RIS316628 Bijlage 2 Eindrapport Ervaring met de nota referentienormen 230512 zonder bijlage geanonimiseerd

Ervaring met de nota referentienormen maatschappelijke voorzieningen Blik van buiten en verdiepende interviews

In opdracht van de gemeente Den Haag Versie: 12 mei 2023 Public Result B.V. Postbus 11649 2502 AP Den Haag Tel: 070 – 3468816 e-mail: info@publicresult.nl www.publicresult.nl Opdrachtnummer: REFMA23 © Copyright Public Result 2023.

INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding

4

1.1

AANLEDING

4

1.1

OPZET VAN HET ONDERZOEK

4

2. Doelmatigheid

7

2.1

7

ENQUÊTERESULTATEN

2.2

INTERVIEWRESULTATEN

8

2.3

DISCUSSIE

9

3. Ervaringen uit de praktijk

10

3.1

10

ENQUÊTERESULTATEN

3.2

INTERVIEWRESULTATEN

12

3.3

DISCUSSIE

13

4. Referentienormen

15

4.1

15

ENQUÊTERESULTATEN

4.2

INTERVIEWRESULTATEN

16

4.3

DISCUSSIE

17

5. Aanbevelingen

18

6. Bijlagen

24

1. 1.1

Inleiding

AANLEDING

Het college van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Den Haag heeft in januari 2021 de nota referentienormen maatschappelijke voorzieningen vastgesteld. Sinds 2021 wordt met deze referentienormen gewerkt in de meest dynamische stadsdelen (Central Innovation District (CID), de Binckhorst en Zuidwest). De normen zijn bedoeld om bij nieuwe ontwikkelingen de benodigde voorzieningen in gelijke tred met de woningbouw te laten ontstaan. De referentienormen zijn gespecificeerd voor drie verschillende woonmilieus: Centrumstedelijk, Gemengd stedelijk en Groen en blauw. Specifiek zijn normen opgesteld voor onderwijs, zorg, kunst en cultuur, sport en (openbaar) gebruiksgroen en spelen. Bij de vaststelling van de nota in 2020/2021 was er nog geen ervaring met dergelijke referentienormen binnen de gemeente. Daarom is afgesproken dat de gemeente na 2 jaar de normen en de impact ervan evalueert. Deze evaluatie is een intern traject dat wordt vormgegeven vanuit de afdeling Stedenbouw & Planologie – DSO. Aanvullend hieraan is er behoefte om de evaluatie te verrijken met een kritische en analyserende blik van buiten door een onafhankelijke partij. Het doel van deze evaluatie is te bezien of de referentienormen zijn toegepast, wat de ervaringen in de praktijk heeft geleerd, of er weeffouten zichtbaar zijn geworden of wat verbeterpunten zijn voor de referentienormen.

Onder andere ligt de vraag op tafel hoe de moties ten aanzien van de referentienormen voor cultuur en de eventuele creatie van een hoogstedelijk woonmilieu ingevuld kunnen worden. 1.1 OPZET VAN HET ONDERZOEK De Gemeente Den Haag heeft aan Public Result gevraagd om met een neutrale blik te kijken naar de ervaringen in het gebruik door de gemeente Den Haag met de nota referentienormen maatschappelijke voorzieningen. Dit houdt in dat er uitvoerig is gesproken met werknemers van de gemeente om te achterhalen hoe de nota in de praktijk wordt toegepast en wat de ervaringen zijn in de omgang met de nota. We hebben dit middels verschillende benaderingen gedaan: een enquête ( x respondenten), interviews en een dialoogsessie om de resultaten aan te scherpen. Daarom is het onderzoek verdeeld in twee delen. In deel 1 wordt een beeld gegeven van het perspectief van verschillende ambtenaren uit diverse dsciplines. Dit bevat de ervaringen van personen die expliciet werken met de referentienormen, hun perspectief staat in hoofdstuk 2 tot en met 4 centraal. In deel 2, namelijk hoofdstuk 5, geeft Public Result aanbevelingen mee vanuit het beeld dat in de voorafgaande hoofdstukken is ontstaan. Deze aanbevelingen zijn

