële bijdrage van en daarmee gepaard gaande risico's voor de gemeente. Het college heeft de raad geïnformeerd waarom is afgezien van het verder werk maken van deze aanbesteding (RIS317250).

2/14

Het wetsvoorstel Wcw schrijft voor dat warmtenetten in publieke handen moeten komen. Uit de commissiebrief ‘Voortgang publieke rolneming warmtetransitie (RIS 320421)’ bleek dat in theorie een organisatie zonder deelname van de gemeente Den Haag een PIW kan zijn, maar dat deze vorm onvoldoende aansluit bij het beleid van de gemeente Den Haag. Er is dan namelijk geen borging van zeggenschap en daarmee onvoldoende borging van het Haagse publieke belang via de eigendomsstructuur. ad 3) In hoeverre de publieke taak zich leent voor uitvoering door een externe partij. Het beleidskader verbonden partijen vraagt om een afweging tussen zelf uitvoeren en uit laten voeren door een externe partij. Soms is deze keuze op basis van overwegingen van de gemeente en soms is de keuze wettelijk vastgelegd. Het wetsvoorstel Wcw is hierover duidelijk en bepaalt dat warmtenetten in meerderheid in publieke handen moeten komen in de vorm van een zelfstandig rechtspersoon, die opereert onder regie van de gemeente (kaveltoewijzing e.d.). ad 4A) In hoeverre zijn publieke taken te borgen door middel van uitbesteding? Gelet op het wetsvoorstel Wcw dienen de aandelen van een publiek warmtebedrijf voor meer dan de helft in handen te zijn van een publiekrechtelijk rechtspersoon.

Het college heeft in de brief: ‘Voortgang publieke rolneming warmtetransitie’ (RIS320421) gemeld van mening te zijn dat voor de ontwikkeling van warmtenetten een samenwerking met een private partij binnen een publiek private samenwerkingsconstructie niet passend is. Mogelijk onverenigbare belangen kunnen leiden tot een ingewikkelde samenwerking en lastige besluitvorming over onder meer benodigde investeringen en gewenst rendement. Uitbesteding is daarmee voor het college geen verstandige optie. ad 4B) In hoeverre is het publiek belang te borgen via een bestuurlijk & financieel belang in een onafhankelijke rechtspersoon? Met het wetsvoorstel Wcw beoogt de wetgever dat het publiek belang van warmtenetten wordt geborgd in een onafhankelijke rechtspersoon, waarvan meer dan de helft van de aandelen in handen zijn van publieke rechtspersonen.

4. Beschrijving twee opties De gemeenteraad is op 7 november 2024 met de brief ‘Voortgang publieke rolneming warmtetransitie’ (RIS 320421) geïnformeerd over het feit dat het college uit alle opties voor een publieke rolneming er twee heeft geselecteerd om verder te onderzoeken. De uitwerking richt zich eerst op de organisatievorm. De twee opties zijn: Aandeelhouder worden van een bestaand warmtebedrijf dat in meerdere gemeenten opereert. Hiervoor komt HVC in aanmerking. Met partners een volledig publiek lokaal Haags warmtebedrijf oprichten. Hiervoor komen Netverder in aanmerking, samen met de nationale deelneming warmte (NDW) die door EBN zal worden ingevuld, als de Wcw door het parlement wordt aangenomen. Hierna worden de twee opties voor het PIW verder uitgewerkt. Samenwerkingsmodel HVC In deze optie neemt Den Haag een deelneming in HVC. Dit betreft het hele bedrijf, dus zowel de afvalals de energietak. HVC is een bestaand bedrijf met ervaring in de warmtesector. Momenteel zijn 60 andere gemeenten en waterschappen aandeelhouder van HVC. Als Den Haag een aandeel neemt in HVC heeft dit voor de rol als PIW de volgende karakteristieken: • Den Haag neemt deel naar rato van de afvalinbreng. De aandelen koopt Den Haag voor een beperkt bedrag. De waardering van de afvalinbreng is bepalend voor het aandeel dat zij verkrijgt.

De inschatting is dat Den Haag met haar omvang de grootste aandeelhouder wordt

3/14

•

•

in HVC, met een aandeel van circa 16%. Bij toetreding sluit Den Haag zich aan bij de bedrijfsinrichting en strategie van HVC zoals deze is vormgegeven. Het bedrijf is zo gestructureerd dat Den Haag als aandeelhouder van HVC zeggenschap heeft over het moederbedrijf HVC. Die zeggenschap werkt indirect door in de warmteactiviteiten van HVC. HVC ziet een belangrijke rol voor de gemeentelijke organisatie om – zeker in de opstartfase – communicatie en participatie te organiseren.

HVC Circa 16% 60 andere gemeenten / waterschappen

Gemeente Den Haag

Figuur 1: Schematische weergave samenwerkingsmodel met HVC

Samenwerkingsmodel Haags lokaal warmtebedrijf met Netverder en Energiebeheer Nederland De drie partners – Netverder (onderdeel van de Stedin groep), Energeibeheer Nederland (EBN), als beoogd uitvoerder van de nationale deelneming warmte (NDW) en de gemeente Den Haag richten samen een Haags warmtebedrijf op en worden alle drie aandeelhouder. Het Haags warmtebedrijf heeft de volgende karakteristieken: • • • •

