RIS318493 Bijlage Inspectierapport DHS

'De Haagse Scholen', stichting voor primair en speciaal openbaar onderwijs

Specifiek onderzoek bestuur

Datum vaststelling: 19 december 2023

Samenvatting

Inleiding De Inspectie van het Onderwijs heeft bij zowel De Haagse Scholen en de P.H. Schreuderschool als bij Stichting Primair Passend Onderwijs Haaglanden een specifiek onderzoek uitgevoerd. Dit is een onderzoek als bedoeld in artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). Het betreft een specifiek onderzoek naar het conform wet- en regelgeving handelen van het schoolbestuur De Haagse Scholen om passend onderwijs te realiseren en thuiszitters te voorkomen. Tevens richt het specifieke onderzoek zich op de samenwerking binnen het bestuur van het samenwerkingsverband SPPOH alsmede op de vraag in hoeverre het bestuur van het samenwerkingsverband zijn wettelijke taak realiseert binnen de regio. Aanleiding voor dit onderzoek zijn aanhoudende meldingen over het niet realiseren van passend onderwijs voor een langdurig thuiszittende leerling.

Schoolbestuur: De Haagse Scholen, 41572 Samenwerkinsverband: Stichting Primair Passend Onderwijs Haaglanden Sector: Primair Onderwijs Brinnummer school 20JJ|C1 P.H. Schreuderschool, Den Haag

Conclusie Het samenwerkingsverband hanteert een systeem van plaatsing op een school alvorens een toelaatbaarheidsverklaring wordt verstrekt. Door het onvoldoende dekkende netwerk leidt dit in de praktijk tot situaties waarin leerlingen geen passend onderwijs krijgen. Ten aanzien van het schoolbestuur stellen wij in antwoord op de onderzoeksvragen vast dat: • Het schoolbestuur de wettelijke verplichting ten aanzien van passend onderwijs niet naleeft (art.8, lid1 en 4, WPO). Het bestuur voldoet niet aan de borging van het passend onderwijs omdat niet voldaan wordt aan de ondersteuning die past bij de behoefte van de leerlingen. Volgens de wet moet het onderwijs gericht zijn op de individuele begeleiding, die is afgestemd op de behoefte van de leerlingen. Het bestuur krijgt hiervoor een herstelopdracht. • Het schoolbestuur schorsing- en verwijderingsprocedures conform wet- en regelgeving heeft. Het bestuur kan zich nog verbeteren door per geval te bekijken of de juiste afweging tussen schorsing en verwijdering wordt gemaakt. • Het schoolbestuur en de school zorgdragen voor uitgebreide ontwikkelingsperspectiefplannen (opp) die voldoen aan de wettelijke verplichtingen om zo goed als mogelijk aan de onderwijsbehoeften van leerlingen te voorzien. Daarnaast hanteert de school een ruimhartig aannamebeleid om thuiszitten te voorkomen.

• De school beschikt over een incidentenregistratie en deze goed

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

2/14

bijhoudt. De school informeert ouders over incidenten en betrekt ze bij de voortgang van de leerlingen. Echter, niet van alle gesprekken met ouders worden ook verslagen gedeeld met ouders. Hierdoor is achteraf niet vast te stellen of ouders wel of niet geïnformeerd zijn. De school kan dit oplossen door ouders te allen tijde zelf inzage te geven in het leerlingendossier van hun kind en alle verslagen te delen met ouders. Ten aanzien van het samenwerkingsverband stellen wij in antwoord op de onderzoeksvragen vast dat: • het netwerk van voorzieningen momenteel niet dekkend is. Voor veel leerlingen met extra ondersteuningsbehoefte(n) ontbreekt een zo passend mogelijke plaats. In het kader van een overleg heeft het samenwerkingsverband in mei 2023 een aanmeldingsoverzicht aangeleverd van de SO3-scholen in de regio. Van de in totaal 234 leerlingen op de lijst, bleek na screening door het samenwerkingsverband dat uiteindelijk in totaal 80 leerlingen wachten op plaatsing op een SO3-school. Hierdoor is niet voldaan aan het voorschrift in artikel 18a, tweede lid van de WPO. • er een belemmering is voor de deskundigen om tot een onafhankelijk advies te komen(artikel 18a, zesde lid, sub d, WPO en artikel 3.2. Inrichtingsbesluit WPO). Dit komt voort uit de praktijk dat een toelaatbaarheidsverklaring pas wordt verstrekt na een gegarandeerde plaatsingsmogelijkheid.