bedoeld als input voor de gemeente en ten behoefte van de evaluatie van de nota, waar in een apart traject door de gemeente zelf aan wordt gewerkt. Naar aanleiding van de onderzoeksvraag zijn wij aan de slag gegaan met een kritische en neutrale evaluatie blik op de referentienormen. De focus van het onderzoek richtte zich op medewerkers van de Gemeente Den Haag die op verschillende manieren ervaring hebben opgedaan met het werken met de normen. Met deze focus in beeld is een interne interviewronde gevoerd met 13 verschillende sleutelfiguren, waaronder beleidsmedewerkers als betrokkenen bij gebiedsontwikkeling. De respondentenlijst vindt u in bijlage 1. Ter voorbereiding van de interviews zijn de relevante en (deels) door de gemeente ter beschikking gestelde beleidsstukken1 bestudeerd. Gelijklopend met de interviews is een interne enquête uitgezet. Hiervoor is gekozen om de evaluatie uit verschillende invalshoeken te kunnen benaderen. De enquête is uitgezet onder meer dan 40 medewerkers van de Gemeente. De respondentenlijst werd aangeleverd door de opdrachtgevers. Hiervan hebben 26 respondenten de enquête ingevuld. Tot slot heeft een dialoogsessie over de uitkomsten van de enquête en interviews plaatsgevonden. Deze sessie is gebruikt om de bevindingen te toetsen en te verrijken.

Door de evaluatie en de dialoog op verschillende niveaus plaats te laten vinden is een verdiept inzicht verkregen in de diverse standpunten en de achterliggende motivaties. Al in al leidde deze onderzoeksopzet tot veel verschillende invalshoeken en ervaringen met het toepassen van de nota.

1

Zie bijlage 2 voor een lijst van stukken en de uitvraagtekst op basis waarvan stukken zijn verzameld.

2.

Doelmatigheid

Het doel van de nota is om “Voldoende ruimte en middelen voor maatschappelijke voorzieningen bij gebiedsontwikkelingen (te) kunnen garanderen”2. Na 2 jaar kan niet afsluitend worden beantwoord of dit doel bereikt is. Wel geven de respondenten een eerste indruk die grotendeels positief is. 2.1

Enquêteresultaten

Uit de resultaten valt te concluderen dat respondenten licht positief oordelen. Gemiddeld scoort de vraag een 3 – 3,5 op een schaal van 1 (doelen niet behaald) t/m 5 (doelen wel behaald). Het subdoel “ruimte reserveren” wordt positiever beoordeeld en minder respondenten vinden dat het subdoel reserveren van de nodige financiële middelen voor de realisatie van maatschappelijke voorzieningen wordt behaald. Over het algemeen zijn beleidsadviseurs positiever dan betrokkenen bij gebiedsontwikkeling3. Volgens de respondenten is het voornaamste effect van de normen in de praktijk de afstemming binnen de gemeente. Ook verschaffen de normen duidelijkheid over de minimaal geldende normen voor de leefbaarheid van de stad. Echter, heeft de nota minder bijgedragen aan het toetsen van de bestaande stad op bestaande maatschappelijke voorzieningen. Daarbij zijn voornamelijk betrokkenen bij gebiedsontwikkeling nog niet overtuigd dat er voldoende maatschappelijke voorzieningen bij nieuwe gebiedsontwikkelingen worden gewaarborgd. Een belangrijk punt volgens de respondenten bij de realisatie van deze voorzieningen is dat er aandacht wordt besteed aan het gedeeld gebruik van deze voorzieningen.

2 Een andere bewoording van het doel van de referentienormen is: ”een instrument om per gebied passende voorzieningenprogramma’s op te stellen”, hierin staat dus niet dat voorzieningen worden gegarandeerd. 3 De respondenten is gevraagd naar de aanraking met de nota referentienormen. De antwoordcategorieën waren: “Als beleidsmedewerker of manager op een thema” en “Als betrokkene bij gebiedsontwikkeling”. Een derde optie was “Overig”, waarbij zelf een toelichting kon worden toegevoegd.

2.2

Interviewresultaten

Tijdens de interviews en de dialoogsessie werd over het algemeen bevestigd dat de nota een stap in de goede richting is om maatschappelijke voorzieningen in gelijke tred met woningbouw te laten lopen. De normen helpen medewerkers om met elkaar aan tafel te gaan zitten om de discussie te starten over de benodigde maatschappelijke voorzieningen. De nota zorgt voor duidelijkheid omtrent de opgave (te realiseren voorzieningen). Deze duidelijkheid helpt bijvoorbeeld bij het ontwikkelen van voorzieningsprogramma’s en zorgt ervoor dat er vroeg in het proces al rekening wordt gehouden met de ruimteclaim die hiermee gepaard gaat. Ofwel, het is een stok achter de deur om (ruimte voor) maatschappelijke voorzieningen te borgen in de plannen. Tegelijkertijd waarschuwen de betrokkenen dat de stok achter de deur, niet omgezet moet worden in een stok om mee te slaan. Flexibiliteit in de omgang en toepassing is van groot belang: te harde voorzieningsnormen kunnen ertoe leiden dat projecten op slot worden zet. “Ik vind het heel goed dat die nota is vastgesteld. Belangrijk dat de voorzieningen en woningbouw in gelijke tred lopen. De normen dwingen ons om daar richting aan te geven.” ‘’Je zit in ieder geval aan tafel en je bent een factor.

