RIS319210 Bijlage 2, advies adviescommissie welzijn nieuwe financieringsmethodiek professioneel welzijn

Adviescommissie Welzijn Gemeente Den Haag Aan: B&W Den Haag t.a.v. wethouder Martijn Balster Betreft: Adviesvraag en inhoudelijke overwegingen keuze nieuwe financieringsmethodiek welzijn, memo 11 maart 2024, projectgroep nieuwe financieringsmethodiek welzijn, dienst DPZ/OCW

Den Haag, 18 maart 2024

Advies #3 - Een nieuw contract, een nieuwe start In het beleidsplan Professioneel welzijnswerk: “Versterken en Verbinden” is aangekondigd dat de gemeente wil komen tot een nieuwe financieringsmethodiek voor het professionele welzijnswerk, die de mogelijkheid opent om te komen tot meerjarige financiering. Dat is nodig om met het professionele welzijnswerk een vorm van partnerschap aan te gaan, waarin samen gebouwd kan worden aan duurzame betrekkingen. De zekerheid van continuïteit moet het mogelijk maken om op basis van een solide basisinfrastructuur met een duurzaam perspectief te werken aan de doelstellingen zoals die in het beleidsplan zijn omschreven. De urgentie om hiermee een start te maken is nog eens onderstreept door de gemeentelijke accountantsdienst die aandacht heeft gevraagd voor de onderbouwing en financiering van het professionele welzijnswerk. Ook de Rekenkamer heeft in het rapport “Werk aan welzijn” de nodige aanbevelingen gedaan, die het college heeft omarmd en die in een nieuwe financieringssystematiek kunnen worden geïmplementeerd. In een eerder advies heeft de Adviescommissie Welzijn daar een aantal opmerkingen over gemaakt. Op woensdag 14 februari heeft de Adviescommissie welzijn over de nieuwe financieringssystematiek een overleg gehad met wethouder Balster.

Als vervolg daarop heeft de gemeente in een memo van 11 maart de Adviescommissie welzijn over de nieuwe financieringsmethodiek welzijn twee vragen voorgelegd: 1. Wat ziet de adviescommissie welzijn als de belangrijkste aandachtspunten bij de keuze? 2. Welke methodiek biedt de beste mogelijkheid om te sturen op kwaliteit? Daarnaast vraagt de gemeente de adviescommissie mee te denken over de vraag of het verstandig is om nog een overgangsfase in te lassen waardoor zowel organisaties als de gemeentelijke diensten meer tijd krijgen om preciezer aan te sluiten bij inhoudelijke ontwikkelen in het sociale domein en zich daarop professioneler op voor te bereiden. Hoe zou dan voorkomen kunnen worden dat het veld twee keer wordt met onzekerheid en onrust wordt geconfronteerd?

1

Een nieuwe start De Adviescommissie Welzijn ziet de introductie van een nieuwe financieringssystematiek als een logische vervolgstap. Na een tamelijk tumultueuze periode, waarin de verhoudingen tussen het welzijnsveld en de gemeentelijke overheid soms gespannen waren en de onvrede over en weer nogal eens de toon zette, is er de afgelopen jaren een proces op gang gekomen, waarin zowel van gemeentelijke zijde als van de welzijnsorganisaties de behoefte spreekt om tot nieuwe omgangsvormen te komen die duurzame samenwerking mogelijk maken. Het beleidsplan Professioneel welzijnswerk was daarin een eerste stap. De accountantsdienst en de Rekenkamer wezen nog eens op de onvolkomenheden die uit de oude verhoudingen waren voortgekomen en nu komt het moment in zicht om dat proces af te sluiten en op basis van een heldere financieringssystematiek een nieuwe start te maken, met het welzijnsveld een nieuw meerjarig contract aan te gaan. Met behoud van het goede en met de intentie om in partnerschap de sociaalmaatschappelijke uitdagingen tegemoet te treden. Over de wijze waarop die systematiek tot stand moet komen heeft de gemeente onderzoek laten doen door KPMG die een inventarisatie heeft opgeleverd van mogelijkheden en daarbij de voor- en nadelen heeft gepresenteerd.