• de procedure om tot een besluit te komen over een toelaatbaarheid van leerlingen tot het speciaal (basis)onderwijs niet voldoet aan de wettelijke eisen (artikel 18a, zesde lid, sub d, eflde en veertiende lid WPO en artikel 3.2., Inrichtingbesluit WPO). • het samenwerkingsverband scholen ondersteunt en faciliteert om passend onderwijs te realiseren. Zo kent het samenwerkingsverband indien nodig een aanvullend arrangement toe. • het samenwerkingsverband samen met de aangesloten schoolbesturen beleid heeft opgesteld met betrekking tot inclusiever onderwijs. Dit beleid is als actie- en uitvoeringsplan in uitvoering en toont de ambities om het dekkend netwerk te versterken. Dit huidige rapport beslaat het deel van het specifieke onderzoek dat

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

3/14

zich richt op De Haagse Scholen en de P.H. Schreuderschool naar het realiseren van passend onderwijs. Het deel van het onderzoek gericht op Stichting Primair Passend Onderwijs Haaglanden is vastgelegd in een seperaat rapport.

Vervolg • We hebben een tekortkoming geconstateerd bij het schoolbestuur van De Haagse Scholen. Het bestuur krijgt hiervoor een herstelopdracht. De inspectie ziet erop toe dat het bestuur aan deze opdracht voldoet. • We hebben eveneens tekortkomingen geconstateerd bij Stichting Primair Passend Onderwijs Haaglanden. Het samenwerkingsverband krijgt hiervoor herstelopdrachten. De inspectie ziet erop toe dat het bestuur aan deze opdrachten voldoet. • Na ommekomst van de termijn gaan wij in een herstelonderzoek na of de tekortkomingen zijn opgeheven en het bestuur op deze aspecten voldoet aan de wet en regelgeving. Op basis van de uitkomsten van het herstelonderzoek bepalen wij of we het toezicht kunnen afschalen of dat verdere aanscherping nodig is.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

4/14

Inhoudsopgave

Samenvatting

0

1.

Opzet van het onderzoek

6

2.

Bevindingen

8

3.

Vervolgtoezicht

12

Bijlage: Zienswijze bestuur

13

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

5/14

1 . Opzet van het onderzoek Aanleiding De aanleiding voor dit onderzoek is een casus waarbij een leerling van de P.H. Schreuderschool van De Haagse Scholen thuis kwam te zitten. De ouders van de leerling hebben een klacht ingediend bij de geschillencommissie passend onderwijs. De geschillencommissie heeft op 3 mei 2023 geoordeeld dat de school in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat de school niet langer passend was, maar dat dit niet wegneemt dat de school feitelijk anders had kunnen handelen om te voorkomen dat de leerling thuis zou komen te zitten. De school heeft volgens de geschillencommissie door het ontbreken van overleg met verzoekers over bijstelling van het ontwikkelingsperspectief en het niet tijdig aanvragen van een tlv voor speciaal onderwijs bij het samenwerkingsverband, niet gehandeld overeenkomstig de wetgeving passend onderwijs. Hoewel deze casus de aanleiding vormt voor het onderzoek, is het onderzoek zelf breder uitgevoerd omdat het toezicht van de onderwijsinspectie zich richt op de algemene naleving van wet- en regelgeving door scholen, besturen en samenwerkingsverbanden en niet op individuele zaken.

