RIS318192 Bijlage

t

Advies Haagse aanpak leegstand

In opdracht van gemeente Den Haag Versie: november 2023 Public Result B.V. Postbus 11649 2502 AP Den Haag Tel: 070 – 3468816 e-mail: info@publicresult.nl Opdrachtnummer: LEEHA22

De Haagse aanpak leegstand - een wenkend perspectief “Voorjaar 2028. De leegstand in de winkelplint aan de Beresteinlaan is de buurt al een tijdje een doorn in het oog. In Bouwlust heeft een groep jonge ondernemers met een biculturele achtergrond de krachten gebundeld om een plan te maken voor een ondernemershub; een mix van open, kleine kantoren, flexwerkplekken, makersruimtes en ateliers. Want ideeën hebben ze volop, maar waar ze schreeuwend behoefte aan hebben is een ruimte om die waar te maken. In de nieuwe startershub, is het idee, kunnen starters goedkoop ruimte huren, elkaar ontmoeten en inspireren. En ondernemers die de aanloopfase achter de rug hebben, kunnen de beginners helpen de lastige eerste jaren door te komen. Het enthousiasme van de bedenkers is groot. Ze hebben één probleem: waar te beginnen? Initiatiefnemer Ahmed Bouragba, zelf ontwerper en ontwikkelaar van apps, belt het Meldpunt Leegstand van de gemeente Den Haag. Een beetje schuchter, dat wel, want hij weet niet precies waar hij terecht moet en wat hij kan verwachten. Gemeente, dat betekent voor hem vooral: bureaucratie en veel loketten. Maar wat hij krijgt is iets heel anders. De medewerker van het Meldpunt zorgt dat Ahmed nog dezelfde dag wordt teruggebeld door Evita van den Berg, de projectleider leegstand Bouwlust/Vrederust.

Evita is enthousiast over wat ze hoort, want recent nog heeft ze contact gehad met de eigenaar van de winkels, die ook met de leegstand in zijn maag zit. Twee weken later zit Ahmed met zijn medeinitiatiefnemers om tafel met Evita en met de vastgoedeigenaar. Of ze er samen uit komen? Dat is nog even afwachten. Maar Ahmed heeft er alle vertrouwen in. Want, heeft de projectleider leegstand tegen hem gezegd, als het hier niet lukt, dan heb ik nog wel een paar plekken in gedachten. Zij heeft het idee van de ondernemershub inmiddels besproken in het leegstandsoverleg met pandeigenaren en het integraal leegstandsoverleg van de gemeente zelf. Aan beide tafels is het initiatief enthousiast ontvangen. En waar een wil is...” Zó werkt de nieuwe Haagse aanpak leegstand over vijf jaar. De Haagse aanpak leegstand staat voor: • • • • • • • •

Een gemeente die leegstand aanpakt samen met de stad. Een gemeente die open staat voor meldingen en initiatieven van burgers. Een gemeente die snel reageert. Een gemeente die overzicht heeft en die spreekt met één mond. Een gemeente die in transformatiewijken proactief met vastgoedeigenaren in gesprek gaat over de overgangsperiode. Een aanpak die bijdraagt aan een snelle herbestemming voor panden die leegstaan, al dan niet in afwachting van sloop. Een aanpak die ruimte geeft aan bewoners. Een aanpak die bijdraagt aan levendigheid en samenhang in de buurt.

Leegstand zal er altijd zijn. Maar met de nieuwe Haagse aanpak staan panden korter leeg en vinden we betere oplossingen voor de buurt.

Inhoud Inhoud 1. Conclusies en aanbevelingen

5

1.1 ANALYSE: DE HAAGSE VASTGOEDMARKT

5

1.2 NIEUWE HAAGSE AANPAK LEEGSTAND

7

1.3 CONCRETE MAATREGELEN

8

1.4 KOSTEN

10

1.5 MONITORING EN EVALUATIE

10

2. Benutten leegstand: geen luxe maar noodzaak

11

2.1 LEESWIJZER

12

3. Leegstand in Den Haag: analyse

14

3.1 ANALYSE LEEGSTAND IN DEN HAAG

14

3.2 LEEGSTAND IN CIJFERS

15

4. Uitkomsten verkenning

20

4.1 AANPAK LEEGSTAND IN ANDERE GEMEENTEN

25

4.2 CONCLUSIE

28

5. Haagse aanpak leegstand

30

5.1 MAATREGELEN MET DRAAGVLAK EN RESULTAAT

30

5.2 ANDERE BELANGRIJKE ELEMENTEN IN DE HAAGSE AANPAK

36

5.3 AANVULLENDE MOGELIJKE INSTRUMENTEN

36

6. Effect, monitor en evaluatie Bijlage 1: Complete instrumentenkoffer

38 39

4

1.

Conclusies en aanbevelingen

Inleiding Den Haag wil leegstand slim en creatief gebruiken om beleidsprioriteiten te verwezenlijken en bij te dragen aan een levendige, diverse en vitale stad. Voor Den Haag is het belangrijk om de kansen die leegstand biedt optimaal te benutten: Den Haag is de dichtst bevolkte stad van Nederland en heeft geen uitleggebieden om uit te breiden. De druk op de vastgoedmarkt is groot en de vraag overstijgt structureel het aanbod. In deze markt is elk leegstaand pand er één te veel. Gemeente en vastgoedpartijen moeten leegstand benutten als kans. Een tijdelijke invulling kan op allerlei manieren waarde toevoegen aan de stad. Den Haag kent verschillende succesvolle voorbeelden waarbij panden tijdelijk een goede invulling krijgen. Tegelijk is de huidige Haagse aanpak te kenmerken als ‘van onderop georganiseerd en versnipperd’. Ook is soms sprake van concurrentie om de ruimte. Verschillende afdelingen en functionarissen van de gemeente houden eigen leegstandsoverzichten bij en willen leegstaand vastgoed graag inzetten voor specifieke (beleids)doelen. Om te kijken of er ruimte en draagvlak is voor een nieuwe Haagse aanpak leegstand, is een verkenning gedaan met relevante stakeholders in de stad (verschillende beleidsafdelingen, woningcorporaties, pandbeheerders, makelaars, ontwikkelaars).

Gebleken is dat partijen de wil en energie hebben om te komen tot een andere aanpak van (tijdelijke) leegstand. Die aanpak moet leiden tot een cultuur die leegstand waar mogelijk voorkomt en waarbij leegstaande panden en braakliggende terreinen zoveel mogelijk worden gebruikt voor het toevoegen van waardevolle functies of het tijdelijk huisvesten van doelgroepen die prioriteit hebben. 1.1 Analyse: de Haagse vastgoedmarkt De Haagse vastgoedmarkt staat al jaren onder druk. De vraag naar ruimte overstijgt het aanbod. Niettemin is her en der sprake van leegstand. Analyse van de leegstand in Den Haag laat het volgende beeld zien.

5

Kantoren en overige bedrijfsgebouwen De Haagse kantorenmarkt is niet gezond: het leegstandspercentage ligt onder het frictieaanbod wat erop wijst dat de kantorenmarkt zeer krap is. 1 Er is sprake van te weinig aanbod. Het percentage leegstand kantoren in Den Haag is het laagst van de G4. Ook op de bedrijfsruimtemarkt is er sprake van zeer weinig dynamiek. Gebrek aan aanbod en geen schuifruimte zorgen voor stagnatie. Winkels De leegstand in de detailhandel lijkt in eerste instantie hoog, maar opvallend is wel dat een belangrijk deel voor rekening komt van het complex de Megastores. 2 Ook de Hudson Bay zit nog in de cijfers verwerkt. Als we deze twee locaties buiten beschouwing laten, is de leegstand in de hoofdwinkelstructuur beperkt te noemen. In de wijken en buurten ligt de leegstand gemiddeld lager, variërend tussen 0-5%. Woningen De gecorrigeerde administratieve leegstand op de Haagse woningmarkt is 5,6%. Dit is in lijn met de andere grote steden van de G4. In bijna de helft van deze 15.000 woningen gaat het om frictieleegstand (minder dan 1 jaar). Ruim 6.000 woningen staan (administratief) langer dan 2 jaar leeg. Hierbij moet aangetekend worden dat administratieve leegstand niet zegt dat dit ook daadwerkelijke leegstand is. De feitelijke leegstand ligt naar alle waarschijnlijkheid aanzienlijk lager.