Dan weten ze dat ze over groen moeten nadenken, dat gesprek, dat is misschien wel het belangrijkste wat er is.’’ ‘’Het is van belang dat het een soort afwegingskader blijft. Zoals we het ook bij IHP sport hebben gedaan. Als dit niet haalbaar is, wat kunnen we dan doen? Kunnen we divergeren, kunnen we iets met tijdelijke oplossingen? Het absolute wat erin zit, dat is de dood in de pot. Dan wordt het vooral een stok om mee te slaan, om projecten tegen te houden.’’

De interviewpartners geven aan behoefte te hebben aan ruimte om afwegingen te kunnen maken. De normen zijn als uitgangspunt om het gesprek überhaupt aan te kunnen knopen, en vervolgens de nodige flexibiliteit om in te kunnen gaan op de specifieke situatie. Een ander kritiekpunt op de nota is het reserveren van financiële middelen. In de interviews gaven meerdere respondenten aan dat de nota helpt met het maken van een kostenraming en dat de bestedingsruimte is gegroeid. Echter, is beschikbaar stellen van die financiële middelen voor voorzieningen is niet altijd gelukt. Dit sentiment kwam eveneens naar voren uit de enquête en kan mede worden verklaard door het feit dat de daadwerkelijke reservering van middelen een nevendoel van de nota is. 2.3

Discussie

De nota referentienormen heeft vooral bereikt dat maatschappelijke voorzieningen, de behoefte ervan en de nodige stappen (ruimte reserveren, financiën reserveren) meer structureel worden meegenomen in nieuwe ontwikkelingen in de stad. De nota is daarbij vooral een opsomming van normen waaraan voldaan zou moeten worden – en in eerste instantie zijn de doelstellingen niet hard (bindend) maar kaderstellend. In de praktijk blijkt dat men hiermee goed kan werken, het merendeel van de doelen wordt dan ook bereikt. Waar de normen echter als harde criteria in het besluitvormingsproces worden toegepast, zoals bij het gebiedsplan voor het CID, kan de nota juist ervoor zorgen dat benodigde woningen in de gemeente niet gerealiseerd gaan worden. Omdat er bijvoorbeeld onvoldoende ruimte is om de uit de norm voortvloeiende vraag naar groen te kunnen vervullen. Of omdat kosten van nieuwbouwprojecten onvoldoende gedekt worden om alles mogelijk te maken, dat het project nooit van de grond komt. Dit terwijl het niet halen van de normen niet per se betekent dat de (toekomstige) inwoners onvoldoende toegang tot geschikte voorzieningen binnen redelijk bereik zouden hebben. Wel is het belangrijk dat dit geborgd wordt, zo stellen respondenten.

Ook is niet altijd duidelijk of er reserveringen voor maatschappelijke voorzieningen direct te linken zijn aan de aanwezigheid van de nota met referentienormen. Dat neemt niet weg dat over het algemeen de respondenten positief zijn over de impact die de nota heeft: namelijk dat het onderwerp bespreekbaar is en dat de nodige interne afstemming tot stand komt. Zoals de nota referentienormen is ingestoken, moeten bij elke nieuwe ontwikkelingen de bijhorende maatschappelijke voorzieningen gerealiseerd worden. Het was tijdens het opstellen van de nota geen uitgesproken doel om het voorzieningenniveau in de hele stad door middel van de nota op peil te houden. “Je moet ruimte hebben voor maatwerk maar keihard permitteren over het goed invullen van maatschappelijke voorzieningen. Je moet bepaalde hardheid organiseren maar zonder het op slot te zetten.”

3.

Ervaringen uit de praktijk

De nota referentienormen biedt kaders en doelstellingen, maar in de realisatie van nieuwe voorzieningen is de gemeente mede afhankelijk van andere partijen. Welke ervaringen maken ambtenaren in de praktijk? 3.1

Enquêteresultaten

In de enquête is gevraagd om het gewenste schaalniveau van elke voorziening aan te geven, van projectniveau tot stadsbreedniveau. Op welke schaal zouden de referentienormen moeten worden toegepast? Onderstaande grafiek geeft het gemiddelde van de antwoorden weer (geel). Daarnaast is in (blauw) weergegeven op welk niveau de normen op dit moment zijn opgenomen in de nota. Uit deze vergelijking blijkt dat de schaalniveaus relatief op dezelfde niveaus zitten als de niveaus die respondenten juist achten. Hierop zijn een aantal uitzonderingen. De schaalniveaus die momenteel plaatsvinden op buurt/wijk niveau, maar de respondenten willen toepassen op stadsniveau zijn CJG, bibliotheken en sporthallen. Aan de andere kant denken respondenten dat armoedehulp en speelveldjes beter toegepast kunnen worden op buurt/wijkniveau. Als opmerking moet erbij geplaatst worden dat geen concrete definitie wordt gegeven over (het verschil tussen) buurt en wijk.