Het Haags warmtebedrijf richt zich op de warmtetransitie binnen de gemeentelijke grenzen van Den Haag, met oog voor het regionale warmtesysteem. De drie partners hebben elk een significant aandeel, maar geen partner heeft een absolute meerderheid. Daarmee zijn voor besluiten minimaal twee van de drie aandeelhouders nodig. De drie partners stellen samen de strategie en het beleid vast voor dit Haagse warmtebedrijf, die jaarlijks worden geactualiseerd door de aandeelhoudersvergadering. Het Haags warmtebedrijf maakt voor ontwikkeling, exploitatie en onderhoud van warmtenetten gebruik van de kennis en diensten van Stedin/Netverder

De optie lokaal Haags PIW met Netverder en EBN wordt vanaf hier aangeduid met Netverder-EBN. Bovenstaande karakteristieken maken het mogelijk om een bedrijf op te richten met een op de situatie in Den Haag afgestemde strategie en tegelijkertijd gebruik te maken van de schaalvoordelen die Netverder/Stedin kan bieden t.a.v. kritieke functies zoals netontwerp en –ontwikkeling, inkoop en onderhoud / asset management. Naast de inbreng van eigen vermogen kunnen de drie partners ieder vanuit hun eigen expertisegebied capaciteit inbrengen (door detachering) in de Haagse entiteit.

4/14

De strategie en het beleid worden gezamenlijk door de aandeelhouders vastgesteld en daarmee wordt de gemeentelijke zeggenschap geborgd. Het PIW krijgt van de aandeelhouders een helder mandaat voor het ondernemerschap en de daarbij behorende bedrijfsvoering waardoor het bedrijf slagvaardig kan opereren. Onderstaande figuur biedt een schematische weergave van dit model.

PIW Den Haag 33,3%

EBN / NDW

Stedin groep / Netverder

Gemeente Den Haag

Figuur 2: Schematische weergave samenwerkingsmodel Haags PIW De minister van KGG heeft in de Kamerbrief ‘Actualisatie randvoorwaarden collectieve warmte’ het voornemen geuit om EBN invulling te laten geven aan de nationale deelneming die investeert in warmtebedrijven. In de ‘Tweede nota van wijziging van de wet houdende regels omtrent productie, transport en levering van warmte (Wet collectieve warmte)’ stelt de minister voor om de nationale deelneming alleen te laten investeren in warmtebedrijven die op een redelijke termijn op regionale schaal opereren. De redenen daarvoor zijn schaalgrootte, aansluiten bij de schaal van andere Nutsvoorzieningen en gemeentegrensoverschrijdende energiesystemen. EBN geeft aan dat, vanwege de schaalgrootte van Den Haag, het bereid is om te investeren in een Haags PIW. In de uitwerkingsfase wordt nader uitgewerkt hoe invulling kan worden gegeven aan de eis van regionale warmtebedrijven, zonder de lokaliteit los te laten. Rol gemeente binnen de samenwerking Voor beide opties geldt dat er drie verschillende rollen voor de gemeente te onderscheiden zijn: Aandeelhouder: op strategisch niveau kan de gemeente in haar rol als aandeelhouder tot op zekere hoogte meesturen op strategie en beleid, waaronder parameters die van invloed zijn op tarieven en risico (binnen de kaders van de Wcw en ACM tariefregulering etc.).

Samenwerkingspartner: De gemeentelijke organisatie zal actief moeten samenwerken met het PIW, bijvoorbeeld waar het gaat om keuzes in welke wijken en wanneer te starten en het identificeren en realiseren van koppelkansen. Het kan ook gaan om het faciliteren van de uitvoering, zoals de snelle en zorgvuldige verstrekking van benodigde vergunningen en de ruimtelijke inpassing van de boven- en ondergrondse infrastructuur. De gemeentelijke organisatie kan een essentiële bijdrage aan het succes van warmtenetten leveren door het organiseren van communicatie en participatie in de wijken. De kosten van de gemeentelijke rol zijn deels onderdeel van de reguliere personeelskosten van de gemeente en worden deels gedekt uit leges. Regisseur van de warmtetransitie: De Wcw versterkt op een aantal punten de formele regierol van de gemeente, zoals het aanwijzen van warmtekavels en beoordelen van kavelplannen van PIW en warmtegemeenschappen of kleinschalige warmte-initiatieven.

5. Keuze samenwerkingsmodel en -partner De potentiële partnerkeuze is ook een keuze tussen twee modellen met een andere filosofie. In de optie Netverder-EBN wordt een Haags publiek integraal warmtebedrijf ingericht waarin De Haag één van de drie aandeelhouders is en Haagse prioriteiten en wensen in de strategie geborgd kunnen worden. In de optie met HVC neemt de gemeente Den Haag deel aan een bestaand en reeds functionerend

5/14

warmtebedrijf dat vanuit een bredere bedrijfsstrategie samenwerkt aan het realiseren van collectieve warmtenetten in onze stad. Om een goed onderbouwde keuze voor een voorkeursoptie te kunnen maken, heeft het college de partijen de afgelopen maanden veel gesproken en beoordeeld op basis van vier criteria: Zeggenschap: de mate van zeggenschap en verantwoordelijkheid die de gemeente Den Haag heeft over strategie en financieel beleid; Competentie: ervaring en competenties van de partner nu en ingeschatte vermogen om die in de toekomst te ontwikkelen; Lokaliteit: de mate waarin de samenwerking is gericht op Den Haag en ruimte biedt aan samenwerking met lokale bewonersinitiatieven en stakeholders; Financiën: de financiële impact op / opgave voor de gemeente. Toelichting en vergelijking op de vier criteria Het college is tot de volgende inzichten gekomen: •

