RIS317313 Bijlage
Tekst van het document
Uitgangspunt
27
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
≡◄►
5
Beheer gemeenschappelijke regelingen Gemeenschappelijke regelingen (GR-en) zijn samenwerkingsverbanden tussen overheden waarvan het aangaan of de oprichting geregeld is krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Omdat veel informatie over GR-en op een gestructureerde wijze is toegelicht in het document van de VNG ‘Intergemeentelijke Samenwerking Toegepast: handreiking voor toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen’ wordt in dit hoofdstuk kort ingegaan op de belangrijkste onderdelen voor de gemeente Den Haag. Daarnaast worden in dit hoofdstuk diverse inhoudelijke aspecten omtrent het inrichten van een gemeenschappelijke regeling en (de rol van de raad in) het beheer van gemeenschappelijke regelingen beschreven. De Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr) is gewijzigd per 1 juli 2022. Deze wetswijziging beoogt de positie van de raad te versterken bij besluitvorming door gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast beoogt het wetsvoorstel ook de controlerende rol van de raad te versterken. Dit wordt deels gerealiseerd door bestaande bevoegdheden aan te passen. Ook worden nieuwe instrumenten voor de raden geïntroduceerd. Deze moeten binnen twee jaar na inwerkingtreding geïmplementeerd worden in de gemeenschappelijke regelingen.
5.1
Inrichten van gemeenschappelijke regelingen Samenwerkingsverbanden tussen openbare lichamen zoals gemeenten, provincies en waterschappen kunnen hun taakuitvoering laten uitvoeren door GR’en. Deze worden gezien verlengd lokaal bestuur bij uitvoering van publieke taken. Bij de oprichting van een GR is de vraag aan de orde of de gemeente bepaalde taken in samenwerking met andere overheden wil uitvoeren via een aparte rechtspersoon. Het gaat dan altijd om een publiekrechtelijke organisatie en overdracht van bevoegdheden. Een belangrijk motief voor zo’n samenwerking is het bovengemeentelijke karakter van een beleidsveld bij de oprichting van een GR bijvoorbeeld op het gebied van verkeer en vervoer, bedrijventerreinen, regionale ontwikkeling, veiligheid en gezondheid. Ook spelen bijv. schaalvergroting en kennisdeling een rol, waarmee efficiencywinst kan worden beoogd. Om te bepalen of een GR wordt aangegaan wordt het toetsingskader uit hoofdstuk 2 en wordt het in hoofdstuk 3 beschreven proces met college en raad doorlopen.
5.2
Beheer gemeenschappelijke regelingen Voor de beheerfase worden – voor behartiging van de publieke en financiële belangen van de gemeente Den Haag – specifieke zaken vastgelegd in de betreffende gemeenschappelijke regeling (een lijst met aandachtspunten is opgenomen in bijlage 3). Ook bij de herziening van de gemeenschappelijke regelingen o.b.v. de gewijzigde Wgr zijn deze aandachtspunten van belang. Iedere GR borgt deze aspecten en legt deze vast in de GR die aan de raden worden voorgelegd.
28
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
5 Beheer gemeenschappelijke regelingen
5.2.1
≡◄►
Governance gemeenschappelijke regelingen Bij inrichting of wijzigingen van de governance van een GR wordt de lijst met aandachts punten uit bijlage 3 betrokken bij inrichten of herzien van iedere regeling. Nieuwe aandachtspunten zijn o.a. de bevoegdheid van een GR (indien sprake is van een openbaar lichaam) om een adviescommissie vanuit raden van deelnemende gemeenten in te stellen én de mogelijkheid om als raden van deelnemende gemeenten een gezamenlijke onderzoekscommissie in te stellen (enquêterecht).
5.2.2
Financieel beheer gemeenschappelijke regelingen Ook ten aanzien van het financieel beheer worden er een aantal zaken geregeld in iedere GR o.b.v. de Wgr (en dit beleidskader). Basis is het voorschrift dat het DB van de GR uiterlijk op 30 april van het lopende jaar de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het volgende begrotingsjaar aanbiedt aan de raad, zodat de raad deze informatie ter beschikking heeft t.b.v. de voorjaarsnota. Ook de voorlopige jaarrekening wordt vóór 30 april van dat jaar inclusief het accountantsrapport aan de raad gestuurd. Verder stuurt het DB van een GR de ontwerpbegroting 12 weken voordat zij aan het AB wordt aangeboden toe aan de raad. Daarna is er een mogelijkheid voor de raad om zienswijzen in te brengen, voordat de begroting door het AB van betreffende GR wordt vastgesteld. Ook wanneer er financiële middelen beschikbaar moeten worden gesteld die nog niet voorzien waren heeft de raad de budgettaire bevoegdheid. Volgens de financiële verordening van de gemeente Den Haag geldt momenteel dat bij een bedrag van minimaal € 500.000, een wensen en bedenkingen procedure worden gevolgd. Als het een bedrag van meer dan € 2.500.000 betreft moet het besluit ter goedkeuring aan de raad worden voorgelegd. Vertrekpunt is dat een GR niet failliet kan gaan.
Eventuele begrotingstekorten worden opgelost door middel van bezuiniging op de publieke taak, apparaat- of organisatiekosten of door middel van verhoging van de bijdragen van de samenwerkende gemeenten. Hier vloeit dan ook het financieel belang van de gemeente bij een GR voort, alsmede het belang van een heldere informatievoorziening.
5.2.3
Informatievoorziening gemeenschappelijke regelingen Via de begroting, de jaarrekening en de jaarrapportage verbonden partijen informeert het college de raad over relevante ontwikkelingen bij de gemeenschappelijke regelingen (en alle andere verbonden partijen). De informatievoorziening omtrent gemeenschappelijke regelingen wordt zoveel mogelijk aan deze periodieke momenten gekoppeld (zie ook bijlage 3).
5.2.4
Bezoldiging gemeenschappelijke regelingen De leden van het bestuur van een openbaar lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie kunnen een tegemoetkoming in de kosten én, voor zover zij niet de functie van wethouder, burgemeester of secretaris vervullen, een vergoeding voor hun werkzaamheden ontvangen. De hoogte van de vergoeding staat in redelijke verhouding tot de aan het lidmaatschap verbonden werkzaamheden, mede rekening houdend met de vergoeding voor werkzaamheden die het bestuurslid ontvangt uit hoofde van zijn raadslidmaatschap. Ook bij door de GR ingestelde adviescommissies kunnen aangewezen raadsleden een vergoeding voor werkzaamheden ontvangen. Bij alle bezoldigingen zijn de WNT en transparantie hierover van toepassing.
29
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
5 Beheer gemeenschappelijke regelingen
5.3
≡◄►
Beëindigen van gemeenschappelijke regelingen Net als bij privaatrechtelijk verbonden partijen is het uitgangspunt dat ook gemeenschappelijke regelingen periodiek worden geëvalueerd om vast te stellen of er nog sprake is van de behartiging van een publiek belang. Indien door de gemeenteraad wordt vastgesteld dat hier niet langer sprake van is kan worden aangevangen met de uittreding. Hier wordt de in hoofdstuk 2 beschreven evaluatiemethodiek voor (Haagse) verbonden partijen toegepast en wordt het in hoofdstuk 3 beschreven proces gevolgd. De mate van complexiteit van de uittreding hangt in de praktijk af van het gegeven of de gemeente als enige uittreedt of dat er feitelijk sprake is van een liquidatie van de GR.
