RIS320668 Advies burgerinitiatief uitbreiding parkeerregulering

NOTITIE

Aan

Aan de raadsfractie van Hart voor Den Haag Ter attentie van mevrouw drs. M. C. F. Verdonk

Van

Jan van der Grinten

Referentie

-

Verzonden per

Per e-mail aan: rita.verdonk@denhaag.nl

Inzake

Advies burgerinitiatief uitbreiding parkeerregulering

Datum

25 november 2024

SAMENVATTING ADVIES •

Het burgerinitiatief gericht op het houden van een referendum over de uitbreiding van betaald parkeren, betreft de door het college beoogde uitbreiding van de parkeerregulering tot (vrijwel) heel Den Haag zonder daarbij de geldende procedurele waarborgen, zoals een draagvlakmeting, in acht te nemen;

•

Het burgerinitiatief gaat daarmee naar de kern genomen niet over een specifieke belastingmaatregel. Het heeft als doel dat een referendum zal worden gehouden over de vraag of de voorgestelde parkeerregulering in (vrijwel) heel Den Haag aanvaardbaar is zonder die waarborgen in acht te nemen;

•

Die vraag valt niet onder de uitsluitingsgronden inzake gemeentelijke belastingen die staan genoemd in de Verordening op het burgerinitiatief en de Referendumverordening startnotitie;

•

De uitsluitingsgronden in die verordeningen staan er dan ook niet aan in de weg dat de raad naar aanleiding van het burgerinitiatief een referendabele startnotitie opstelt;

•

Het door de burgemeester ingewonnen juridische advies miskent dat en kan daarom niet worden gevolgd.

Van Doorne N.V. is de enige opdrachtnemer van alle werkzaamheden. Op deze werkzaamheden en alle rechtsverhoudingen met derden zijn van toepassing de Algemene Voorwaarden van Van Doorne N.V. en haar dochtermaatschappijen, waarin een beperking van aansprakelijkh eid is opgenomen. Deze Voorwaarden die zijn gedeponeerd ter griffie van de rechtbank te Amsterdam, kunnen worden geraadpleegd op www.vandoorne.com en worden op verzoek toegezonden.

pagina 2 van 8

Geachte fractieleden, 1.

INLEIDING

U hebt mij verzocht om advies uit te brengen over de volgende kwestie. Bij de gemeente Den Haag is een burgerinitiatief ingediend dat als volgt luidt: “Wij, de inwoners van Den Haag, Scheveningen en Loosduinen, Constateren: -

dat het college van Den Haag in vrijwel de hele stad betaald parkeren wil gaan invoeren,

Overwegende, dat: -

er geen draagvlakonderzoek is gehouden onder de inwoners van de stad,

-

de afspraak was dat de bewoners zelf zouden aangeven als de parkeerdruk op straat te groot zou worden,

-

het invoeren van betaald parkeren pas zou gebeuren als de parkeerdruk boven de 90% zou komen,

-

er in veel straten in de stad geen parkeerproblemen zijn,

-

er garages zijn die voor de helft leegstaan,

-

de gemeente participatie met bewoners belangrijk zegt te vinden maar dit in praktijk niet uitvoert,

Zijn van mening, dat: -

mensen ongevraagd en onnodig op hoge kosten gejaagd worden,

-

vooral ouderen, waarvan er velen in de stad wonen, in een sociaal isolement terecht kunnen komen door de invoering van betaald parkeren,

-

de auto, veelal keihard nodig voor woon-werkverkeer, niet mag worden gebruikt als ordinaire melkkoe,

Verzoeken het college van B&W van Den Haag: -

om een startnotitie op te stellen voor het houden van een referendum waarbij de burgers van Den Haag zich kunnen uitspreken voor- of tegen de uitbreiding van betaald parkeren

