RIS321739 Bijlage 1 - Een onderzoek naar de APV-criteria

Amsterdam Environmental Justice Clinic Supervisor: Laura Burgers Nieuwe Achtergracht 166 P.O. Box 15544 1001 NA Amsterdam Telephone: +31(0)20 525 2958 e-mail: amsterdamlawclinics@uva.nl www.student.uva.nl/law/content/az/amsterdam-law-clinics

Een onderzoek naar de criteria voor het kappen van bomen in de gemeente Den Haag

Aan: Clara Visser Schrijvers: Cansu Koca en Sophie van Bakel Onderwerp: De Algemene Plaatselijke Verordening Den Haag Datum: 15 juli 2022

DISCLAIMER The Amsterdam Law Clinics (ALCs) are part of the Law Faculty at the University of Amsterdam (UvA). The ALCs’ primary mission is to provide a select group of law students with an opportunity to participate in real cases on legal questions in the public interest under the supervision of professionals and other academics of the law faculty at the UvA. The UvA makes no representations that any information it provides is accurate and conforms to contract or is free from faults or defects, not does it warrant that the use of the information provided or the activities executed will provide the desired objective or will not infringe third party rights. Any report or advise or litigation done by the ALCs is solely intended to be used for which is was drawn up. No responsibility is accepted by the UvA for use by third parties. As a result, the UvA accepts no responsibility towards anyone other than the client with regard to the contents of any report or advise or litigation done by the ALCs. The Dutch Court has jurisdiction and Dutch law is applicable on any use of a report or advise or litigation by the ALCs.

Inhoudsopgave Inleiding

1

1. De natuurwaarde

3

1.1 De definitie die de gemeente Den Haag Hanteert

3

1.2 Zijn er tekortkomingen aan deze interpretatie?

3

1.3 Onze aanbeveling(en)

3

2. De educatie waarde

8

2.1 De definitie die de gemeente Den Haag Hanteert

8

2.2 Zijn er tekortkomingen aan deze interpretatie?

8

2.3 Onze aanbeveling(en)

9

3. De milieuwaarde

10

3.1 De definitie die de gemeente Den Haag Hanteert

10

3.2 Zijn er tekortkomingen aan deze interpretatie?

10

3.3 Onze aanbeveling(en)

10

4. De belevingswaarde

15

4.1 De definitie die de gemeente Den Haag Hanteert

15

4.2 Zijn er tekortkomingen aan deze interpretatie?

15

4.3 Onze aanbeveling(en)

16

5. De gebruikswaarde

20

5.1 De definitie die de gemeente Den Haag Hanteert

20

5.2 Zijn er tekortkomingen aan deze interpretatie?

20

5.3 Onze aanbeveling(en)

20

6. Belangenafweging

24

6.1 De gemeente Den Haag

24

6.2 De bestuursrechter

25

7. Tot slot

27

Literatuurlijst

28

Jurisprudentielijst

30

Bijlage 1. Ecosysteemdiensten

Inleiding Stedelijk groen is altijd een alledaagse verschijning geweest in steden en dorpen, omwille van de esthetiek en de structurering van het gebied. Houtopstanden bieden een breed scala aan voordelen. Ze hebben een positieve impact op de gezondheid, verbeteren de leefomgeving, verhogen de woningwaarde, verminderen het hitte-eiland effect in stedelijke gebieden, helpen bij wateropslag en kunnen een bijdrage leveren aan energiebesparing in gebouwen. 1 Bovendien bevorderen houtopstanden de cohesie en de biodiversiteit in de regio. Deze voordelen zijn moeilijk te meten, maar ze zijn onmiskenbaar significant. De gemeente komt in beginsel veel vrijheid toe om kapregels (zoals een kapverbod of vergunningsplicht) op te stellen ter bescherming van bomen. Deze kapregels staan in de Algemene Plaatselijke Verordening of in een Bomenverordening. Voor wat betreft de stad Den Haag, staan de criteria om aanvragen voor een kapvergunning aan te toetsen in artikel 2:88, eerste lid, van de APV. De gemeente Den Haag kan een kapvergunning weigeren dan wel verlenen in het belang van: - natuur-, educatieve- en milieuwaarden; - belevings- en gebruikswaarden. Deze criteria zijn intentioneel open gelaten. Strikt geformuleerde criteria laten immers geen ruimte voor een belangenafweging en kunnen moeilijk meebewegen met maatschappelijke ontwikkelingen.

2 Tegelijkertijd zorgen open geformuleerde criteria voor rechtsonzekerheid en onvoorspelbaarheid. Vaak lijkt de boom het uiteindelijk te moeten afleggen tegen het belang van de aanvrager van een kapvergunning. De gemeente Den Haag heeft een beperkte toelichting uitgewerkt in het belangenafwegingsformulier kapaanvraag.3 Uit de jurisprudentie blijkt dat de rechter moeite heeft om deze criteria toe te passen.4 Naar aanleiding van de algemeen geformuleerde vergunningscriteria heeft de Bomenstichting Den Haag verzocht om een rapport op te stellen waarin de betekenis van de vergunningscriteria worden geobjectiveerd. Ondanks dat de criteria intentioneel open zijn gelaten, kan het van belang zijn voor de Bomenstichting Den Haag om de criteria te objectiveren, zodat zij haar bezwaar bij het kappen van een boom goed kan onderbouwen. De gemeente Den Haag moet bij het verlenen, dan wel weigeren van een kapvergunning immers beide belangen (boombehoud en boomverwijdering) integraal afwegen. Hopelijk 1

Hiemstra e.a 2012, p. 6. Deze informatie volgde uit een gesprek met boomjurist Bas Visser. 3 Zie: ‘Bijlage toelichting afwegingskader kapvergunningen’, denhaag.raadsinformatie.nl. 4 Rechtbank Den Haag 22 april 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:4869, r.o. 2.2; Op basis van rechtsoverweging 2.2 is niet duidelijk hoe de rechter deze waarden meet. Rechtsoverweging 2.2 ontbreekt aan nadere motivering van de rechter. Hieruit blijkt dat de rechter naar alle waarschijnlijkheid moeite heeft met de toepassing van deze waarden. 2

1

kan de Bomenstichting Den Haag met de informatie uit dit rapport inspiratie opdoen hoe er meer gewicht in haar zijde van deze weegschaal kan worden gelegd. Stapsgewijs zullen de betekenis van de natuurwaarde (paragraaf 1), de educatieve waarde (paragraaf 2), de milieuwaarde (paragraaf 3), de belevingswaarde (paragraaf 4) en de gebruikswaarde (paragraaf 5) betekenis krijgen. Daarbij worden steevast de volgende deelvragen toegepast: a) Welke invulling geeft de gemeente Den Haag aan de APV-waarde? b) Zijn er tekortkomingen aan die invulling? en c) Welke aanbevelingen kunnen worden gemaakt? De gemeente Den Haag zal telkens een weloverwogen, gemotiveerde belangenafweging moeten maken van de betrokken belangen en waarde(n) van de boom (paragraaf 6). Tot slot zullen in paragraaf 7 nog enkele slotopmerkingen worden gemaakt.

2

1. De natuurwaarde 1.1 De definitie die de gemeente Den Haag hanteert De gemeente Den Haag stelt in het belangenafwegingsformulier dat de boom ‘natuurwaarde’ kan hebben, doordat er zeldzame planten of dieren in leven. Bomen zijn belangrijk voor hun omliggende flora en fauna, omdat ze een ‘huis’ bieden aan verscheidene insecten, zeldzame vogels, vleermuizen, schimmels en andere organismen, zoals mossen, korstmossen en varens.5 De boom heeft zodoende een belangrijke functie in het ecosysteem en vormt een belangrijke schakel in de ecologische structuur.6 1.2 Zijn er tekortkomingen aan deze interpretatie? De invulling die de gemeente Den Haag geeft aan de ‘natuurwaarde’ komt overeen met de opvattingen uit de literatuur. Toch zijn er twee tekortkomingen aan te wijzen. Ten eerste kijkt de gemeente Den Haag niet naar de intrinsieke waarde van de boom. Zo kan worden geconcludeerd dat zij een antropocentrische opvatting hanteert – dat wil zeggen een opvatting waarin de mens centraal staat. Ten tweede laat de gemeente Den Haag de meer genuanceerde manieren waarop een boom kan bijdragen aan de natuur, buiten beschouwing. 1.3 Onze aanbeveling(en) Uit het belangenafwegingsformulier volgt dat de gemeente Den Haag geen helder onderscheid maakt tussen de natuur- en milieuwaarde. De gemeente Den Haag spreekt van: ‘ecologische casu quo milieuwaarde’.