5.4
Samenwerken in en toezicht op gemeenschappelijke regelingen Eind 2018 is vanuit de VNG en het ministerie van BZK een manifest ondertekent over bestuurlijke en regionale samenwerking. Daarin zijn vijf zogenaamde ‘agendapunten’ over de toekomst van deze samenwerking: • Versterken verbinden horizontale controle en verticaal toezicht, • Beter voeren dialoog, • Beter leren via toezicht, • Uniformeren uitvoering toezicht en • Toezichthouder richt zich op gedeelde risico’s. De thema’s zijn op zichzelf herkenbaar en zijn ook op verschillende punten teruggekomen in dit beleidskader in relatie tot het aangaan of beheer van private partijen. Kern is dat de verbetering van toezicht maatschappelijk relevanter wordt en bij voorkeur zonder systeemingrepen wordt toegepast.
30
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
≡◄►
6
Bestuurlijke verhoudingen en verantwoording
6.1
Verhouding binnen het college Elk collegelid heeft op basis van de verantwoordelijkheidsverdeling de verantwoordelijkheid voor een bepaald beleidsterrein. Dit bepaalt ook de beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid voor verbonden partijen. De beleidsinhoudelijk wethouder is primair verantwoordelijk voor de inhoudelijke en beleidsbepalende kant van de verbonden partij in kwestie en bewaakt de borging van het publiek belang en de realisatie van de gemeentelijke beleidsdoelstellingen die horen bij de verbonden partij, oftewel: ‘de opdrachtgeversrol’. De wethouder Financiën vervult de toezicht- en aandeelhoudersrol bij alle verbonden partijen. Behalve in het geval dat de wethouder ook beleidsverantwoordelijk is voor de verbonden partij. In dat geval wordt de aandeelhoudersrol door een andere wethouder ingevuld om ‘dubbele petten’ te voorkomen. Naast de bestuurlijke rolverdeling bij specifieke verbonden partijen, is de wethouder Financiën belast met de coördinatie van de verbonden partijen binnen de gemeente Den Haag. De wethouder Financiën ziet toe op een eenduidige, uniforme en volledige beheersing van verbonden partijen. Dit kan met het volgende voorbeeld worden verduidelijkt. De wethouder met het beleidsterrein afvalinzameling in de portefeuille is verantwoordelijk voor de opdrachtgeversrol van HMS. De wethouder Financiën vervult bij HMS de toezicht- en aandeelhoudersrol.
De standpuntbepalingen van (aandeelhouders)vergaderingen van verbonden partijen komen afzonderlijk aan de orde in een collegevergadering. Voor gemeenschappelijke regelingen is dit verder gespecificeerd. Het college dient voorafgaand aan iedere AB of DB-vergadering een standpuntbepaling vast te stellen voor door het college nader te specificeren onderwerpen. Ambtelijke rolverdeling Verbonden partijen worden primair bij de beleidsdienst beheerd, daar vindt ook de sturing en control in eerste aanleg plaats. De afdeling Treasury en Verbonden Partijen (TVP) is centraal in de gemeentelijke organisatie gepositioneerd als coördinator van het beheer en toezicht op verbonden partijen. TVP borgt ambtelijk een overkoepelend en eenduidig beheer en toezicht op alle gemeentelijke verbonden partijen en wordt aangestuurd door de directeur Middelen en Control/concerncontroller. Ook lopen alle bestuurlijke voorstellen inzake verbonden partijen via TVP. Het is van belang dat tussen de verschillende afdelingen van de gemeente afspraken worden gemaakt over de rolverdeling. Het actuele uitvoeringsbesluit verbonden partijen dient hierbij als basis.
31
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
6 Bestuurlijke verhoudingen en verantwoording
6.2
≡◄►
Gemeenteraad en college In het licht van het vigerende dualisme is de gemeenteraad verantwoordelijk voor het stellen van kaders op hoofdlijnen en het controleren van het college. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Een doorvertaling van dit uitgangspunt leidt ertoe dat het college bevoegd is tot het aangaan en afstoten van privaatrechtelijke verbonden partijen. Bij het aangaan van een verbonden partij wordt op basis van artikel 160 lid 2 Gemw de raad in de gelegenheid gesteld tot het uiten van wensen en bedenkingen. Bij het afstoten van een verbonden partij wordt de raad hiertoe in de gelegenheid gesteld als dit een ingrijpend besluit betreft, zoals bedoeld in artikel 169 Gemw. Afhankelijk van de omvang van het afstotingstraject, de randvoorwaarden en de (ingrijpende) gevolgen voor de gemeente wordt de gemeenteraad vooraf geïnformeerd en de mogelijkheid geboden om hun wensen en bedenkingen uit te spreken. Het beheer van de verbonden partijen is een verantwoordelijkheid van het college binnen de kaders vastgesteld door de gemeenteraad. Deze kaders betreffen het vaststellen van dit beleidskader én de jaarlijks vast te stellen programmabegroting. Binnen het gestelde kader treedt het college op als aandeelhouder en kan het college de benodigde aandeelhoudersbesluiten nemen.
Verantwoording van het college aan de raad over het gevoerde beleid is aan een aantal regels gebonden. In ieder geval legt het college jaarlijks verantwoording af in de paragraaf ‘Verbonden Partijen’ in de jaarrekening en de Jaarrapportage Verbonden Partijen.
In de Jaarrapportage Verbonden Partijen wordt de invulling van de aandeelhoudersrol bij de gemeentelijke deelnemingen nader belicht. Hierin informeert het college de gemeenteraad over belangrijke beslissingen en ontwikkelingen met grote impact voor deze gemeentelijke deelnemingen en wordt inzicht gegeven over de financiële continuïteit en het risicomanagement.
Uitgangspunt
De verantwoordingsplicht van het college over de uitoefening van aandeelhoudersbevoegdheden is vastgelegd in artikel 169 Gemw. Niet alle informatie over verbonden partijen kan zondermeer openbaar worden gemaakt. Daarom zijn er enkele beperkingen in de informatievoorziening aan de raad. Bijvoorbeeld is het informatierecht van de aandeelhouders van een gemeentelijke deelneming beperkt door het wettelijke voorschrift dat de deelneming weliswaar alle informatie aan de aandeelhouders dient te verstrekken, maar dat een zwaarwegend belang van de vennootschap zich hiertegen kan verzetten. Van een dergelijk zwaarwegend belang kan sprake zijn op het moment dat een vennootschap in contracten met derden onderlinge geheimhouding is overeengekomen. De aandeelhouder heeft niet het recht om in deze private overeenkomsten te treden. Het college eist in dit verband echter wel van de deelneming dat zij onder geheimhouding dergelijke bedrijfsvertrouwelijke informatie moet kunnen inzien. Vanwege de zelfstandige mogelijkheid van de gemeenteraad om geheimhouding van door het college verstrekte informatie op te heffen, kan het belang van de vennootschap zich ertegen verzetten om deze informatie aan de gemeenteraad te laten verstrekken. Het college kan niet voor de gemeenteraad besluiten geheimhouding te bewaren.
Het college zal in deze gevallen, samen met de deelneming, naar een vorm zoeken om de gemeenteraad voldoende te kunnen informeren.