Zeggenschap De door de gemeente Den Haag gewenste regie vertaalt zich naar zeggenschap over het warmtebedrijf. De aangenomen motie van 18 december 2024 ‘Den Haag aan het stuur bij warmtebedrijf’ (RIS320965) onderstreept dit. Het gaat daarbij bijvoorbeeld over bronkeuze, in welke wijken wanneer warmtenetten worden aangelegd, tarieven, samenwerking met inwoners en diverse stakeholders en afstemming op andere beleidsterreinen. Vergelijking Bij HVC wordt de gemeente Den Haag één van 60 aandeelhouders van HVC NV, met ongeveer 16% van de aandelen. HVC warmte hangt hier als 100% dochter onder. De invloed van de aandeelhouders op de bedrijfsvoering loopt via een Raad van Commissarissen. HVC is namelijk een structuurvennootschap. Bij de uitwerking van concrete projecten in één van de aandeelhoudende gemeenten sluit HVC zo goed mogelijk aan bij wensen en voorkeuren van de desbetreffende gemeente, binnen de bredere strategische kaders van het bedrijf. De gemeente Den Haag stapt in een bestaande organisatie met een bestaande visie en strategie. Het risico dat er belangenverschillen zijn tussen de gemeente Den Haag en de overige aandeelhouders – lees: waterschappen en andere gemeenten – wordt bij HVC groter geacht dan bij Netverder-EBN (zie hoofdstuk 9 voor de risicoanalyse). Dat kan bijvoorbeeld gaan om de prioritering van investeringen.

Bij Netverder-EBN hangt de invloed van de gemeente Den Haag samen met de inbreng van eigen vermogen en de verwerving van aandelen in een lokaal Haags PIW. De invloed is goed geborgd, omdat de gemeente één van drie aandeelhouders wordt en meestuurt op de strategische kaders. Daarnaast heeft de gemeente als aandeelhouder van Stedin invloed op de investeringen van Netverder in het PIW. Een belangrijke overweging is dat de gemeente Den Haag direct bij de oprichting betrokken is en vanaf het begin meebepaalt wat de visie en strategie van het op te richten PIW zullen worden. Een risico dat in de risicoanalyse (hoofdstuk 9) is geadresseerd, is dat de belangen van de aandeelhouders niet overeenkomen en dit leidt tot onenigheid over beslissingen binnen het PIW. Mocht dit risico zich voordoen, heeft dat een grote impact. Het zal de aanleg van warmtenetten op zijn minst vertragen en mogelijk de aantallen aansluitingen verminderen. Bij Netverder-EBN is dit risico mogelijk ook aanwezig, maar worden de kans en het effect minder groot geacht omdat de gemeente Den Haag van meet af aan betrokken zal zijn bij de oprichting van een PIW en met minder aandeelhouders overeenstemming hoeft te bereiken.

6/14

Alles overwegende is de conclusie dat de gemeente Den Haag bij beide opties voldoende zeggenschap kan krijgen, maar bij Netverder-EBN vindt het college die zeggenschap directer en zwaarwegender. Daardoor kan de gemeente Den Haag diverse belangen beter borgen, zoals bronkeuze, in welke wijken wanneer warmtenetten worden aangelegd, tarieven, samenwerking met inwoners en diverse stakeholders en afstemming op andere beleidsterreinen. •

Competentie Bij dit criterium wordt beschouwd of de potentiële partners in staat zijn om warmtenetten snel, betrouwbaar en efficiënt aan te leggen en in staat zijn op te schalen naar de ambitie van minimaal 4.000 aansluitingen per jaar. Als de warmtenetten sneller worden gerealiseerd, kan Den Haag sneller van het gas af. Als de warmtenetten efficiënt worden aangelegd, verlaagt dit de kosten en verbetert het de betaalbaarheid. Betrouwbaarheid van de warmtelevering is gediend met een organisatie die kwaliteit levert. Daarbij is belangrijk dat in Den Haag bestaande bouw wordt aangesloten, hetgeen complexer is dan nieuwbouw. Ook de beperkte ruimte in de ondergrond en het opbreken van wegen in een drukke stad maakt de aanleg van warmtenetten in Den Haag extra uitdagend. Vergelijking HVC heeft een staande organisatie met ervaring in het aansluiten van warmtenetten, voor een groot deel in bestaande bouw en in complexe situaties. Momenteel heeft HVC 18.000 aansluitingen en sluit jaarlijks zo’n 3.000 woningen aan, verdeeld over meerdere gemeenten. HVC is de organisatiestructuur zo aan het inrichten dat HVC is voorbereid op een ambitieuze groei van warmtenetten. Netverder is een kleine organisatie (nu 35 medewerkers) die snel groeit. Netverder is begonnen met aanleg van hun eerste warmtenet in de bestaande bouw.

Netverder kan leunen op de uitvoeringskracht van moedermaatschappij Stedin, waar veel ervaring met het werken in de Haagse ondergrond aanwezig is. Netverder werkt aan de voorbereiding van warmtenetten in Den Haag (inloopoplossingen). Daarnaast is Netverder versneld haar kennis en expertise aan het uitbreiden voor de realisatie en exploitatie van warmtenetten. Voor de eerste fase van opschaling zou HVC beter uit de vergelijking op realisatiekracht komen, omdat het al heeft laten zien warmtenetten aan te kunnen leggen. Echter, hier speelt de samenhang met het afvaldossier een belangrijke rol. Op 9 april 2025 heeft het college de gemeenteraad geïnformeerd dat het contract voor afvalverwerking voor de komende vier jaar wordt aanbesteed aan een private partij. HVC is een publieke partij en voert alleen warmteactiviteiten uit in gemeenten die aandeelhouder zijn en hun afvalverwerking bij HVC hebben ondergebracht. Met dit besluit vervalt het voordeel van een snelle start met deze potentiële partij. Op dit moment acht het college de uitvoeringskracht in mindere mate nog aanwezig bij Netverder dan bij HVC.