Het belang van tijdelijke invulling De stad vaart er wel bij als leegstaande panden en braakliggende terreinen tijdelijk worden benut. Een tijdelijke bestemming kan: • • • •

Ruimte bieden aan belangrijke maatschappelijke functies, burgerinitiatieven, creatieve en startende ondernemers. De cohesie in de buurt versterken. Woonruimte bieden aan belangrijke doelgroepen als vluchtelingen, arbeidsmigranten, spoedzoekers en jongeren. Verloedering voorkomen.

1

Definities verschillende vormen van leegstand: hoofdstuk 3

2

Locatus, 2023

6

Conclusie Samenvattend: kwantitatief valt de leegstand in Den Haag mee. Bij de woningen valt op dat relatief veel woningen langer dan een jaar leegstaan. Aangenomen wordt dat de administratieve leegstand bij woningen niet overeenkomt met de feitelijke (lagere) leegstand. Het kan namelijk zijn dat de panden die administratief leegstaan, in de praktijk wel degelijk worden bewoond of gebruikt. Om de feitelijke situatie in Den Haag beter in kaart te krijgen, is het advies om dit steekproefsgewijs te onderzoeken; voor het eerst in 2024, daarna periodiek. 1.2 Nieuwe Haagse aanpak leegstand De nieuwe Haagse aanpak leegstand is gebaseerd op een aantal uitgangspunten: • • • •

leegstand aanpakken is maatwerk: op soort pand, op wijk en op maatschappelijke behoefte; om leegstand te voorkomen en sneller werk te maken van een tijdelijke bestemming, is een meer integrale en gecoördineerde werkwijze nodig; de gemeente beschikt over een instrumentenkoffer met passende middelen voor de nieuwe aanpak; de nieuwe werkwijze mag niet leiden tot overbodige bureaucreatie of hoge meerkosten.

De instrumentenkoffer die wordt voorgesteld voor de nieuwe Haagse aanpak werkt met een kleurcode (zie bijlage). Hij bevat 'groene' instrumenten, die met relatief weinig inspanning resultaat opleveren. Een aantal instrumenten (code oranje) houdt de gemeente achter de hand voor het geval dat de leegstand toeneemt of als de groene maatregelen onvoldoende werken. De zwaarst denkbare instrumenten (code rood: leegstandsverordening, meldplicht en leegstandsboete) kan Den Haag op dit moment beter nog niet inzetten. De gangbare leegstandsverordening die gemeenten ten dienste staat om leegstand aan te pakken, vraagt veel extra capaciteit voor het ambtelijk apparaat, terwijl de doorzettingsmacht om veranderingen te bewerkstelligen gering is. Om die reden wordt de gangbare leegstandsverordening maar door heel weinig gemeenten gebruikt, en heeft Den Haag hiervoor tot nu toe ook nooit gekozen.

7

Perspectiefrijker lijken de Amsterdamse en Utrechtse leegstandsverordeningen met experimentele aanscherping die tot 1 januari 2025 lopen. Die bieden naar verwachting meer mogelijkheden om beter zicht op leegstand te krijgen en om die aan te pakken. Een voorbeeld van meer daadkracht is dat dat eigenaren of verhuurders verplicht kunnen worden om geschikte (bewoonbare) lege woningen te verhuren tegen een marktconforme huurprijs. Amsterdam komt in het eerste kwartaal van 2024 met een evaluatie van de nieuwe leegstandsverordening met experimentele aanscherping. Het advies is om na verschijnen van deze evaluatie te kijken welke mogelijkheden een dergelijke leegstandverordening kan bieden voor Den Haag. Tijdelijk gebruik van leegstand verdient extra aandacht in transformatiegebieden als Den Haag Zuidwest en Binckhorst. Juist op dit soort plekken, waar de ontwikkeling in een stroomversnelling zit, kan tijdelijke bestemming van leegstand helpen om de toekomstige identiteit van het gebied te vormen. Hier is een gecoördineerde aanpak nodig om tijdelijke leegstand passend in te vullen. De ambitie van de gemeente is om de nieuwe Haagse aanpak leegstand zoveel mogelijk vorm te geven samen met de stad. Als proeftuin en voorbeeld hoe die gezamenlijkheid invulling kan krijgen, wordt op dit moment in Den Haag Zuidwest een pilot ‘Tussentijd Zuidwest’ uitgevoerd.

De pilot is een samenwerking tussen vier corporaties, Alliantie Zuidwest en de gemeente. De pilot beoogt onder meer om sneller de match te maken tussen vastgoedpartijen en bewonersinitiatieven. Op die manier kan tijdelijke invulling van leegstand worden gestimuleerd. Bij gebleken succes kan Den Haag de werkwijze van 'Tussentijd Zuidwest' ook in andere gebieden toepassen. De gewenste gezamenlijkheid komt ook terug in het advies om te starten met een digitaal makelpunt: een centrale plek waar bewoners en ondernemers terecht kunnen met ideeën en initiatieven, en waar de match wordt gemaakt met het aanbod van leegstaand vastgoed. 1.3 Concrete maatregelen Het advies is om de nieuwe Haagse aanpak leegstand vanaf 2024 in te zetten met de 'groene' maatregelen uit de ontwikkelde instrumentenkoffer. Het achterliggende idee is dat de huidige, versnipperde aanpak van leegstand plaats maakt voor een georganiseerde netwerkaanpak, waarbij betrokken partijen binnen en buiten de gemeente (vastgoed)informatie en kennis delen om zo leegstand zoveel mogelijk te voorkomen en sneller te zorgen voor (tijdelijke) invulling van leegstaande panden en terreinen. Het advies is daarom dat de gemeente zo snel mogelijk start met een integraal leegstandsoverleg met vertegenwoordigers van alle betrokken diensten.

Een van de eerste taken van dit leegstandsoverleg is het opstellen van een uitwerking waarin de 'groene' maatregelen van de nieuwe Haagse aanpak leegstand worden geëffectueerd op basis van dit advies. Deze uitwerking is eind tweede kwartaal 2024 gereed. Indien mogelijk worden de uitkomsten van de evaluatie van de nieuwe Amsterdamse leegstandsverordening hierin meegenomen.

8

De 'groene' maatregelen van de nieuwe aanpak zijn: Regelgeving en beleid • • • •

Samenstellen van een integraal leegstandsoverleg. Opstellen van een integraal afwegingskader. Instellen van een leegstandstafel met vastgoedpartijen uit de stad. Vaker inzetten van tijdelijke omgevingsvergunningen.

Financiën •

Ontwikkelen van en focus op maatschappelijke businesscases.

Locaties en matching • • • • •

Opstellen van een integrale leegstandslijst. Opstellen van leegstandspaspoorten voor panden. Ontwikkelen van een digitaal makelpunt. Meldpunt leegstand. Leegstandbeheer gemeentelijke locaties en het Didam-arrest.

Communicatie, begeleiding en innovatie •

Leegstandsoverleg met pandeigenaren.

Om te komen tot een effectieve aanpak van leegstand is op een aantal punten nader onderzoek nodig, Om diepgaander inzicht te krijgen in de Haagse markt, wordt in 2024 een steekproef gedaan naar het verschil tussen administratieve leegstand en feitelijke leegstand bij woningen in Den Haag. Ook is het raadzaam om onderzoek te doen naar de mogelijkheden van een aantal (oranje) maatregelen uit dit advies. Het gaat dan bijvoorbeeld om een revolverend fonds om investeren in tijdelijke bestemmingen aantrekkelijker te maken, en om het gebruik van ingroeihuren. Dit onderzoek gebeurt onder verantwoordelijkheid van het nieuw in te stellen integraal leegstandsoverleg. Concrete onderzoeksvoorstellen maken deel uit van de eerder genoemde uitwerking van dit advies.