Dit voorstel zal ervoor zorgen dat de burgers van Den Haag zich kunnen uitspreken voor- of tegen de uitbreiding van betaald parkeren.” De burgemeester van Den Haag heeft bij brief van 14 november jl. aan de raad meegedeeld dat hij over dit burgerinitiatief op de volgende twee onderdelen advies heeft ingewonnen: 1. De toets op het voldoende ondersteund zijn van het burgerinitiatief; 2. Een externe toets op de vraag of het onderwerp van het burgerinitiatief onder de uitzonderingen valt van de Verordening op het burgerinitiatief en de Referendumverordening startnotitie. Bij de brief van 14 november jl. zijn de uitkomsten van beide adviezen gevoegd. Het eerste (interne) advies luidt, kort samengevat, dat na het bieden van een hersteltermijn in verband met eerder gesignaleerde tekortkomingen in het burgerinitiatief, die tekortkomingen zijn weggenomen en het burgerinitiatief voldoende wordt ondersteund.

pagina 3 van 8

Het tweede (externe) advies van mevrouw mr. De Boer van HBR-advocaten komt erop neer dat zowel de ‘Verordening op het burgerinitiatief’ als de ‘Referendumverordening startnotitie’ het onderwerp van het burgerinitiatief dat hier aan de orde is, uitsluiten. Die stelling baseert zij op artikel 3 aanhef en onder e van de Verordening op het burgerinitiatief en artikel 3 aanhef en onder c van de Referendumverordening startnotitie. In die bepalingen worden, kort gezegd, “gemeentelijke belastingen” uitgesloten van aangelegenheden waarover een burgerinitiatief respectievelijk referendum kan worden gehouden. De burgemeester stelt in zijn hiervoor genoemde brief aan de raad voor het advies van mr. De Boer te betrekken bij de besluitvorming door de raad. Uw vraag aan mij is of ik het standpunt deel, dat genoemde bepalingen van de Verordening op het burgerinitiatief en de Referendumverordening startnotitie in de weg staan aan het opstellen van een referendabele startnotitie door de raad. Hierna zal ik uiteenzetten dat ik dat standpunt niet deel. Het door de burgemeester ingewonnen advies geeft naar mijn mening op dit onderdeel blijk van een onjuiste interpretatie van het burgerinitiatief. Ik licht dat hierna toe. Daarbij zal ik eerst ingaan op het geldende en door het college voorgestane nieuwe parkeerbeleid (2.1).

Vervolgens ga ik in op wat naar mijn mening als de kern van het burgerinitiatief moet worden beschouwd (2.2). Daarna zal ik aan de hand daarvan uiteen zetten dat de hiervoor genoemde uitsluitingsbepalingen in de Verordening op het burgerinitiatief en de Referendumverordening startnotitie zich niet verzetten tegen het opstellen van een startnotitie ten behoeve van een referendum als uitvloeisel van dit burgerinitiatief (2.3). 2.

ADVIES 2.1 Geldend beleid en voorstel voor aangepast beleid

Op grond van de Parkeerstrategie 2021 – 2030 (verder “Parkeerstrategie”) van Den Haag 1 geldt een aantal procedurele waarborgen bij de uitbreiding van betaald parkeren in de gemeente. De belangrijkste daarvan zijn dat aan invoering van parkeerregulering een draagvlakmeting vooraf dient te gaan. In de Parkeerstrategie staat daarover onder meer: “In het Haagse parkeerbeleid is maatschappelijke acceptatie en draagvlak altijd belangrijk geweest. Dat komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de lage tarieven voor zowel bewonersvergunningen als het straatparkeren (zie tabel 1.5). Bij de invoering en uitbreiding van parkeerregulering worden steeds draagvlakonderzoeken gehouden. Het nieuwe parkeerbeleid blijft uitgaan van de noodzaak van maatschappelijk draagvlak, maar het stadsbestuur wil bij besluitvorming over parkeren nadrukkelijker zaken als leefkwaliteit en veiligheid meewegen. Dat betekent: ook de stem van de niet-autobezitters op volwaardige wijze mee laten klinken. Als uit de uitslag van een