Respondenten hebben in de enquête kunnen aangeven om welke redenen zij in de toepassing maatwerk wenselijk vinden. Bevolkingssamenstelling is door beleidsmedewerkers en betrokkenen bij gebiedsontwikkeling het meest gekozen. Daarna volgen combinatie van voorzieningen en bestaande voorzieningen op een gedeelde tweede plek. Een opvallend punt was dat betrokkenen bij gebiedsontwikkeling maatwerk voor makkelijk bereikbare voorzieningen belangrijker vinden dan beleidsmedewerkers. Bij anders werd verder “kwalitatief hoogwaardig groen” en “fysieke inpasbaarheid” genoemd. Daaropvolgend zijn respondenten het gematigd eens dat voorzieningen die niet gerealiseerd kunnen worden in een gebied ergens anders gerealiseerd moeten worden.

Op de vraag naar het leidende principe bij de realisatie van maatschappelijke voorzieningen antwoorden de meesten dat het leidende principe moet zijn de behoefte van de omgeving en bewoners in specifieke gebieden. Noemenswaardig maar niet verrassend is de tegenstelling tussen de beleidsmedewerkers die vinden dat de haalbaarheid van voorzieningen bepalend moet zijn voor de woningbouw en de betrokkenen bij gebiedsontwikkelingen die de focus meer leggen op de specifieke uitwerking van voorzieningen. Bij anders, benoemen meerdere respondenten ook hier het belang van “flexibiliteit” bij de toepassing van de normen. Een ander belangrijk principe dat uit de enquête naar voren komt is de evaluatie en monitoring van de realisatie van maatschappelijke voorzieningen. Respondenten zijn het er relatief sterk mee eens dat zonder deze monitoring de nota referentienormen niet goed kan functioneren (zie bijlage 3 voor alle uitslagen van de enquête).

3.2

Interviewresultaten

Volgens de respondenten wordt vooral het doel bereikt om de discussie over maatschappelijke voorzieningen voorafgaand aan de toepassing te starten. De volgende stap in het proces is de toepassing van de referentienormen om de maatschappelijke voorzieningen daadwerkelijk neer te zetten. De interviewpartners geven aan dat hier, in de toepassing, zich meer uitdagingen opdoen. Er ontbreekt een duidelijk afwegingskader om interne discussies makkelijker te leiden tot een goede conclusie. Eveneens ontbreekt een duidelijke definitie van de referentienormen. Medewerkers weten (soms) niet of ze dienen als een harde norm of een vuistregel. Bovendien heerst een vraag naar maatwerk. Elk gebied is namelijk anders. Als voorbeeld: door te zeggen dat er 8m2 groen moet komen zijn nog niet alle mogelijke invullingen daarvan uitgewerkt: zo tellen bomen niet mee, wordt niet gekeken naar bestaand groen en is er geen uitspraak over dubbel ruimtegebruik zoals het groen op daken. En wat is de gang van zaken wanneer de kosten voor de realisatie van het groen onredelijk hoog worden geacht? “Het is in principe een mooi instrument maar we worstelen in DH met de toepassing ervan. Het woord referentienorm. Een norm wordt snel als absoluut beschouwd. Dat maakt de discussie lastig.” “Daar waar het over die groene norm gaat moet het preciezer.

Aan de ene kant harder maken en aan de andere kan is hij nog onduidelijk.”

Ondanks dat dit sentiment veel naar voren kwam omtrent de groen norm, geldt dit ook voor andere normen en andere toepassingen. Een belangrijke hiervan die de nota zelf aanstipt is de multifunctionaliteit van maatschappelijke voorzieningen. Een school kan tegelijkertijd een bibliotheek bevatten, een sporthal en in de avond dienen als buurtcentrum. Voor de toepassing bevat de referentienorm geen kaders, waardoor medewerkers het als lastig ervaren om multifunctionaliteit naar de uitvoering te brengen. In de dialoogsessie werd aangegeven dat dit geldt voor multifunctionaliteit van voorzieningen én gebieden, omdat de bevolkingsgroep in een gebied constant veranderd. De vraag die doorgaans gesteld wordt, moeten de voorzieningen voor de huidige bewoners gebouwd worden of de toekomstige bewoners? Multifunctionaliteit kan uiteraard ook worden opgevat in de tijd: een gebouw dat eerst als basisschool dient kan later een buurtcentrum worden of een cultuuranker. “Soms zijn wij ook echt verrast van de daadwerkelijke bevolkingssamenstelling. Een voorbeeld: 800 woningen gepland, gemiddeld 65m2, dure woningen. We verwachtten veel empty nesters, maar de grootste doelgroep was tussen 20 en 25, dat was compleet anders dan voorspeld in de bevolkingsprognose. Toen hadden ze de voorzieningen compleet fout.” Het belang voor duidelijkheid geldt ook binnen de organisatie.