9

1.4 Kosten Een deel van de maatregelen betreft het slimmer organiseren van het werk. Dit kan waarschijnlijk worden gerealiseerd binnen de huidige beschikbare middelen. De gemeente zal in het uitwerkingsplan in het tweede kwartaal van 2024 moeten bepalen welke maatregelen zij het eerste wil en kan oppakken. Dan is er ook meer zicht op eventueel noodzakelijke extra middelen. Als de gemeente overweegt om de leegstandsverordening met experimentele aanscherping in te voeren, zal dit om extra middelen vragen voor het aanpassen van administratieve systemen en uitbreiding van capaciteit bij de handhavingsorganisatie. Als de gemeente hiervoor kiest, volgt te zijner tijd een separaat voorstel, inclusief dekking. 1.5 Monitoring en evaluatie Welk effect de Haagse aanpak leegstand heeft, laat zich op dit moment nog moeilijk voorspellen. Daarom is het zaak de uitwerking in de praktijk goed te monitoren. Het functioneren van de nieuwe aanpak is een vast onderwerp in de reguliere overleggen tussen gemeente, corporaties en andere vastgoedpartijen. Als de nieuwe Haagse aanpak leegstand eenmaal is gestart, zorgt het gemeentelijk integraal leegstandsoverleg voor een jaarlijkse rapportage over de stand van zaken.

Onderdeel daarvan zijn een tussenmeting van de effecten van de nieuwe werkwijze, evaluatie van de ingezette maatregelen en eventueel voorstellen voor bijstellen of aanscherpen van de aanpak.

10

2.

Benutten leegstand: geen luxe maar noodzaak

Leegstand slim en creatief benutten om zo verschillende initiatieven (tijdelijk) ruimte te geven: dat lijkt vanzelfsprekend in een moderne stad als Den Haag. Maar de praktijk heeft meerdere gezichten. Tegenover aansprekende voorbeelden als het gebouw van het voormalige ministerie van Sociale Zaken staan de grotendeels lege Megastores in Laakhaven als alom bekend voorbeeld van leegstand in de stad. De feitelijke leegstand in Den Haag is beperkt, maar geniet relatief veel politieke aandacht. Zo is het tegengaan van leegstand onderdeel van het coalitieakkoord 2023. Leegstand in een stad met een ruimtetekort is onwenselijk. De gemeenteraad zet het onderwerp daarom regelmatig op de agenda. De urgentie om leegstand te voorkomen of in te vullen is groot en er zijn al verschillende activiteiten om leegstand in de stad te beperken. De gemeente heeft de ambitie om samen met de partners (zowel vastgoedpartijen als sociaaleconomische spelers) beschikbaar vastgoed zo te benutten dat er zo min mogelijk en zo kort mogelijk leegstand bestaat. Juist in een stad die maar beperkte ruimte heeft - Den Haag is de dichtstbevolkte stad van Nederland en heeft geen uitleggebieden - en die naarstig zoekt naar ruimte om te wonen, te ondernemen en te recreëren is het benutten van elke vierkante meter leegstand van essentieel belang voor de vitaliteit van de stad.

Ook als ruimte tijdelijk leegstaat, is het benutten van die ruimte geen luxe maar noodzaak! Leegstand beter benutten biedt veel kansen voor Den Haag. Voor gebieden zoals Den Haag Zuidwest die voor een ingrijpende transformatie staan, is het benutten van leegstand een kans om door middel van tijdelijke functies de identiteit van de gebiedsontwikkeling op te bouwen. In de wijkontwikkeling is het een instrument om in leegstaande gebouwen bijvoorbeeld voorzieningen voor de wijk, burgerinitiatieven en startende bedrijven te huisvesten. Dat versterkt de binding van de bewoners met de wijk en de sociale cohesie. En ten slotte is evident dat het invullen van leegstand verloedering voorkomt. Professionals zien het slim benutten van leegstand dan ook als een positieve toevoeging die waarde creëert voor de stad als geheel. Het (tijdelijk) benutten van leegstand is ook noodzaak om te kunnen voldoen aan de grote vraag naar (tijdelijke) woonruimte voor bijzondere doelgroepen als arbeidsmigranten, Oekraïense vluchtelingen en asielzoekers, maar bijvoorbeeld ook voor spoedzoekers, jongeren en studenten die naarstig op zoek zijn naar woonruimte. Niet alleen woningen zijn nodig, maar ook ruimte voor de voorzieningen die onze groeiende stad nodig heeft en de nieuwe werkgelegenheid (en dus de vraag naar bedrijfsruimte) die samenhangt met die groei.

Den Haag heeft al meer dan eens laten zien dat de stad leegstand slim kan benutten door (tijdelijk) ruimte te bieden aan initiatieven. Te denken valt aan een goed

11

voorbeeld als The Hague Tech in het voormalige SoZa gebouw bij de Laan van Nieuw Oost-Indië (dat intussen flink is gegroeid). Het benutten van leegstand gaat niet vanzelf. De betrokken partijen hebben vaak verschillende belangen en soms moet ook (onrendabel) worden geïnvesteerd. Daarnaast zijn er praktische problemen; denk aan beperkte ambtelijke capaciteit en financiële middelen, technische mogelijkheden, de soms knellende regelgeving en mogelijke andere drempels. Leegstand benutten als meerwaarde voor de stad kan absoluut; dat bewijst Den Haag dagelijks. De aanpak in de stad is op dit moment echter te versnipperd om alle kansen zo goed mogelijk te (kunnen) benutten. Hier wil de gemeente verandering in brengen door bestaande initiatieven te versterken, met elkaar te verbinden of uit te breiden. De grootste uitdaging in Den Haag is om op basis van bestaande activiteiten te komen tot een systematische aanpak van de leegstand in de stad. Ook in een gespannen vastgoedmarkt zijn er zeker kansen om leegstaande panden, terreinen, verdiepingen of andere locaties in te zetten voor de huisvesting van doelgroepen of voor andere maatschappelijke of economische functies. Het is dan ook een goede zaak dat de gemeente Den Haag wil bewegen van een beleid dat vaak een ad hoc karakter heeft naar een systematische aanpak, die uitmondt in een heldere en toekomstbestendige strategie.

Een strategie die focust op het creëren van een cultuur waarin (tijdelijke) leegstaand zo veel mogelijk wordt voorkomen en wordt ingezet voor de huisvesting van doelgroepen en het toevoegen van maatschappelijk en economisch waardevolle functies aan de stad. Een aanpak die goed is voor de stad, die geen onnodige bureaucratie oplevert en niet leidt tot hoge kosten. 2.1 Leeswijzer De Haagse aanpak leegstand is gebaseerd op een uitgebreide rondgang in de stad bestaande uit 17 interviews, een enquête (67 respondenten), 2 focusgroepen, een benchmark en pressure cookers voor de Binckhorst en twee digitale overleggen voor de Weimarstraat, uitgevoerd door Public Result. Daarnaast is door de gemeente gesproken met de gemeenten Amsterdam en Utrecht. Hoofdstuk 3 geeft een analyse van de feitelijke leegstand in Den Haag, samen met een impressie van de verkenning. Hoofdstuk 4 doet een voorzet voor een nieuwe, strategische maatwerkaanpak van leegstand in Den Haag, op basis van de uitkomsten van de verkenning en uitvoerige gesprekken met de gemeente Den Haag. Hoofdstuk 5 gaat in op de monitoring. In de bijlage vindt u een overzicht van alle mogelijke maatregelen die ingezet kunnen worden om met leegstand om te gaan.

Daaronder zijn ook maatregelen die de gemeente theoretisch kan inzetten, maar die buitenproportioneel worden geacht gezien de feitelijke leegstand op dit moment, de hoge kosten / grote inspanningen en/of verwachte (lage) positieve effecten. Mocht de situatie op de vastgoedmarkt ingrijpend veranderen en de leegstand in Den Haag daardoor sterk toenemen, dan

12

kan de gemeente ervoor kiezen om de aanpak op de schalen en te kiezen voor meer ingrijpende maatregelen die op dit moment nog niet zijn aan te raden.

13

3.