1

‘Parkeren in een leefbare en bereikbare stad Parkeerstrategie Den Haag 2021-2030’

pagina 4 van 8

draagvlakonderzoek blijkt dat er op het niveau van de wijk geen meerderheid is voor parkeerregulering, maar in bepaalde straten nadrukkelijk wel, wordt bekeken of invoering op sub-wijkniveau mogelijk is.”2 Daarnaast geldt dat de parkeerdruk in een buurt bepaalt of parkeerregulering wordt overwogen. Daarbij wordt in de Parkeerstrategie een grens gehanteerd van 90%. De Parkeerstrategie verwoordt dat als volgt: “De praktijk leert dat bij een gemiddelde parkeerdruk van 90% in een buurt de straten meer dan vol zijn. Automobilisten hebben dan moeite met het vinden van een parkeerplaats. Daarom zal de gemeente bij een gemiddelde parkeerdruk van 90% in een buurt of gebied een vorm van parkeerregulering overwegen, zeker als er signalen zijn dat de leefbaarheid en (verkeers)veiligheid in het geding zijn. Als dit geldt voor wijken die aan een buurgemeente grenzen, wordt voorafgaand aan de introductie van een parkeerregeling overlegd met deze buurgemeente.” Het burgerinitiatief constateert “dat het college van Den Haag in vrijwel de hele stad betaald parkeren wil gaan invoeren”. Die constatering wordt bevestigd in meerdere gemeentelijke documenten.

In het ‘Voorstel van het college inzake Actualisatie Parkeerstrategie 2021 – 2030’ van 9 september 2024 (RIS319383) (hierna: “Voorstel”) stelt het college: “Het college heeft in de brief over de parkeerregeling Den Haag Zuidwest (RIS317162) aangegeven dat door de ingezette beleidslijn om in (vrijwel) de hele stad gereguleerd parkeren in te voeren de Parkeerstrategie (RIS308711), Verordening parkeerregulering en parkeerbelastingen 2022 (RIS316923) en de Regeling parkeerregulering en parkeerbelastingen 2022 (RIS309977) geactualiseerd dienen te worden. De actualisatie van de Parkeerstrategie heeft echter geen gevolgen voor de Verordening.”3 Zoals volgt uit dit citaat is aanpassing van de ‘Verordening parkeerregulering en parkeerbelasting 2022’ niet nodig in verband met de door het college voorgestane parkeerregulering. Van de raad wordt in verband met de invoering van betaald parkeren in heel Den Haag dan ook iets anders gevraagd, namelijk om een aantal procedurele waarborgen die volgens de Parkeerstrategie gelden bij een uitbreiding van betaald parkeren, los te laten. Het Voorstel regelt daartoe een wijziging van de Parkeerstrategie. Het college stelt: “Met de actualisatie van de Parkeerstrategie wordt de in 2021 ingezette en in de begroting geëffectueerde beleidslijn om in (vrijwel) de hele stad gereguleerd parkeren in te voeren vastgelegd in het geëigende beleidskader.

Derhalve is 90% parkeerdruk geen voorwaarde voor invoering van gereguleerd parkeren meer en wordt bij uitbreidingen van parkeerregulering geen draagvlakmeting meer gehouden in het betreffende gebied.”4

Parkeerstrategie p. 10. Voor de goede orde wijs ik erop dat met de verwijzing naar het “nieuwe parkeerbeleid” in deze passage wordt gedoeld op het in de Parkeerstrategie beschreven beleid, niet op het hierna te bespreken voorstel van het college aan de raad voor aanpassing daarvan. 3 Zie p. 2 van het Voorstel. 4 Zie p. 3 van het Voorstel. 2

