RIS320223 Bijlage geamendeerde Kadernota weerstandsvermogen
Tekst van het document
Kadernota Weerstandsvermogen Den Haag 2025
Inhoud 1.
Aanleiding ........................................................................................................ 2
2.
Het weerstandsvermogen ................................................................................ 4
3.
Benodigde weerstandscapaciteit ..................................................................... 5
4.
Beschikbare weerstandscapaciteit .................................................................. 6
5.
Beroep op beschikbare weerstandscapaciteit ................................................. 7
1
1. Aanleiding en context van deze kadernota Aanleiding voor deze kadernota is het streven naar stabiliteit, rust en transparantie in de begroting via solide financieel beleid. Daarbij spelen 4 overwegingen een rol in de uitwerking van het beleid met betrekking tot het weerstandsvermogen. 1. Afspraak in coalitieakkoord 2023-2026 In het coalitieakkoord 2023-2026 is het uitgangspunt geformuleerd dat de gemeente een solide financieel beleid voert, waarbij gezocht wordt naar een balans tussen financieel behoedzaam zijn waar dat moet, en extra investeren waar dat kan (Haags akkoord, pagina 54). Een essentieel element van financiële behoedzaamheid is het beleid met betrekking tot risico’s, en de bijbehorende financiële buffer – de beschikbare weerstandscapaciteit – die daarvoor binnen de gemeente wordt aangehouden. Daarover is in het coalitieakkoord een herijking van het weerstandsvermogen afgesproken. 2. Aanbevelingen van het doelmatigheidsonderzoek Financiële risico’s Enkele jaren geleden is een doelmatigheidsonderzoek naar Financiële risico’s uitgevoerd (RIS311212). Het college onderschrijft de aanbevelingen van dat onderzoek in de beleidsreactie (RIS311212). De aanbevelingen uit het onderzoek richten zich allereerst op het versterken van de kaders en de procesvoering rond het weerstandsvermogen, en dit vast te leggen in een kadernota.
Onderdelen die in de kadernota aan bod komen zijn onder meer (niet uitputtend) de visie op het weerstandsvermogen, de normstelling voor de minimale hoogte van de algemene reserve, uitwerking welke risico’s wel of niet in aanmerking komen om te dekken uit de algemene reserve en welke besluitvorming nodig is voordat de reserve kan worden aangesproken. Deze kadernota geeft hier invulling aan. Daarnaast worden praktische aanbevelingen gedaan met betrekking tot een registratiesysteem voor (gemeentebrede) risico’s en voor de inzet van instrumenten voor risicomanagement om het bewustzijn en de beheersing van risico’s te versterken. Die aanbevelingen worden meegenomen in het risicomanagement van de gemeente Den Haag. 3. Begrotingsregels De begrotingsregels, zoals die zijn opgenomen in de programmabegroting 2024-2027 (RIS316918, pagina 19), vormen het centrale uitgangspunt voor het financieel beleid van de gemeente. Met betrekking tot de algemene reserve is daarin opgenomen dat deze in de eerste plaats beschikbaar is ten behoeve van het weerstandsvermogen. De middelen boven de norm van het weerstandsvermogen kunnen via integrale afweging worden aangewend voor activiteiten in de begroting. Daarom is het van belang dat de norm wordt vastgesteld. Deze kadernota formuleert de hoogte en werkwijze van die norm,
2
zodat duidelijk is welk deel van de algemene reserve beschikbaar moet zijn en blijven ten behoeve van de geïdentificeerde risico’s. 4. Beschikbare weerstandscapaciteit fluctueert Zoals onderstaande cijfers laten zien, is de beschikbare weerstandscapaciteit de afgelopen jaren fluctuerend, en tegelijkertijd niet altijd op het niveau van de benodigde weerstandscapaciteit. Dat past niet bij een buffer die bedoeld is om de belangrijkste, overkoepelende risico’s op te vangen, en vormt de aanleiding om de norm voor de beschikbare weerstandscapaciteit jaarlijks vast te stellen.