Leegstand in Den Haag: analyse

In dit hoofdstuk maken we een feitelijke analyse van de leegstand in Den Haag. We gaan in op vragen als: wanneer is er sprake van leegstand; wat zijn de redenen van leegstand; wat is de situatie in Den Haag? 3.1 Analyse leegstand in Den Haag Wanneer is er sprake van leegstand? Juridisch is leegstand gedefinieerd als “het niet of niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht in gebruik zijn alsmede een gebruik dat de kennelijke strekking heeft afbreuk te doen aan de werking van de leegstandswet”. Deze duiding, gebaseerd op de Leegstandwet, resulteert in drie soorten leegstand die vallen onder de noemer 'administratieve leegstand': Administratieve leegstand: het overkoepelende begrip voor panden waarvoor in de administratie geen gebruiker of bewoner bekend is. Hieronder vallen: • • •

Frictieleegstand: vastgoed dat leegstaat door mutaties in de markt. Langdurige leegstand: vastgoed dat 1 tot 2 jaar leegstaat. Structurele leegstand: vastgoed dat langer dan 2 jaar leegstaat

Niet elke vorm van leegstand vraagt direct om een aanpak. Frictieleegstand ontstaat als gevolg van mutaties van gebruikers, renovatie of sloop en aanloopleegstand bij een nog niet volledig verhuurd project. Deze vorm lost zich vaak vanzelf op en is belangrijk voor een goed functionerende vastgoedmarkt. Wanneer panden langer dan één jaar leeg staan, is handelen van de gemeente in veel gevallen gewenst. De aanpak richt zich dan ook op langdurige en structurele leegstand. Oorzaken van leegstand Niet alleen de vormen van leegstand verschillen, maar ook de redenen waarom het vastgoed of de grond leegstaat en niet tijdelijk wordt ingevuld. Zo is er simpelweg soms geen vraag naar een bepaald type ruimte. Daarnaast zijn er in de praktijk vaak beperkingen of zelfs belemmeringen die hergebruik of herontwikkeling in de weg kunnen staan. De technische en functionele geschiktheid van het vastgoed kan een rol spelen in de afweging tussen herontwikkeling of sloop/nieuwbouw, zeker gezien de toenemende duurzaamheidseisen. Daarnaast vragen tijdelijk hergebruik of permanente herontwikkeling de nodige kennis en creativiteit van de vastgoedeigenaar. Dit moet ook passen bij de uitgangspunten van het gemeentelijke beleid.

14

Sommige eigenaren laten hun vastgoed bewust leegstaan met het oog op toekomstige (her)ontwikkeling (speculatie). Uit de interviews blijkt daarnaast dat eigenaren soms niet willen of kunnen investeren. Ze ervaren tijdelijke invulling als ‘lastig’ en zien dat de opbrengsten niet opwegen tegen de kosten. In dat geval is het voor hen ‘voordeliger’ om het pand/grond leeg te laten. Deze en andere dilemma's die spelen bij het voorkomen en benutten van leegstand en die naar voren kwamen tijdens de verkenning komen meer uitgebreid aan de orde in hoofdstuk 4. 3.2 Leegstand in cijfers Leegstand is in absolute getallen beperkt, maar de vraag naar ruimte is groot In het algemeen kan worden gesteld dat er in Den Haag maar weinig leegstaande panden (en terreinen) zijn. Wát er nog leeg staat/braak ligt, staat deels slechts op papier leeg. Voor een deel van het leegstaande vastgoed is al een volgende bestemming. Woningen die administratief leeg staan, worden vaak feitelijk nog wel gebruikt. De gemeente heeft onvoldoende zicht in hoeverre de administratieve leegstand ook daadwerkelijke leegstand is. Bij de paragraaf woningen komen we daarop terug. Kantoren Het beschikbare aanbod van kantoorruimte in Den Haag is na een vijfjarige periode van afname in 2021 gestegen. Ook in 2022 liet het beschikbare kantooraanbod een stijging zien van 13% tot 228.300 m².

Desalniettemin is er nog altijd sprake van een zeer krappe kantorenmarkt met een leegstand van 4,4% in 2022.3 Dit is na Groningen, de laagste kantorenleegstand van de tien grootste kantoorsteden in Nederland. Het leegstandspercentage ligt ruim onder het frictieleegstandsniveau van 5-7%. Hierdoor kunnen huurders vaak geen passende kantoorruimte vinden en verlengen kantoorgebruikers hun huidige huurovereenkomst of kiezen ervoor om zich te huisvesten in een andere gemeente, Naast het gebrek aan kantoorruimte nemen bedrijven een afwachtende houding aan door onzekere economische vooruitzichten. De verhuur is in Den Haag relatief laag. Overige bedrijfsgebouwen Het aanbod bedrijfsruimte in Den Haag bedroeg medio 2023 17.500 m² (8 panden). Daar tegenover stond een opname (vraag) van 2.700 m² (2 panden). 4 De leegstand op bedrijventerreinen is zeer beperkt, al zijn daar officieel geen cijfers over. Van langdurige leegstand van bedrijfsruimte is zo goed als geen sprake in Den Haag.

3 Vastgoedmonitor Den Haag 2023, Cushman & Wakefield 4

Vastgoedmonitor, Cushman & Wakefield 2023

15

In Den Haag was de aanbod-opnameratio eind 2022 1,6:1. Dit cijfer wijst op een iets ruime markt, waarbij meer overige bedrijfsgebouwen werden aangeboden dan gevraagd. De ratio is aanmerkelijk lager dan in 2021 (3,3:1). In theorie betekent 1,6:1 dat bij gelijkblijvende marktcondities het ongeveer 1,6 jaar duurt voor al het beschikbare aanbod is opgenomen door de markt. De komende jaren komt vrijwel geen nieuwe bedrijfsruimte op de markt. Dat houdt in dat de vooruitzichten op deze markt niet goed zijn: •

• •

Bij de gemeente zijn bijna geen projecten bekend om bedrijfsruimte toe te voegen op bestaande terreinen. Herontwikkeling en verdichting hier is duur, complex en tijdrovend. De projecten die wel bekend zijn (zoals op de Binckhorst) gaan niet allemaal door als gevolg van hoge kosten of andere overwegingen van ontwikkelaars. De toevoeging van nieuwe vierkante meters (bijv. op de GAVI-kavel en de Westvlietweg) laat nog zeker meerdere jaren op zich wachten.

Door het beperkte aanbod van bedrijfsruimte en de aanhoudende vraag stegen de huurprijzen in 2022 met bijna 10%. De verwachting is dat een dergelijke stijging ook te zien zal zijn in 2023. Winkels De leegstand in de detailhandel bedraagt circa 99.000m² winkelvloeroppervlak, verdeeld over 459 winkels. Dat is 9,6% van het totale winkelareaal. In de hoofdwinkelstructuur (HWS) is de leegstand 13,6%. Het percentage leegstaande winkels lijkt op het eerste gezicht hoog, maar is vertekend. In bovenstaande cijfers van Locatus zit nog het voormalige pand van Hudson Bay. Dat is inmiddels voor het grootste gedeelte verhuurd. Daarnaast zijn ook de Megastores meegenomen. De leegstand in de Megastores beïnvloedt het leegstandspercentage over de hele stad disproportioneel negatief. Wanneer de leegstand in de Megastores (26.323m2) en de Hudson Bay (12.005 m2) niet worden meegerekend, is ook de winkelleegstand in Den Haag beperkt te noemen. De leegstand voor het totale winkelareaal gaat dan van 9,6% naar 5,9%. Voor de hoofdwinkelstructuur daalt het leegstandspercentage van 13,6% naar 6,3%. Tabel 1 Leegstand winkels gecorrigeerd

Totaal winkelareaal

Hoofdwinkelstructuur

Percentage totaal

5,9%

6,3%

Aanvang/frictie

2,3%

3,1%

Langdurig

1,8%

1,8% 16

Structureel

0,8%

0,7%

Verbouw

1%

0,7%

In de wijken en buurten ligt de leegstand gemiddeld lager, variërend tussen 0-5%. Veel leegstand komt wel voor aan het Noordeinde en de Spuistraat/ Vlamingstraat. Vaak wordt het ‘wonen-boven-winkels’ als interessante mogelijkheid gezien om nog onbenutte ruimte een functie te geven. In de praktijk blijkt dat deze ruimte óf vaak al in gebruik is (bijvoorbeeld als opslag), of dat er weinig animo is om er daadwerkelijk woonruimte van te maken. Er loopt momenteel in het centrum van Den Haag een project om de leegstand boven winkels aan te pakken. Woningen Opvallend is dat in Den Haag volgens het CBS een veel hoger percentage woningen leeg staat dan het landelijk gemiddelde en de drie andere grote steden. Den Haag heeft daarom onderzoek gedaan naar de opgave van het CBS van administratieve leegstand van woningen. Daaruit is gebleken dat het beeld van het CBS wordt vertekend doordat geen rekening gehouden wordt met een aantal bijzondere omstandigheden die typisch zijn voor Den Haag. Zo is een relatief grote groep personen werkzaam voor ambassades, consulaten en internationale organisaties in Den Haag. Zij zijn wettelijk niet verplicht om zich in te schrijven bij de gemeente Den Haag. Gecheckt wordt of leegstaande woningen bewoond worden door deze specifieke groep, het gaat daarbij om een kleine 1.400 woningen.