En, ‘in feite is bijna iedere boom ecologisch interessant en heeft milieuwaarde’.7 Ook uit de literatuur blijkt dat dit onderscheid niet altijd even duidelijk is. Sommige auteurs scharen het vermogen van de boom om zuurstof te produceren, CO2 op te slaan, fijnstof te filteren en de fysieke gezondheid te bevorderen onder de ‘natuurwaarde’ van de boom. Dit zien wij anders. Ons inziens ziet de ‘natuurwaarde’ van de boom op de waarde die de boom in zichzelf heeft (de intrinsieke waarde) en in de bijdrage die hij aan de ecologische omgeving levert. De ‘milieuwaarde’ ziet juist meer op de waarde die de boom voor de gehele omgeving heeft (waaronder mensen). Dit onderscheid illustreert dat de natuur een waarde heeft in zichzelf, naast de waarde voor de gehele omgeving (en mensheid) in de vorm van zuurstof, waterzuivering, bodemvruchtbaarheid, klimaatbuffering en houtproductie. De intrinsieke waarde van de natuur wordt een steeds belangrijker beginsel voor het kabinetsbeleid en de huidige Wet natuurbescherming (Wnb), en binnenkort ook in de Omgevingswet.8 In het Kamerstuk

5

Ze dienen als habitat voor een breed scala aan planten en dieren. ‘Bijlage toelichting afwegingskader kapvergunningen’, denhaag.raadsinformatie.nl. 7 ‘Bijlage toelichting afwegingskader kapvergunningen’, denhaag.raadsinformatie.nl, p. 2. 8 Kamerstuk I 2019/2020, 34985, F, p. 9. 6

3

over de wijziging van de Omgevingswet bevestigt de Eerste Kamer dat de natuur ook van zichzelf een waarde heeft, ter onderscheiding van de gebruikswaarde die zij voor de mens heeft. In de woorden van de Eerste Kamer: ‘ook natuurwaarden die geen of althans geen merkbare gebruikswaarde hebben voor de mens, zijn het waard om te worden beschermd als onderdeel van het gemeenschappelijk erfgoed van de mens’.9 Het is opvallend dat de intrinsieke waarde van de boom een steeds centralere rol gaat spelen in het omgevingsrecht, terwijl de bomen tegelijkertijd worden aangemerkt als onderdeel van ‘het gemeenschappelijk erfgoed van de mensheid.’ Het principe van het ’gemeenschappelijk erfgoed van de mensheid’ erkent de mogelijkheid om eigendomsrechten te hebben op bomen en de plicht om dit erfgoed te behouden en door te geven aan toekomstige generaties.10 Dit betekent dat de gemeente eigenaar kan worden van dergelijke bomen om ze te beschermen. Uit beleidsdocumenten blijkt dus dat er nog steeds een antropocentrische visie wordt gehanteerd jegens bomen en de natuur in haar geheel, aangezien zij voortdurend met de mens in verband worden gebracht, al wordt er wel geprobeerd om het argument van intrinsieke waarde wat meer naar voren te brengen.

Het concept van intrinsieke waarde is dus enkel in de beginfase van een mogelijke ontwikkeling en het is slechts een indicatie dat de regering de intrinsieke waarde van de bomen probeert te overwegen. Wij bevelen ten eerste aan dat de gemeente Den Haag de intrinsieke waarde van de boom als eerste en belangrijkste onderdeel van de ‘natuurwaarde’ gaat zien en ten tweede dat de rechter in een rechtszaak de intrinsieke waarde meer in acht neemt wanneer de intrinsieke waarde door de Bomenstichting Den Haag wordt ingepast in de ‘natuurwaarde’. Tot slot adviseren wij om de betekenis van de ‘natuurwaarde’ verder aan te vullen met meer genuanceerde manieren waarop een boom kan bijdragen aan de natuur. De grootte, de vorm, de soort en de verspreiding van bomen dragen allemaal bij aan het bepalen van de ecologische rol van de boom. Een aaneengesloten groene structuur van bomen draagt bijvoorbeeld het meeste bij aan biodiversiteit omdat die, anders dan solitaire bomen of ensembles, de dierenmigratie van meerdere soorten dieren vergroot. Een structuur is een groter aaneengesloten geheel van groene elementen.11 Structuren verbinden zich vaak met de regionale groenstructuur, zoals een groene zone langs een rivier.12 Bomen die deel uitmaken van een grotere structuur, kunnen leiden tot maximalisatie van de biodiversiteit rondom de stad. Deze bomen hebben dus een grotere ‘natuurwaarde’.

9

Ibid. Kamerstuk I 2019/2020, 34985, F, p. 9. zie ook: Raad van Europa & A. Kiss, ‘Nature, the common heritage of humankind’, Naturopa 1999, n. 91, 3-30, p. 11. 11 Stoffelen 2016, p. 22. 12 Ibid. 10

4

Niettemin helpen ook ensembles van bomen of solitaire bomen met het vormen van een habitat en een netwerk voor de dieren in de stad. Een ensemble is een samenstelling van diverse bomen en/of struiken, zoals een park.13 Het kappen van dergelijke bomen verstoort dit netwerk en het leefgebied van meerdere dieren. Deze ensembles of solitaire bomen dienen dus ook een goed doel en ook om deze reden moeten dergelijke bomen worden beschermd.14 De bomen die zijn verbonden met het groen van de landelijke gebieden rondom de stad, vergroten de biodiversiteit in de regio. Denk hierbij aan parken of aaneengesloten structuren die de structurering van de stad dienen. Het is dus een belemmering voor de (toename van de) biodiversiteit om dergelijke bomen te kappen, als daarmee de verbinding wordt verbroken tussen de bomen van deze grotere structuren en de landelijke gebieden rondom de stad.15 Bomen spelen ook een essentiële rol voor wilde populaties vogels, kleine zoogdieren, insecten en paddenstoelen. Traditioneel gezien wordt de natuurwaarde mede ingevuld door het wel of niet aanwezig zijn van wettelijk beschermde soorten of bedreigde soorten in bomen. Het moet dus wel gaan om populaties die van significant belang zijn voor de lokale natuur.

Daarnaast moet er sprake zijn van een verstoring of vernietiging van soorten, of significante afname of teloorgang van de populatie.16 Bomen kunnen daarnaast ‘autochtone’ wilde bomen en struiken beschermen. Deze autochtone genenbronnen van inheemse soorten zijn aan het Nederlandse klimaat aangepast en ze leveren een grote bijdrage aan de biodiversiteit.17 De rijksoverheid erkent het belang van deze autochtone bomen en struiksoorten. Het doel van het behoud van inheemse bomen en struiken strekt ertoe dat de boomsoort zijn evolutionaire potentieel behoudt. Dit betekent dat voldoende genetische variatie moet worden behouden.18 Om deze inheemse bomen en struiken te beschermen, is het noodzakelijk om het Nederlandse bosareaal uit te breiden, bestaande bossen te revitaliseren en nieuwe landschappen aan te leggen.19 Het kappen van bomen die zijn verbonden met dergelijke inheemse bomen en struiken gaat dus tegen de bossenstrategie 13

Stoffelen 2016, p. 22. Stoffelen 2016, p. 28. 15 Ibid. 16 Artikel 1, Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. 17 Werkgroep Genenbronnen en Plantmateriaal in opdracht van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). (2021).”Planten voor de toekomst; Advies over de bescherming van autochtone genenbronnen en de beschikbaarheid van plantmateriaal voor bos en landschap”, p. 10. <https://open.overheid.nl/repository/ronl-9daf0b81-4780-4a6f-9121-fff87e3e1ab9/1/pdf/bijlage-2-bijverzamelbrief-over-de-voortgang-van-enkele-onderwerpen-en-de-uitvoering-van-enkele-moties-entoezeggingen.pdf> 18 Ibid, p. 49. 19 Ibid, p. 5. 14

5

uit 2020 in.20 Deze bomen kunnen deel uitmaken van de Natura 2000 gebieden, en zo niet, dan moet een specialist de inheemse status van de bomen en struiken kunnen bevestigen.21 Autochtone bomen hebben een duidelijke meerwaarde bij de invulling van het criterium ‘natuurwaarde'. Wat de interpretatie van de ‘natuurwaarde’ door de rechter betreft, blijkt uit de huidige jurisprudentie dat de rechter vooral kijkt naar hoe de boom of bomen bijdragen aan biodiversiteit, in het bijzonder die van dieren.22 De rechter kan nadere informatie vragen aan de boomdeskundige om de ‘natuurwaarde’ van de boom te beoordelen.23 Bij bouw-of reconstructieprojecten wordt vaak een Bomen Effect Analyse (BEA) gemaakt om de effecten van een project op bomen in kaart te brengen. Het advies van de boomdeskundige heeft vaak een doorslaggevende rol in de rechtspraak. Geïnspireerd uit de Bomenverordening van de gemeente Zwolle kan de ‘natuurwaarde’ meetbaar worden gemaakt door de bomen in te delen in drie verschillende beschermingsniveaus: hoog, middel en laag. Ter illustratie: het beschermingsniveau van een houtopstand met betrekking tot de bijdrage aan biodiversiteit kan gekwantificeerd worden als ‘hoog’, zodra de houtopstand beschermd wordt door de Wet natuurbescherming of onderdeel is van de hoofdgroenstructuur en de boomsoort behoort tot de Potentieel Natuurlijke Vegetatie (PNV).