Begroting 2025 Jaarrekening 2023* Begroting 2024 Jaarrekening 2022* Begroting 2023 Jaarrekening 2021* Begroting 2022 Jaarrekening 2020* Begroting 2021
Beschikbare weerstandscapaciteit (AR) 101,9 129,2 94,7 127,3 60,2 60,2 51,4 44,98 24,6
Benodigd weerstandscapaciteit 101,5 107 107 108 107 101 102 116,4 96,6
*na resultaatbestemming Conclusie Het beleid met betrekking tot het weerstandsvermogen is er in de kern op gericht om ervoor te zorgen dat de beschikbare risicobuffer toereikend is en blijft. Uitgangspunten bij de uitwerking van dat beleid zijn eenvoud, zodat keuzes duidelijk uitlegbaar zijn, en stabiliteit, zodat de beschikbare weerstandscapaciteit voorspelbaar en stabiel is. De beschikbare weerstandscapaciteit wordt daarom alleen nog jaarlijks aangepast voor de groei van de lasten (totale lasten minus de toevoegingen aan reserves), zodat deze op 3% van de lasten blijft. Hiertoe wordt de werkwijze met betrekking tot het weerstandsvermogen op een aantal punten gewijzigd of verduidelijkt. Met de wijzigingen beogen we, met oog voor de relevante risico’s, meer budgettaire rust in de beschikbare weerstandscapaciteit te krijgen. In deze nota wordt het beleid met betrekking tot het weerstandsvermogen (visie (inhoud), norm en werkwijze) inclusief de voorgenomen wijzigingen, nader uitgewerkt. Wijzigingen op hoofdlijnen a) De beschikbare weerstandscapaciteit is de optelsom van de algemene reserve en de post onvoorzien; b) Stabilisering van de beschikbare weerstandscapaciteit door de beschikbare weerstandscapaciteit vast te stellen op een vast percentage van de in totaal 3
gerealiseerde lasten in het voorgaande jaar (gemeentelijke uitgaven minus de toevoegingen aan reserves); c) De beschikbare weerstandscapaciteit jaarlijks te herijken op 3% van de in het voorgaande jaar gerealiseerde lasten tenzij: - Het risicoprofiel evident wijzigt in omvang (>20%) - Een calamiteit zich voordoet zoals een pandemie, natuurramp of een vorm van extreem geweld. d) De systematiek rondom het gebruik en het bepalen van het risicoprofiel wordt inzichtelijk gemaakt en verduidelijkt. Tevens wordt middels deze nota de reeds bestaande werkwijze vastgelegd dat risico’s op programmaniveau betrokken dienen te worden bij de jaarlijkse budgettaire besluitvorming (conform werkwijze programmasturing). Conform de Algemene verordening financieel beheer en beleid Den Haag 2019, art. 5:6 lid 1c zijn de programmareserves bedoeld voor het opvangen van jaarrekeningresultaten en daarmee de risicobuffer voor de separate programma’s. In deze nota zullen opvolgend aan bod komen een algemene beschrijving van het weerstandsvermogen, de totstandkoming van de benodigde weerstandscapaciteit van de gemeente Den Haag en de daarbij toegepaste systematiek, het vaststellen van de beschikbare weerstandscapaciteit en de wijze waarop een beroep kan worden gedaan op de beschikbare weerstandscapaciteit.