Tevens worden in Den Haag veel woningen gebruikt als tweede woning; deels als pied-à-terre voor politici die in Den Haag werken maar in hun eigen woonplaats blijven wonen en deels als tweede woning of vakantiewoning om in de zomermaanden te verblijven. Wanneer de eigenaar van een tweede woning in het buitenland woont, kunnen we deze achterhalen en ervan uitgaan dat het hier niet om leegstand gaat. Ook worden bijna 1400 woningen gebruikt door (intramurale) instellingen.

17

Gecorrigeerd voor al de bovengenoemde factoren bedraagt de werkelijke administratieve leegstand in Den Haag 15.000 woningen5, of te wel 5,6% van de woningvoorraad (zie oranje stippellijn in de grafiek). Dit is meer in lijn met het beeld van de andere grote steden (G4). Kijkend naar de categorie langer dan 1 jaar leegstaand, gaat het om ruim 8.000 woningen. Van het totale aantal administratief leegstaande woningen in Den Haag staat 44,8% minder dan één jaar leeg, 12,4% staat tussen de één en twee jaar leeg, terwijl 42,7% meer dan twee jaar administratief leegstaat (6.412 woningen). Frictieleegstand (minder dan één jaar) komt vooral voor bij sociale huurwoningen; vooral als gevolg van verhuurmutaties en soms voorgenomen sloop. Langdurige en structurele leegstand (1-2 jaar en langer dan 2 jaar) zien we vooral bij particuliere huurwoningen.

Figuur 1 Leegstand: koop, sociale huur en particuliere huur

5

Den Haag in cijfers, 2022. https://denhaag.incijfers.nl/Jive?presel_code=pleeg_won 18

Er staan relatief veel woningen administratief leeg in de wijken Binckhorst 6, Willemspark, Westbroekpark/Duttendel, Zorgvliet en Kijkduin en Ockenburg. In het centrum en in de wijken in het noordoosten van Den Haag (in Scheveningen en Haagse Hout) is relatief gezien ook een hoge leegstand waarneembaar. Administratieve vs. feitelijke leegstand De bovenstaande cijfers geven de administratieve leegstand weer. Dat een pand op papier leeg staat, betekent echter niet altijd dat het pand in de praktijk niet gebruikt wordt. Een deel van die leegstaande woningen wordt bijvoorbeeld gebruikt voor andere doeleinden, zoals opslagruimte boven winkels. Daarnaast zijn er woningen die worden gebruikt voor vakantiedoeleinden (tweede woning). Ook heeft de gemeente onvoldoende zicht op de manier waarop huisvesting van arbeidsmigranten het administratieve leegstandscijfer beïnvloedt. Zij hoeven zich immers niet in te schrijven in de BRP. Hoezeer administratieve en feitelijke leegstand van elkaar kunnen verschillen, bleek in 2017/2018 uit een steekproef in de gemeente Utrecht. Daar werden honderd administratieve leegstaande panden in de binnenstad gecontroleerd. In 96 procent van de gevallen bleek de woning wel bewoond. Vaak bleek dat de woning illegaal werd bewoond, en in veel andere gevallen betrof het woningen waar de bewoners zich niet hadden ingeschreven. Deze steekproef zegt niet alles.

De gemeente Utrecht gaf in het gesprek hierover aan dat de steekproef klein was en dat binnenstad niet maatgevend is voor de rest van de stad. Voor een vruchtbare Haagse aanpak van leegstand is het wenselijk dat Den Haag beter zicht krijgt op het verschil tussen administratieve leegstand en feitelijke leegstand. Steekproefsgewijs administratieve leegstand controleren zal op termijn een beter inzicht geven in de daadwerkelijke leegstand (zie hoofdstuk 5). Hoe dan ook is duidelijk dat voor de stad als geheel geldt dat het aanbod aan leegstaande locaties nooit kan voldoen aan de hoge vraag.

6

Zoals gezegd: dit is administratief, zegt niet dat het daadwerkelijk is. 19

4.

Uitkomsten verkenning

Uit de verkenning met betrokken (vastgoed)partijen komt het beeld naar voren dat er in de sector een gezonde ambitie is om werk te maken van de aanpak van (tijdelijke) leegstand. Sleutelfiguren zien het slim benutten van leegstand als een mogelijkheid om de levendigheid en diversiteit in de stad te vergroten. Voor transformatiegebieden is het een kans om door middel van tijdelijke functies de identiteit van de gebiedsontwikkeling op te bouwen. In de wijkontwikkeling zien deelnemers aan het traject het benutten van leegstand als mogelijkheid om belangrijke voorzieningen voor de wijk, burgerinitiatieven en startende bedrijven te huisvesten. Veel deelnemers vinden dat dit de binding van de bewoners met de wijk en de sociale cohesie versterkt. Daarnaast is evident dat het invullen van leegstand verloedering voorkomt. Aanwezigen beschouwen het slim benutten van leegstand als een positieve toevoeging en waardevol voor de stad als geheel.

Uit de documentenanalyse, de interviews, de enquête én de focusgroep wordt duidelijk dat Den Haag een grote huisvestingsopgave heeft; niet alleen op het gebied van huisvesting van verschillende groepen woningzoekenden, ook op het gebied van maatschappelijke en economische functies wordt in de stad gestreden om locaties. Tegelijkertijd komen uit de verkenning verschillende dilemma's naar voren die een effectieve aanpak van leegstand lastig maken. Partijen hebben verschillende belangen en soms moet ook (onrendabel) worden geïnvesteerd. Daarnaast zijn er praktische problemen en beperkingen: bijvoorbeeld organisatorische beperkingen, ambtelijke capaciteit en financiële middelen, technische mogelijkheden, de soms knellende regelgeving en mogelijke andere drempels. In de praktijk uit zich dat in de volgende dilemma’s waar partijen tegenaan lopen. Vraag naar leegstaande objecten versus beperkt aanbod Het eerste waar de gemeente, de markt en maatschappelijke partijen tegenaan lopen is de gespannen vastgoedmarkt. Door de hoge druk op de vastgoedmarkt en de forse prijsstijgingen die daarvan het gevolg waren, is vastgoed de afgelopen tijd al in hoog tempo herontwikkeld. Vele kantoorpanden hebben bijvoorbeeld inmiddels in Den Haag al een woonfunctie en de leegstand in Den Haag is gemiddeld laag, zeker op de kantorenmarkt.

Tijdens de verkenning gaf een makelaar aan dat hij wel 7 tot 10 aanvragen per dag krijgt specifiek voor tijdelijk gebruik van leegstaande panden. Eén van de sleutelfiguren schetste tijdens een interactieve sessie dat we nu ‘tegen de lastige locaties aanlopen’. Om deze resterende locaties te benutten zijn dus ook meer inspanning en investeringen nodig. Daarbij wordt door sommigen opgemerkt dat er nog wel kansen zouden kunnen liggen in sommige buurgemeenten (bijvoorbeeld leegstaande panden voor bedrijfshuisvesting in de Plaspoelpolder in Rijswijk). Voorwaarde voor de benutting hiervan is wel een betere regionale afstemming. 20

21

Investering versus waardecreatie? De markt kan in het geval van leegstand grofweg kiezen tussen invullen, (alvast) slopen, leeg laten staan, leegstandsbeheer of het tijdelijk verhuren voor een functie. Dit in aanloop naar eventuele herontwikkeling of verkoop. Wanneer de vastgoedeigenaar naar de directe opbrengsten op de korte termijn kijkt, is het geschikt maken van het vastgoed voor gebruik niet altijd lonend, zo wordt gesteld. Leegstandsbeheer is dan een voor de hand liggende optie. Tegelijk zijn er ook ontwikkelaars en corporaties die aangeven voor de lange termijn naar het gebied te kijken. Zij beschouwen investeringen in de tussentijd ook als waardecreatie waar zij in de toekomst de vruchten van zullen plukken (stadmaken door identiteit, marketing en sociale cohesie). De vraag is echter of deze kostenbatenanalyse altijd sluitend te krijgen is en in hoeverre de gemeente bereid is om deze businesscase positief te beïnvloeden. Ideeën die hiervoor tijdens de verkenning zijn geopperd zijn het mede-investeren of sneller verlenen van vergunningen om op die manier de exploitatieperiode in de tussentijd op te rekken. In de focusgroepen is ook nagedacht over modellen om waardecreatie in de tussentijd door de overheid te verhalen op de marktpartijen. Of bij de gebiedsafspraken afspraken te maken over ingroeihuren of ruimte voor maatschappelijk vastgoed.