32
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
6 Bestuurlijke verhoudingen en verantwoording
6.3
≡◄►
Verhouding tussen college van B&W en privaatrechtelijke verbonden partijen In dit beleidskader is al een aantal keren naar voren gekomen dat vanuit de positie van aandeelhouder, lid van een ALV of oprichter van een stichting diverse belangen strijdig met elkaar kunnen zijn. Deze situatie kan verder worden gecompliceerd doordat de gemeente vanuit verschillende posities relaties onderhoudt met een verbonden partij. Een voorbeeld is dat de gemeente enerzijds aandeelhouder is en vanuit de borging van de continuïteit van de deelneming passende rendementen en dividend verlangt, terwijl de gemeente als inkoper van diensten van de deelneming, in het kader van het publiek belang, verwacht zoveel mogelijk dienstverlening te ontvangen tegen zo beperkt mogelijke vergoedingen. Omdat deze potentieel strijdige belangen inherent zijn aan de publieke taakuitvoering door een verbonden partij, is het uitgangspunt dat de belangenafweging in ieder geval op transparante wijze plaatsvindt door het college. Om deze transparante afweging te faciliteren worden de bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheden gescheiden en op verschillende plaatsen in de organisatie ondergebracht (zie paragraaf 6.1). Ook in dit verband is het nuttig om de verdeling van verantwoordelijkheden te verbinden aan de fase waarin de verbonden partij zich bevindt.
6.4
Verbonden partijen in de begroting en jaarrekening Conform het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) wordt in de begroting en de jaarrekening de paragraaf Verbonden Partijen opgesteld: • In deze wettelijk verplichte paragraaf wordt een overzicht gegeven van alle verbonden partijen van de gemeente. Het BBV stelt dat de paragraaf verbonden partijen van de gemeentelijke begroting aan een aantal voorwaarden dient te voldoen. Bijvoorbeeld dat de paragraaf in ieder geval het financieel belang, eigen- en vreemd vermogen en het resultaat van het begrotingsjaar bevat. • De timing waarop de gemeentelijke begroting en jaarrekening openbaar wordt gemaakt is vaak eerder, dan de begroting en jaarrekening van de verbonden partijen. Tevens is het mogelijk dat een verbonden partij in een private markt opereert en om commercieel vertrouwelijke redenen alleen wettelijk verplichte informatie publiceert (zoals de jaarrekening). • De meeste (privaatrechtelijke) verbonden partijen publiceren hun jaarrekening gelijktijdig of later dan de gemeente. Dit leidt ertoe dat de gemeente genoodzaakt is om de openbare financiële cijfers van de verbonden partij van het voorgaande jaar in de jaarrekening op te nemen. • De gemeente is in haar toezichthoudende rol op de hoogte van de financiële situatie van de verbonden partij.
De situatie kan zich voordoen dat de verwachtte de financiële cijfers van de verbonden partij significant afwijken van de cijfers die in de jaarrekening zijn opgenomen. In zo’n geval zal de gemeente dit in de paragraaf verbonden partijen toelichten en inzichtelijk maken wat het gevolg (risico) voor de gemeente kan zijn.
33
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
6 Bestuurlijke verhoudingen en verantwoording
6.5
≡◄►
Rechtmatigheidsverantwoording verbonden partijen De verbonden partijen hebben met betrekking tot rechtmatigheid een eigenstandige verantwoordingsplicht. Bij een GR is eveneens de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel van de jaarrekening. Het kan voorkomen dat de rechtmatigheidsverantwoording van de gemeente beïnvloed wordt door het niet-rechtmatig handelen van een verbonden partij, indien: • in de regeling, statuten, oprichtingsakte of overeenkomst is geregeld dat voorwaarden aan de bijdrage zijn verbonden waaraan de instelling zich moet houden om niet gehele of gedeeltelijke vermindering van de bijdrage van de gemeente te krijgen; • de verbonden partij een mandaat heeft om namens en met geld van de gemeente te besteden, waarbij de gemeente feitelijk opdrachtgever is; • de verbonden partij een eigen rechtspersoonlijkheid heeft en een aanbesteding verricht terwijl deze verbonden partij binnen de gezagsstructuur van de gemeente werkzaamheden verricht voor de gemeente; • de verbonden partij geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft en de opdracht daarmee feitelijk is verstrekt door de gemeente. Het is om die reden van belang dat gemeente monitort of een van bovenstaande gevallen aan de orde kan zijn.
Indien dit het geval is neemt de gemeente passende maatregelen, zodat voorkomen wordt dat (eventueel) niet-rechtmatig handelen de gemeentelijke rechtmatigheid – en de rechtmatigheidsverantwoording van het college bij de jaarrekening – beïnvloedt.
34
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
7
≡◄► Samenwerkingsrelaties met een bestuurlijk belang en fondsen
7.1
Samenwerkingsrelaties met een bestuurlijk belang Dit beleidskader biedt kaders en uitgangspunten voor de verbonden partijen van de gemeente Den Haag. Zoals aangegeven dient er sprake te zijn van een bestuurlijke en financieel belang om als verbonden partij te kwalificeren. Er zijn ook andere samenwerkingsrelaties waarbij er geen sprake is van een financieel belang, maar wel van een bestuurlijk belang (bijvoorbeeld via stemrecht of zitting in de Raad van Toezicht). De oorzaak van het ontbreken van een financieel belang kan komen doordat er enkel sprake is van een subsidierelatie. Het ontbreken van een financieel belang betekent niet dat de gemeente geen rol heeft. De gemeente heeft immers stemrecht of houdt toezicht op het bestuur. De gemeente kan bij deze bestuurlijke samenwerkingsrelaties bijvoorbeeld erop worden aangesproken dat er te weinig regels zijn gesteld, er te weinig toezicht is geweest of dat de zaken te lang op hun beloop zijn gelaten. Om dit onderwerp verder uit de diepen kan het ontwikkelen van een leidraad governance voor bestuurlijke samenwerkingsrelaties een logische stap zijn. Dit beleidskader zou hiervoor als bouwsteen kunnen dienen.
7.2
Samenwerken in of middels fondsen Fondsen zijn een bijzondere verschijningsvorm van gemeentelijke samenwerkingsrelaties die steeds meer in opkomst zijn. Deelnemende partijen in een fonds brengen middelen in met het oog op het behalen van een rendement dat ze uit het fonds willen halen. Het begrip rendement duidt in dit verband op twee aspecten, te weten een maatschappelijk rendement (het fonds creëert een maatschappelijk effect zoals werkgelegenheid, verbetering van gezondheid, CO2-reductie, etc.), en een financieel rendement (het vermeerderen van de ingelegde gelden). Het startpunt voor het participeren in een fonds is het publiek belang. Het doorlopen van het Haags Toetsingskader helpt bij het vaststellen van het publiek belang en laat zien of borging hiervan via een fonds mogelijk en wenselijk is. Dit is het vertrekpunt voor het maken van toekomstige afwegingen over het al dan niet participeren in een fonds. Bij fondsen is de betrokkenheid van de gemeente anders dan bij overige verbonden partijen. Investeren is de kerntaak van een fonds. De gemeente wil als aandeelhouder vooraf en actief betrokken zijn bij het opstellen van de investeringsstrategie die het speelveld van het fonds bepaalt. Hiermee kan de gemeente de koers van het fonds bepalen. De investeringsstrategie bepaalt het speelveld van het fonds en bevat kaders waar binnen het fondsmanagement moet opereren.
Zolang het fonds zich op dit speelveld begeeft heeft de gemeente geen noodzaak om actief betrokken te zijn bij de investeringsbesluiten. Net als de strategie bij andere deel nemingen, beoordeelt de gemeente de investeringsstrategie op elementen als publiek belang, doelstellingen en financiële verwachtingen.