2. Het weerstandsvermogen Gemeentes zijn volgens het BBV verplicht om in de Programmabegroting en de Programmarekening een paragraaf op te nemen waarin wordt gerapporteerd over het weerstandsvermogen. Het is dus van belang voor de gemeente om inzichtelijk te hebben wat het weerstandsvermogen is en hier helder beleid op te voeren. Het weerstandsvermogen is de mate waarin de gemeente in staat is om financiële tegenslagen en risico's op te vangen, zonder dat daar een aanpassing van beleid voor nodig is. Het weerstandsvermogen bestaat uit de verhouding tussen: a) de beschikbare weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b) de benodigde weerstandscapaciteit, zijnde alle risico’s waarvoor géén maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. Conform het BBV dient er over de weerstandsratio gerapporteerd te worden. Hoewel er geen bindende waarden staan in het BBV, hanteert het BBV wel signaleringswaarden, in 4
de vorm van de weerstandsratio (de verhouding tussen de beschikbare en benodigde weerstandscapaciteit): Weerstandsratio = Beschikbare weerstandscapaciteit / benodigde weerstandscapaciteit. Ratio weerstandsvermogen
Betekenis
A
>2
Uitstekend
B
1,4<X<2,0
Ruim voldoende
C
1,0<X<1,4
Voldoende
D
0,8<X<1,0
Matig
E
0,6<X<0,8
Onvoldoende
F
<0,6
Ruim onvoldoende
Voor de begroting 2025 is de weerstandsratio van de gemeente Den Haag 1,0.
3. Benodigde weerstandscapaciteit De gemeente Den Haag gebruikt sinds 2011 een risicosimulatiemodel om de hoogte van de benodigde weerstandscapaciteit te bepalen. Op basis van dit model wordt gemonitord of de algemene reserve hoog genoeg is. Deze reserve dient om tegenvallers op te vangen zonder dat de begroting en het beleid van de gemeente (direct) aangepast hoeven te worden. In het risicosimulatiemodel worden de financiële risico's opgenomen die niet of onvoldoende op een andere manier (bijvoorbeeld via verzekeringen of bestemmingsreserves) zijn te ondervangen. Vervolgens wordt met een kansberekening de benodigde hoogte van de weerstandscapaciteit bepaald. Veel gemeenten gebruiken hiervoor een statistische simulatietechniek (een zgn. Monte Carlo simulatie). Ook Den Haag hanteert deze techniek. Dit proces leidt normaalgesproken jaarlijks tot geringe aanpassingen van de benodigde weerstandscapaciteit. Om meer stabiliteit te creëren beweegt in het nieuwe voorstel de beschikbare weerstandscapaciteit niet meer mee met de kleine aanpassingen van de benodigde weerstandscapaciteit die uit deze simulatie volgen, maar zal dat pas aan de orde zijn wanneer er sprake is van een substantiële wijziging van de benodigde weerstandscapaciteit. Dit wordt in het volgende hoofdstuk (4) verder toegelicht.
Om deze statistische simulatie uit te kunnen voeren is per geïdentificeerd risico de volgende input nodig: -
Korte omschrijving van het risico Risico categorie (zie onderstaande kwalificatie) Kans op het risico Minimale financiële impact van het risico Maximale financiële impact van het risico Structureel/incidenteel risico 5
De bepaling van de minimale en maximale financiële impact van het risico wordt vastgesteld door beleidsspecialisten binnen de betrokken dienst(en). Daarnaast is de kwalificatie structureel/incidenteel van belang om de totale impact van een risico in te kunnen schatten. Een incidenteel risico heeft namelijk een eenmalige financiële impact, terwijl een structureel risico meerjarig effect heeft. Om te bepalen of een risico onderdeel moet zijn van het weerstandsvermogen, moet het aan één van de volgende kwalificaties voldoen: - Pandemie; - Oorlog; - (Natuur)ramp; - Groot (gewelds)incident; - Cyberramp; - Molest. Nb. Risico’s die niet aan één van deze kwalificaties voldoen, worden volgens de staande Haagse praktijk niet opgenomen in het weerstandsvermogen. Andersoortige risico’s dienen opgevangen te worden met achtereenvolgens bestemmings- of andere doelreserves binnen de beleidsprogramma’s, de programmareserve, of betrokken te worden bij de budgettaire besluitvorming.