De startpositie als onderdeel van Stedin, waar veel uitvoeringskracht aanwezig is, en het voornemen om een uitvoeringsorganisatie in te richten, hebben in de gesprekken met Netverder ons het vertrouwen gegeven dat Netverder zal opschalen naar een organisatie die net zo goed in staat is de Haagse ambitie voor warmtenetten te realiseren.

•

Lokaliteit In het Haagse energiebeleid zijn bewonersinitiatieven belangrijk. De mogelijkheden om ruimte te geven aan, of samen te werken met bewonersinitiatieven zijn onderdeel van het criterium lokaliteit.

7/14

Voor de warmtetransitie is vertrouwen essentieel, met name van de bewoners die moeten besluiten of ze op een warmtenet willen aansluiten. Als veel bewoners aansluiten, versnelt de verduurzaming en worden de kosten over meer mensen verdeeld, wat bijdraagt aan beter betaalbare warmte. Wanneer een PIW volledig op Den Haag is gericht, is financiële transparantie voor Den Haag beter te waarborgen. Hiermee wordt bedoeld dat wij als aandeelhouder, maar ook de klanten inzicht krijgen in de gemaakte kosten en op welke basis de tarieven tot stand zijn gekomen. Dit heeft grote invloed op het vertrouwen van (potentiële) klanten. Bovendien is het streven dat de in Den Haag gegenereerde inkomsten worden geherinvesteerd in het PIW. Vergelijking Zowel HVC als Netverder-EBN geven aan open te staan voor samenwerking met en ondersteuning van bewonersinitiatieven en warmtegemeenschappen. HVC doet dit ‘waar nodig / gewenst’. HVC heeft in twee projecten de samenwerking met bewonersinitiatieven verkend, maar dat leidde niet tot een vervolg. Bij Netverder is samenwerking met bewonersinitiatieven een strategische keuze. Netverder werkt bijvoorbeeld samen aan planontwikkeling met het Haagse initiatief voor de Vruchtenbuurt.

Wel geldt dat de aandeelhouders Netverder en EBN zich buiten deze samenwerking richten op een groter gebied dan waar een Haags PIW voor wordt opgezet en dat gebruik wordt gemaakt van een toekomstige uitvoeringsorganisatie die in meerdere gemeenten taken uitvoert. Netverder en HVC geven aan dat lokale capaciteit voor Den Haag wordt opgebouwd. Netverder en HVC zeggen aan Den Haag prioriteit te willen geven. In de risicoanalyse is het risico geadresseerd dat dit tegenvalt. De kans dat dit optreedt is mogelijk groter bij HVC en kleiner bij Netverder-EBN. HVC, Netverder en EBN richten hun warmteactiviteiten op meerdere gemeenten, maar Netverder-EBN richt samen met de gemeente Den Haag een bedrijf op dat zich volledig op Den Haag richt. Netverder en HVC geven beide aan op Haags niveau openheid over de kosten en opbrengsten te kunnen geven. Bij Netverder-EBN sluit dit beter aan bij de organisatiestructuur. HVC en Netverder-EBN geven beide in voldoende mate invulling aan lokaliteit. Netverder-EBN komt beter uit de vergelijking op het criterium lokaliteit omdat een organisatie wordt ingericht die volledig op de gemeente Den Haag wordt gericht. Dit werkt door in de zeggenschap van de gemeente en daarmee op het bereiken van duurzaamheid, betaalbaarheid en betrouwbaarheid en het betrekken van bewoners. •

Financiën Er zijn op basis van publieke belangen goede redenen om deel te nemen aan een publiek integraal warmtebedrijf, zoals in hoofdstuk 3 is beargumenteerd (conform het toetsingskader Verbonden Partijen). Aan zo’n deelneming zitten vanzelfsprekend ook financiële consequenties, die onderdeel uitmaken van de afweging om deel te nemen en ook de keuze te maken tussen de twee opties voor zo’n deelneming. Voor de keuze tussen beide opties richt het criterium ‘financiën’ zich op de financiële impact op de gemeente. Het gaat hierbij om de benodigde inbreng in termen van financiële middelen of af te geven garanties, maar ook om een oordeel over aard en omvang van het financiële risico dat de gemeente in beide opties aangaat. In de optie van HVC wordt van de gemeente gevraagd om samen met de andere aandeelhouders garant te staan voor de financiële opgave van HVC als geheel, waar de investering in warmtenetten een onderdeel van is. HVC rekent een zeer beperkt nominaal bedrag om aandelen te verwerven, in aanvulling op het inbesteden van het afvalcontract. HVC vraagt daarnaast aan aandeelhouders om naar rato van hun aandeel een garantie af te geven, waarop de organisatie in uiterste geval een beroep kan doen. De aandeelhoudende gemeenten ontvangen een vergoeding van 1% voor deze garantstelling. De