Wat daarmee wordt beoogd, is dat gebruikers die er in de tussentijd huren in de toekomst ook kunnen blijven of doorgroeien in de definitieve gebiedsontwikkeling. Tijdelijke bestemming versus afwachten Het uiteindelijke doel van marktpartijen op veel locaties is transformatie c.q. verkoop/verhuur met als oogmerk winstmaximalisatie. Vastgoedeigenaren (inclusief de gemeente) willen daarom hun pand klaar hebben voor verkoop of herontwikkeling voor het doel dat zij voor ogen hebben. Een tijdelijk andere bestemming schept wellicht verwachtingen of rechten, en partijen zien dit als een risico voor een snelle doorontwikkeling. Respondenten zien in de markt dat eigenaren hun vastgoed ‘reserveren’ en er leegstandsbeheer in zetten in afwachting van ontwikkelingen die zich ‘morgen’ zullen voordoen. In de praktijk loopt het vaak zo’n vaart niet. Zo’n locatie kan dan wel jaren leegstaan en blijft gedurende die tijd dus onbenut. Planningsrealisme en het begeleiden van vastgoedeigenaren in dit proces is van groot belang. Maatwerk versus confectie Uit de focusgroep en interviews blijkt dat invulling van leegstaand vastgoed maatwerk is. Een tijdelijke bestemming van een stuk braakliggende grond in de Binckhorst in aanloop naar een gebiedsontwikkeling is een andere opgave dan het tijdelijk gebruik van een kantoorpand in Den Haag Zuid West in het kader van de herstructurering.

Zo is er ook een aanzienlijk verschil tussen de benutting van winkelplinten in ReVa

22

(Regentesse/Valkenboskwartier) en het gebruik van een leegstaande bedrijfshal op Zichtenburg Kerketuinen Dekkershoek. Sleutelfiguren zijn het dan ook eens dat een goed gevulde gereedschapskist nodig is om leegstaand vastgoed in de tussentijd goed te benutten, maar dat de aanpak van elke locatie maatwerk moet zijn in overleg met alle betrokkenen. Daarbij wordt ook opgemerkt dat een al te strategische aanpak niet gaat werken, omdat we vooral ook moeten doorpakken. Er is grote behoefte aan de gereedschapskist waarmee we zo snel mogelijk gaan ‘oefenen’. Gebiedsoptimalisatie of wie betaalt bepaalt? De vastgoedmarkt is een ontmoetingsplaats van commerciële en publieke belangen. Enerzijds is er het commercieel belang van vastgoedeigenaren en anderzijds is er een publiek belang van de gemeente die een vitale stad nastreeft. Het dilemma waar partijen tegenaan lopen, zo geven respondenten aan, is in hoeverre de gemeente een opvatting zou moeten hebben over welke functie er op welke locatie het best bijdraagt aan maatschappelijke doelen. Bezien vanuit het oogpunt van de markt heeft de overheid daar buiten het bestemmingsplan geen bemoeienis mee. Met het maatschappelijk belang voor ogen zou de overheid er echter voor kunnen kiezen om marktpartijen zoveel mogelijk te verleiden om leegstand maatschappelijk verantwoord te benutten, of in het uiterste geval zelfs daartoe te dwingen.

Gemeente: sectoraal of integraal? Ook binnen de gemeentelijke organisatie is ambitie om de kansen die leegstand biedt te benutten. De beleidsdoelstellingen van diensten lopen echter uiteen, en in de praktijk blijkt dat onderdelen van de organisatie vooral bezig zijn om te kijken hoe leegstaande panden kunnen worden gebruikt om hun eigen, specifieke beleidsdoelen te halen. Een aantal sleutelfiguren binnen de gemeente is actief bezig om leegstand te benutten om tijdelijk te kunnen voldoen aan de grote vraag naar tijdelijke woonruimte voor bijzondere doelgroepen. Het gaat bijvoorbeeld om arbeidsmigranten, Oekraïners, vluchtelingen en asielzoekers, maar bijvoorbeeld ook om spoedzoekers 7, jongeren en studenten die naarstig op zoek zijn naar woonruimte. Uit het Doorbraakplan huisvesting zorgdoelgroepen en statushouders (2021) blijkt dat de vraag in 2021 naar schatting circa 1.770 – 1.920 woonplekken betrof: circa 1.370 voor zorgdoelgroepen, 400-550 voor statushouders. Na het uitbreken van de oorlog in Oekraïne heeft de gemeente zich daarnaast de ambitie gesteld om 4.800 opvangplekken voor Oekraïense vluchtelingen te realiseren. In de praktijk proberen

7

Definitie cfm Ministerie BZK: “Spoedzoekers zijn woningzoekenden die door uitzonderlijke situaties per direct op zoek zijn naar onderdak.”

23

betrokkenen dwars door alle sectoren heen om hiervoor leegstaand vastgoed te vinden.

24

Buiten deze specifieke doelgroepen ligt er voor Den Haag toch al een forse opgave om de voorziene groei van het aantal inwoners in de komende decennnia op te vangen. Ook starters, doorstromers en jonge gezinnen willen graag in Den Haag wonen. Bovendien betekent de voorziene groei van het aantal inwoners ook vraag naar extra voorzieningen én meer werkgelegenheid (en dus meer vraag naar bedrijfsruimte). Makers zijn een andere specifieke doelgroep die aandacht en ruimte vraagt. De gemeente wil actief leegstand benutten om ruimte te bieden voor creatieve initiatiefnemers, dynamische ondernemers en innovatieve concepten. Met het broedplaatsenbeleid wil Den Haag voorzien in oefenruimtes, ateliers en gezamenlijke huisvesting voor kunstenaars om te experimenteren. Binnen de gemeentelijke organisatie ontbreekt een gedeeld overzicht en een multidisciplinaire, gecoördineerde aanpak. Diverse sectoren werken elk met hun eigen leegstandslijsten en onderhouden daarover contact met de markt. Een structureel onderhouden integrale leegstandslijst voor de gemeente als geheel is er niet. Dat geldt ook voor de vraag; respondenten lopen aan tegen het feit dat de vraag naar leegstaand vastgoed niet integraal beschikbaar is. Al met al ontbreekt daardoor inzicht en overzicht in vraag, aanbod en de mogelijke matching, zo geven verschillende respondenten aan.

Zeker bezien vanuit de gedachte van gebiedsoptimalisatie zouden een gedeeld overzicht en een gecoördineerde aanpak gewenst kunnen zijn. Hiervoor zou dan zeker binnen gemeente meer integrale afstemming moeten plaatsvinden tussen de diverse diensten (OCW, DSO en DPZ). In feite gaat het hier om een vorm van opgavegericht werken, zoals die binnen de gemeentelijke organisatie steeds meer wordt toegepast. 4.1 Aanpak leegstand in andere gemeenten Ook andere gemeenten zetten zich in om de leegstand te beperken. Als onderdeel van de verkenning is in het onderliggende onderzoek onder andere gekeken naar de gemeenten Amsterdam, Heerlen, Dordrecht, Rotterdam, Utrecht, Zaanstad en de regio Noord-Brabant. In het buitenland zijn Parijs en Boedapest als voorbeelden meegenomen. Daaruit komen enkele voorwaarden voor een succesvolle aanpak naar voren: • • • • •

Benader leegstand als een kans, niet enkel als probleem. Benader de markt proactief! De gemeente neemt daarin het voortouw. Samen met de markt: ga niet over, maar met de markt in gesprek. Maatwerk: invulling en businesscase is afhankelijk van het gebouw. De wortel en de stok: eerst vriendelijk vragen, anders zakelijk afdwingen.