4. Beschikbare weerstandscapaciteit Tegenover de benodigde weerstandscapaciteit staat de beschikbare weerstandscapaciteit. De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit de optelsom van de algemene reserve en de post onvoorzien. Andere bestemmingsreserves (zoals de reserve Grondbedrijf of de onderhoudsreserve voor sportaccommodaties) dienen voor het afdekken van specifieke risico’s en zijn daarom niet algemeen inzetbaar voor de hierboven beschreven risico’s. Zoals vastgelegd in de Algemene verordening financieel beheer en beleid Den Haag 2019, art. 5:6 lid 1c vormen de programmareserves de risicobuffer voor de risico’s binnen een begrotingsprogramma. Deze behoren dus niet tot de beschikbare weerstandscapaciteit en worden daarom voortaan buiten beschouwing gelaten bij het vaststellen van het weerstandsvermogen. Hiermee wordt duidelijker welke middelen er beschikbaar zijn voor het afdekken van de algemene risico’s die de gemeente Den Haag loopt. De beschikbare weerstandscapaciteit wordt vanaf de programmabegroting 2025-2028 steeds jaarlijks bij programmabegroting vastgesteld op de norm van 3 % van de totale gerealiseerde lasten (exclusief reserves) van de jaarrekening van het voorafgaande jaar. De omvang van 3% is in lijn met de programmareserves, die ook gemaximeerd zijn op 3%. De beschikbare weerstandscapaciteit wordt alleen hoger vastgesteld, indien
6
a) Het risicoprofiel (benodigde weerstandscapaciteit) evident hoger is (20% of meer dan de beschikbare weerstandscapaciteit). Om te bepalen of hogere vaststelling nodig is wordt twee keer per jaar met een rekenmodel getoetst of de beschikbare weerstandscapaciteit toereikend is. Daarvoor wordt de eerder genoemde statistische simulatietechniek toegepast. Wanneer het rekenmodel een hoger risicoprofiel laat zien (meer dan 20%), wordt de beschikbare weerstandscapaciteit hoger vastgesteld. Dit percentage is afgeleid van het BBV (zie bovenstaande tabel met betrekking tot de weerstandsratio), waar een verslechtering van de verhouding tussen het benodigde en het beschikbare weerstandsvermogen met 20% (van 1,0 (‘voldoende’) naar minder dan 0,8) de kwalificatie ‘onvoldoende’ oplevert. Bij een afname van de benodigde weerstandscapaciteit wordt er niet bijgesteld. b) Een calamiteit zich voordoet zoals een pandemie, natuurramp of vorm van extreem geweld. Wanneer een calamiteit zich voordoet die langdurig aanhoudt en/of een substantieel grotere impact op de weerstandcapaciteit heeft dan geanticipeerd, wordt de beschikbare weerstandscapaciteit naar boven bijgesteld. Een voorstel tot vaststelling van de hoogte van de beschikbare weerstandscapaciteit wordt gedaan in de Programmabegroting.
5. Beroep op beschikbare weerstandscapaciteit Indien een risico zich manifesteert, verloopt een beroep op de weerstandscapaciteit volgens de algemeen geldende regels inzake de budgettaire discipline en budgettaire besluitvorming van de gemeente Den Haag: -
-
-
-
Er kan alleen beroep gedaan worden op de beschikbare weerstandscapaciteit wanneer een risico voldoet aan minstens één van de criteria (pandemie, natuurramp, (gewelds)incident, cyberramp, oorlog en/of molest). Als een risico hier niet aan voldoet, dient het op een andere wijze gedekt te worden. Wanneer een risico niet is opgenomen in het weerstandsvermogen en het manifesteert zich, dient er eerst gekeken te worden naar mogelijkheden om de financiële impact binnen het betreffende programma te dekken. Dit volgens het principe van programmasturing. Indien dit niet haalbaar is, of het risico heeft een dusdanige impact op het budget van een programma dat het niet wenselijk is dit binnen het programma te dekken, wordt het betrokken bij de budgettaire besluitvorming. Indien zich door de manifestatie van een risico een urgente situatie voordoet, kan er afgeweken worden van de beschreven werkwijze en op versnelde wijze tot besluitvorming ten aanzien van de dekking van het risico gekomen worden. Over verzoeken hiertoe wordt besloten door de gemeenteraad. 7