8/14

raming van deelname aan HVC voor Den Haag komt neer op 40.000 euro voor aankoop aandelen (16%) en een garantiestelling voor 160 – 180 mln. euro (met een jaarlijkse vergoeding van 1,6 - 1,8 mln. euro). De omvang van deze garantiestelling kan in de toekomst toenemen als HVC verder groeit in omvang - zowel op afval als warmte. De investering in Haagse warmtenetten komen vervolgens voor rekening van HVC als warmtebedrijf. HVC kan daarbij, net als ieder ander publiek warmtebedrijf, gebruik maken van het waarborgfonds om de investeringen te dekken met leningen waarvan het risico wordt afgedekt door dit waarborgfonds. In de optie Netverder-EBN is de financiële betrokkenheid van de gemeente gericht op de investeringen in Den Haag, die de gemeente in gelijke delen verdeelt met de twee andere aandeelhouders. Voor Netverder-EBN geldt dat de drie aandeelhouders samen het voor Den Haag benodigde risicodragend kapitaal bijeen moeten brengen. Bij het ambitieniveau hoort op termijn een investeringsopgave van ruim 1,25 miljard euro. De rijksoverheid heeft het voornemen om een waarborgfonds op te richten (Kamerbrief d.d. 17 april jl. met titel ‘Actualisatie van de randvoorwaarden van collectieve warmte’). Dat zorgt ervoor dat publieke warmtebedrijven een groot deel van hun investering kunnen bekostigen met geleend geld (vreemd vermogen) tegen een gunstig tarief.

Het waarborgfonds beperkt de behoefte aan inbreng eigen vermogen tot 170 mln. euro voor de eerste twintig jaar. Op basis hiervan ramen we het aandeel voor de gemeente van een derde deel op 55 - 60 mln. euro voor 20 jaar. Voor de 1e fase van 10 jaar is daarvan een risicodragende kapitaalinleg van 30 mln. euro nodig. Dit wordt in hoofdstuk 6 (financieringsopgave) nader toegelicht. Vergelijking: Duidelijk is dat de financiële impact van beide opties in hun aard onvergelijkbaar zijn. Bij HVC worden de risico’s van warmte en afval gecombineerd en voor alle zestig aandeelhouders samen opgeteld en met elkaar – naar rato van ieders aandeel – gedeeld. Bij Netverder-EBN is de financieringsopgave gericht op de investeringsopgave in Den Haag en wordt dit risico gedeeld door de drie partners gezamenlijk, ieder voor zijn derde deel. De impact is hier directer, maar de gemeente heeft er ook meer grip op. Het beoordelen van de voor- en nadelen van de financiële implicaties en condities van beide opties kan alleen in samenhang met zeggenschap. Want zeggenschap en verantwoordelijkheid, ook in financiële zin, zijn keerzijden van dezelfde medaille.

De voorkeur gaat dan uit naar NetverderEBN: De gewenste grotere zeggenschap over beleid en strategie voor de ontwikkeling van warmtenetten in Den Haag gaat logischerwijs samen met het mee-investeren van risicodragend kapitaal in specifiek deze Haagse warmtenetten. Belangrijke randvoorwaarde bij het maken van deze keuze is wél dat de gemeente de benodigde investering kan opbrengen. De uitwerking in Hoofdstuk 6 gaat hier nader op in. Conclusie op basis van de vier criteria: De belangrijkste bevinding is dat de potentiële partijen in beide opties een goede invulling van een PIW in Den Haag kunnen bieden. Netverder-EBN komt sterker uit de vergelijking op de criteria zeggenschap en lokaliteit. Netverder-EBN en HVC komen op het criterium competentie (nagenoeg) gelijkwaardig uit de vergelijking. HVC heeft weliswaar meer competentie opgebouwd en meer ervaring, maar door het besluit van het college om het contract voor de afvalverwerking de komende vier jaar aan te besteden zal HVC de komende jaren op basis van de huidige statuten niet beschikbaar zijn als warmtebedrijf voor Den Haag. Met dit besluit vervalt het voordeel van een snelle start met HVC als partij die veel ervaring heeft in het aanleggen van warmtenetten. Een keuze voor HVC als partner voor een Haags PIW of Netverder-EBN heeft een heel verschillende financiële impact op de gemeente.

Het onderscheid op financiële implicaties kan alleen worden gemaakt in samenhang met zeggenschap: de voorkeur gaat uit naar gerichte zeggenschap over de Haagse warmtenetten. Dat gaat beter samen met de optie Netveder-EBN waarvoor de financiële inbreng van de gemeente ook

9/14

specifiek gericht is op de Haagse warmtenetten. Alles overwegende is de conclusie dat een PIW dat zich volledig op Den Haag richt en waar de gemeente meer zeggenschap heeft, beter aansluit bij de ambities van Den Haag. Daarin kan een optie voor een Haags PIW zich onderscheiden. De optie Netverder-EBN past derhalve beter bij Den Haag dan de optie HVC en komt als voorkeursoptie uit deze onderzoeksfase.

6.