De houtopstand wordt gekwantificeerd als ‘middel’, zodra de houtopstand onderdeel is van de nevengroenstructuur en de boomsoort behoort tot de PNV. De houtopstand wordt gekwantificeerd als ‘laag’, indien geen van voorgaande criteria van toepassing is op de houtopstand of het betreffende gebied landschappelijk gezien ongunstige diersoorten trekt in relatie tot biodiversiteit.24 Bovendien kunnen sommige bomen met betrekking tot de bescherming van biodiversiteit op grond van onderstaande punten ook meer natuurwaarde toekomen:25 •

Bomen die karakteristiek zijn voor de natuurlijke leefomgeving zijn belangrijker dan bomen die op de bedoelde plaats eigenlijk van nature niet thuishoren;

•

Bomen die afhankelijk zijn van specifieke omstandigheden zijn belangrijker dan ubiquisten (bomen die op veel plaatsen voorkomen, omdat ze niet aan een bepaald landschap gebonden zijn);

20

Ibid, p. 5. Ibid, p. 49. 22 Zie alinea 1.1. 23 Rechtbank Noord-Holland 7 januari 2022 (Vzr.), ECLI:NL:RBNHO:2022:92. 24 Artikel 14 Bomenverordening Zwolle. 25 Ecologica .(geen datum). ‘Biodiversiteit, soortenrijkdom of natuurwaarde?’ <https://www.ecologica.eu/uploads/files/vwZdfgc8pfetZzGzPN65ztdbr7CKWrHO.pdf> 21

6

•

Bomen die in aantal achteruit gaan zijn belangrijker dan bomen die niet achteruitgaan;

•

Bomen die maar op heel weinig plekken voorkomen zijn belangrijker dan bomen die wijdverspreid zijn.

Samengevat komt het volgende toetsingskader tot stand. Tabel 1 Toetsingskader ‘natuurwaarde’ Intrinsieke waarde

hoog/middel/laag

Structuurversterking

hoog/middel/laag

Bijdrage biodiversiteit

hoog/middel/laag

Autochtone waarde

hoog/middel/laag

Beschermde soorten

Ja/nee

Kortom, wij bevelen aan dat de gemeente Den Haag de intrinsieke waarde van de boom als eerste en belangrijkste onderdeel van de ‘natuurwaarde’ gaat zien en het toetsingskader gaat gebruiken om onderscheid te maken in de verschillende beschermingsniveaus (hoog, middel, laag), waarbij de meer genuanceerde manieren waarop een boom bijdraagt aan de biodiversiteit, wordt meegenomen.

7

2. Educatieve waarde 2.1 De definitie die de gemeente Den Haag hanteert De gemeente zet de Haagse bomen al jarenlang in voor educatieve doeleinden, zoals tijdens de jaarlijkse weekendwandelingen voor kinderen tot 12 jaar (Natuurverkenners), waarbij een specifiek park of bos wordt bezocht. Bovendien werd in 2006 en 2007 de tentoonstelling ‘Ode aan de Boom’ (in combinatie met een avontuurlijke wandeling) door bijna 3000 kinderen uit groep 7 bezocht. In 2008 werd een boomplantprogramma aan de tentoonstelling toegevoegd. 26 Ook worden er monumentale bomenwandelingen voor volwassenen in Den Haag georganiseerd. De Dienst Stadsbeheer heeft bij de monumentale bomen in het centrum van Den Haag tegels in de stoep aangelegd met feiten over de boom. Kortom, de gemeente Den Haag zet zich actief in voor ‘natuur-en milieueducatie’. Toch blijkt uit de rechtspraak dat de ‘educatieve waarde’ zelden aan een kapvergunning in de weg staat.27 Dat is frappant omdat de educatieve waarde staat opgesomd in de APV als een van de redenen om een kapvergunning te weigeren. De gemeente Den Haag stelt in het belangenafwegingsformulier dat bomen een ‘educatieve waarde’ hebben als zij aanwezig zijn op een terrein met een educatieve functie, zoals een school, kinderboerderij of bomentuin.28 2.2 Zijn er tekortkomingen aan deze interpretatie? Dit vinden wij een te strikte interpretatie.

De achterliggende gedachte van het planten van bomen op een dergelijk terrein, is de bewustwording en natuurbeleving van waaruit een verbondenheid van studenten en leerlingen met de natuur kan groeien. Door verstedelijking en industrialisatie zijn kinderen (en mensen in het algemeen) steeds verder van de natuur komen te staan. 29 Door middel van ‘natuur-en milieueducatie' worden lessen georganiseerd waarin ‘het inzicht in en de betrokkenheid bij ecologische verbanden en processen kan worden vergroot, inclusief de processen die tot verstoring en aantasting van de omgeving leiden’.30 Zo bezien draait het bij een boom met ‘educatieve waarde’ dus meer om de vraag of de boom bijdraagt (bijvoorbeeld door natuurbeheeractiviteiten of plantverzorging) aan de kennis over stedelijk groen bij kinderen, studenten en volwassenen, zodat zij ervaren dat zij in positieve zin iets kunnen bijdragen aan de biodiversiteit.31

26

Nota Haagse Bomen (RIS158380, 2008). Raad van State 10 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2721, r.o. 3.2. 28 ‘Bijlage toelichting afwegingskader kapvergunningen’, denhaag.raadsinformatie.nl, p. 2. 29 Wit, A. de, 2005. Van Vervreemding naar Verantwoordelijkheid. Over jongeren en natuur. Radboud Universiteit, Nijmegen. 30 Hubbeek e.a. 2006, p. 19 31 Praamsma 1994, p. 2. 27

8

Bovendien wijzen wij op een studie van de University of Illinois uit 2016, waaruit blijkt dat leerlingen die een studieplek bij het raam hebben met uitzicht op een groene omgeving, minder last hebben van studiedruk en een hoger concentratievermogen hebben.32 In dit licht kan de ‘educatieve waarde’ van bomen op een schoolplein gevonden worden in de verbeterde schoolprestaties van leerlingen en studenten door de langere concentratie en het snellere herstel van studiedruk. 2.3 Onze aanbeveling(en) Geïnspireerd door een voorstel van boomjurist Bas Visser, stellen wij voor om alle bomen, ongeacht of ze monumentaal zijn, die ouder zijn dan (bijvoorbeeld) 80 jaar, een inherente educatieve waarde te geven door hun dominante en, van iedereen aandacht vragende, aanwezigheid die leerzame natuurervaringen biedt. Samengevat kan het volgende toetsingskader voor de ‘educatieve waarde’ worden gehanteerd. Tabel 2 Toetsingskader ‘educatieve waarde’ Terrein met educatieve functie

ja/nee

Onderwijsinstelling

ja/nee

Boom ouder dan 80 jaar

ja/nee

32

Dongying & Sullivan 2016, p. 155.

9

3. Milieuwaarde 3.1 De definitie die de gemeente Den Haag hanteert Opvallend is dat de gemeente Den Haag de natuur-en milieuwaarde in het belangenafwegingsformulier in één adem noemt. Wat de milieuwaarde precies inhoudt volgens de gemeente Den Haag volgt verder niet uit beleidsstukken. In de Beleidsnota Stadsbomen over ecosysteemdiensten, waarin de baten van houtopstanden voor de mens worden genoemd, worden klimaat en biodiversiteit gezamenlijk onder het kopje ‘ecologische waarden’ geschaard. Daarbij worden elementen als leefruimte voor dieren en planten, CO2 vastlegging en hittestress bij elkaar gezet. 33 3.2 Zijn er tekortkomingen aan deze interpretatie? Wij onderkennen dat de ‘natuurwaarde’ en de ‘milieuwaarde’ met elkaar verband houden, maar er is wel degelijk een onderscheid in betekenis tussen deze waarden. Bovendien maakt de gemeente Den Haag, in tegenstelling tot de literatuur, geen onderscheid tussen het milieu op micro- en macroniveau. 3.3 Onze aanbeveling Wij bevelen aan om een strikter onderscheid te maken tussen de ‘natuurwaarde’ en de ‘milieuwaarde’. Zoals in paragraaf 1.3 naar voren kwam, ziet de ‘natuurwaarde’ van bomen vooral op de intrinsieke waarde en de bijdrage aan de biodiversiteit. Die waarde ligt dus meer gelegen in de natuur.