35
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
≡◄► Rollen m.b.t. aangaan en afstoten Verbonden Partijen
bijlage 1
In hoofdstuk 3 is het proces omtrent het aangaan en afstoten van verbonden partijen omschreven. Als aanvulling zijn in deze bijlage de rollen van college en raad bij het aangaan en afstoten van verbonden partijen schematisch weergegeven. Overigens geldt dit proces ook t.a.v. het wijzigen van gemeenschappelijke regelingen. Vanwege accentverschillen bij het aangaan en afstoten van resp. privaatrechtelijke verbonden partijen en gemeenschappelijke regelingen zijn deze apart weergegeven. Belangrijkste verschil is dat bij het aangaan en afstoten van een privaatrechtelijke verbonden partij de raad in gelegenheid wordt gesteld wensen en bedenkingen kenbaar te maken, terwijl de raad op basis van de Wgr bij het aangaan en afstoten van gemeenschappelijke regelingen in de gelegenheid wordt gesteld zienswijzen in te dienen.
Aangaan privaatrechtelijke verbonden partij Het bestuurlijke proces en de bijbehorende rollen voor raad en college bij het aangaan van een privaatrechtelijke verbonden partij ziet er schematisch als volgt uit:
Onderzoeksfase College
Het college besluit over het wel of niet verder uitwerken van de oprichting van betreffende privaatrechtelijke verbonden partij (en legt deze ter informatie voor aan de raad).
Raad
De uitkomsten van de onderzoeksfase (rapportage toetsingskader, businesscase en visie op samenwerking) zijn als bijlage bij het collegevoorstel gevoegd.
College
Het college neemt – indien van toepassing – o.b.v. de bespreking van de raad een aangepast besluit over het wel of niet verder uitwerken van de oprichting van betreffende privaatrechtelijke verbonden partij.
36
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
De raad bespreekt desgewenst het besluit van het college tot wel of niet verder onderzoeken van oprichting van de privaatrechtelijke verbonden partij in de uitwerkingsfase. Indien van toepassing worden de uitkomsten van deze bespreking(en) teruggekoppeld aan het college.
Raad
De raad wordt - indien van toepassing – geïnformeerd over het wel of niet verder uitwerken van de oprichting van betreffende privaatrechtelijke verbonden partij.
≡◄►
Bijlage 1: Rollen met betrekking tot aangaan en afstoten Verbonden Partijen
Uitwerkingsfase College
Het college besluit over de voorgenomen oprichting en/of toetreding tot betreffende privaatrechtelijke verbonden partij. Raad
De raad maakt – indien gewenst – o.b.v. het collegebesluit en bijbehorende uitkomsten van de uitwerkingsfase binnen een redelijke termijn de wensen en bedenkingen richting de uitvoeringsfase schriftelijk kenbaar aan het college.
Raad
De raad wordt geïnformeerd over (de uitvoering) van het collegebesluit tot toetreding en/of
De uitkomsten van de uitwerkingsfase (voorstel inrichting organisatie, randvoorwaarden, uitgangspunten, update businesscase en exitstrategie) zijn als bijlage bij het collegevoorstel gevoegd.
Uitvoeringsfase College
Het college werkt het voorgenomen besluit en de eventuele wensen en bedenkingen uit in de stukken voor toetreding tot de (al dan niet op te richten) privaatrechtelijke verbonden partij. Het college besluit over de uitgewerkte stukken (statuten, profielschetsen toezichthouders en bestuurders etc.) en informeert de raad.
oprichting van de privaatrechtelijke verbonden partij.
Aangaan gemeenschappelijke regeling Het bestuurlijke proces en de bijbehorende rollen voor raad en college bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling ziet er schematisch als volgt uit:
Onderzoeksfase College
Het college besluit over het wel of niet verder uitwerken van de oprichting van betreffende gemeenschappelijke regeling (en legt deze ter informatie voor aan de raad).
Raad
De raad bespreekt desgewenst het besluit van het college tot wel of niet verder onderzoeken
De uitkomsten van de onderzoeksfase
van oprichting van de gemeenschappelijke
(rapportage toetsingskader, businesscase en
regeling in de uitwerkingsfase.
visie op samenwerking) zijn als bijlage bij het Indien van toepassing worden de uitkomsten van deze bespreking(en) teruggekoppeld aan het college.
collegevoorstel gevoegd.
College
Het college neemt - indien van toepassing - o.b.v. de bespreking van de raad een aangepast besluit over het wel of niet verder uitwerken van de oprichting van betreffende gemeenschappelijke
Raad
De raad wordt - indien van toepassing geïnformeerd over het wel of niet verder
regeling.
uitwerken van de oprichting van betreffende gemeenschappelijke regeling.
37
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
≡◄►
Bijlage 1: Rollen met betrekking tot aangaan en afstoten Verbonden Partijen
Uitwerkingsfase College
Het college besluit over de voorgenomen oprichting en/of toetreding tot betreffende gemeenschappelijke regeling. Raad
De raad dient - indien gewenst - o.b.v. het collegebesluit en de bijbehorende
De uitkomsten van de uitwerkingsfase (voorstel inrichting organisatie, randvoorwaarden, uitgangspunten, update businesscase en exitstrategie) zijn als bijlage bij het collegevoorstel gevoegd.
uitkomsten van de uitwerkingsfase binnen 8 weken een zienswijze* in bij het college.
Uitvoeringsfase College
Het college werkt het voorgenomen besluit en de eventuele zienswijze uit in de stukken voor toetreding tot de (al dan niet op te richten) gemeenschappelijke regeling. Het college besluit over de uitgewerkte stukken (statuten, profielschetsen toezichthouders en
Raad
De raad wordt geïnformeerd* over (de uitvoering van) het collegebesluit tot toetreding en/of oprichting van de gemeenschappelijke regeling.
bestuurders etc.).
* Bovengenoemd schema geldt voor zogenoemde ‘college-regelingen’ die worden aangegaan door het college. Dit betreft de meest voorkomende gemeenschappelijke regelingen. In sommige gevallen kan er sprake zijn van een ‘raads- of gecombineerde regeling’. In die gevallen neemt de raad een besluit in de uitwerkingsfase en de uitvoeringsfase en is er resp. geen sprake van een zienswijze of raadsinformatie.
Afstoten privaatrechtelijke verbonden partij Het bestuurlijke proces en de bijbehorende rollen voor raad en college bij het afstoten van een privaatrechtelijke verbonden partij ziet er schematisch als volgt uit: College
College
Het college neemt tijdig een voorgenomen besluit tot beëindiging, incl. de belangrijkste consequenties en risico’s en stelt de raad in gelegenheid om wensen en bedenkingen in te brengen op dit voorgenomen besluit.
Raad
De raad maakt (binnen een redelijke termijn) wensen en bedenkingen schriftelijk kenbaar aan het college.
Raad
De raad wordt geïnformeerd over (de uitvoering van) het collegebesluit tot het beëindigen van de relatie.
Na ontvangst van eventuele wensen en bedenkingen vanuit de raad neemt het college een besluit tot het beëindigen van de relatie.
38
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
≡◄►
Bijlage 1: Rollen met betrekking tot aangaan en afstoten Verbonden Partijen
Afstoten gemeenschappelijke regeling Het bestuurlijke proces en de bijbehorende rollen voor raad en college bij het afstoten van een gemeenschappelijke regeling ziet er schematisch als volgt uit: College
College
Het college neemt tijdig een voorgenomen besluit* tot beëindiging, incl. de belangrijkste consequenties en risico’s en stelt de raad gelegenheid een zienswijze in te dienen op dit voorgenomen besluit.
Raad
De raad dient (binnen 8 weken) een zienswijze* in op dit voorgenomen besluit.
Raad
De raad wordt geïnformeerd over (de uitvoering van) het collegebesluit* tot het beëindigen van de relatie.