Het komt voor dat er al tekorten of overschotten (van voorzieningen) zijn in een gebied: hoe wordt daarmee omgegaan? De nota referentienormen richt zich alleen op nieuwe ontwikkelingen en biedt daarvoor een goede toets. Hierbij wordt niet gekeken naar de bestaande situatie en ook niet naar omliggende gebieden. Verder is het onduidelijk hoe de verantwoordelijkheid wordt opgepakt: valt een sporthal die niet past in gebied x, dus in gebied y komt te liggen nog bij gebiedsteam x of y? De dialoogsessie gaf hier als aanbeveling mee dat een stadsbreed overzicht op niet passende voorzieningen mist. De vraag naar duidelijke verantwoordelijkheid speelt niet alleen in de gebieden, maar ook tussen verschillende voorzieningen: Er is verwarring over wie de verantwoordelijkheid moet dragen voor de financiën en onderhoud van voorzieningen. “Je ziet zeker in hoog stedelijke milieus, dat openbare sportvoorzieningen soms eigenlijk op spelen lijken. Namelijk buitenruimte fitnessen. Dat zijn geen sportvoorzieningen dat hoort bij spelen, omdat ze in de openbare ruimte zitten. Dat onderwerp leidt in de stad tot problemen.” “Er is constant tussen spelen en sport ruzie … voorzieningen worden eenzijdig neergezet en beide kijken elkaar aan wie gaat dit betalen.

Het is niet afgesproken en daarom er zijn zo een stuk of 10 van die dingen gesneuveld.” Het laatste punt dat de interviewpartners aankaarten bevestigd een resultaat van de enquête. Medewerkers willen zien dat de normen niet alleen in ontwikkelgebieden worden toegepast, maar bij ontwikkelingen binnen de gehele stad. 3.3

Discussie

Het eerste discussiepunt draait om maatwerk. Een geluid dat veel is teruggekomen in de discussie van de toepassingen is dat er maatwerk nodig is. Maatwerk staat niet per se

tegenover het consistent toepassen van de huidige referentienormen. Wel laten de respondenten het geluid horen dat de woonmilieus niet voldoende ruimte geven om maatwerk te leveren binnen een gebied. Maar: “Ruimte voor maatwerk is anders dan meer maatwerk. Meer maatwerk leidt tot voor je het weet tot willekeur.” Er is dus een pleidooi voor duidelijke kaders waarbinnen maatwerk kan plaatsvinden. Denk bijvoorbeeld aan een onder- (of boven-)grens. Aan minimum eisen waaraan voldaan moet worden, of aan een stadsbrede manier van saldering: wat in het ene gebied niet (redelijkerwijs) gerealiseerd kan worden, moet wel in een ander gebied komen en bereikbaar zijn binnen een bepaalde tijd en tegen een betaalbare prijs. Een dilemma waarop maatwerk leveren moeilijk is en het tweede discussie punt, is de keuze tussen de bestaande stad en de toekomstige stad. Maatschappelijke voorzieningen kunnen gebouwd worden voor de huidige bevolking van een wijk of naar de behoeftes van een toekomstige bevolkingsprognose. Het bouwen naar een toekomstige prognose brengt de voordelen met zich mee dat het tijd en middelen bespaart door hun behoefte in een keer mee te nemen. Hierbij loopt de gemeente wel het risico dat de referentienormen voor de toekomstige bevolking fout zijn of andere bewoners in het ontwikkelgebied gaan wonen dan verwacht, dit kost vervolgens middelen om recht te zetten.