In de literatuur worden de voordelen van zuurstofproductie, het opslaan van CO2, het filteren van fijnstof en het bevorderen van de fysieke gezondheid veelal onder 'natuurwaarde' geschaard, waar wij het logischer vinden die onder 'milieuwaarde' te scharen. Die voordelen hebben immers meer betrekking op de gehele omgeving. Ten eerste kunnen bomen fijnstof filteren. Luchtvervuiling (door transport en de verwarming van gebouwen bijvoorbeeld) vormt een groot probleem voor het milieu en de volksgezondheid in steden.34 De verontreinigende stoffen en deeltjes in de lucht worden gefilterd door bomen, wat resulteert in minder verontreiniging in de buitenlucht in de stad. Op die manier zorgen bomen voor minder luchtvervuiling. De mate waarin dat gebeurt, lijkt afhankelijk te zijn van verschillende omstandigheden. Zo kan een grote boom twee tot drie keer meer fijnstof in de lucht zuiveren dan een kleine boom. De luchtzuiveringscapaciteit van bomen zal stijgen wanneer deze bomen door hoogte of grote bladoppervlak in staat zijn om wind op te vangen, omdat wind fijnstof transporteert door de stad. 35 Het filterend

33

Gemeente Den Haag. (16-02-2021). ‘Nota Stadsbomen: Leefkwaliteit voor de stad’ (RIS307827), bijlage 1, p.

9.

34 35

Duinker e.a. 2015, p. 7380. Stoffelen 2016, p. 26.

10

vermogen stijgt als het bladoppervlak toeneemt. Bomen hebben dus een grotere filtercapaciteit dan struiken of gras. Naaldbomen hebben een grotere filtercapaciteit dan loofbomen als gevolg van de grotere algehele oppervlakte van naalden. Doordat er geen sprake is van bladverlies in de winter, wanneer de luchtkwaliteit slechter is, is deze capaciteit eveneens hoger. Naaldbomen zijn anderzijds vatbaarder voor vervuiling, terwijl loofbomen beter zijn bij het absorberen van verontreinigende stoffen. Het vermogen om de lucht te filteren, is afhankelijk van de locatie en de structuur van de bomen. Tot 85 procent van de luchtvervuiling kan worden gefilterd in een park, en tot 70 procent in een straat met bomen.36 Kortom, een grote diversiteit aan bomen zorgt voor betere luchtkwaliteit. Om een beroep te doen op de verminderde luchtkwaliteit, zal een deskundigenrapport moeten worden opgesteld over het aanzienlijke persoonlijke nadeel door fijnstof.37 De luchtkwaliteit in de omgeving van de belanghebbende zal moeten verslechteren als de bomen worden gekapt.

De rechter beoordeelt of het ‘aannemelijk is dat de kap van de bomen door een filterend effect op de lucht gevolgen van enige betekenis zal hebben op de omgeving van de partij’.38 Door het vermogen van bomen om fijnstof uit de lucht te filteren, de luchtvochtigheid te verhogen en de zuurstofconcentratie op te voeren, bevordert stedelijk groen ten tweede de lichamelijke gezondheid van inwoners. Er is aangetoond dat de lucht in groene stedelijke gebieden aanzienlijk minder verontreinigd is met schadelijke stoffen e.g. formaldehyde en benzeen, dan de lucht in stedelijke gebieden met weinig groen.39 Hier zal in paragraaf 5.3 over de ‘gebruikswaarde’ verder op in worden gegaan. Ten derde kunnen bomen bijdragen aan de reductie van geluidsoverlast. Bomen kunnen geluidsgolven absorberen en verstrooien, waardoor geluidshinder wordt teruggebracht. Zachte bomen met vegetatie kunnen het geluidsniveau van autoverkeer laten afnemen met 3 tot 5 dB. Volgens onderzoek van Renterghem en Botteldooren kunnen een rij bomen achter een geluidsscherm het geluidsniveau reduceren met 10 dB. Hoe dichter de bomen (in grote dichtheid) tussen de bron van het geluid (zoals een weg) en de ontvanger (bewoners) worden geplaatst, hoe effectiever de reductie van het geluid.40 Echter, voor een waarneembaar effect van een bomenreeks op de geluidshinder is een dicht, gesloten bos nodig.41

36

Bolund, P., & Hunhammar 1999, p. 295. Visser & Koot 2022, p. 120. 38 Raad van State 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3258, r.o. 2. 39 Stoffelen 2016, p. 26; zie ook Dietz, W. H. (2015). ‘The health effects of green space: then and now.’ International Journal of Obesity, 39(8), 1329-1329, p. 1329. 40 Stoffelen 2016, p. 29. 41 Raad van State 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3230, r.o. 8.1. 37

11

Voorts volgt uit de rechtspraak dat meespeelt of de bomenreeks gekwalificeerd is als geluidswerende maatregel als bedoeld in de Wet milieubeheer en is aangemeld in het geluidregister.42 Ten vierde ligt de ‘milieuwaarde’ van bomen in het vermogen om water te zuiveren. Bomen kunnen de metalen, olieachtige en pesticiden uit het vervuilde water in het stedelijk gebied opnemen en zuiveren (phytoremediatie). Door middel van biologische reacties worden deze stoffen omgezet in een ongevaarlijke stof. De boom houdt deze verontreinigde stof vast, waardoor het stedelijk gebied minder vervuild raakt. 43 De reductie van geluid en het water zuiverende vermogen van houtopstanden zijn waardevolle eigenschappen, maar spelen volgens Bas Visser relatief een minder grote rol ten opzichte van de andere aspecten binnen de milieuwaarde. Tot slot dragen bomen bij aan het milieu op micro- en macroniveau. Microniveau Een compacte, volgebouwde stad is gevoelig voor het ‘hitte-eilandeffect.’44 Hierbij is de temperatuur in een stad gemiddeld hoger dan in het omliggende landelijk gebied als gevolg van warmte absorberende materialen, zoals beton en baksteen. De metingen die in de zomer van 2009 zijn gedaan in Arnhem en Rotterdam, laten zien dat de temperatuurverschillen na zonsondergang tussen stedelijk en landelijk gebied kunnen oplopen tot meer dan 7 °C.45 De boom is een belangrijke temperatuurregulator.

Hoe groter de boom, hoe beter het microklimaat geregeld wordt. In de zomermaanden koelen bomen de lucht door middel van verdamping. Hierdoor daalt de omgevingstemperatuur. In de winter kunnen bomen haar omgeving juist verwarmen met opgeslagen warmte. Hierdoor hebben bomen een ’micro-klimatologisch effect’: extreme gevoelstemperaturen worden gereduceerd.46 In 2012 is door TNO een studie uitgevoerd naar het warmte-eiland effect in Nederland. Daaruit bleek dat Den Haag van alle Nederlandse steden het sterkste warmte-eiland effect kende. Op verzoek van de gemeente Den Haag heeft de TU Delft in 2018 onderzocht of het warmte-eiland effect in Den Haag inderdaad een stuk sterker is dan in omliggende steden. Op basis van gedetailleerde satellietbeelden stellen zij vast dat het Haage warmte-eiland effect inderdaad sterk is, maar niet ernstiger dan naburige steden. Tot slot concludeert de TU Delft dat de stadsdelen Centrum (inclusief de Schilderswijk en

42

Raad van State 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3230, r.o. 8.2. Ponse 2008, p. 27. 44 Visser & Koot 2022. 45 Van Hove 2014, p. 12. 46 Stoffelen 2016, p. 29. 43

12

Transvaal), Scheveningen en Laak (inclusief de Binckhorst) het meest vatbaar zijn voor het warmteeiland effect. Via deze link is de Hitte Kaart Den Haag te raadplegen.47 Macroniveau Door klimaatverandering zullen vaker extreme weersituaties voorkomen, zoals hevige of langdurige neerslag en lange periodes van hitte. Onderzoek voorspelt dat het in de toekomst minimaal 20 dagen per jaar warmer dan 30°C kan worden.48 Door de verstening in de stad is er een beperkte mogelijkheid tot waterberging.49 Bebouwde gebieden vertragen de waterafvoer, waardoor tijdens hevige regenval flinke plassen kunnen ontstaan.50 Bomen kunnen het regenwater in de grond juist opnemen door infiltratie. Zo blijft regenwater minder lang op straat staan. Bovendien biedt stedelijk groen – zoals bomen op straat, in de achtertuin of in stadsparken – ruimte voor ecosystemen die door klimaatverandering bedreigd worden.51 Hierdoor zijn bomen waardevol in de strijd tegen klimaatverandering. Met de zogenaamde i-tree rekenmethode kunnen boomspecialisten per boom uitrekenen wat de waarde van de boom in euro’s is en kan in kaart worden gebracht wat de bijdrage van een concrete boom is aan hemelwaterregulering, het filteren van fijnstof, het opslaan van CO2 en schaduw/hittebestrijding.