Na ontvangst van eventuele zienswijze vanuit de raad neemt het college een besluit* tot het beëindigen van de relatie.
* Bovengenoemd schema geldt voor zogenoemde ‘college-regelingen’ die zijn aangegaan door het college. Dit betreft de meest voorkomende gemeenschappelijke regelingen. In sommige gevallen kan er sprake zijn van een ‘raads- of gecombineerde regeling’. In die gevallen neemt de raad een besluit over het afstoten op basis van een voorstel vanuit het college en wordt de raad – door het college – over de effectuering van het raadsbesluit geïnformeerd.
39
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
≡◄► Wettelijke kaders en toegepaste definities
bijlage 2
Op peildatum 1 juni 2023 zijn de volgende wettelijke kaders en definities van toepassing op dit beleidskader. Mochten wettelijke kaders die na 1 juni 2023 in werking treden van invloed zijn op de uitgangspunten uit dit beleidskader dan hebben deze eventueel nieuwe wettelijke kaders voorrang.
Wettelijk kader Verbonden Partijen Dit beleidskader past en moet passen binnen wettelijke kaders. De wettelijke kaders en de toegepaste definities worden in deze bijlage uiteengezet. Het beleidskader past in de rolverdeling tussen raad en college, waarin volgens de Wet Dualisering Gemeentebestuur, beide gescheiden verantwoordelijkheden hebben: de raad stelt de kaders en controleert en het college bestuurt.
waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt.’ Dus wanneer de gemeente financieel kan worden aangesproken of geld kan kwijtraken bij een faillissement. De definitie in het BBV van het financieel belang is nog verder gespecificeerd door de toevoeging: ‘Reguliere handelstransacties waarbij geen geld ter beschikking wordt gesteld, maar een betaling van een tegenprestatie plaatsvindt, bijvoorbeeld bij crediteuren of subsidierelaties, leiden niet tot een financieel belang.’
Wettelijke definitie Verbonden Partijen Wat wettelijk verstaan wordt onder een verbonden partij is vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Hierin staat aangegeven dat een verbonden partij ‘een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie is waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.’
Wettelijke definitie Bestuurlijk Belang Bestuurlijk belang wordt vervolgens gedefinieerd als: ‘zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht’. Volgens de ‘Notitie verbonden partijen’ van de commissie BBV uit 2016 is sprake van bestuurlijk belang als een wethouder, raadslid of ambtenaar van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de verbonden partij plaatsneemt, of namens de gemeente stemt. Bij zitting in een toezichthoudend orgaan is geen sprake van vertegenwoordiging in het bestuur. Wanneer echter de gemeente in een toezichthoudend orgaan een besluitvormende stem heeft, wordt dit gelijk gesteld aan vertegenwoordiging in het bestuur en is sprake van een bestuurlijk belang. Wanneer er slechts sprake is van een adviserend lidmaatschap in een toezichthoudend orgaan, dan bestaat er geen bestuurlijk belang. Bij alleen een benoemingsrecht of voordrachtsrecht voor het bestuur is er strikt genomen geen sprake van een verbonden partij. Ook indien niet namens de gemeente maar op persoonlijke titel zitting wordt genomen in een bestuur is er geen sprake van een verbonden partij.
Wettelijke definitie Financieel Belang Een financieel belang houdt in ‘een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag
40
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
Soorten verbonden partijen Verbonden partijen zijn dus alle vennootschappen (deelnemingen), stichtingen, verenigingen, coöperaties en gemeenschappelijke regelingen waarin de gemeente Den Haag een bestuurlijk én een financieel belang heeft om (beleids) doelen te realiseren. Verbonden partijen kunnen worden ingedeeld in publiekrechtelijke organisaties, privaatrechtelijke organisaties en publiek private samenwerkingen. Andere samenwerkingsrelaties met alleen een bestuurlijk belang zijn formeel geen verbonden partijen, maar kunnen voor de gemeente Den Haag belangrijke relaties zijn voor het realiseren en borgen van het ‘publiek belang’.
Publiekrechtelijke organisaties als verbonden partij Bij publiekrechtelijke verbonden partijen gaat het om gemeenschappelijke regelingen. Dit zijn samenwerkingsverbanden tussen openbare lichamen (de rijksoverheid, gemeenten, provincies & waterschappen). Hoofdmotieven om dergelijke samenwerkingsverbanden aan te gaan zijn efficiencyvoordelen (kostenvoordeel door samenwerking), risicospreiding en grensoverschrijdende beleidsvelden. De belangrijkste grondslag voor samenwerkingsverbanden tussen openbare lichamen vormt de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Hierin zijn mogelijke inrichtingen en bevoegdheden vastgelegd. Drie mogelijke inrichtingen kunnen worden aangemerkt als verbonden partij: • Openbaar lichaam. Deze publiekrechtelijke samenwerkingsvorm heeft een rechtspersoonlijkheid, krijgt bevoegdheden gedelegeerd van gemeenten, kent een verplichte bestuursstructuur (algemeen bestuur, dagelijks bestuur en een voorzitter) en kan commissies instellen. Deze
≡◄►
Bijlage 2: Wettelijke kaders en toegepaste definities
vorm wordt gebruikt voor de meeste intergemeentelijke samenwerkingen. • Gemeenschappelijk orgaan. Deze vorm heeft niet per definitie een rechtspersoonlijkheid en er is geen verplichte bestuursstructuur. Vaak wordt volstaan met een beperkt omschreven doelstelling en een enkelvoudig bestuur. • Bedrijfsvoeringsorganisatie. Een samenwerking waarbij wel een rechtspersoonlijkheid, maar geen zware bestuursstructuur vereist is. Enkel ‘ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van de deelnemers’.
Privaatrechtelijke organisaties als verbonden partij
• Commanditaire vennootschap (cv). Een cv bezit geen rechtspersoonlijkheid en is daardoor geen verbonden partij. Echter, veel voorkomend is een bv/cv relatie, die bestaat uit twee soorten vennoten: commanditaire vennoten (ook wel ‘stille vennoten’) en beherende vennoten. De cv is een maatschapsvorm, waarbij alle vennoten een inbrengplicht hebben. De aansprakelijkheid is beperkt tot het bedrag van de inbreng. • Vereniging. Dit is een rechtspersoon met leden die is gericht op een bepaald doel. Een vereniging is een duale rechtspersoon met bestuur een algemene ledenvergadering. Een vereniging mag wel winst maken, maar winst moet ten goede komen aan het gemeenschappelijk doel. Alleen verenigingen mét rechtspersoonlijkheid kunnen een verbonden partij zijn. • Coöperatie. De coöperatie is een commerciële samenwerkingsvorm en heeft het karakter van een vereniging. Gezamenlijke leden zijn in principe aansprakelijk voor de tekorten van de coöperatie. Een coöperatie kan wel winst uitkeren aan leden.
Naast publiekrechtelijke organisaties als verbonden partij zijn ook privaatrechtelijke verbonden partijen mogelijk. Ook hierbij kunnen weer verschillende hoofdmotieven gelden: onder andere risicospreiding (het delen van risico’s met andere partijen), een katalysatorfunctie (gemeente als belangrijke initiërende factor) en grip houden op taken waarvan het onwenselijk wordt geacht als deze volledig zouden worden geprivatiseerd.