Financieringsopgave

Het voorstel om een bedrag van 30 mln euro te reserveren om als gemeente te investeren in het PIW is gebaseerd op de financieringsbehoefte voor een eerste fase van tien jaar. Hieronder presenteren we eerst een doorkijk naar twintig jaar, waaraan we de financieringsopgave voor de eerste tien jaar ontlenen. Uitgangspunt is de hierboven in hoofdstuk 2 aangegeven ambitie om een tempo van ten minste 4.000 aansluitingen per jaar te bereiken. De financieringsopgave voor de eerste 20 jaar is gebaseerd op de kostenraming die in 2023 door Royal Haskoning DHV is opgesteld, specifiek voor de beoogde ontwikkeling van warmtenetten voor bestaande bouw in Den Haag, conform de transitievisie warmte. Deze raming diende toen om de haalbaarheid te onderzoeken van de op dat moment nog beoogde aanbesteding van concessies aan commerciële warmtebedrijven. Deze raming is ter voorbereiding op dit raadvoorstel geactualiseerd naar prijspeil 2025, en toegepast op de ambitie voor opschaling van het aantal aan te sluiten woningen naar 4.000 woningen per jaar. Uitgangspunt is dat we na een ingroeipad tot en met 2032 dit tempo kunnen halen. Dit resulteert in de ambitie om de komende 20 jaar 64.500 aansluitingen te realiseren, waarvan 24.000 in de eerste tien jaar, inclusief de opstartfase.

Met een correctie voor gestegen bouwkosten, beslaan de investeringskosten ruim 1,25 miljard euro (zie bijlage 3: Financieringsopgave PIW periode 2026 t/m 2045). Deze kosten worden deels gedekt door subsidie van de rijksoverheid. Dankzij het waarborgfonds is het mogelijk de financieringsopgave voor 80% te financieren met vreemd vermogen en is voor de resterende 20% inbreng eigen vermogen nodig. Zoals uit onderstaande tabel blijkt resulteert dit in een benodigde inbreng eigen vermogen door de gemeente van 57 mln. euro in de komende 20 jaar. Financieringsopgave PIW (doorkijk naar 20 jaar) in mln € Investeringskosten warmtenetten Af: Subsidies en financiële instrumenten van rijksoverheid Financieringsopgave warmtebedrijf

€ 1.250 € 400 € 850

Financieringsopgave warmtebedrijf 80% vreemd vermogen 20% eigen vermogen

€ 850 € 680 € 170

Totaal in te brengen eigen vermogen Aandeel gemeente Den Haag in eigen vermogen (33,33%)

€ 170 € 57

Aandeel partners (Netverder en EBN) in eigen vermogen (66,67%)

€ 113

Uitgangspunt voor de eerste fase van tien jaar is dat deze een voldoende grote omvang (ruim 24.000 aansluitingen) heeft om financiële duurzaamheid van het warmtebedrijf met daaraan gekoppelde bronnen te waarborgen. Ook als blijkt dat verdere opschaling van het publieke warmtebedrijf niet haalbaar is of – bij voortschrijdend inzicht – niet langer gewenst is, hoeft de gemeente niet verder te investeren. De opsplitsing in een eerste en tweede fase is in onderstaande tabel weergegeven.

10/14

1e fase (2026 t/m 2035) (€) 30 mln

2e fase (2036 t/m 2045) (€) 25-30 mln

Totaal (20 jaar) (€) 55-60 mln

Partners (EBN en Netverder) samen 2/3 deel

60 mln

50-60 mln

110-120 mln

Totaal

90 mln

75-90* mln

165-180 mln

Gem. Den Haag - 1/3 deel

In het raadsvoorstel worden middelen gereserveerd om de investeringen voor de eerste fase van 10 jaar. Na 10 jaar kan een besluit worden genomen om al dan niet verder te investeren. Tijdens de uitwerkingsfase preciseren we de wijze waarop het eigen vermogen wordt ingebracht en het financieel risico wordt afgedekt. De hierboven op hoofdlijnen weergegeven financieringsopgave is naar verwachting en vormt de basis voor de geraamde eigen vermogensinbreng. In de uitwerkingsfase zal samen met de potentiële partners een bedrijfs- en financieringsplan worden uitgewerkt. Daarin zal ook het door het Rijk nog uit te werken financieel instrumentarium worden meegenomen dat nodig is voor betaalbare aansluitkosten en tarieven voor inwoners en woningeigenaren. Bij de uitwerking van de business case worden ook kosten en inkomsten met elkaar in balans gebracht, op een manier die resulteert in betaalbare tarieven en aansluitkosten.

Het gaat daarbij om het vinden van een evenwicht tussen subsidies en tarieven die leiden tot dekking van onderstaande kosten / begrotingsposten: • Operationele kosten PIW (inclusief kosten van te leveren warmte, vennootschapsbelasting etc.); • Herinvesteringskosten (voorziening opbouwen, uitgangspunt: 50 jaar hoofdleidingwerk, 20 jaar voor opwerk- en onderstations en daarbij horend leidingwerk en 15 jaar warmtemeters en afleversets); • Rente en aflossing lening; • Operationeel rendement (IRR) ter dekking van operationeel risico en als inbreng voor volgende investeringsfase. Onder de Wcw zal door de ACM een maximum IRR worden vastgesteld.

7. Visie op betaalbaarheid De rijksoverheid zet in op publieke warmtebedrijven om publieke belangen als betaalbaarheid, leveringszekerheid en duurzaamheid te borgen en om de ontwikkeling van collectieve warmtenetten te versnellen. Een aantrekkelijk en in de ogen van inwoners betrouwbaar aanbod, is dé voorwaarde om tot versnelling van de aanleg van warmtenetten te komen. Minister Hermans bevestigt in haar brief d.d. 17 april 2025 ‘Actualisatie randvoorwaarden collectieve warmte’ dat het borgen van relatieve betaalbaarheid kabinetsdoelstelling is. Relatieve betaalbaarheid definieert zij als tarieven die concurrerend zijn met het gangbare alternatief. Alleen dan zal er voldoende draagvlak zal zijn voor warmtenetten en daarmee de opschaling van collectieve warmte. De minister stelt in haar brief een aantal maatregelen in het vooruitzicht, waaronder verbetering van het subsidie-instrumentarium, een relatieve prijsgarantie en het waarborgfonds. Deze maatregelen bieden, aldus de minister, gebruikers – en publieke warmtebedrijven – de zekerheid dat de relatieve betaalbaarheid zal worden geborgd door de rijksoverheid. Voor gebruikers van warmtenetten zijn de warmtetarieven, waaronder de verhouding tussen vastrecht en variabel tarief van groot belang. In de warmtenetwijken, zoals aangeduid in de transitievisie warmte, staan veel appartementen.