Ook wordt voor bijdrage aan klimaatadaptatie van bomen steeds vaker gewerkt met een berekening van het kroonvolume van bomen en de bedekkingsgraad met kroonvolumes per gebied (bijv. per wijk). Aan de hand van bovenstaande elementen kan het volgende toetsingskader voor de ‘milieuwaarde’ worden opgesteld. Tabel 3 Toetsingskader ‘milieuwaarde’ Bijdrage hemelwater regulering

hoog/middel/laag

Vastlegging CO2

hoog/middel/laag

Vastlegging Fijnstof

hoog/middel/laag

Hittebestrijding

hoog/middel/laag

Geluidsdemping

hoog/middel/laag

Bijdrage klimaatadaptie/kroonvolume

hoog/middel/laag

47

De Hitte Kaart is te raadplegen via deze link: https://ddh.maps.arcgis.com/apps/webappviewer/index.html?id=93b75ff81a08486bb97cdcae48397f1c. 48 Algemene Plaatselijke Verordening Breda, p. 8. 49 Claessens & Dirven 2010, p. 17. 50 Stoffelen 2016, p. 29. 51 Handley e.a. 2007, p. 115-133.

13

Ook interessant is het onderzoek van Wageningen UR, waarin is gepoogd de waarde van bomen meetbaar te maken. Met behulp van het 0-4 sterren principe maakt een boomdeskundige een inschatting van de baten die de houtopstanden de mens biedt (zie bijlage 1). 52 Kortom, er zijn verschillende tools om de milieuwaarde (waaronder de hemelwaterregulering, het filteren van fijnstof en klimaatadaptie) te meten. De gemeente Den Haag doet al mee met verschillende projecten, waaronder de i-tree rekenmethode.53 Wij bevelen de gemeente Den Haag aan om het onderscheid tussen ‘natuur-en milieuwaarde’ scherper te maken, omdat de ‘natuurwaarde’ meer gelegen ligt in de intrinsieke waarde van de boom en de positieve bijdragen die de boom kan leveren aan biodiversiteit. De ‘milieuwaarde’ daarentegen ziet meer op de voordelen voor de gehele omgeving (waaronder voor mensen), zoals hemelwaterregulering, het filteren van fijnstof, het opslaan van CO2, geluidsdemping en schaduw/hittebestrijding.

52 53

Gemeente Den Haag. (16-02-2021). ‘Nota Stadsbomen: Leefkwaliteit voor de stad’ (RIS307827), bijlage 1. Gemeente Den Haag. (16-02-2021). ‘Nota Stadsbomen: Leefkwaliteit voor de stad’ (RIS307827), p. 36.

14

4. Belevingswaarde 4.1 De definitie die de gemeente Den Haag hanteert De gemeente Den Haag kent een grotere belevings- en gebruikswaarde toe aan een boom die:54 -

Goed zichtbaar is (vanaf de openbare weg): als meer dan de helft van zijn silhouet zichtbaar is vanaf de plek op een openbaar terrein. Nauwelijks zichtbaar is een boom, als minder dan 5% van zijn silhouet zichtbaar is vanaf het openbaar terrein. In de tussenliggende situaties is de boom ‘enigszins van belang’;

-

Karakteristiek is voor de wijk: ‘als deze goed zichtbaar is vanaf openbaar terrein en als indrukwekkend wordt ervaren in de straat of zelfs vanuit meerdere straten’;

-

Cultuurhistorische waarde heeft: ‘als deze een rol van betekenis speelt in de geschiedenis van zijn omgeving, zoals de herinnering aan gebeurtenissen of deel uitmaken van een monumentale omgeving’;

-

Onvervangbaar is.

4.2 Zijn er tekortkomingen aan deze interpretatie? Opvallend is dat de gemeente Den Haag ook hier, net als bij de natuur-en milieuwaarde, de ‘belevingswaarde’ met de ‘gebruikswaarde’ samenneemt. Ook uit de jurisprudentie blijkt dat de rechter de vele manieren waarop bomen kunnen bijdragen aan de ‘belevingswaarde’ niet kan doorgronden. Op basis van de jurisprudentie blijkt dat de rechter het woord ‘belevingswaarde’ vaak als synoniem met ‘esthetische waarde’ beschouwd.55 De ‘belevingswaarde’ van bomen verdient meer aandacht. Uit het onderzoek naar de toekomstvisie van Den Haag blijkt dat de meeste deelnemers van het onderzoek vinden dat er meer ruimte moet komen voor groen en natuur in Den Haag, ook op loopafstand van hun woning:56

54

‘Bijlage toelichting afwegingskader kapvergunningen’, denhaag.raadsinformatie.nl, p. 2. Hoge Raad 15 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3145, m.nt. E.H.P. Brans & H.J.S.M. Langbroek. 56 ‘Toekomstwijzer: de eerste resultaten’, omgevingsvisie.denhaag.nl. 55

15

Figuur 1 ’toekomstvisie Den Haag’ 4.3 Onze aanbeveling(en) In deze paragraaf zullen wij nadere invulling geven aan de ‘belevingswaarde’. De belangen 'mentale gezondheid' en 'gevoel van veiligheid', die betrekking hebben op het kunnen ervaren van de harmonieuze kenmerken van bomen in de stad, horen bij deze set van waarden.57 Mentale gezondheid Bomen bevorderen ontspanning en stressvermindering. Het is bewezen dat blootstelling aan stedelijk groen het sociale welzijn kan verbeteren, omdat alleen al het kijken naar groen mensen een ruimte biedt

57

Stoffelen 2016, p. 88; zie ook Bomenbeleidsplan van de gemeente Leeuwarden, 4 oktober 1999: “Belevingswaarde: De mens kan niet zonder het natuurlijke element, hoe gekunsteld de stad er soms ook uit mag zien. Bomen geven door hun eigenheid en herkenbaarheid een gevoel van rust. Bomen brengen de natuur de gebouwde omgeving binnen. Ze trekken dierlijk leven aan. Bomen maken het wisselen van de seizoenen zichtbaar. Bomen kunnen een ontmoetingspunt zijn, vooral als er banken bij staan. Bomen zijn uit recreatief oogpunt belangrijk.”

16

om te ontsnappen aan spanning en mentale uitputting.58 Het geeft bewoners een moment van rust of introspectie te midden van het hectische tempo van de stad. Onderzoek uit de omgevingspsychologie suggereert ook dat de ontspannende en stress verlichtende effecten van bomen kunnen bijdragen aan het herstelproces van individuen met mentale klachten. 59 Bovendien kunnen mensen zich langer concentreren op alledaagse taken als zij zich in een groene omgeving met bomen bevinden, waardoor ze productiever kunnen werken.60 Hierbij is het belangrijk op te merken dat niet alleen het volume van bomen belangrijk is voor dit doel van ‘mental wellness’.61 Het ontwerp van de ruimte met bomen heeft een grote impact op het bereiken van deze gewaardeerde kwaliteiten van harmonie. Individuele bomen of ensembles kunnen een harmonieuze omgeving creëren, zelfs als het volume van de bomen in dit gebied niet imponerend is.62 Bomen die ‘bruikbaar’ zijn, zoals ensembles die geschikt zijn voor wandelen en recreëren in de woon- of werkomgeving, zullen optimale ontspannende werking verschaffen.63 Bomen die ‘bruikbaar’ zijn voor wandelen en recreëren in de woonof werkomgeving kunnen een ontspannende ‘belevingswaarde’ hebben. 64 In dit verband sluiten de belevings- en gebruikswaarde goed bij elkaar aan.