pagina 5 van 8

Het Voorstel formuleert vervolgens de voorgestelde tekstuele wijzigingen in de Parkeerstrategie om de voorwaarden omtrent de parkeerdruk van 90% en verplichte draagvlakmeting daaruit te verwijderen. Verder voorziet het voorstel erin dat in alle vergunninggebieden los van de parkeerdruk op basis van het aantal beschikbare parkeerplaatsen op straat een vergunningenplafond wordt ingesteld en dat niet langer bewonersvergunningen voor een derde auto worden uitgegeven. De uitbreiding van de parkeerregulering waarop het burgerinitiatief betrekking heeft, gaat voor wat betreft de benodigde instemming van de raad dus over het afschaffen van een aantal in het huidige beleid bestaande waarborgen voor burgers. Die waarborgen voorzien erin dat in beginsel pas bij een bepaalde parkeerdruk wordt overwogen betaald parkeren en een vergunningenplafond in te voeren en dat het draagvlak voor een dergelijke maatregel wordt onderzocht. Daardoor hebben burgers een belangrijk inspraakinstrument in handen dat hun met de beleidswijziging wordt ontnomen. 2.2. Interpretatie burgerinitiatief Ik stel vast dat het in de inleiding weergegeven burgerinitiatief spreekt over “de uitbreiding van betaald parkeren”.

Uit het burgerinitiatief volgt dat met “de uitbreiding” wordt gedoeld op de door het college voorgestane parkeerregulering in heel Den Haag, dat wil zeggen op een concreet voorstel tot invoering van die parkeerregulering zonder dat daarbij de thans geldende regels over parkeerdruk en draagvlakmeting in acht worden genomen. Uit de overwegingen van het burgerinitiatief wordt voorts duidelijk dat het de initiatiefnemers nu juist precies daarom te doen is. Ik wijs in dit verband op die overwegingen: “Overwegende, dat: -

er geen draagvlakonderzoek is gehouden onder de inwoners van de stad,

-

de afspraak was dat de bewoners zelf zouden aangeven als de parkeerdruk op straat te groot zou worden,

-

het invoeren van betaald parkeren pas zou gebeuren als de parkeerdruk boven de 90% zou komen,

-

er in veel straten in de stad geen parkeerproblemen zijn,

-

er garages zijn die voor de helft leegstaan,

-

de gemeente participatie met bewoners belangrijk zegt te vinden maar dit in praktijk niet uitvoert”

Hieruit volgt dat het standpunt van de initiatiefnemers kort samengevat luidt: voor parkeerregulering zijn in Den Haag procedureregels vastgesteld die bij het voorstel over “de uitbreiding” niet worden gevolgd waardoor parkeerregulering dreigt te worden geïntroduceerd die veel verder gaat dan nodig is. Een redelijke uitleg van het burgerinitiatief is dan ook dat de initiatiefnemers zich verzetten tegen een ingrijpende parkeerregulering die wordt ingesteld zonder de daarvoor geldende procedurele waarborgen in acht te nemen en waarbij die waarborgen in de toekomst niet langer meer van betekenis zijn.

pagina 6 van 8

Deze uitleg is eens temeer redelijk omdat het burgerinitiatief een verzoek aan de raad betreft en het opstellen van een referendabele startnotitie een bevoegdheid van de raad is.5 De van de raad gevraagde medewerking aan de uitbreiding van betaald parkeren tot (vrijwel) de gehele gemeente Den Haag, is niet het nemen van een belastingmaatregel maar juist de instemming met het opgeven van genoemde waarborgen voor de burger. In verband met deze interpretatie verwijs ik ook naar het wetsvoorstel voor de Wet versterking waarborgfunctie Awb.6 Dit voorstel, dat een uitvloeisel is van de toeslagenaffaire, voorziet in het opnemen van een nieuwe bepaling in de Algemene wet bestuursrecht die luidt: “Het bestuursorgaan stelt zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar op.” Deze bepaling is de codificatie van het zogenoemde ‘dienstbaarheidsbeginsel’. De toelichting bij deze bepaling maakt duidelijk dat het dienstbaarheidsbeginsel meebrengt dat de burger centraal wordt gesteld en op een welwillende benadering door de overheid mag rekenen. Onder meer staat daar vermeld: “Voorgesteld wordt om een nieuwe algemene bepaling in te voegen die het bestuur verplicht zich dienstbaar op te stellen bij de uitoefening van zijn taak. Dienstbaarheid betekent dat het bestuur de burger centraal stelt.