Met name voor kleinere appartementen geldt dat de huidige verhouding tussen vastrecht en variabel tarief ongunstig uitpakt ten opzichte van wat inwoners nu aan

11/14

verwarming met gas betalen. Om deze reden is in de huidige Warmtewet een verlaging van het vastrecht mogelijk gemaakt. De minister wil in de verhouding vastrecht / variabel tarief voor collectieve warmte ook het vastrecht voor elektriciteit betrekken. Inwoners met een warmtenetaansluiting met relatief laag stroomverbruik betalen nu evenveel vastrecht als inwoners die veel meer elektriciteit verbruiken voor een warmtepomp. Voor eigenaren, of zij nu bewoner of verhuurder zijn, zijn daarnaast de bijdrage aansluitkosten en bijkomende kosten voor inpandige aanpassingen belangrijke aspecten van betaalbaarheid. De uitwerking van de door de minister aangekondigde verbetering van subsidies op investering in warmtenetten, bronnen en inpandige aanpassingen zijn hiervoor van groot belang. Kortom, het flankerend beleid van de rijksoverheid, zoals aangekondigd in de brief van de minister is randvoorwaardelijk voor een betaalbaar aanbod, in termen van warmtetarief, vastrecht en bijdrage aansluitkosten. Dat is het uitgangspunt op basis waarvan het college bereid is met risicodragend kapitaal mee te investeren in een Haags warmtebedrijf.

8. Opgroeiruimte en -tijd voor warmtegemeenschappen en kleinschaligere particuliere initiatieven In de brief ‘voortgang publieke rolneming warmtetransitie (RIS320421)’ van 12 november 2024 staat dat het college gelijktijdig inzet op zowel warmtegemeenschappen (of kleinschalige particuliere initiatieven)1 als een PIW dat voor 100% in eigendom is van publieke partijen. Deze zijn aanvullend aan elkaar. De inzet op zowel warmtegemeenschappen als een PIW verandert niet. Bij de uitwerking van het bedrijfsplan en de strategie voor het PIW zal dit een belangrijk aandachtspunt zijn. Bewonersinitiatieven die een klein of middelgroot collectief warmtenet willen ontwikkelen krijgen ‘opgroeiruimte en -tijd’. Dat betekent dat zij ondersteuning van de gemeente krijgen bij het ontwikkelen van hun plannen. Daartoe heeft het college de ‘Actielijn bewonersinitiatieven warmtenetten (RIS320044)’ in het leven geroepen. Het op te richten PIW zal zich strategisch oriënteren op samenwerking met initiatieven die warmtenetten ontwikkelen. Bij de selectiecriteria ‘zeggenschap’ en ‘lokaliteit’ speelde deze strategische oriëntatie een zwaarwegende rol bij de afweging tussen de potentiële partners. Beide beoogde partners – Netverder en EBN - onderschrijven de bedoelde strategische oriëntatie. Netverder is nu bijvoorbeeld al partner van de Coöperatie Duurzame Vruchtenbuurt.

Het college heeft er alle vertrouwen in dat we met deze partners de samenwerking met bewonersinitiatieven die streven naar een klein of middelgroot warmtenet strategisch kunnen verankeren. Daar waar het PIW aan de slag zal gaan met de uitrol van warmtenetten zal eerst worden vastgesteld of er bewonersinitiatieven zijn die een klein of middelgroot warmtenet beogen. De gemeente zal, als dat het geval is, samen met het betreffende bewonersinitiatief en het PIW beoordelen of het PIW in die specifieke wijk of buurt meerwaarde kan bieden. Het college wil bij de uitwerking ook onderzoeken of en hoe bewonersinitiatieven, een formele stem kunnen en willen krijgen in de governance van het PIW. Het rapport ‘Verkenning van mogelijke rolnemingen voor de gemeente Den Haag in een publiek warmtebedrijf’ (RIS319397) bevat een aantal opties om een dergelijke rol voor bewonersinitiatieven vorm te geven. Hoewel bewonersinitiatieven graag meedenken als pleitbezorgers van de Haagse energietransitie vertegenwoordigen zij niet de

1

De Wcw maakt een onderscheid tussen kleinschalige tot middelgrote bewonersinitiatieven (tot 1.500 aansluitingen) en warmte

gemeenschappen (met 1.500 of meer aansluitingen). In het navolgende wordt met warmtegemeenschappen beide vormen van lokaal particulier warmte initiatief bedoeld.

12/14

toekomstige ‘klanten’ van het PIW. Daarom willen we de huishoudens die klant worden van het PIW ook een passende rol en stem binnen de structuur van het warmtebedrijf geven.