De casus roept de vraag op of de school, het schoolbestuur en het bestuur van het samenwerkingsverband de Wet op Passend Onderwijs (wet van 11 oktober 2012 tot wijziging van enkele onderwijswetten in verband met een herziening van de organisatie en financiering van de ondersteuning van leerlingen in het basisonderwijs, speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs) naleven. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden bij de P.H. Schreuderschool, Stichting De Haagse Scholen en Stichting Primair Passend Onderwijs Haaglanden. Dit rapport bevat de bevindingen van de Stichting Haagse Scholen en de P.H. Schreuderschool. Voor Stichting Primair Passend Onderwijs Haaglanden is een separaat rapport opgesteld. Relevante toezichthistorie Toezichthistorie schoolbestuur De Haagse Scholen In het voorjaar van 2022 hebben wij bij De Haagse Scholen een vierjaarlijks onderzoek bestuur en scholen uitgevoerd. Het rapport daarvan is op 11 juli 2022 vastgesteld. Hierin beoordeelden we alle standaarden als Voldoende maar stelden tevens vast dat op alle standaarden ook nog ruimte voor verbetering was. Een belangrijke bevinding was dat het bestuur zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid neemt en we dit terugzagen in de inspanning die het bestuur levert voor het onderwijs aan nieuwkomers en het terugdringen van het lerarentekort.

Maar ondanks de inspanningen slaagt het bestuur er niet in het lerarentekort op te lossen. Daarnaast stelden wij vast dat het zicht op de scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs moet verbeteren, zowel wat betreft de resultaten als wat betreft de kwaliteit. Hiervoor heeft het bestuur een herstelopdracht gekregen.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

6/14

Onderzoeksvragen Tijdens het onderzoek richten we ons op de volgende onderzoeksvragen: Op niveau van het schoolbestuur onderzoeken we: 1. Hoe voert het schoolbestuur (en de school) de zorgplicht uit om voor leerlingen een passende plek in het onderwijs te bieden? 2. Leeft het schoolbestuur (en de school) de wet- en regelgeving met betrekking tot de procedures voor schorsing en verwijdering na? 3. Binnen het stelsel van kwaliteitszorg onderzoeken we of het schoolbestuur en de school de afspraken met het samenwerkingsverband (als vastgelegd in het ondersteuningsplan) naleven ten aanzien van thuiszitters, extra ondersteuning, ontwikkelingsperspectief en tlv procedure. Werkwijze Om de vragen te kunnen beantwoorden hebben we de volgende activiteiten uitgevoerd: • we hebben een gesprek gevoerd met ouders van leerlingen van de Prof.

Schreuderschool • we hebben een gesprek gevoerd met de ouders van de thuiszittende leerling • we hebben dossieronderzoek uitgevoerd op de Prof Schreuderschool • we hebben een gesprek gevoerd met de directeur en zorgcoördinator van de Prof Schreuderschool, in aanwezigheid van een advocaat van het bestuur • we hebben een gesprek gevoerd met de bestuurder van De Haagse Scholen, in aanwezigheid van een advocaat van het bestuur • we hebben een gesprek gevoerd met een adviseur, een orthopedagoog/beleidsmedewerker en de externe, onafhankelijke tlv-procesbeoordelaar van Stichting Primair Passend Onderwijs Haaglanden, betrokken bij de toelaatbaarheids verklaringen • we hebben een gesprek gevoerd met de manager Team & Werkgebieden en de directeur van Stichting Primair Passend Onderwijs Haaglanden • we hebben een gesprek gevoerd met een afvaardiging van het bestuur van Stichting Primair Passend Onderwijs Haaglanden Leeswijzer In hoofdstuk 2 staan de bevindingen van het onderzoek. In dit hoofdstuk gaan we nader in op de onderzoeksvragen en de herstelopdracht. De afspraken over het vervolgtoezicht zijn opgenomen in hoofdstuk 3. In de bijlage is de zienswijze van het bestuur op het onderzoek en de rapportage opgenomen.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

7/14

2 . Bevindingen In dit hoofdstuk geven we de bevindingen weer van het specifiek onderzoek.