25

Leegstandsverordening Om leegstand aan te pakken, kunnen gemeenten een leegstandsverordening instellen. In de praktijk doen Nederlandse gemeenten dit nauwelijks, omdat de uitvoering van de nu gangbare leegstandsverordening veel ambtelijke capaciteit vraagt en de mogelijkheden om feitelijk leegstand aan te pakken beperkt zijn. Van de G4 zetten Amsterdam en Utrecht8 een leegstandsverordening in. In Amsterdam vergde de leegstandsverordening tot eind 2022 een forse ambtelijke capaciteit, terwijl er weinig mogelijkheden waren om leegstand snel aan te pakken.,. Amsterdam geeft wel aan dat zij door de meldplicht en door actieve handhaving beter zicht hebben gekregen op de daadwerkelijke leegstand binnen de gemeente. In december 2022 heeft Amsterdam als gevolg van de crisis- en herstelwet haar leegstandsverordening op experimentele basis kunnen aanscherpen. Utrecht volgde op 1 oktober 2023. Beide gemeenten zetten de leegstandsverordening met experimentele aanscherping op dit moment in voor woningen, niet voor ander vastgoed. Door deze experimentele aanscherping hoeven beide gemeenten niet de makelaarsrol op zich te nemen en hebben ze meer bevoegdheden om op te treden. De belangrijkste nieuwe maatregelen zijn: • •

•

• • •

Het leegstandsoverleg vindt binnen twee maanden na leegstand plaats (was drie maanden). Als een woning (nog) niet geschikt is voor gebruik, kan het college in een beschikking vastleggen welke voorzieningen binnen een vastgestelde termijn moeten worden aangebracht om de woning geschikt te maken voor bewoning. Eigenaren of verhuurders worden verplicht om geschikte (bewoonbare) lege woningen te verhuren tegen een marktconforme huurprijs. Het college kan de maximale marktconforme huurprijs vaststellen. Eigenaren kunnen worden verplicht om een vergunning voor tijdelijke verhuur aan te vragen. De boetes voor het niet melden van leegstand zijn verhoogd. Alle verplichtingen zijn afdwingbaar met een last onder dwangsom.

Het is nog te vroeg om vast te kunnen stellen wat de resultaten zijn van de bovenstaande aanscherping. Utrecht heeft de leegstandsverordening pas heel recent ingevoerd; de ervaringen daar zijn nog heel pril. Amsterdam daarentegen komt in het eerste kwartaal van 2024 met een evaluatie. Op grond hiervan kan de gemeente Den Haag beter inschatten wat de effecten zijn van de leegstandsverordening nieuwe stijl en bezien of een dergelijke aangescherpte verordening ook in Den Haag effectief kan zijn. Het experiment loopt voor zowel voor Utrecht als Amsterdam af op 1 januari 2025. Het Ministerie van Volkshuisvesting moet vervolgens nog bepalen of en hoe het experiment een voortzetting krijgt.

8

Utrecht sinds 1 oktober 2023. 26

27

Leegstandsbelasting in Vlaanderen In het nieuwe coalitieakkoord van de gemeente staat: "We lobbyen bij het Rijk voor een leegstandsbelasting.”9 De leegstandsbelasting is onder Vlaamse gemeenten een populaire maatregel om leegstand aan te pakken. Recent nog wees de VNG de Tweede Kamerwoordvoerders bouwen en wonen er op dat het instrumentarium dat gemeenten hebben om leegstand te bestrijden beperkt, tijdrovend en omslachtig is. Daarbij bracht de VNG ook de Vlaamse praktijk van leegstandsbelasting bij de Kamer onder de aandacht. “De gemeente kan in geval van langdurige leegstand van een pand een belasting opleggen, die naarmate de tijd vordert progressief is. Veel eigenaren kiezen er dan snel voor om iets aan het pand te gaan doen, zodat de leegstand voorbij is.”10 Een motie van SP-Tweede Kamerlid Sandra Beckerman die pleitte voor een leegstandsbelasting naar Vlaams model werd in september 2023 met een klein verschil in stemmen verworpen. De VNG acht de kans echter aanwezig dat na de Tweede Kamerverkiezingen in november wel een Kamermeerderheid mogelijk is. 4.2 Conclusie Veel energie in de stad! Ruimte in Den Haag is een schaars goed. Hoewel de leegstand in Den Haag beperkt is, hebben partijen de ambitie om de kansen die leegstand biedt voor diverse doelgroepen, ondernemers en maatschappelijke functies maximaal te benutten.

Uit de enquête, de gesprekken en de interviews is duidelijk geworden dat er veel energie is in de stad om leegstand aan te pakken en, als het voorkomt, (tijdelijk) in te vullen. Maar ook nog uitdagingen… De Haagse aanpak van leegstand wordt nu gekenmerkt door versnippering. Die versnippering geldt zowel de inhoud als de organisatie van de aanpak, met veel partijen die bij leegstand betrokken zijn, maar elkaar niet altijd weten te vinden. Alleen door écht samen te werken, informatie te delen en samen af te wegen wat de meest optimale invulling per locatie is, kan leegstand optimaal worden benut. Dit geldt zowel voor spelers binnen als buiten de gemeente.

9

Haags Akkoord, oktober 2023, blz. 46

10

Brief VNG, 30 juni 2023: VNG inbreng CD Woningbouwopgave en koopsector 5 juli 28

De vele goede bestaande Haagse initiatieven bieden nu al een goede basis voor zo'n samenwerking. De grootste uitdaging in Den Haag is dan ook om op basis van bestaande activiteiten te komen tot een structurele aanpak van leegstand. De gemeente wil daarvoor vooral bestaande initiatieven versterken, met elkaar verbinden of uitbreiden. Ondanks de beperkte leegstand zijn er zeker kansen om leegstaande panden, terreinen, verdiepingen of andere locaties in te zetten voor de huisvesting van doelgroepen of voor andere maatschappelijke of economische functies. Den Haag wil met een meer structurele, integrale aanpak stevig inzetten op het invullen van leegstand. Deze nieuwe aanpak wordt in het volgende hoofdstuk omschreven.

29

5.

Haagse aanpak leegstand

5.1 Maatregelen met draagvlak en resultaat De gemeente kan een breed palet aan maatregelen inzetten om leegstand aan te pakken en tijdelijk gebruik te stimuleren. Echter: niet alle maatregelen zijn even geschikt voor de Haagse vastgoedmarkt van dit moment en de actuele Haagse ambities: sommige maatregelen zijn naar verwachting te duur, niet in verhouding met het verwachte effect, of worden naar verwachting bestuurlijk/ambtelijk nog onvoldoende gesteund. Daarom is het advies om te beginnen met die maatregelen die nu al kunnen rekenen op draagvlak onder stakeholders en waarvan wordt verwacht dat ze met beperkte inzet en middelen snel tot resultaten leiden. In de instrumentenkoffer (zie bijlage) hebben deze maatregelen de code 'groen' meegekregen. Wanneer deze instrumenten onvoldoende blijken te zijn om de leegstand in Den Haag terug te dringen, zijn aanvullende maatregelen geïdentificeerd waarmee de inzet van Den Haag (en daarmee de impact) verhoogd kan worden. Deze hebben in de instrumentenkoffer de codes oranje (aanvullende maatregelen waarvoor meer inzet nodig is) en rood (zwaarst denkbare instrumenten). De complete instrumentenkoffer is opgenomen in de bijlage. Onderstaand lichten we de 'groene' maatregelen toe die de gemeente zou kunnen aanpakken. De onderstaande maatregelen zijn nadrukkelijk aanvullend op wat de gemeente Den Haag nu al doet.

Ook liggen er kansen voor Den Haag om bestaande maatregelen nog beter te benutten. Advies is wel om bij intensivering van de leegstandsaanpak voor ogen te houden dat niet alle instrumenten tegelijk kunnen worden ingevoerd. De gemeentelijke organisatie moet zo'n aanpak aankunnen, maar ook de markt. Een nieuwe Haagse aanpak leegstand vraagt dus om een doordachte invoering. Belangrijk in de nieuwe Haagse aanpak leegstand is dat vraag (partijen die zoeken naar ruimte om te wonen, werken, ontmoeten, et cetera) en aanbod (leegstaande panden, maar ook braakliggende terreinen, onderdelen van gebouwen zoals verdiepingen, of plekken die eventueel (dubbel) gebruikt kunnen worden) bij elkaar worden gebracht. Deze initiatieven verdienen bovendien een level playing field in een zeer gespannen vastgoedmarkt.