Als we een aantal voor een grote gemeente als Den Haag weinig reële methoden (open house, inbesteden en quasi-inbesteden) terzijde schuiven, blijven twee methoden over die in grote lijnen op elkaar lijken: inkoop of subsidietender. In feite gaat het in beide gevallen om een vorm van aanbesteden: waarin organisaties op basis van een zorgvuldig en precies omschreven ‘uitvraag’ van de gemeente een onderbouwde aanbieding moeten doen. De Adviescommissie Welzijn acht zich niet deskundig genoeg om tot in de juridische details beide methoden te beoordelen. Belangrijker is in haar optiek de vraag wat de gemeente tot stand wil brengen, welke uitgangspunten daarvoor relevant zijn om vervolgens het aanbestedingsproces proces daarop in te richten. Termijnen Daarom is het goed om een aantal algemene opmerkingen te maken over het aanbesteden in het sociaal domein. Zoals bekend is daar de afgelopen jaren het nodige om te doen geweest. Steeds meer onderzoeken en publicaties hebben gewezen op de negatieve effecten die korte cycli van aanbesteden met zich mee brengen.

Het aanbesteden zorgt voor onzekerheid bij aanbieders (‘georganiseerde discontinuïteit’); het vergt zowel van de zijde van gemeenten als van aanbieders hoge administratieve lasten; het nodigt uit tot een hoge mate van window dressing (mooie presentaties, die moeilijk toetsbaar zijn op de realiteit); betrokken burgers hebben er nauwelijks een stem in; het introduceert competitie tussen aanbieders, waar in feite samenwerking geboden is; het vernietigt opgebouwde kennis en kapitaal bij de introductie van geheel nieuwe toetreders. Het bewustzijn van die negatieve effecten heeft er niet toe geleid dat het aanbesteden als bestuurlijk instrument terzijde is geschoven. Dat is juridisch onmogelijk en ook ongewenst. De tijd van eeuwigdurende, vanzelfsprekende subsidierelaties ligt lang achter ons en het verdient geen aanbeveling deze weer terug te halen. Dat gemeente en aanbieders van welzijnswerk hun contracten om de zoveel jaren moeten hernemen, verversen, aanpassen en zo nodig verbreken is niet meer dan normaal. Wat de bewustwording van de negatieve effecten wel heeft opgeleverd is dat het aanbesteden minder in strak gespannen (juridische) kaders is gegoten en meer gericht is op wat partijen gezamenlijk willen en kunnen bereiken. Dat heeft vooral effect gehad op de termijnen waar op een nieuw contract gegund wordt. Het KPMGrapport wijst daar al op.

De gemeente Rotterdam heeft er bijvoorbeeld voor gekozen om het 2

welzijnswerk voor zes jaar aan te besteden, met mogelijke verlenging van twee keer twee jaar. In andere gemeenten kiest men voor periode van twee keer vier, of drie keer drie jaar. Dat gebeurt vanuit het besef dat het opbouwen van betrekkingen tussen burgers, professionals en organisaties in specifieke gebieden een proces is dat gediend is bij continuïteit en niet al te zeer aan wisselvalligheden moet worden blootgesteld. Het is een eerste aanbeveling van de Adviescommissie om in de financiering van het professionele welzijnswerk bij deze trend aan te sluiten en te streven naar duurzame langjarige relaties, met kritische evaluatiemomenten. Het sluit ook precies aan bij de intentie zoals neergelegd in het Beleidsplan (rust, continuïteit, herkenbaarheid en vertrouwdheid) om na een periode van onrust te gaan bouwen aan stabiliteit en duurzaamheid in de relatie met het professionele welzijnswerk. Waarden In de tweede plaats is er een tendens waarneembaar om niet langer te denken in termen van ‘producten’ die welzijnsaanbieders leveren en die gemeenten zouden inkopen.

Voor voorzieningen in de sfeer van de WMO is het productdenken of het definiëren van gekwantificeerde uitkomsten nog wel enigszins operationeel te maken, maar als het gaat om zaken als het bevorderen van sociale cohesie, gemeenschapsvorming, solidariteit, stimuleren eigenaarschap burgers, verbetering van de leefbaarheid blijkt dat in de praktijk ondoenlijk en zelfs dysfunctioneel. Reden waarom steeds meer gemeenten willen gaan sturen op het realiseren van waarden, om daarmee wel richting te geven aan wat volgens gemeentelijk beleid nastrevenswaardig is, maar tegelijkertijd ruimte te laten voor bewoners en sociale professionals om in overzichtelijke contexten (buurten, wijken) daar inhoud aan te geven. Het gaat daarbij niet om kwantiteit, maar om kwaliteit; niet om strak gedefinieerde uitkomsten, maar om impact. 1 Een tweede aanbeveling van de Adviescommissie Welzijn is om de nieuwe financieringssystematiek van een waardengedreven grondslag te voorzien. Dat vereist overigens nog wel de nodige inspanningen van de zijde van de gemeente om in dialoog met welzijnsaanbieders tot werkbare concretisering te komen, zodat voorkomen kan worden dat het tot een nieuw soort welzijnsvaagheid leidt. Er is een nieuwe taal nodig om elkaar te verstaan, om activiteiten te legitimeren en gezamenlijk te kunnen optrekken.