Kortom, de stressverlichtende werking van bomen kan worden bereikt door bomen te behouden in de directe leefomgeving van mensen. De maatschappelijke behoefte voor bomen wordt beantwoord door zowel solitaire bomen, ensembles als structuren.65 Gevoel van veiligheid binnen de stad De aanwezigheid van groen, in het bijzonder bomen, kan het gevoel van veiligheid in de nabije omgeving versterken. Verschillende omgevingspsychologische onderzoeken hebben een verband ontdekt tussen stedelijk groen en het gevoel van veiligheid van bewoners. Uit onderzoek van Maas, die de verhouding binnen Nederland heeft onderzocht, zijn datasets over gevoelens van sociale veiligheid en stedelijk groen onderzocht aan de hand van specifieke postcodes die geassocieerd worden met stedelijke gebieden.66 Dit gevoel van veiligheid betreft subjectieve sociale veiligheid. Sociale veiligheid verwijst naar veiligheid die voortvloeit uit menselijk gedrag en interacties tussen mensen in de openbare ruimte. Het is de

58

Swanwick e.a. 2003, p. 104; zie ook Ulrich, R. S., Simons, R. F., Losito, B. D., Fiorito, E., Miles, M. A., & Zelson, M. (1991). ‘Stress recovery during exposure to natural and urban environments’. Journal of environmental psychology, 11(3), 201-230, p. 212. 59 Ulrich e.a. 1991, p. 224. 60 Kaplan & Kaplan 1989, p. 180. 61 Ibid. 62 Ibid, p. 155. 63 Ibid. 64 Ibid. 65 Stoffelen 2016, p. 26. 66 Maas 2009, p. 140.

17

subjectieve veiligheid die het gedrag beïnvloedt en die ervoor zorgt dat mensen plaatsen vermijden die ze associëren met onveiligheid.67 Vermeldenswaardig is dat dit gevoel van cohesie 's nachts niet altijd van toepassing is: met name op slecht verlichte wegen en in parken zullen weinig vrouwen zich ‘s nachts veilig voelen. Daarom is het van belang dat er goed verlichte doorgaanswegen zijn om iedereen een veilige route naar huis te garanderen. Bomen in de vorm van een ensemble bevorderen de sociale saamhorigheid. Deze manifestatie van bomen wordt geprefereerd vanwege het optimaliseren van het gevoel van veiligheid binnen een stad. Een dichte structuur van bomen daarentegen, wordt al snel als te groot en niet transparant waargenomen, waardoor het gevoel van veiligheid wordt verminderd. Transparantie en openheid zijn voorwaarden voor een veilig gevoel, omdat ze een individu de mogelijkheid geven om te observeren wat er in deze ruimte gebeurt.68 Bomen die zich bevinden op plekken in de woon- of werkomgeving van individuen binnen de stad zijn dus cruciaal om een gevoel van veiligheid te creëren. Mensen met meer groen in hun leefomgeving voelen zich over het algemeen veiliger.

Het onderzoek laat zien dat er op alle niveaus van stedelijkheid een significant positief verband bestaat tussen groen en stedelijkheid van een gebied.69 Bomen in beschermde stadsgezichten dragen bij aan de cultuurhistorische rijkdom van de stad. Dit bevordert het imago en de ontwikkeling van de stad. Daardoor vallen bomen in beschermde stadsgezichten onder het criterium ‘belevingswaarde’. Ze genieten van een zekere bescherming. Dit is al eerder vastgesteld in het beleidsdocument ‘Groen kleurt de stad’ uit 2005. Daarin staat dat het behoud van de kwaliteit en het conserveren van cultuurhistorische waarde van belang is voor de belevingswaarden van bomen. 70 Het kappen van dergelijke bomen zal het van rijkswege beschermd stadsgezicht onherstelbaar aantasten. Ondanks het feit dat de gemeente in dit document meerdere keren naar deze cultuurhistorische waarde verwijst, wordt de cultuurhistorische waarde nog niet erkend als onafhankelijk criterium. Wij bevelen aan de cultuurhistorische waarde als onafhankelijk criterium op te nemen. Vele andere steden hebben de cultuurhistorische waarde van bomen al als een onafhankelijke waarde opgenomen in

67

Ibid, p. 138. Stoffelen 2016, p. 27. 69 Ibid, p. 152. 70 Gemeente Den Haag. Inspraaknota Beleidsplan voor het Haagse groen "Groen kleurt de stad" 2005 - 2015 (2005). <https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/9786160/1/129360+Inspraaknota+Beleidsplan+voor+het+Haagse+ groen+_Groen+kleurt+de+stad%27+2005+-+2015>, p. 16. 68

18

hun APV.71 De gemeente van Den Haag is in dit opzicht een uitzondering. Bovendien wordt in veel beleidsdocumenten de cultuurhistorische waarde als onafhankelijke waarde beoordeeld.72 Door het op te nemen als een onafhankelijk criterium, zullen bomen van meer bescherming genieten met betrekking tot hun culturele waarde. Samengevat kan het volgende toetsingskader voor de belevingswaarde worden gehanteerd. Tabel 4 Toetsingskader ‘belevingswaarde’ Beeldbepalend

hoog/middel/laag

Bijdrage aan groene beleving

hoog/middel/laag

Mentale gezondheid

hoog/middel/laag

Gevoel van veiligheid

hoog/middel/laag

Culturele en historische waarde

hoog/middel/laag

Kortom, wij raden aan om de ‘belevingswaarde’ en ‘gebruikswaarde’ los te koppelen van elkaar en aan te vullen. De belevingswaarde ziet, naast de invulling die de gemeente Den Haag geeft, ook op de mentale gezondheid en het gevoel van veiligheid in de stad. Tot slot raden wij aan om de cultuurhistorische waarde als onafhankelijk criterium op te nemen.

71

Artikel 4:13 lid 2 APV Bloemendaal (2021) <https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR644578/2>, Artikel 4.5.5 lid 1, APV Apeldoorn (2014) <https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR321083>. 72 Gemeente Den Haag. Inspraaknota Beleidsplan voor het Haagse groen "Groen kleurt de stad" 2005 - 2015 (2005). <https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/9786160/1/129360+Inspraaknota+Beleidsplan+voor+het+Haagse+ groen+_Groen+kleurt+de+stad%27+2005+-+2015>, p. 22.

19

5. Gebruikswaarde 5.1 De definitie die de gemeente Den Haag hanteert Zoals in paragraaf 4 bij de ‘belevingswaarde’ naar voren kwam, worden de ‘gebruikswaarde’ en de ‘belevingswaarde’ samengenomen. Hoe de ‘gebruikswaarde’ verder wordt ingevuld, blijkt niet uit de beleidsdocumenten van de gemeente Den Haag. Dit is niet verder uitgewerkt, omdat de gebruikswaarde voor ambtenaren met groene vakopleidingen vaak vanzelfsprekend over het beheer en de beheerdata gaat, zoals: boomsoort, vitaliteit, toekomstverwachting, stabiliteit, boomgrootte, soort standplaats en soms kroonvolume. 5.2 Zijn er tekortkomingen aan deze interpretatie? Wat betreft de gebruikswaarde is het opvallend dat er weinig tot geen jurisprudentie te vinden is die deze waarde behandelt. Dit kan betekenen dat deze waarde niet vaak wordt ingezet tijdens het procederen, of omdat er geen duidelijke en uniforme definitie is. De gebruikswaarde verdient, net als de belevingswaarde, aparte invulling. 5.3 Onze aanbeveling(en) De term ‘gebruikswaarde’ kan men lezen in de zin van de belangen ‘fysieke gezondheid’ en ‘sociale cohesie.’ Deze functies hebben namelijk betrekking tot de mogelijkheid om het stedelijk groen te gebruiken voor sport, spel, ontmoeting en voor de fysieke gezondheid. Fysieke gezondheid In paragraaf 1.3 is al kort ingegaan op hoe bomen het belang van de lichamelijke gezondheid dienen.

In tegenstelling tot een stad met weinig tot geen groen, resulteert een groene leefomgeving in minder jaarlijkse klachten van inwoners omtrent ademhalingsproblemen. 73 Bomen hebben een indirecte positieve impact op het genezen van aandoeningen van inwoners. Bomen dragen zodoende bij aan de fysieke gezondheid van stadsbewoners vanwege het positieve effect op de stedelijke luchtkwaliteit. Fotosynthese in het bladgroen verhoogt de zuurstofconcentratie in de lucht, wat resulteert in schonere lucht. Bomen en struiken, evenals mos en vetplanten, kunnen fijnstof verzamelen en vasthouden in de lucht. Bovendien vindt fotosynthese plaats in alle bladgroen waar CO2 wordt getransformeerd in zuurstof. De aanwezigheid van stedelijk groen draagt eraan bij mensen te revitaliseren en moedigt hen aan om deel te nemen aan fysieke activiteiten. Stedelijk groen, denk hierbij in het bijzonder aan ensembles en

73

Bolund & Hunhammar 1999, p. 295.