9. Risicoanalyse Met de ontwikkeling van het PIW zijn logisch ook investeringen gemoeid. Het opzetten van een nieuwe organisatie en samenwerking tussen betrokken partners gaat ook gepaard met (aanvaardbare en beheersbare) risico’s. Een zorgvuldige uitwerkingsfase is belangrijk met daarin onder meer een gedegen risicoanalyse en bijbehorende beheersmaatregelen. Om in deze verkenningsfase de risico’s goed in beeld te brengen is een risico-inventarisatie uitgevoerd met betrokkenen van verschillende afdelingen, en externe financiële en organisatieadviseurs. Ter voorbereiding op de risico-inventarisatie hebben de deelnemers kennis genomen van de uitkomsten van een aantal relevante rekenkameronderzoeken naar publieke warmtebedrijven (Rotterdam en Zaanstad) en naar recente Haagse rekenkameronderzoeken (Verbonden Partijen, Amare en MRDH). De risico-inventarisatie richtte zich op de niet-financiële risico’s. De uitwerking van de business case zal zich richten op het identificeren, kwantificeren en met financiële instrumenten afdekken van financiële risico’s. Hieronder volgt een toelichting op de belangrijkste tot nu toe geïdentificeerde nietfinanciële risico’s, waarvan zowel kans als de potentiële impact als reëel wordt ingeschat.

Pas bij nadere uitwerking van de plannen voor het PIW kunnen de kans en impact van de risico’s nader worden geduid en zullen de benodigde beheersmaatregelen worden geïdentificeerd. In de uitwerkingsfase zullen bijvoorbeeld functionele eisen worden gesteld aan de onderlinge structuur en zaken als eigendom, risico’s op technisch falen en wanbetalen goed worden belegd. In de risico-inventarisatie zijn de onderstaande risico’s geïdentificeerd: • • • • • • • • •

Belangen van aandeelhouders komen niet overeen. Sturingsinvloed gemeente is in praktijk beperkt door andere cultuur en werkwijze andere aandeelhouder(s). Onvoldoende competentie en capaciteit voor uitvoeringsorganisatie aanwezig. Geen gelijke groei uitvoeringskracht gemeente en warmtebedrijf. De gemeente is onvoldoende uitgerust voor effectieve toezicht en sturing. Exit niet mogelijk zonder grote (financiële of publieke) schade voor de gemeente. Inwoners hebben geen vertrouwen (in warmtenetten, PIW en/of gemeente). Gebrek aan ketenafstemming/ beheersing in tijd van bronontwikkeling -netontwikkeling – afname overeenkomsten. De partner(s) is/zijn niet financieel robuust.

Naast deze risico’s zijn er nog enkele risico’s die randvoorwaardelijk zijn voor het afronden van de uitwerkingsfase: -

De Wcw wordt niet vastgesteld. Dit risico is klein, maar is aanwezig. Er lijkt een meerderheid in de Tweede Kamer voor vaststelling te zijn, maar het is niet uitgesloten dat een lobby vanuit de warmtesector daarop van invloed is. Het college houdt goed contact met de G4 en VNG om gezamenlijk het belang van de Wcw te bepleiten. Als onverhoopt de Wcw niet doorgaat, is Netverder-EBN geen optie, omdat beide organisaties dan geen wettelijke basis hebben om de gewenste rol in te vullen. Die impact zou zeer groot zijn. Voor de zomer is hier meer duidelijkheid over, omdat de wet dan in de Tweede Kamer wordt behandeld.

-

Het toekomstig financieel instrumentarium van het Rijk blijkt ontoereikend. De betaalbaarheid van warmtenetten is mede afhankelijk van het instrumentarium van het Rijk, zoals een verruiming en verbetering van het subsidie-instrumentarium, een relatieve prijsgarantie

13/14

en de oprichting van het waarborgfonds. Als het instrumentarium ontoereikend blijkt, is de kans aanwezig dat het aanbod aan de bewoners niet aantrekkelijk genoeg is om over te stappen. Met als gevolg dat het aansluittempo vertraagt of stil komt te vallen. Gelijktijdig aan de uitwerkingsfase zullen de ministers van KGG en VRO het bestaande instrumentarium aanpassen en worden de voorwaarden van het waarborgfonds ook duidelijk. Bij de uitwerking van de business case wordt duidelijk of het financieel instrumentarium zal gaan voldoen of niet, voordat een voorstel met oprichtings- en investeringsbesluit aan de raad zal worden voorgelegd.

10. Planning uitwerkingsfase Bij positieve besluitvorming in de gemeenteraad over dit raadsvoorstel, wordt de onderzoeksfase afgerond. In de uitwerkingsfase wordt onder andere samen met de partners het PIW verder uitgewerkt. Wat hiervoor met de partners te doen staat is het volgende: • Uitwerken van de inrichting van de organisatie: strategie, statuten, contracten en financiering; • Investerings- en financieringsplan opstellen; • Business case en risicoanalyse uitwerken; • Uitvoeren van een (onafhankelijk intern en/of extern) staatssteunonderzoek; • Exitstrategie bepalen; • Afspraken met partners over vervolgproces borgen in een intentieovereenkomst en op later moment in samenwerkingsovereenkomst. De uitkomsten van de uitwerkingsfase worden aan de raad voorgelegd, op basis van een onderbouwing en criteria die tijdens de uitwerkingsfase worden uitgewerkt. Hierbij volgen we het beleidskader Verbonden Partijen. De planning is dat het college in 2026 een besluit neemt over de oprichting van dan wel toetreding tot een PIW alsook over de condities waaronder dat gebeurt.

14/14