Dat vereist dat het bestuursorgaan zich steeds bewust is van de effecten van zijn handelen op de burger. Het bestuursorgaan dient beleid en uitvoering zo in te richten dat de belangen van de burger optimaal tot hun recht kunnen komen. Dat betekent dat dienstbaarheid een zelfstandige waarde is, naast andere waarden, zoals doelmatigheid.” 7 Ook hieruit volgt naar mijn mening dat de hiervoor gegeven interpretatie van het burgerinitiatief moet worden gevolgd en dat een beperkte uitleg daarvan die de blik enkel richt op de bewoordingen “de uitbreiding van betaald parkeren” geen recht doet aan de duidelijke bedoeling van het verzoek van de initiatiefnemers. 2.3. Kan het burgerinitiatief leiden tot een referendabele startnotitie? Het antwoord op deze vraag is naar mijn mening bevestigend. Hoewel in de formulering van het burgerinitiatief wordt gesproken over de uitbreiding van “betaald parkeren” en het instellen daarvan een belastingmaatregel is, is de strekking van het burgerinitiatief dat procedurele waarborgen dienen te worden gerespecteerd als uitbreiding van de parkeerregulering wordt overwogen. Het initiatief is dan ook niet gericht tegen een belastingmaatregel als zodanig, maar tegen invoering van parkeerregulering in heel Den Haag zonder acht te slaan op de geldende procedurele waarborgen.

Het respecteren van procedurele waarborgen die gelden in het licht van parkeerregulering, is naar mijn mening niet te beschouwen als aangelegenheid die de gemeentelijke belastingen betreft in de zin van de beide hiervoor genoemde verordeningen. Als de mogelijkheid een referendum te houden naar aanleiding van het burgerinitiatief de initiatiefnemers zou worden onthouden vanwege de hier besproken uitsluitingen in de relevante verordeningen, zou dat naar mijn

Het burgerinitiatief is in dit geval ingediend bij het college. Ik deel de opvatting van mr. De Boer in het aan de burgemeester uitgebrachte advies dat dat niet relevant is omdat een dergelijk verzoek op grond van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 2:3) moet worden doorgestuurd naar het juiste bestuursorgaan. 6 Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht [P.M. en andere wetten] in verband met de versterking van de waarborgfunctie van de Algemene wet bestuursrecht (Wet versterking waarborgfunctie Awb. 7 Zie p. 9 van de consultatieversie van het wetsvoorstel. 5

pagina 7 van 8

mening dan ook een ongerechtvaardigde uitbreiding betekenen van de reikwijdte van die uitsluitingsbepalingen. Ik zie mij gesteund in deze opvatting door eerdere zaken in de gemeenten Katwijk en Haarlem waar discussie ontstond over de vraag of beoogde parkeerregulering was uitgesloten voor een burgerinitiatief of referendum. De zaak in de gemeente Katwijk ging om een inleidend verzoek om een referendum te houden op grond van de ‘Referendumverordening Gemeente Katwijk 2023’ over een ontwerpbesluit voor een voorgenomen uitbreiding van de parkeerregulering. 8 Op basis van een advies van prof. dr. J. J.M. van Holsteyn, die als onafhankelijk extern referendumadviseur werd ingeschakeld, werd het desbetreffende ontwerpbesluit referendabel geacht. Over de uitsluitingsgrond inzake gemeentelijke belastingen overwoog deze: “In artikel 2.4.g wordt ‘het vaststellen van gemeentelijke tarieven en belastingen’ als uitsluitingsgrond genoemd. Het onderhavige raadsbesluit kan weliswaar eventueel implicaties hebben voor (op enig moment) vast te stellen lokale tarieven en belastingen, in enigerlei vorm, maar gaat als zodanig over parkeerregulering in den breedte en is niet specifiek en exclusief gericht op de vaststelling van tarieven en belastingen.