De derde overweging is de manier waarop functie menging en gedeeld gebruik gerealiseerd gaat worden. De enquête liet zien dat multifunctionaliteit vrijwel even belangrijk wordt geacht als de twee primaire doelen bij de realisatie van maatschappelijke voorzieningen. Tegelijkertijd benoemt de nota alleen het belang hiervan, zonder in te gaan op duidelijke kaders voor deze multifunctionaliteit. Daarbij kan de vraag gesteld worden, wilt men überhaupt kaders opnemen voor functiemenging. Het belang hiervan is aangestipt, maar de uitwerking kan ook overgelaten worden aan de gebieden zelf (in het kader van maatwerk). Het laatste dilemma rondom de toepassing is de vraag of de referentienormen alleen toegepast moeten worden in nieuwbouw van de grote gebiedsontwikkeling of ook toepassen bij andere nieuwbouwontwikkelingen. De respondenten geven een duidelijke voorkeur aan de eerste optie: de referentienormen kunnen van echte meerwaarde zijn voor de hele stad. Hierbij is het van belang om rol en doel van de nota referentienormen goed te omschrijven: de referentienormen moeten niet zonder verdere uitwerking en aandacht voor de daadwerkelijke situatie kunnen toegepast in de bestaande stad. Hierdoor zouden claims kunnen ontstaan die onmogelijk gerealiseerd kunnen worden (denk aan locaties voor buitensport zoals voetbalvelden in het Centrum).

4.

Referentienormen

Hoe zitten de referentienormen zelf in elkaar? Is de definitie van de normen juist? Ontbreken er normen of zijn er te veel? Zijn de woonmilieus passend bij de stad? 4.1

Enquêteresultaten

Uit de enquête blijkt dat medewerkers behoeften hebben naar duidelijkheid bij sommige normen. Welke referentienormen zouden duidelijker moeten worden en zijn de referentienormen eenduidig? De referentienormen voor onderwijs en zorg en welzijn zijn het duidelijkst, terwijl er ruimte voor verbetering is bij de groennorm en de sportnorm. Aanvullend hierop is dat de groennorm ook gezien wordt als de norm die de meeste baten zal hebben bij meer maatwerk (zie betreffende grafiek in bijlage 3). Bij de keuze welke referentienormen hoger of lager moeten worden (hoeveelheid m³ per huishouden) zijn sport en (openbaar) gebruiksgroen het meest geselecteerd. De respondenten gaven aan minder sport en meer groen te willen zien per huishouden. Er is in het kader van deze vraag niet doorgevraagd naar de redenen voor deze voorkeur. Buiten een afstandsnorm om is er niet een behoefte voor aanvullende (kwantitatieve) normen. Een aantal van de respondenten gaven dit zelfs expliciet aan door anders te selecteren en neer te zetten dat er geen behoefte is voor aanvullende normen. In tegenstelling tot extra normen, brengt de enquête een behoefte in kaart om een extra woonmilieu toe te voegen, namelijk het Hoogstedelijke gebied. Dit zal dan naast de bestaande milieus Centrumstedelijk, Gemengd stedelijk en Groen en blauw komen te staan.

4.2

Interviewresultaten

De interviewpartners zeggen over de normen hetgeen dat in eerdere hoofdstukken ook is benoemd. Er is meer behoefte aan duidelijkheid en afwegingskaders. Het gros geeft positieve geluiden weer, maar in de praktijk en de toepassing loopt men nog tegen problemen aan. ‘’De status [van de nota] is niet bij iedereen duidelijk, wat is die Haagse referentienorm. Is dat een afspraak? Het is een richtlijn/norm?’’ Het antwoord op die vraag is niet duidelijk. Eraan liggend aan wie het wordt gevraagd moet de referentienorm een vuistregel of een harde norm zijn. Tegelijkertijd zeggen voorstanders van een harde norm flexibiliteit ook belangrijk te vinden en voorstanders van een vuistregel het fijn te vinden dat de normen een agendafunctie innemen. Andere proberen juist het belang van die balans weer te geven. Met andere woorden, het is een dilemma waar ook de medewerkers over verdeeld zijn, maar een dilemma waarin duidelijkheid wenselijk is. Een aantal interviewpartners mistte verder een aantal aanvullende normen. Onder andere werden een economisch programma, afvalnormen en GGZ-normen genoemd. Hier moet wel de vraag bij geplaatst worden in hoeverre bijvoorbeeld infrastructuur voor economie (bedrijvigheid) in de nota referentienormen voor maatschappelijke voorzieningen thuis zou horen.

“Wat wij wel missen is een economisch programma: kleinschalige bedrijvigheid, leerwerktrajecten, raakvlak onderwijs en arbeidsmarkt. Economie heeft ook ruimteclaims, dus in de afweging van de normen moet je het wel ook meenemen.”