• Stichting. Deze rechtspersoonlijkheid kent een ideëel doel en kan geen bezoldiging/ winst (wel een onkostenvergoeding) uitkeren. Een stichting heeft een bestuur, maar kent geen controlerend mechanisme in de vorm van vergadering van aandeelhouders of leden (zoals een vereniging). Wel kan een raad van toezicht worden ingesteld. Enkel het ideëel of sociaal doel (als beschreven in doelstelling) komt voor uitkering in aanmerking.
Verschillende vormen van privaatrechtelijke verbonden partijen zijn mogelijk: • Naamloze vennootschap (nv). Dit is een open samenwerkingsverband met een in overdraagbare aandelen verdeeld maatschappelijk kapitaal. De nv is een rechtspersoon en kent een bestuur en een algemene vergadering van aandeelhouders (AvA). Bij de statuten kan worden bepaald dat er een raad van commissarissen (RvC) zal zijn. Aandeelhouders en bestuurders zijn niet aansprakelijk met hun privévermogen voor schulden van de nv. Voor de gemeente betekent dit dat de gemeente als aandeelhouder niet juridisch aansprakelijk is met vermogen van de gemeente. • Besloten vennootschap (bv). Dit samenwerkingsverband is grotendeels gelijk aan de nv, alleen wordt een bv aangegaan met het oog op de persoonlijke eigenschappen en kwaliteiten van de aandeelhouders. Aandelen zijn bij een bv niet vrij overdraagbaar. Aandeelhouders en bestuurders zijn niet aansprakelijk met hun privévermogen voor schulden van de rechtspersoon. Dit geldt net als bij de nv ook voor de gemeente, wanneer zij een aandeelhoudende rol vervult.
Overige wettelijke kaders
Twee andere vormen van gemeenschappelijke regelingen, te weten een centrumgemeente en een publiekrechtelijke overeenkomst (lichte overeenkomst), voldoen niet aan de definitie van een verbonden partij. Dit komt omdat door het ontbreken van een rechtspersoonlijkheid er geen sprake is van een financieel belang/risico.
41
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
Op verbonden partijen is verschillende regelgeving van toepassing. De belangrijkste zullen hieronder puntsgewijs worden uiteengezet: • Gemeentewet. De hierin opgenomen bepalingen aangaande verbonden partijen zijn hiervoor uitgezet. De bepalingen in de Gemeentewet hebben met name betrekking op het oprichten van verbonden partijen. De voor dit beleidskader meest relevante artikelen zijn hieronder opgenomen: - Artikel 160 lid 2: Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerp besluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. - Artikel 169 lid 1: Het college en elk van zijn leden afzonderlijk zijn aan de raad verantwoording schuldig over het door het college gevoerde bestuur.
≡◄►
Bijlage 2: Wettelijke kaders en toegepaste definities
- Artikel 169 lid 2: Zij geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. - Artikel 169 lid 3: Zij geven de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. - Artikel 169 lid 4: Zij geven de raad vooraf inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder e, f, g en h, indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college geen besluit dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. - Artikel 169 lid 5: Indien de uitoefening van de bevoegdheid, bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder f, geen uitstel kan lijden, geven zij in afwijking van het vierde lid de raad zo spoedig mogelijk inlichtingen over de uitoefening van deze bevoegdheid en het terzake genomen besluit.
gemeenten kunnen afzonderlijk of tezamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten. - Artikel 1 lid 2: De colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters zenden het ontwerp van de regeling toe aan de raden van de deelnemende gemeenten, met uitzondering van het ontwerp van een regeling die getroffen of mede getroffen wordt door de raden. - Artikel 1 lid 3: De raden van de deelnemende gemeenten kunnen bij de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van hun gemeente binnen acht weken na ontvangst van het ontwerp hun zienswijze over het ontwerp van de regeling naar voren brengen. Indien de raden geen zienswijze naar voren wensen te brengen stellen zij de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters hier zo spoedig mogelijk van op de hoogte. - Artikel 1 lid 4: De colleges van burgemeester en wethou-
- Artikel 189 lid 1: Voor alle taken en activiteiten brengt de raad jaarlijks op de begroting de bijdragen die hij daarvoor beschikbaar stelt, alsmede de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden. • Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Naast de definitie over verbonden partijen stelt het BBV-bepalingen over de gemeentelijke verslaglegging aangaande verbonden partijen. Verbonden partijen worden niet geconsolideerd in de begroting en jaarstukken. Dit is een belangrijk verschil met het privaatrecht. In het privaatrecht moeten dochters van rechtspersonen doorgaans wel worden geconsolideerd. Zowel de begroting en jaarstukken bevatten een paragraaf over verbonden partijen. Deze paragraaf bevat ten minste de visie omtrent verbonden partijen en een lijst met de verbonden partijen. In deze lijst is ten minste opgenomen: de wijze waarop de gemeente een belang heeft en het openbaar belang dat gediend wordt, de (verwachte) omvang van het belang, het eigen vermogen, het vreemd vermogen, het financiële resultaat en de eventuele risico’s. • Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Deze wet heeft betrekking op de publiekrechtelijke verbonden partijen en biedt de basis voor de publiekrechtelijke samenwerkingsvorm. In deze wet wordt ingegaan op de inrichting van het bestuur, de commissies die mogen worden ingesteld en de bevoegdheden van gemeenschappelijke regelingen.
De Wgr is per 1 juli 2022 gewijzigd en voor verbonden partijen relevante wijzigingen zijn verwerkt in dit beleidskader. De voor dit beleidskader meest relevante artikelen zijn hieronder opgenomen: - Artikel 1 lid 1: De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer
ders en de burgemeesters gaan niet over tot het treffen van een regeling dan na de verkregen toestemming van de gemeenteraden. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Artikel 1 lid 5: Onder het treffen van een regeling wordt in dit artikel mede verstaan het wijzigen van, het toetreden tot en het uittreden uit een regeling. Artikel 9 lid 1: De regeling houdt bepalingen in omtrent wijziging, opheffing, toetreding, de voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden en de gevolgen van uittreding, waaronder bepalingen omtrent de gevolgen voor het vermogen van de rechtspersoon, bedoeld in artikel 8, eerste en derde lid, en de deelnemende gemeenten, met inachtneming van artikel 1. Artikel 10 lid 5: Een regeling als bedoeld in het tweede lid houdt bepalingen in omtrent de besluiten van het bestuur van het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan, waarover de raden van de deelnemende gemeenten een zienswijze naar voren kunnen brengen voorafgaand aan het nemen van het besluit, met uitzondering van het besluit tot het vaststellen of wijzigen van de begroting, bedoeld in artikel 35, en besluiten als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, en de wijze waarop de zienswijze gegeven kan worden.