20

structuren, heeft een gunstige impact op de vitaliteit van individuen. Bomen versterken de beleving van recreatie- of sportvoorzieningen. Dit suggereert dat het leven in een groene omgeving mensen meer energie biedt voor deelname aan activiteiten zoals sporten, spelen, wandelen en fietsen.74 Dit wordt gemaximaliseerd wanneer bewoners deelnemen aan sport en spel in de nabijheid van hun woningen. Bewoners worden indirect door de plaatsing van dit soort gebieden aangemoedigd om te bewegen. Bovendien draagt stedelijk groen in de vorm van een ensemble of structuur indirect bij aan een vermindering van het risico van obesitas voor stadsbewoners. 75 Volgens gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (2021) is het percentage mensen met overgewicht de afgelopen jaren gestegen.76 Zowel kinderen als volwassenen zijn onderhevig aan deze trend. De beschikbaarheid van stedelijke groene ruimten breidt activiteiten die fysieke inspanning vergen, zoals sport en spel, uit. Toegang tot zulke ruimten binnen de stad heeft een positieve invloed op de vermindering van de kans op overgewicht bij zowel volwassenen als kinderen.77 De meeste vormen van lichaamsbeweging, zoals wandelen, hardlopen en voetballen, vereisen een zekere hoeveelheid ruimte.

Grotere ensembles zoals een park of grotere structuren bieden veel sociale waarde, omdat dit type gebieden door burgers worden gebruikt om fysieke activiteiten te ondernemen. Het maximaliseert dus de ‘gebruikswaarde’. Om de meeste sociale waarde uit deze ruimten te halen, moeten deze groene ensembles en structuren zich bevinden in gebieden die dichtbevolkt zijn. De aanwezigheid van stedelijk groen in woonwijken is onbetwistbaar gunstig voor de buitenspeelmogelijkheden van kinderen. De verstoring van dergelijke gebieden die binnen de buitenwijken of de meest verstedelijkte plaatsen van de steden zijn geplaatst door het kappen van bomen, zal de burgers niet dienen. Sociale cohesie Stedelijk groen stimuleert de sociale cohesie binnen de stad. Het dient namelijk als een ontmoetingsplaats voor stadsbewoners. Daarnaast bevorderen bomen, in het bijzonder in de vorm van ensembles en structuren, het opbouwen van ‘sociaal kapitaal’ door bewoners de ruimte te geven om elkaar te leren kennen. Ensembles van bomen en structuren dienen als openbare ruimtes die open en beschikbaar zijn voor alle inwoners van de stad. Zodoende dragen bomen bij aan een bruisende stad: op groene plekken kunnen bewoners bijeenkomsten met buren, vrienden en collega's organiseren. Op basis van

74

Stoffelen 2016, p. 25. Dietz 2015, p. 1329. 76 CBS. (2021). “Meer volwassenen met ernstig overgewicht tevreden met gewicht”, zie tabel ‘Overgewicht’ via link:<https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/34/meer-volwassenen-met-ernstig-overgewicht-tevreden-metgewicht> 77 Stoffelen 2016, p. 25. 75

21

verscheidene studies blijkt het dat groene stedelijke regio's een sterker gemeenschapsgevoel hebben dan regio's en/of steden met weinig groen.78 Het concept van een samenkomst van mensen doet zich voor tijdens het recreëren of een wandeling. Hiervoor zijn in de stad vaak specifieke gebieden gereserveerd door de gemeente. Deze gebieden worden aangevuld door bomen in de vorm van ensembles of structuren, die kunnen bijdragen aan ontmoetingsplaatsen en sociale cohesie. Gebieden met bomen zijn strategisch geplaatst in de buurt van huizen of werkplekken. Om de sociale cohesie van een stad door bomen te maximaliseren, moeten deze gebieden een gebied vormen dat voor iedereen toegankelijk is en dat een omgeving creëert voor ontmoeting, spel en/of sport.79 Bomen hebben in feite een sterkere werking wat betreft sociale cohesie dan andere flora, omdat ze een sterkere aantrekkingskracht voor mensen hebben (denk aan parken).80 Dit vergroot vervolgens de kans dat mensen zich daar verzamelen en dit vergroot de sociale cohesie in de stad. Hierbij moet echter worden aangetekend dat niet iedere boom de sociale cohesie dient. Bomen die een klein park vormen waar individuen doorheen kunnen lopen, bieden meer sociale cohesie dan grote structuren met veel individuele bomen.81 Dit komt omdat parken een omgeving creëren waar mensen kunnen ontspannen, sporten of spelen.

Grote structuren creëren meer 'gebruikswaarde’ dan kleinere parken. Het is dus belangrijk om de werking van de betreffende bomen te kunnen onderscheiden. Men moet dit beoordelen aan de hand van het de facto gebruik van deze ensembles, bomen of structuren, en aangeven hoe deze bomen feitelijk door mensen worden ervaren. Het is vermeldenswaardig dat fruit- en notenbomen ook onder gebruikswaarde vallen, ondanks het feit dat ze niet direct deel uitmaken van de belangen ‘fysieke gezondheid’ en/of ‘sociale cohesie.’ Fruitbomen hebben een belevingswaarde in bloei en een zekere gebruikswaarde door de vruchten. Tegelijkertijd kunnen fruit- en notenbomen juist ook voor overlast zorgen door het vallen van bessen, zaden en vruchten.

78

Ibid; zie ook Flap, H., & Völker, B. (2004). Gemeenschap, informele controle en collectieve kwaden in de buurt. In Burgers in de buurt: samenleven in school, wijk en vereniging, Amsterdam University Press. 41-67, p. 42. 79 Stoffelen 2016, p. 27. 80 Coley & Sullivan & Kuo 1997, p. 489. 81 Stoffelen 2016, p. 3.

22

Samengevat kan het volgende toetsingskader voor de ‘belevingswaarde’ worden gehanteerd. Tabel 5 Toetsingskader ‘gebruikswaarde’ Bijdrage volksgezondheid

hoog/middel/laag

Bijdrage sociale cohesie

hoog/middel/laag

Stabiliteit/gevaar voor omgeving

hoog/middel/laag

Ervaren overlast/hinder

hoog/middel/laag

Calorische waarde (in geval van fruit- en

hoog/middel/laag

notenbomen) Geschiktheid standplaats

ja/nee

Kortom, wij bevelen aan om naast de huidige invulling door de gemeente ook de bijdrage van de boom aan de volksgezondheid en sociale cohesie te betrekken bij de gebruikswaarde.

23

6. Belangenafweging 6.1 De gemeente Den Haag Een deugdelijk gemeentelijk besluit over het kappen van bomen wordt helder en evenwichtig afgewogen. Alle feiten en belangen, waaronder de relevante waarden zoals in de hierboven genoemde punten is besproken, worden daarbij benoemd.82 Een heldere en evenwichtige afweging bevat bijvoorbeeld een duidelijk beleid (het gelijkheidsbeginsel), het inschakelen van een boomdeskundig bureau en een plan voor herplanting. 83 Van de overheid mag verwacht worden dat zij indien nodig bij advies een boomdeskundige van het hoogste opleidingsniveaus inschakelt: een boomtaxateur of een zogenaamde European Tree technician. Opvallend aan het belangenafwegingsformulier van de gemeente Den Haag vinden wij het volgende. Voorop stelt de gemeente dat ‘de weigeringsgronden worden weergegeven vanuit het perspectief van de boom en vanuit het perspectief van derden die belang kunnen hebben bij het behoud van de boom’. Echter, de gemeente stelt vervolgens dat ‘bij gelijkwaardige belangen tussen de waarden van de boom en de reden voor kappen, de belangen van de aanvrager zullen prevaleren’. 84 Onzes inziens is het tegenstrijdig dat de waarden van de boom als uitgangspunt worden genomen, maar als het puntje bij paaltje komt, de boom het vrijwel altijd moet afleggen tegen andere belangen.

In de Nota Stadsbomen, (RIS307827, 2021) heeft de gemeente Den Haag de volgende twee doelstellingen geformuleerd: 1) meer kroonoppervlak in de stad, en 2) een toekomstbestendig stadsbomennetwerk. Daarnaast staat in het nu nog vigerende coalitieakkoord: ‘er gaat geen boom om tenzij het aantoonbaar niet anders kan’.85 Wij zijn benieuwd hoe de belangenafweging die de gemeente Den Haag maakt, waarbij de belangen van de aanvrager prevaleren, aan die ambitie bijdraagt. De Bomenstichting Den Haag heeft een jaar lang de kapvergunningen onderzocht en kwam tot de conclusie dat slechts 2% van de aangevraagde vergunningen zijn geweigerd en dat er in dat jaar 626 minder bomen zijn komen te staan in de stad, omdat er geen herplantplicht werd opgelegd. De treurige conclusie is duidelijk: het vastgestelde beleid werkt niet ter bescherming van de bomen.