4.3

Discussie

Uit de gesprekken blijkt vrij duidelijk dat de meeste respondenten vinden dat een hoogstedelijk woonmilieu aan de nota toegevoegd moet worden: Den Haag is de dichtst bevolkte stad van Nederland en het CID (in ontwikkeling) zal de bewoning per m² alleen maar doen toenemen. Respondenten gaven aan dat gezien de stapeling van woningen bepaalde normen vanuit de bestaande woonmilieus niet haalbaar of te duur zijn in de realisatie. Dit geldt alleen waanneer de nota letterlijk gevolgd dient te worden: bij elke nieuwe woning hoort een bepaald aandeel voorzieningen in hetzelfde gebied. Dit is echter, omdat het om referentienormen gaat, niet het geval. Met een woonmilieu specifiek voor hoogstedelijke ontwikkelingen kan hier wel meer aandacht aan worden besteed. Het risico blijft bestaan dat om politieke redenen, de nota als harde norm (moet) worden toegepast. In dat geval kunnen woningbouwontwikkelingen in feite stop gezet worden omdat de bijhorende maatschappelijke voorzieningen niet volgens de letter van de nota gerealiseerd kunnen worden, zo stellen respondenten. Het tweede dilemma is voorheen al een aantal keer aangesneden en staat centraal in de evaluatie. Zijn de normen een vuistregel of harde normen? Medewerkers zijn hierover verdeeld, maar er is een sterk geluid voor het dienen van de normen als vuistregel.

Men wil graag de flexibiliteit behouden zodat maatwerk geleverd kan worden en de plaatsing van voorzieningen niet vast komt te liggen op basis van harde normen. De andere optie is om de normen vast te leggen als harde normen. Het voordeel hiervan is dat de nota hierdoor gegarandeerd de agendasetting functie behoudt, maar de flexibiliteit gaat hierdoor verloren. Het gevaar zit erin dat de normen hun doel voorbijschieten en de toepassing stopzet. Bij beide zijn afwegingskaders van belang om de discussies in goede banen te laten lopen. Zowel bij flexibele normen als strenge normen kunnen afwegingskaders het risico op willekeur of het vastlopen van de uitvoering verminderen.

5.

Aanbevelingen

Op basis van de opgehaalde ervaringen met de toepassing van de nota referentienormen in de afgelopen twee jaar, kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan. Het neerzetten van voldoende voorzieningen is een maatschappelijke opgave binnen een complex speelveld aan zowel de beleids- en de uitvoeringskant. Dit zorgt ervoor dat het opstellen van een eenduidige norm een zware taak is. De normering brengt dilemma’s met zich mee, waarover één unaniem geluid lastig te vinden is. Hierin stonden bijvoorbeeld inzichten van beleidsmedewerkers tegenover die van respondenten die verantwoordelijk waren voor een bepaald gebied. Op basis van de enquête, de interviews en de dialoogsessie worden de volgende 8 aanbevelingen gedaan t.o.v. de (toepassing van) de nota referentienormen voor maatschappelijke voorzieningen in Den Haag: 1. Bindende normen, maar maatwerk in de vormgeving ·

De nota referentienormen was bedoeld als handleiding, als stok achter de deur. In de daadwerkelijke toepassing is echter een situatie ontstaan waardoor de normen zelf als bindend worden toegepast – waarmee het wel / niet behalen van de normen zelf ertoe kan leiden dat dringend benodigde woningbouwproductie niet op gang komt.

·

Aan de andere kant zijn de referentienormen voor een specifiek doel opgesteld: om ervoor te zorgen dat bij de realisatie van nieuwe woningen maatschappelijke voorzieningen gelijke tred houden. Waar plek komt voor (nieuwe) bewoners van Den Haag, moeten ook de voorzieningen op orde zijn en in voldoende mate aanwezig.

·

Het is niet wenselijk dat de nota referentienormen makkelijk naast zich neer kan worden gelegd wanneer het niet goed uitkomt, of omdat hierdoor gebiedsontwikkeling financieel rendabeler kan worden. Aan de andere kant is een té strikte hantering van normen die uitgaan van gemiddelden niet wenselijk in elk specifiek geval: zonder ruimte voor maatwerk werken de normen averechts hun oorspronkelijk doel.

·

Een uitkomst is om de toepassing van de normen wél te verplichten, maar in de uitvoering hiervan expliciet ruimte te bieden voor maatwerk: maak de normen dus zo hard mogelijk, maar maak geredeneerde afwijking mogelijk. Afwijken kan mogelijk worden gemaakt om de volgende redenen: o o o o

Administratieve grenzen komen niet overeen met daadwerkelijke situatie; Bevolkingssamenstelling wijkt af van de norm; Doelen (van de norm) worden op een andere manier bereikt; Tijdelijke voorzieningen voldoen aan de behoefte;

o o o o

Er wordt op een later moment voldaan aan de norm (eventueel op een andere manier); Er wordt op een andere plek maar wel binnen redelijke bereik voldaan aan de norm; Multifunctionaliteit / synergieeffecten; Er is sprake van overcapaciteit / onderbezetting huidige voorzieningen.