Met andere woorden, hoewel we in principe het onderscheid onderschrijven van enerzijds de politiek die beslist over het ‘waartoe’, terwijl anderzijds sociale professionals zeggenschap hebben over het ‘hoe’, moeten we ervoor waken dat de wereld van het beleid onrealistische, abstracte doelen gaat formulieren die niet uitvoerbaar zijn (vandaar dat sociale professionals wel betrokken moeten worden bij gesprekken over het ‘waartoe’). Sociale basis Daarbij kan worden aangesloten bij de tendens waar de Adviescommissie Welzijn ook in eerdere reacties op heeft gewezen om het professionele welzijnswerk te zien als dragende partij van de sociale basisinfrastructuur van een afgetekend gebied, in Den Haag zijn dat bijvoorbeeld de stadsdelen. Wat is er in een gebied nodig om de geformuleerde waarden en de leidende principes 1

De gemeente Utrecht heeft op basis daarvan een ‘Keuzekompas aanbesteden in het sociaal domein’ samengesteld, waarbij steeds bekeken wordt bij welke waarden welk bestuurlijk instrument het beste past. Zie: https://ureka.utrecht.nl/app/document?url=https:%2F%2Fapi1.ibabs.eu%2Fpublicdownload.aspx%3Fsite%3DUt recht%26id%3Dff665a7c-95df-4a2e-82b4-de827db901a5

3

handen en voeten te geven? Waar mogen bewoners en professionals op rekenen? Wat is het fundament waar op gebouwd kan worden? Die vragen houden op hun beurt weer nauw verband met de behoefte om – ook weer gebiedsgericht – de sociale basis in kaart te brengen en een rol te geven in de waarden die de gemeenten wil realiseren. Van welzijnsorganisaties die in deze gebieden langjarige verantwoordelijkheid willen gaan dragen, mag dus verwacht worden dat zij hierop een uitgesproken visie hebben. Niet alleen in zijn algemeenheid, maar vooral ook gericht op de specifieke omstandigheden van de buurt en de verhouding tussen formele en informele zorg en ondersteuning. Van hen mag worden verwacht dat ze buurt kennen, er mee verbonden zijn en weten wat er te doen is. Voor de gemeente betekent het – en dat is een derde aanbeveling - dat zij de nieuwe financieringssystematiek gebiedsgericht zal moeten opzetten en daartoe een werkbare definitie zal moeten ontwikkelen wat gebiedsgericht welzijnswerk moet inhouden en wat los daarvan stedelijk kan worden aangeboden. Dat laatste vergt wellicht weer andere vormen van financiering en aanbesteding. Gebiedsgebonden Het vraagt ook om de uitvraag zo in te richten dat gebiedsgerichte expertise, visie en ervaring optimaal tot hun recht kunnen komen en een zwaar gewicht krijgen in de beoordeling, onze vierde aanbeveling.

Welzijnsorganisaties voor een of meerdere gebieden een beargumenteerd aanbod kunnen doen. Een enigszins vergelijkbare situatie deed zich in 2021 Rotterdam voor (zie KPMGrapport, p.28), waar de aanbesteding van het welzijnswerk is opgeknipt in percelen (deelgemeenten), waarbij aanbiedende partijen naast een integrale visie op het welzijnswerk voor die percelen waar ze voor opteerden een gebiedsgebonden aanbod moesten doen. De opdracht wordt nu in Rotterdam ingevuld door zes verschillende welzijnsorganisaties, waarvan sommigen in meerdere percelen actief zijn. Om een machtspositie van een welzijnsorganisatie te voorkomen mag één organisatie in Rotterdam niet in meer dan vijf van de acht percelen binnen de gemeente actief zijn. Of een dergelijke beperking voor de gemeente Den Haag een wenselijke situatie is is iets wat in de residentie zelf zal moeten worden afgewogen. Bewonersinitiatieven Speciale aandacht in deze gebiedsgebonden financieringsmethodiek moet er komen voor buurtgerichte voorzieningen die organisatorisch gedragen of beheerd worden door bewoners. De ervaring in andere gemeenten is dat zij vaak niet het vermogen, de zin en de menskracht kunnen opbrengen om in even krachtig in deze processen te participeren als professionele welzijnsorganisaties dat kunnen opbrengen.