82

Artikel 3.4 Awb. Visser & Koot 2022, p, 128. 84 ‘Bijlage toelichting afwegingskader kapvergunningen’, denhaag.raadsinformatie.nl, p. 5. 85 Beantwoording schriftelijke vragen ‘Goedkeuring voor kaalslag de Mient?’ (RIS308763, 2021). 83

24

6.2 De bestuursrechter De bestuursrechter beslecht het geschil over de toewijzing of afwijzing van een kapvergunning. De bestuursrechter zal de waarde van de boom afwegen tegen de eventuele overlast en de belangen van het kappen van de boom. 86 Daarbij toetst de bestuursrechter terughoudend. Dat is geen wettelijke verplichting, maar past in het stelsel van de ‘trias politica’, waarbij de gemeente veel beleidsvrijheid krijgt.87 Een mooie bestuursrechtelijke uitspraak waar voorgenoemde punten in dit rapport als belangen worden afgewogen, kan gevonden worden in de uitspraak op 3 september 2021 van de rechtbank Amsterdam: ‘De groenadviseur heeft geadviseerd om de kapvergunning niet te verlenen omdat de beeldbepalende boom een bijzondere natuur- en milieuwaarde vertegenwoordigt. De houtopstand biedt plaats aan planten en schimmels, nestel- en schuilgelegenheid voor dieren en voedsel voor insecten. De aanwezigheid van een houtopstand is van invloed op de effecten van wind en temperatuur. Verder is er sprake van een bijzondere leefbaarheidswaarde van de houtopstand omdat de houtopstand een bijdrage levert aan een aangename woonomgeving omdat hij schaduw biedt. De conditie van de boom is goed en de toekomstverwachting van de boom is meer dan 15 jaar.

Het belang van behoud van de boom weegt volgens de groenadviseur daarom zwaarder dan het verwijderingsbelang van de eiseres.’88 ‘De rechtbank overweegt dat een boom weliswaar overlast geeft, zoals bladuitval en luis, maar van burgers mag worden verwacht dat zij die overlast dulden.’89 ‘Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid de belangen van het behoud van de boom zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van eiseres en de kapvergunning heeft kunnen weigeren.’90 De belangenafweging kan worden vergeleken met een weegschaal met twee schalen. Een goed bestuursrechtelijk besluit laat beide schalen van de belangenafweging zien en weegt de schalen vervolgens door de ‘plussen en minnen tegen elkaar af te strepen’. De Bomenstichting zal moeten beargumenteren waarom haar schaal meer gewicht bevat dan de schaal van de aanvrager. 86

‘Bijlage toelichting afwegingskader kapvergunningen’, denhaag.raadsinformatie.nl, p. 3. Visser & Koot 2022, p. 119. 88 Rechtbank Amsterdam 3 september 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:5918, r.o. 2. 89 Rechtbank Amsterdam 3 september 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:5918, r.o. 15. 90 Rechtbank Amsterdam 3 september 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:5918, r.o. 18. 87

25

Met betrekking tot de vraag hoe de Bomenstichting Den Haag de waarden van bomen zwaarder kan laten wegen om bomen te behouden tegenover de wens om bomen te rooien als het gaat om overlast (bezonning, wortelopdruk, overhangende takken, te dicht bij een schuur of het huis, of een project om trambaan te vernieuwen, huizen te bouwen, riool aan te leggen) wijst boomjurist Bas Visser erop dat verschillende gemeenten specifiek ook de criteria voor hinder/overlast van bomen geobjectiveerd en meetbaar hebben gemaakt door ze van punten te voorzien (zie bijv. gemeenten Smallingerland, Waalwijk, Zwolle, Lansingerland). Het boombehoud-belang krijgt dan een totaal aantal punten toebedeeld, net als de hinder (die onderdeel uitmaakt van het boomverwijdering-belang). Die punten worden vervolgens tegen elkaar afgewogen. Daarbij wint het belang met de meeste punten vaak, maar soms hanteert men ook vaste verhoudingsformules om nadere afweging te kunnen maken bij ‘gelijkhangen’ (gelijk aantal punten beide belangen) of weinig verschil in punten.

26

7. Tot slot Uit voorgaande punten blijkt dat de gemeente Den Haag de APV-criteria summier toelicht in haar beleidsdocumenten. In dit rapport zijn de APV-criteria die de gemeente Den Haag hanteert, meer geobjectiveerd. Die informatie kan de Bomenstichting Den Haag in de toekomst gebruiken om te beargumenteren welke waarden aan een kapvergunning in de weg staan, en waarom haar belang prevaleert boven die van de aanvrager. Die onderbouwing is, zoals in de vorige paragraaf is besproken, cruciaal. Specifiek brengen de drie verschillende beschermingsniveaus (hoog, middel, laag) een nieuw interessant perspectief in de poging om de criteria meetbaar te maken. Ook het puntensysteem in de Beleidsnota Stadsbomen over ecosysteemdiensten is benoemingswaardig.

Hetzelfde geldt voor de huidige

antropocentrische opvatting van de gemeente. Die verdient extra aandacht. Hopelijk gaat de gemeente Den Haag de intrinsieke waarde van de boom als eerste en belangrijkste onderdeel van de ‘natuurwaarde’ zien.

27

Literatuurlijst Bolund & Hunhammar 1999 P. Bolund & S. Hunhammar, ‘Ecosystem services in urban areas’, Ecological economics, 29(2), 293301. Claessens & Dirven 2010 J. Claessens, E. Dirven, ’Klimaatverandering en het stedelijk gebied. De bodemfactor’. Coley e.a. 1997 R. L. Coley, ‘Where does community grow? The social context created by nature in urban public housing’. Environment and behavior, 29(4), 468-49. Dietz 2015 W. H. Dietz, ‘The health effects of green space: then and now’. International Journal of Obesity, 39(8), 1329-132. Dongying & Sullivan 2016 L. Dongying, W. Sullivan 2016, ‘The impact of views to school landscapes on recovery from stress and mental fatigue’. Duinker e.a. 2015 Duinker, P. N., Ordóñez, C., Steenberg, J. W., Miller, K. H., Toni, S. A., & Nitoslawski, S. A. (2015). Trees in Canadian cities: Indispensable life form for urban sustainability. Sustainability, 7(6), 7379-7396. Gill e.a. 2007 S. Gill, ‘Adapting cities for climate change: the role of the green infrastructure’, 33(1), 115-133. Hiemstra e.a. 2012 J. Hiemstra e.a., ‘De juiste boom op de juiste plaats : Een samenvatting van 15 jaar onderzoek naar gebruikswaarde van straatbomen’, Praktijkonderzoek Plant en Omgeving/Plant Publicity Holland, 3-68. Hop 2013 M. Hop, ’Het nut van stadsgroen’.

28

Hubbeek e.a. 2006 F. B. Hubbeek, ‘Van adoptiekip tot duurzame stadwijk’, rapport 19. Kaplan & Kaplan 1989 R. Kaplan & S. Kaplan, ‘The Experience of Nature: A Psychological Perspective’, Cambridge: CUP Archive. Maas 2009 J. Maas, Vitamin G: green environments-healthy environments, Nivel. Ponse 2008 M. Ponse, ’De waarde van groen’. Praamsma 1994 J.M. Praamsma, ‘Het milieuvraagstuk als pedagogisch probleem: over kennen en waarderen in natuuren milieu-educatie'. Stoffelen 2016 L. Stoffelen, ‘Sturen op het beschermen en ontwikkelen van stedelijk groen,” 1-144. Swanwick 2003 C. Swanwick, ‘Nature, role and value of green space in towns and cities: An overview’. Built Environment (1978-), 94-106. Ulrich e.a. 1991 R. S. Ulrich e.a., ‘Stress recovery during exposure to natural and urban environments’. Journal of environmental psychology, 11(3), 201-230, p. 224. Visser & Koot 2022 B. Visser, E. Koot, Bomen en wet: Handboek Bomenrecht en bomenrechtspraak. Van Hove 2014 L. Van Hove, ‘Hoe werkt het lokale klimaat in Nederlandse steden en hoe beïnvloedt stedelijke inrichting het lokale klimaat?’.