Artikel 10 lid 6: Voorafgaande aan het nemen van het besluit waarover de zienswijze gegeven is stelt het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam of het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie, onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan, de raden van de deelnemende gemeenten en, indien het een besluit
42
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
-
-
-
-
≡◄►
Bijlage 2: Wettelijke kaders en toegepaste definities
-
-
-
van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam betreft, het algemeen bestuur van het openbaar lichaam schriftelijk en gemotiveerd in kennis van het oordeel over de zienswijze, bedoeld in het vorige lid, alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt. Artikel 10 lid 7: Een regeling als bedoeld in het tweede lid houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop ingezetenen van de deelnemende gemeenten en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het beleid op grond van deze regeling betrokken worden. Artikel 10 lid 8: De in het zevende lid bedoelde inspraak wordt verleend door toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover in de regeling niet anders is bepaald. Artikel 11a: Een regeling houdt bepalingen in omtrent de evaluatie van de regeling. Artikel 17 lid 1: De regeling houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop door het bestuur van het openbaar
lichaam of de bedrijfsvoeringsorganisatie of door het gemeenschappelijk orgaan aan de raden van de deelnemende gemeenten de door een of meer leden van die raden gevraagde inlichtingen worden verstrekt. - Artikel 17 lid 2:: Het bestuur van het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan geeft de raden van de deelnemende gemeenten alle inlichtingen die de raden nodig hebben voor de uitoefening van hun taken. - Artikel 17 lid 3: De regeling, bedoeld in artikel 8, eerste, tweede of derde lid, houdt bepalingen in omtrent de wijze waarop de inlichtingen, bedoeld in het tweede lid, worden verstrekt. • Burgerlijk Wetboek (BW). Voor privaatrechtelijke verbonden partijen gelden de bepalingen uit dit wetboek (Boek 2 BW), bijvoorbeeld aangaande termijnen van verslaglegging. Ook bepaalt het Burgerlijk Wetboek onder meer dat het bestuur van vennootschappen, stichtingen en verenigingen is neergelegd bij een of meerdere statutaire bestuurders en dat het toezicht is neergelegd bij een raad van commissarissen (vennootschap) of raad van toezicht (vereniging en stichting, mits geregeld in de statuten). • Wet Bestuur en Toezicht. Deze wet heeft als doel het vergroten van de bruikbaarheid van de rechtsvorm van de nv en de bv in nationale en internationale ondernemingsverhoudingen.
Voorts is beoogd om de kwaliteit van bestuur en toezicht bij een rechtspersoon te waarborgen, waarbij belangenverstrengeling dient te worden voorkomen. Nederlandse ondernemingen hebben door deze wet formeel de mogelijkheid een bestuur in te stellen waarin zowel bestuurders als commissarissen zitting hebben
43
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
•
•
•
•
(‘one-tier’ boards). Deze wet wordt gewijzigd. De wetgever wil een aantal zaken voor verenigingen en stichtingen op dezelfde manier regelen als voor nv’s en bv’s. Wet Markt en Overheid. Hierin staan de gedragsregels voor de overheid om concurrentievervalsing te voorkomen, dus ook voor verbonden partijen die zich direct of indirect bezighouden met het aanbieden van goederen of diensten op de markt. Wet Normering Topinkomens (WNT). Deze wet verbiedt bestuurders in de (semi-)publieke overheid meer te verdienen dan een ministersalaris. De WNT is verwerkt in het beloningsbeleid verbonden partijen. Wet Modernisering Vpb-plicht. Deze wet bepaalt dat overheidsondernemingen, dus een aantal verbonden partijen, belastingplichtig zijn voor de vennootschapsbelasting. Wet open overheid (Woo). Deze wet stelt eisen aan onder meer de informatievoorziening en archivering van stukken die betrekking kunnen hebben op de publicatie van gegevens van verbonden partijen en/of informatie versterkt door verbonden partijen, die bedrijfsgevoelig kan zijn.
• Nederlandse Code Corporate Governance. Dit is een code die regels omtrent goed bestuur voorschrijft. Het gaat in op de taken en werkwijzen van het bestuur, de raad van commissarissen en de aandeelhouders. Eén van de structurele uitgangspunten is ‘onafhankelijkheid’ en zonder belangenverstrengeling. De Code werkt op basis van het ‘pas toe of leg uit’ principe.
≡◄►
Bijlage 2: Wettelijke kaders en toegepaste definities
Wettelijke kaders in relatie tot bestuurlijke rolverdeling en de bevoegdheden van de raad Oprichting van verbonden partijen Het besluiten tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente is een bevoegdheid van het college. Echter, wanneer een beslissing ingrijpende gevolgen voor de gemeente kan hebben, of wanneer de beslissing de oprichting van een verbonden partij behelst, moet de raad eerst in de gelegenheid gesteld worden haar wensen en bedenkingen aan het college te uiten. In de wet wordt geen termijn genoemd waarbinnen de raad zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college moet brengen. De oprichting van, of deelneming in een gemeenschappelijke regeling vergt overigens wel de expliciete toestemming van de raad, conform artikel 1 van de Wet op de Gemeenschappelijke Regelingen. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Bij deze besluiten bepaalt de raad zelf de behandeltermijnen. Budgettaire bevoegdheid raad Daarnaast heeft de raad een budgettaire bevoegdheid: wanneer financiële middelen beschikbaar moeten worden gesteld die nog niet voorzien waren, kan de raad om een besluit gevraagd worden.
De gemeente Den Haag heeft in de Verordening Financieel Beheer en Beleid 2018 opgenomen dat wanneer het een bedrag van minimaal € 500.000 betreft, een wensen en bedenkingen procedure gevolgd moet worden. Als het gaat om een bedrag van meer dan € 2.500.000, moet het besluit ter goedkeuring aan de raad worden voorgelegd. Informatieplicht college Tevens bestaat er een algemene informatieplicht voor het college (Gemeentewet artikel 169, lid 2). Het college informeert de raad daar waar de raad die informatie voor de uitoefening van haar taak nodig heeft of wanneer een raadslid daarom verzoekt. Om de raad zo goed mogelijk te informeren kan worden overwogen per verbonden partij specifieke onderwerpen met de raad af te stemmen en daarover (periodiek) te informeren. Volgens het BBV wordt in de jaarstukken de paragraaf ‘verbonden partijen’ opgenomen, waarin over de verbonden partijen wordt gerapporteerd. Het afleggen van verantwoording betekent het uitleggen, motiveren en verdedigen van het door het college ten opzichte van de verbonden partij gevoerde beleid. Daar waar het college aan bevoegdheden ontbreekt, zijn de mogelijkheden van het college om door de verbonden partij gevoerde beleid te beïnvloeden vanzelfsprekend beperkt. Het college kan slechts verantwoording afleggen over de rol van het college binnen en ten opzichte van de verbonden partij.
44
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
Overige definities Aandeelhouder Deelnemer in een maatschappelijke kapitaalvennootschap, risicodragend vermogensverschaffer. Accounthouder en accountmanagement Een accounthouder is een medewerker van de gemeente, die uitvoering geeft aan goed opdrachtgeverschap (in de breedste zin van het woord, dus zowel voor een inkoop- als subsidierelatie) op basis van (vak)kennis met als doel een bijdrage te leveren aan de doelen en ambities van de stad door de resultaten en de kwaliteit van de in het kader van een opgedragen opdracht, dan wel subsidie, uitgevoerde activiteit te bewaken en bij te sturen. Het uitgevoerde werk is daarmee accountmanagement. Algemene vergadering van aandeelhouders (AvA) Orgaan van de vennootschap waaraan – binnen de door de wet en de statuten geldende grenzen- alle bevoegdheden behoren die niet aan het bestuur of aan anderen is toegekend. Besloten vennootschap (bv) Vennootschap met rechtspersoonlijkheid en beperkt overdraagbaar aandelenkapitaal. Bestuur Het bestuur is het orgaan van een rechtspersoon dat belast is met de leiding over de algemene gang van zaken. Het bestuur vertegenwoordigt de rechtspersoon voor zover uit de wet niet anders voortvloeit. Elke bestuurder is tegenover de rechtspersoon gehouden tot een behoorlijke vervulling van zijn taak.