Met als gevolg dat dat zij het onderspit delven, onderbedeeld worden of tot de marginaliteit veroordeeld worden. Dat is een uitkomst die niemand wil en ook strijdig is met de uitgangspunten van het beleid, waarin burgerinitiatieven en vormen van zelforganisatie juist gestimuleerd en gewaardeerd zouden moeten worden. Vaak is voor dergelijke voorzieningen en initiatieven maatwerkfinanciering nodig, maar het zou contraproductief zijn als de nieuwe financieringsmethodiek daarvoor een belemmering zou gaan vormen. Het is dus zaak – onze vijfde aanbeveling – om in de nieuwe financieringssystematiek die ruimte te creëren die dergelijke burgerinitiatieven nodig hebben om hun bijdrage te leveren aan het welzijn van hun medebewoners in hun buurt of mogelijk algemener in Den Haag. Hoe dat het meest optimaal gerealiseerd kan worden is een van de onderwerpen waarin de gemeente de komende periode met deze initiatieven en welzijnsorganisaties in gesprek zal moeten gaan.

4

Sturen op kwaliteit In de tweede adviesvraag ‘Welke methodiek biedt de beste mogelijkheid om te sturen op kwaliteit?’ snijdt de gemeente met een ogenschijnlijk eenvoudige vraag een heel groot onderwerp aan. Dit is een vraag waar momenteel veel gemeenten mee worstelen. Het is de reactie op een tijdperk waarin al dan niet professionele welzijnsactiviteiten werden omschreven in producten die op enigerlei wijze gekwantificeerd konden worden. Dat is onbevredigend gebleken. Eerder in dit advies wezen we er al op dat als alternatief het sturen op basis van waarden steeds meer terrein aan het winnen is. De Adviescommissie welzijn ziet dat als een positieve ontwikkeling die overigens nog lang niet overal tot direct hanteerbare sturingsinstrumenten heeft geleid. Het is vooralsnog een proces dat in samenspraak met het werkveld, met betrokken burgers, professionals en organisaties handen en voeten moet krijgen. Het vergt dus van elle kanten nog de nodige denkkracht en creativiteit. Datzelfde geldt voor het sturen op kwaliteit. Daar is in ieder geval niet een onomstreden methodiek voor beschikbaar. Wel is het zo dat andere gemeenten hier al meer stappen in hebben gezet dan de gemeente Den Haag.

De gemeente Utrecht is al meer dan tien jaar in de weer om een sturingsmodel te ontwikkelen waarbij waarden, kwaliteit, impact en verantwoording een belangrijke rol spelen.2 Dat model is in een proces van jaren in gesprek met ‘de partners’ tot stand gekomen. Stap voor stap is er een voor de gemeente Utrecht hanteerbaar kader tot stand gebracht waarin sturing op onder meer kwaliteit steeds hanteerbaarder vormen kon aannemen. Daaruit valt zeker lering te trekken, zoals ook uit de ervaringen van andere grote gemeente het nodige valt op te steken. Maar een belangrijke les is in ieder geval dat Den Haag op basis van haar eigen principes en tradities met haar gesprekspartners een eigen aanpak moet zien te ontwikkelen. Dat is niet een kwestie van een methodiek, maar eerder van een meerjarig programma om daarin gebruik makend van ervaringen elders stappen te zetten. In het bestek van dit advies over een nieuwe financieringssystematiek voert het te ver om hier uitgebreid op in te gaan. Het vergt van de zijde van de Adviescommissie welzijn ook meer voorbereiding en studie om de gemeente hierin op dit moment terzijde te staan. Maar de Adviescommissie welzijn is gaarne bereid om de gemeente desgewenst van een uitgebreider advies te voorzien. Dat stelt de gemeente ook in de gelegenheid om de commissie een wat meer op de Haagse situatie toegesneden vraagstelling voor te leggen.