Onderzoeksvraag 1: Zorgen het schoolbestuur en de school ervoor dat leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben geplaatst worden op een passende plek (art. 8, lid 1 en 4 WPO)? Antwoord: Nee, op de school is onvoldoende sprake van het zorgen voor een passende plek. De wet schrijft voor dat het schoolbestuur ervoor moet zorgen dat leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, een passende onderwijsplek krijgen. Door het tekort aan passende plekken in zowel het speciaal onderwijs (so) als het speciaal basisonderwijs (sbo) slaagt het bestuur hier niet in. Deze leerlingen krijgen daarom met een overbruggingsarrangement extra ondersteuning. Dit arrangement voorziet echter maar gedeeltelijk in de onderwijsbehoefte van de leerlingen waardoor leerlingen geen ononderbroken ontwikkeling doormaken. Het bestuur krijgt een herstelopdracht om te zorgen voor passend onderwijs voor alle leerlingen binnen het schoolbestuur. Dit betekent concreet dat voor alle leerlingen waar nu een overbruggingsarrangement is opgesteld in afwachting van een passende plek elders, passend onderwijs moet worden geboden. Daarin is het ook aan het schoolbestuur om samen met andere schoolbesturen en onder verantwoording van het bestuur van het samenwerkingsverband te komen tot het herstel van het dekkend netwerk.

Toelichting: Twee belangrijke redenen waarom overgegaan wordt op het overbruggingsarrangement zijn het grote lerarentekort en de werkwijze binnen het samenwerkingsverband rondom de aanvraag van een tlv. Het lerarentekort is in de stad Den Haag hoog, waarbij het met name voor sbo- en so scholen (zoals de Schreuderschool) moeilijk is om bevoegd personeel te vinden. Het bestuur spant zich in om hier oplossingen voor te vinden. Zo is het bestuur onlangs met twee extra groepen gestart op één van de soscholen en proberen scholen leerlingen via inclusief onderwijs waar mogelijk op het regulier onderwijs te houden. Daarnaast zoekt het bestuur actief naar manieren om het lerarentekort tegen te gaan middels anders organiseren en actief werven. De werkwijze van het samenwerkingsverband verplicht een school wanneer het handelingsverlegen is, een plaatsingsaanbod op een passende school te vinden alvorens een tlv kan worden gevraagd. Vanwege de lange wachtlijsten bij so- en sbo scholen, hebben bestuur en scholen dan twee opties. Ofwel de leerling komt thuis te zitten, ofwel de leerling blijft op school met een overbruggingsarrangement van het samenwerkingsverband in afwachting van een passende plek. De geldende tlv wordt dan niet aangepast maar verlengd. Hoewel

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

8/14

het samenwerkingsverband en de schoolbesturen hiermee thuiszitten proberen te voorkomen, leidt dit ertoe dat een grote hoeveelheid leerlingen op een niet passende plek in het onderwijs zit. Uit het beleid op de P.H. Schreuderschool blijkt dat de school een ruimhartig aannamebeleid voert om leerlingen waar mogelijk kansen te geven. Ook geeft de school het tijdig aan als leerlingen ondersteuningsbehoeften hebben waarin de school handelingsverlegen is, zowel bij ouders als bij het samenwerkingsverband. Dit blijft de school ook aan ouders aangeven, ook gedurende de tijd dat met het overbruggingsarrangement geprobeerd wordt het onderwijsaanbod zo goed mogelijk te laten aansluiten op de ondersteuningsbehoeften. De geschillencommissie passend onderwijs constateerde in de casus die aanleiding was voor dit onderzoek, dat 'de school in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat de school niet langer passend was'. Uit gesprekken die wij gevoerd hebben op school en bestudering van leerlingdossiers blijkt dat de school haar grenzen oprekt om leerlingen zoveel als mogelijk te ondersteunen. Dit laat onverlet dat ook hier niet aan passend onderwijs wordt voldaan wanneer sprake is van overbruggingsarrangementen. Dit omdat deze niet zodanig tegemoet kunnen komen aan de onderwijsbehoefte van leerlingen dat zij een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken.