30

Integraal leegstandsoverleg Een vaak gehoord knelpunt in het invullen van leegstand is de manier waarop externe partijen de samenwerking met de gemeente ervaren en de verkokering tussen de verschillende afdelingen. Doordat elk onderdeel van de gemeentelijke organisatie zich focust op de eigen portefeuille is er te weinig sprake van afstemming, samenwerking en/of een integrale afweging. Een integraal gemeentelijk leegstandsoverleg is een mogelijkheid om de organisatie te ‘ontschotten’ en om (tijdelijke) invulling van leegstaand vastgoed sneller van de grond te krijgen. Een integrale focus is ook een randvoorwaarde voor een succesvol leegstandsbeleid. Deelnemers aan het integraal leegstandsoverleg zijn medewerkers van verschillende afdelingen van DSO, OCW en DPZ. In het integraal leegstandsoverleg wisselen de betrokken afdelingen en diensten informatie uit, maken afspraken en pakken gezamenlijk cases op die de bestaande sectorale en gebiedsgerichte aanpak overstijgen. Bij de beslissing om een dergelijk overleg in te richten, zal de gemeente in begin 2024 de rollen en taken van het leegstandsoverleg in meer detail kunnen beschrijven. Het leegstandsoverleg is in ieder geval verantwoordelijk voor het tot stand komen van een uitwerking van dit advies.

Het resultaat is een doordachte aanpak, met daarin een prioritering, tijdplanning - en waar nodig additionele dekking - van de 'groene' maatregelen uit de instrumentenkoffer. Als het integraal leegstandsoverleg in staat wordt gesteld om de uitwerking snel op te pakken, kan deze op zijn vroegst in het tweede kwartaal van 2024 verschijnen. Het advies is dat het leegstandsoverleg in de bovengenoemde uitwerking kiest uit en prioriteert in de onderstaande 'groene' maatregelen: • • •

• • • • • • • •

Het tot stand brengen van één gezamenlijke lijst met leegstaande locaties. Het opstellen van een afwegingskader voor leegstaande locaties.

Het mede op basis van het bovenstaande kader maken van een gezamenlijke afweging van mogelijkheden en kansen, om zo sneller een geschikte invulling te vinden voor kansrijke locaties. Het maken van leegstandspaspoorten voor kansrijke leegstaande locaties; Het agenderen van leegstand binnen de ambtelijke organisatie en het bestuur; Contacten onderhouden met externe partijen als corporaties en andere vastgoedpartijen. Afspraken maken over het inrichten van een meldpunt voor inwoners en bedrijven om op vrijwillige basis leegstaande panden aan te geven. Inrichten van een digitaal makelpunt. Voeren van leegstandsoverleg met vastgoedpartijen; structureel via de leegstandstafel, op projectniveau met pandeigenaren en leegstandsbeheerders; Bespreken regionale afstemming. Periodiek rapporteren over leegstandscijfers en effectiviteit van de aanpak. 31

Een aantal hierboven genoemde instrumenten wordt hieronder meer in detail uitgewerkt. Een integrale leegstandslijst Verschillende afdelingen van de gemeente Den Haag houden lijsten bij van leegstaande locaties in de stad. Dit gebeurt vaak ad hoc en de lijsten worden vaak niet naast elkaar gelegd. Ook overleg over wat een buurt nodig heeft, vindt vaak plaats binnen de beleidsafdeling. Er ligt dus een kans om de bestaande lijsten te integreren en samen deze lijst actueel te houden, met daaraan verbonden een heldere weergave op kaart. Het beheer van deze lijst zal moeten worden belegd op één centrale plek binnen de ambtelijke organisatie. Integraal afwegingskader In lijn met de ontkokering tussen de gemeentelijke afdelingen, ligt er een kans voor het opstellen van een integraal afwegingskader om te komen tot de beste match tussen de beschikbare ruimte en initiatieven. Op dit moment laat de werkwijze van de gemeente zich kenschetsen als ‘free for all’, waarbij elke afdeling beschikbare ruimte claimt op basis van specifieke opgaven. Om een andere werkwijze mogelijk te maken, is een hulpmiddel voor prioritering nodig: een kader dat helpt om de meest geschikte en kansrijke match te maken op basis van de beschikbare locatie (staat, locatie, functie et cetera), het gebied waar deze locatie zich bevindt en de bekende initiatieven.

Het kader biedt een houvast bij het beantwoorden van de vraag: welke functie is op deze plek en in dit gebied het meest gepast? Het weegt daarbij verschillende beleidsdoelen en -prioriteiten mee (wonen voor verschillende doelgroepen, maatschappelijke of economische functies, gemeentelijk vastgoed verkopen om middelen te genereren, et cetera). Het kader kan daardoor ook

ondersteunend en mogelijk versnellend zijn voor het vergunningverleningsproces. Bestaande sectorale afwegingskaders zijn de eerste bouwstenen om te komen tot een overkoepelend afwegingskader. Een aandachtspunt bij het opstellen van het afwegingskader is dat het niet te 'zwaar' mag worden; een kader dat alle denkbare criteria afweegt voor alle denkbare locaties kan snel onwerkbaar worden. Het afwegingskader moet uiteindelijk aan college en raad ter goedkeuring voorgelegd worden. Leegstandsoverleg met externe vastgoedpartijen Leegstandsoverleg met vastgoedpartijen, waaronder corporaties en leegstandsbeheerders, is een uitgelezen kans om samen met de stad tot concrete oplossingen te komen. Respondenten geven aan dat eigenaren van panden soms niet weten wat zij met hun leegstaande locatie kunnen doen of geen initiatieven kennen die graag van hun locatie gebruik zouden willen maken. 32

Leegstandsoverleg met externe vastgoedpartijen kan vorm krijgen op twee niveaus: periodiek in een leegstandstafel, en incidenteel op projectniveau met de betrokken vastgoedeigenaren of leegstandsbeheerders.

33

Aan de leegstandstafel voeren verschillende partijen samen overleg over leegstaande locaties en initiatieven die mogelijk aan de locatie kunnen worden gekoppeld. Aan de tafel zitten vertegenwoordigers van de gemeente, corporaties en andere vastgoedpartijen. Op projectniveau kan de gemeente overleggen met individuele eigenaren of leegstandsbeheerders, en bijvoorbeeld met hen in gesprek gaan over mogelijke (tijdelijke) oplossingen voor de ontstane leegstand, zoals tijdelijke verhuur. Met leegstandsbeheerders kan bijvoorbeeld worden besproken of het aantal partijen dat gebruik maakt van een pand omhoog kan. Leegstandspaspoorten De gemeente kan leegstandspaspoorten opstellen voor kansrijke leegstaande locaties. Daarin staat de benodigde informatie over de locatie samenvat, zoals: adres, omvang, aard, huidige functie, technische staat. Het leegstandspaspoort bevat ook alle belangrijke zaken rond omgeving, vergunningen, brandveiligheid, bestemming en andere kaders en randvoorwaarden. Dit maakt in één oogopslag inzichtelijk wat de mogelijkheden van de locatie zijn, waardoor de match makkelijker kan worden gemaakt. De gemeente kan voor de meest kansrijke leegstaande locaties een leegstandspaspoort opstellen volgens eenzelfde uniform format. Het zou te veel capaciteit kosten om voor elk leegstaand pand in Den Haag een paspoort op te stellen.

Het advies is daarom dit enkel te doen voor locaties waarvan het integrale leegstandsoverleg op basis van kennis en ervaring zegt dat tijdelijke invulling goed mogelijk is of extra meerwaarde zou kunnen opleveren. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de mogelijkheid om functies te huisvesten die een duidelijke toegevoegde waarde hebben voor de omgeving, het ruimte bieden voor een specifieke groep spoedzoekers of het benutten van strategische locaties voor bepaalde functies. Omdat panden met een woonfunctie lastig tijdelijk kunnen worden ingevuld met een andere functie, is eht advies om enkel leegstandspaspoorten op te stellen voor panden zonder woonfunctie. Faciliteren digitaal makelpunt Matching van locaties en initiatieven is maatwerk. De locatie moet daarbij het vertrekpunt zijn. Op basis van beschikbare ruimte kan de gemeente een (digitaal) platform faciliteren waar initiatiefnemers (vraag) en eigenaren van locaties (aanbod) met elkaar in contact kunnen komen. Dat dient voor inwoners van Den Haag als één centraal punt waar zij terecht kunnen met vragen over beschikbare locaties voor tijdelijke invulling en hun belangstelling voor een leegstaand object kenbaar kunnen maken. Op die manier geeft het makelpunt invulling aan de wens van de gemeente om de aanpak van leegstand samen met de stad vorm te geven.