Zorgvuldigheid De nieuwe financieringssystematiek, die op 1 januari 2026 van kracht moet zijn, luidt – zo ziet de Adviescommissie het – een nieuwe tijdperk in. Het is een nieuw contract van de gemeente met welzijnsorganisaties voor langdurige duurzame samenwerking om te investeren in de kwaliteit van sociale relaties in de stad. Dat vraagt om een andere taal, om andere omgangsvormen, om een inhoudelijke dialoog, om samenwerking. Dat is niet alleen een opgave voor de welzijnsorganisaties, maar ook voor het gemeentelijke apparaat zelf, die oude reflexen achter zich zal moeten laten, nieuwe expertise moet ontwikkelen en deskundigheid in huis zal moeten halen. Dat alles vraagt tijd en de vraag is zelfs of dat niet meer tijd vergt dan nu ter beschikking is, want voor het halen van de datum van 1 januari 2026 moet toch op zijn minst het bestek van de uitvraag begin volgend jaar getekend zijn. Aangezien het om een cruciaal moment gaat, waar voor een periode van ongeveer een decennium de natuurlijke basis moet worden gelegd voor duurzame samenwerking, zou een laatste aanbeveling van 2

Zie voor de Utrechtse aanpak een speciaal daarover uitgebracht e-magazine, waarin de gemeente haar kennis deelt: https://zorgprofessionals.utrecht.nl/fileadmin/uploads/documenten/zz-zorgprofessionals/2020-11magazine-de-utrechtse-aanpak-in-het-sociaal-domein.pdf

5

de Adviescommissie Welzijn zijn om daar als dat nodig mocht blijken ruimer de tijd voor te nemen dan nu voorzien. Dat sluit ook aan bij de in de adviesvraag geopperde gedachte dat het gezien de complexiteit van de ontwikkeling van een adequate financieringssystematiek en de noodzaak om van alle kanten om daar professioneel inhoud aan te kunnen geven te overwegen valt om nog een overgangsfase in te lassen. Met als risico dat het veld in een relatief kort tijdsbestek twee keer in een vorm van aanbestedingsonzekerheid wordt ondergedompeld met alle ontrust die daar bij hoort. Dat lijkt de Adviescommissie geen nastrevenswaardige situatie. Die zich herhalende onzekerheid kan alleen voorkomen worden als de start van een eventuele overgangsfase in grote lijnen neerkomt op een continuering c.q. verlenging van de bestaande contracten. De Adviescommissie welzijn kan niet overzien of juridische obstakels dat in de weg staan, maar als de kwaliteit van het proces en vooral de uitkomst daarvan gediend is met het nemen van meer tijd en een verlenging dan wel overgangsfase biedt daartoe het instrumentarium dan zou de gemeente daarover niet moeten aarzelen. Het gaat immers om een nieuwe start in het tot stand brengen van langjarige duurzame relaties en juist daarom is het raadzaam om alles in het werk te stellen om te voorkomen dat dat een valse start wordt.

Samenvattend geeft de Adviescommissie welzijn de gemeente Den Haag met betrekking tot de nieuwe financieringssystematiek welzijn de volgende aandachtpunten mee: 1. Sluit in de financiering van het professionele welzijnswerk aan bij de trend om te komen tot duurzame langjarige relaties, met kritische evaluatiemomenten. 2. Voorzie de nieuwe financieringssystematiek van een waardengedreven grondslag en start daarover de dialoog met het werkveld om tot een hanteerbare operationalisering te komen. 3. Omdat de nieuwe financieringssystematiek gebiedsgericht moet worden opgezet moet de gemeente komen tot een werkbare definitie wat gebiedsgericht welzijnswerk moet inhouden en wat los daarvan stedelijk kan worden aangeboden. Dat laatste vergt wellicht weer andere vormen van financiering en aanbesteding. 4. Richt de uitvraag zo in dat gebiedsgerichte expertise, visie en ervaringen optimaal tot hun recht kunnen komen en een zwaar gewicht krijgen in de beoordeling. 5. Voorkom dat bewonersinitiatieven op het terrein van welzijn ondergesneeuwd raken in het organisatorische geweld van het aanbesteden en creëer voor hen voldoende ruimte om een eigen bijdrage te leveren aan het welzijn van hun medebewoners in hun buurt of mogelijk algemener in Den Haag. 6. De nieuwe financieringssystematiek vormt de grondslag voor de komende tien jaar. Het is de start van een nieuw tijdperk.

Als de voorbereiding daarvan meer tijd vergt dan is voorzien, dan moet de gemeente niet aarzelen om die tijd te nemen.

Namens de Adviescommissie welzijn Jan Willem Duyvendak – voorzitter Jos van der Lans - secretaris

6