Hoewel het lerarentekort en het tekort aan plekken zeker belemmerend werken, ontslaat dit het bestuur niet van zijn wettelijke taak om tijdig een tlv aan te vragen om zo een passende plek te verzorgen.

Onderzoeksvraag 2: Leven het schoolbestuur en de school de wet- en regelgeving rondom de procedures voor schorsing en verwijdering na (art. 40, elfde lid en art. 40c WPO alsmede art. 40, achttiende lid en art. 40a WEC)? Antwoord: Ja, zowel het schoolbestuur als de school hebben het beleid hierover, conform wet- en regelgeving, vastgelegd in protocollen. Het schoolbestuur kan zich nog verbeteren door per geval te bekijken of de juiste afweging wordt gemaakt tussen schorsen en verwijderen.

Toelichting: Het schoolbestuur en de school beschikken zowel over een protocol schorsing als één voor verwijdering. Hierin zijn voor alle scholen van schoolbestuur DHS de procedures vastgelegd die gevolgd worden rondom schorsing en verwijdering. In de protocollen zijn onder andere opgenomen in welke gevallen overgegaan mag worden tot schorsing, wie deze besluiten neemt, de dossiervorming rondom de te schorsen leerling, hoe de communicatie hierover met ouders verloopt en het recht op bezwaar. Dit blijkt uit gesprekken die wij gevoerd hebben met de bestuurder en verschillende ouders en de onderzochte dossiers.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

9/14

Tevens voldoet het schoolbestuur aan zijn wettelijke plicht om een schorsing of verwijdering bij de inspectie te melden. De protocollen gelden voor alle scholen onder het schoolbestuur. Uit de uitspraak van de klachtencommissie blijkt echter dat in voornoemde casus niet conform de geldende protocollen is gehandeld. Opnieuw om te voorkomen dat de leerling thuis kwam te zitten, aldus het bestuur, is gekozen voor schorsing van de leerling, waar een verwijdering meer op zijn plaats was. Dit, omdat duidelijk was dat de leerling niet terug kon komen naar school. Terugkijkend, is ook het bestuur van mening dat het hierin slagvaardiger had kunnen handelen. Dit is één van de leerpunten die het bestuur heeft geformuleerd na een interne evaluatie.

Onderzoeksvraag 3: Leven het schoolbestuur en de school de vastgelegde afspraken uit het ondersteuningsplan betreffende het ontwikkelingsperspectief (opp) na en voldoen zij aan hun taak om passend onderwijs aan te bieden dan wel een passende plek te vinden en hiervoor tijdig een toelaatbaarheidsverklaring (tlv) aan te vragen? Antwoord: De vastgelegde afspraken uit het ondersteuningsplan betreffende het ontwikkelingsperspectief en schoolondersteuningsprofiel zijn voldoende opgevolgd. Ook de afspraken met het samenwerkingsverband omtrent het tijdig aanvragen van een toelaatbaarheidsverklaring zijn opgevolgd. Hiermee is echter nog geen sprake van passend onderwijs (art.8, lid 1 en 4, WPO).

Toelichting: Het schoolbestuur ziet erop toe dat alle scholen een schoolondersteuningsplan (sop) hebben. Ook op de P.H. Schreuderschool is deze aanwezig. Het opp van leerlingen wordt gedurende de gehele periode opgesteld, geëvalueerd op beoogde effecten, bijgesteld en periodiek besproken met ouders. De ouders worden tijdens op overeenstemmingsgerichte overleggen hierover telkens geïnformeerd en zij ondertekenen deze voor akkoord. De school hanteert een werkwijze waarbij het bijgestelde opp aan ouders wordt voorgelegd waarna ze de mogelijkheid krijgen wijzigingen aan te brengen. Ondertekening vindt niet eerder plaats dan wanneer ouders akkoord zijn. Het proces van hoor- en wederhoor met ouders is niet vastgelegd maar werd door ouders in gesprekken met ons bevestigd, met uitzondering van de ouders die hierover een signaal afgaven. We geven het bestuur daarom in overweging ook dit proces op te nemen, om hierover verschil van mening met ouders te voorkomen. In navolging van de uitspraak van de geschillencommissie rondom voornoemde casus, concluderen wij dat 'mede door het niet aanvragen van een tlv voor speciaal onderwijs, de school niet conform de wetgeving passend onderwijs heeft gehandeld'. Zoals toegelicht bij