Deze uitsluitingsgrond is aldus niet aan de orde.” Ook in dit geval geldt dat de van de raad gevraagde medewerking aan de uitbreiding van parkeerregulering geen betrekking heeft op vaststelling van specifieke belastingmaatregelen maar op de procedurele waarborgen die volgens geldend beleid voor de burger bestaan bij uitbreiding van parkeerregulering en die volgens het collegevoorstel niet langer worden gevolgd. De Haarlemse zaak betrof een inleidend verzoek een raadgevend referendum te houden over het (ontwerp)besluit ‘Nota Uitwerking Parkeerregulering’. Met deze Nota beoogde de raad bestaande eindgrenzen voor parkeerregulering op te rekken tot de gemeentegrenzen van Haarlem. Verder regelde de nota dat bij een parkeerdruk van 85% of meer parkeerregulering zou worden ingevoerd. Met de nota werd voorts een aanpasbaar vergunningenplafond ingesteld. In de Nota was opgenomen dat deze beleidswijzingen ertoe leidden dat in 11 wijken de parkeerregulering werd uitgebreid. De raad verwierp het verzoek in zijn vergadering van 30 maart 2023 onder meer op grond van de in de referendumverordening opgenomen uitsluitingsgrond dat het hier zou gaan om een ontwerpbesluit over de vaststelling van gemeentelijke tarieven en belastingen. Het besluit om het verzoek af te wijzen werd vervolgens aan de rechter voorgelegd.

De rechter overwoog over de afwijzingsgrond dat het besluit betrekking zou hebben op gemeentelijke tarieven en belastingen het volgende: “De voorzieningenrechter stelt vast dat weliswaar een deel van de Nota betrekking heeft op de vaststelling van gemeentelijke tarieven en/of belastingen, maar dat de Nota ook een groot aantal onderdelen bevat die daar niet op zien. Dat een zeer beperkt deel van de Nota betrekking heeft op de vaststelling van gemeentelijke tarieven of

Het ging om het voorstel ‘Uitbreiding parkeerregeling voor meer betaalbare woningen’, zie voor relevante documentatie waaronder het hierna geciteerde advies van prof. Holsteyn: https://www.katwijk.nl/fileadmin/user_upload/Dossier_uitbreiding_parkeerregulering.pdf 8

pagina 8 van 8

belastingen, maakt naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet dat over de hele Nota geen referendumverzoek kan worden gedaan. Zoals ook de Referendumcommissie in haar advies heeft opgenomen, wordt in de Nota inderdaad gesproken over (parkeer)tarieven, maar dat is niet het kernpunt of de doelstelling van de Nota. Doel van de Nota is het parkeren in de gemeente te reguleren door (nieuw) beleid vast te stellen. Dit beleid heeft financiële consequenties, zoals vrijwel elk raadsbesluit op enigerlei wijze financiële consequenties of implicaties heeft. De voorzieningenrechter is dan ook vooralsnog van oordeel dat verweerder artikel 2, tweede lid, onder g, van de Referendumverordening ten onrechte heeft tegengeworpen aan verzoekers.”9 Deze overweging kan naar mijn mening analoog worden toegepast op de Haagse situatie. Ook daarin is het kernpunt van het collegevoorstel immers parkeren in de gemeente te reguleren door nieuw beleid vast te stellen dat vergelijkbaar is met dat van de gemeente Haarlem. 3.

CONCLUSIE

Hiervoor heb ik uiteengezet dat het burgerinitiatief volgens een redelijke uitleg daarvan betrekking heeft op procedurele waarborgen die op grond van het huidige gemeentelijke beleid bij de uitbreiding van parkeerregulering in acht moeten worden genomen. Die waarborgen dreigen te worden afgeschaft op grond van de medewerking die het college van de raad vraagt bij de uitbreiding van parkeerregulering tot (vrijwel) de hele gemeente Den Haag. Het burgerinitiatief heeft als doel dat een referendum zal worden gehouden over de vraag of de voorgestelde parkeerregulering in (vrijwel) heel Den Haag zonder die waarborgen in acht te nemen, aanvaardbaar is. Het onderwerp van het burgerinitiatief valt daarmee naar mijn mening niet onder de uitsluitingsgronden inzake gemeentelijke belastingen die staan opgenomen in de Verordening op het burgerinitiatief en de Referendumverordening startnotitie. Ik kan mij dan ook niet vinden in het door de burgemeester ingewonnen externe advies op dit punt.

9

Vzr. rechtbank Noord-Holland 22 juni 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:5641.