Tot de taak van de bestuurder behoren alle bestuurstaken die niet bij of krachtens de wet of de statuten aan een of meer andere bestuurders zijn toebedeeld (artikel 2, lid 9 Burgerlijk Wetboek). Stichtingen en verenigingen kennen vaak naast het bestuur een Raad van Toezicht als intern toezichthoudend orgaan met eigen bevoegdheden, bijvoorbeeld het vaststellen van de statuten en het benoemen, schorsen en ontslaan van het bestuur. Deelneming Een deelneming wordt in het BBV afzonderlijk gedefinieerd onder artikel 1E: ‘Een participatie in een besloten of naamloze vennootschap, waarin de provincie onderscheidenlijk de gemeente aandelen heeft’. Het deelnemen in een rechtspersoon wordt in BW Boek 2 artikel 24 omschreven als het verschaffen van (risicodragend) kapitaal aan een rechtspersoon teneinde met die rechtspersoon duurzaam verbonden te zijn ten dienste van de eigen werkzaamheid. Een deelneming onderscheidt zich in dat laatste opzicht van een belegging,
≡◄►
Bijlage 2: Wettelijke kaders en toegepaste definities
waarbij het verschaffen van kapitaal er uitsluitend toe dient om een financiële opbrengst te realiseren. Voor overheden is dit ‘beleggen’ trouwens ook niet toegestaan op grond van de wet FIDO (artikel 2, lid 1), die het uitzetten van gelden alleen toestaat ten behoeve van de publieke taak.
Subsidie Financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor geleverde diensten en goederen van de aanvrager aan het bestuursorgaan.
Governance Het toezicht op het geheel van afspraken tussen de gemeente Den Haag en een externe partij, gericht op het waarborgen van de bestuurlijke en financiële continuïteit van die organisatie en op het bewaken dat deze voldoet aan haar statutaire doelen en verplichtingen. Oftewel het systeem van besturing en toezicht van een organisatie. Jaarrekening Wettelijke verantwoording van het gevoerde (financiële) beleid door de vennootschap met balans en winst- en verliesrekening.
Toezicht In de omschrijving van de Algemene Rekenkamer (1998) wordt onder toezicht verstaan ‘het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de gestelde eisen, het zich vervolgens vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding van dat oordeel interveniëren’. Er worden drie objecten van toezicht onderscheiden: • Het innen en besteden van publiek geld; • De bedrijfsvoering bestaande uit financieel beheer en overig beheer; • De wettelijke taakuitvoering.
Naamloze vennootschap (nv)
Zeggenschap
Vennootschap met rechtspersoonlijkheid voor het bedrijven van onderneming met een vrij overdraagbaar aandelenkapitaal.
De mogelijkheid om op grond van feitelijke of juridische omstandigheden een beslissende invloed uit te oefenen op de activiteiten van een onderneming of organisatie.
Privatiseren Verkoop van aandelen of overdracht van activa en passiva, activiteiten en personeel aan een private organisatie waarin de gemeente geen zeggenschap en financieel belang heeft. Publiek belang Algemeen geaccepteerd is de definitie die door de WRR is gegeven: ‘Een publiek belang is een maatschappelijk belang waarvan de overheid zich de behartiging aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt’. Het is daarom op voorhand niet mogelijk om aan te geven wanneer er sprake is van een publiek belang. Daarvoor is eerst een publiekrechtelijk besluit nodig. Raad van commissarissen (RvC) Toezichthoudend orgaan op het bestuur van een bv of nv. Raad van toezicht (RvT) Toezichthoudend orgaan op het bestuur van een vereniging of stichting. Stichting Rechtspersoon zonder leden om met een vermogen om een in de statuten vermeld doel te realiseren. Structuurvennootschap Vennootschap met wettelijke verplichte RvC.
45
Beleidskader Verbonden Partijen 2024
≡◄►
Aandachtspunten beheer gemeenschappelijke regeling
bijlage 3
Voor de beheerfase worden – de voor behartiging van de publieke en financiële belangen van de gemeente Den Haag – specifieke zaken vastgelegd in de betreffende gemeenschappelijke regeling (GR). Bij inrichting of bij een herziening van een GR worden tenminste de volgende zaken geregeld: • De duur van de GR, de procedure tot wijziging van de regeling, de procedure voor toetreding en uittreding van deelnemers en de procedure voor opheffing van de GR worden bepaald; • Het deelnemen van de gemeente aan een GR gaat gepaard met het overdragen van publiekrechtelijke bevoegdheden aan het algemeen bestuur (AB) van de GR. De belangen (taken) en over te dragen bevoegdheden worden nauwkeurig omschreven;
• Bij gebrek aan vertrouwen is de raad bevoegd het aangewezen lid te ontslaan, bij collegeregelingen is het college daartoe bevoegd. Indien de raad bij college- of burgemeestersregelingen wil ingrijpen, dan moet de wethouder als zodanig worden ontslagen of moet de burgemeester worden voorgedragen voor ontslag; • Indien een bestuurscommissie is aangewezen regelt het AB bij verordening de aanwijzing, de samenstelling, de bevoegdheden en de taken, de openbaarheid van de
• De samenstelling van het AB hangt af van het samenwerkingstype. Bij een regeling waaraan raden deelnemen worden de leden van het AB gekozen door de raden, waarbij ook collegeleden mogen worden aangewezen. Bij collegeregelingen zijn het de uitsluitend de colleges die uit hun midden de leden van het AB aanwijzen. Het lidmaatschap eindigt wanneer een lid ophoudt raadslid, wethouder of burgemeester te zijn; • Bij een collegeregeling kan het AB deze bevoegdheden vervolgens delegeren aan het dagelijks bestuur (DB) van de GR of aan een door het AB ingestelde bestuurscommissie, indien de regeling daarin voorziet. De voorzitter van de GR (algemeen bestuur) is ook voorzitter van het DB. Het DB bestaat uit de voorzitter en tenminste twee andere leden; • Bij een raads- of gecombineerde regeling kan er sprake zijn van wettelijke beperkingen voor het delegeren van bevoegdheden van het AB aan het DB. Een voorbeeld betreft onteigening van grond. Dit is een raadsbevoegdheid die niet aan het college kan worden gedelegeerd, maar wel aan een raadsregeling kan worden overgedragen. De bevoegdheid kan derhalve niet door het AB van een raadsregeling aan het DB worden gedelegeerd; • Het algemeen bestuur van een GR is verplicht inlichtingen te verstrekken die door een of meer leden van de raden van de deelnemers worden gevraagd.
Daarnaast is in het bijzonder het lid dat door een raad is aangewezen aan diezelfde raad verantwoording schuldig;
vergadering, de werkwijze, het toezicht op de commissie en de verantwoording aan het AB. Het instellen van een bestuurscommissie behoeft de zienswijzen van de deelnemende gemeenten; Omdat elke gemeente het recht moet blijven houden om op grond van eigen overwegingen de samenwerking te beëindigen, moeten de (personele en financiële) gevolgen van uittreding bij voorkeur tevoren worden vastgesteld; De leden van het AB leggen verantwoording af in de eigen raad; Een GR heeft – indien er sprake is van een openbaar lichaam – de bevoegdheid om adviescommissies vanuit de raden van deelnemende gemeenten in te stellen. Op voorstel van de raden van de deelnemende gemeenten gezamenlijk kan het AB een gemeenschappelijke adviescommissie instellen die het AB van advies kan voorzien, de besluitvorming van de raden van de deelnemende gemeenten met betrekking tot de GR kan voorbereiden of de (gemeente)raden van advies kan voorzien; Het AB van de GR regelt de bevoegdheden, de taken en werkwijze van de adviescommissie, nadat het de raden van de deelnemende gemeenten in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen hieromtrent ter kennis van het AB te brengen. Een adviescommissie bestaat uit leden die per gemeente door de raad, indien de raad dat wenst, uit zijn midden worden aangewezen;