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

10/14

vraag 1, heeft de school de tlv echter niet eerder aangevraagd door de overeengekomen werkwijze binnen het samenwerkingsverband. Echter, dit ontslaat de school niet van haar verantwoordelijkheid om in de tussentijd de leerling passend onderwijs te bieden, afgestemd op de behoefte van de leerling om zo een ononderbroken ontwikkeling te garanderen.

Herstelopdracht

Tekortkoming

Wat verwachten wij van het bestuur?

Wat doen wij?

Het bestuur draagt er zorg voor dat alle leerlingen passend onderwijs krijgen. Zie toelichting bij onderzoeksvraag 1.

Het bestuur informeert ons tijdens een gesprek in juli 2024 over het herstel.

Bestuur Het bestuur handelt niet conform de zorgplicht passend onderwijs (art.8, lid 1 en 4, WPO).

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

11/14

3 . Vervolgtoezicht We hebben een tekortkoming geconstateerd bij het schoolbestuur van De Haagse Scholen. Het bestuur krijgt hiervoor een herstelopdracht. De inspectie ziet erop toe dat het bestuur aan deze opdracht voldoet. Na ommekomst van de termijn gaan wij in een herstelonderzoek na of de tekortkomingen zijn opgeheven en het bestuur op dit aspect voldoet aan de wet en regelgeving. Op basis van de uitkomst van het herstelonderzoek bepalen wij of we het toezicht kunnen afschalen of dat verdere aanscherping nodig is.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

12/14

Bijlage: Zienswijze bestuur ln onze reactie op het herstelrapport n.a.v. het specifiek onderzoek bestuur hebben wij een voorstel gedaan voor een andere invulling van de hersteltermijn. Dit voorstel is niet overgenomen. Wij geven daarover bij deze onze zienswijze. Een herstelopdracht dient praktisch haalbaar te zijn. Het is niet zinvol een herstelopdracht te geven waarvan tevoren al vast staat dat herstel niet mogelijk is. Naar onze mening is dat hier het geval. De hersteltermijn moet van zodanige lengte zijn, dat deze ons redelijkerwijs de gelegenheid geeft om aan de herstelopdracht te voldoen. Dat geldt te meer wanneer wij in dit geval mede afhankelijk zijn van derde partijen, te weten het samenwerkingsverband, de andere schoolbesturen in de regio en de gemeente. Maar ook ouders spelen hierin een rol. Zij zijn soms niet bereid om de noodzakelijk gebleken stap naar het speciaal (basis)onderwijs te zetten. De Leerplichtambtenaar heeft hierin de toezichthoudende en handhavende taak, wij als schoolbestuur niet. Zelfstandig kunnen wij het probleem van het forse tekort aan plekken in het speciaal (basis)onderwijs in de Haagse regio niet binnen een half jaar oplossen. Wel zullen wij ons, in samenspraak met het samenwerkingsverband, de andere schoolbesturen in de regio en de gemeente Den Haag (huisvesting) daar blijvend maximaal voor inspannen.

Wij menen om de genoemde redenen dat de herstelopdracht in strijd is met het fair play beginsel en daarom niet rechtmatig is.

INSPECTIE VAN HET ONDERWIJS - SPECIFIEK ONDERZOEK

13/14

Inspectie van het Onderwijs Postbus 2730, 3500 GS Utrecht T-algemeen 088 6696000 T-loket (voor vragen) 088 6696060