·

Voor die onderbouwing / beredenering om af te wijken van de normen zijn tools nodig zoals monitoring, analyse van het gebied, opschaal- of afschaalmogelijkheid, functiemenging.

·

Plannen voor voorzieningen (of de ruimtereservering) is een verplichting bij nieuwe ontwikkelingen. Die moeten vervolgens ook zo concreet mogelijk gemaakt worden. Op dat moment kan dan ook, afhankelijk van de daadwerkelijke situatie, een argumentatie opgebouwd worden waarom qua kwaliteit of kwantiteit van de normen wordt afgeweken. Bijvoorbeeld dat er minder buitengroen komt, omdat er meer ruimte wordt gegund aan (buiten)spelen.

·

“Gelijke tred” houden betekent niet “tegelijkertijd”. Maatwerk kan ook zijn: we reserveren nu de ruimte en zodra meer bekend is over de daadwerkelijke bewoners en de bevolkingssamenstelling, geven we daar meer invulling aan. Hiervoor is het echter van groot belang dat registratie, monitoring (de feedback loop) en stadsbrede blik op orde zijn (zie aanbeveling: monitoring).

·

Een duidelijke rolverdeling tussen het bestuur en de ambtenarij is van belang. Uiteindelijk is het toestaan van afwijking van de nota referentienormen een politieke kwestie. De rol van het bestuur is om ambities, doelen en gewenste resultaten te bepalen. De ambtenaren hebben een functie om op basis van kennis en kunde te adviseren en aan te geven of de redeneerlijn voor afwijking van de normen plausibel is.

2. Normen concretiseren en voorbeelden geven ·

Er is bij veel respondenten behoefte aan meer concretisering van de normen zelf. Op dit moment gelden de referentienormen vooral in kwalitatieve zin: hoeveel m², hoeveel scholen per nieuwe inwoners of huishoudens, hoeveel huisartsen enz. De vraag naar de kwaliteit van de voorzieningen blijft vaak onbeantwoord.

·

Dit speelt vooral voor de norm groen: 8m² groenoppervlak is nauwelijks hanteerbaar in de praktijk, omdat enerzijds er lastig kan worden afgeweken, en anderzijds veel (andere) groene voorzieningen niet worden meegerekend bij deze starre norm. Hier is een uitwerkingsslag en aanscherping (inhoudelijke verdieping) nodig. Bomen tellen op dit moment niet mee bij de norm voor groen, terwijl de groene meerwaarde duidelijk is. Ook is er aandacht nodig voor de combinatie van functies (zoals buitenspelen, groen, sport). Hier ligt het voor de hand dat dezelfde ruimte invulling geeft aan meerdere

normen. Rotterdam bijvoorbeeld hanteert het uitgangspunt dat 40% van de oppervlakte voor groen wordt benut voor de functie ‘spelen’. ·

Naast groen is er soms een inhoudelijke uitleg de toepassing van de norm nodig: bijvoorbeeld voor verslavingszorg wordt gesteld dat er een aantal plekken per 1000 inwoners moet komen. Dit is niet verder vertaald in de daadwerkelijke ruimtebehoefte (m²) die daar tegenover staat.

3. Monitoring en zicht op realisatie (stadsbreed) vormen de basis ·

De nota referentienormen werkt aan de voorkant van gebiedsontwikkelingen om het gesprek te kunnen voeren over de noodzaak van de realisatie van maatschappelijke voorzieningen. Ook wordt de dialoog geopend over welke voorzieningen het zijn, aan welke minimale eisen voldaan moet worden en welke ruimte hiervoor gereserveerd dient te worden.

·

Er ontbreekt echter een feedback loop – een duidelijke blik op de daadwerkelijke realisatie van voorzieningen. Dat was ook niet een oorspronkelijk doel van de nota zelf, maar is wel noodzakelijk om effect en nut van de nota te kunnen bepalen. Op dit moment wordt kwalitatief geëvalueerd, maar er is weinig zicht op de totale ontwikkeling van voorzieningen in de stad. Meer zicht op de daadwerkelijke realisatie is cruciaal in het kunnen bepalen of de overstijgende ambitie (“woningen en voorzieningen in gelijke tred”) behaald wordt. Hiervoor is een stadsbreed overzicht nodig van alle voorzieningen.

·

Alleen door monitoring wordt het bijvoorbeeld mogelijk om gebiedsoverstijgend de realisatie van voorzieningen bij te houden en ook op elkaar af te stemmen. Kunnen in twee projecten de nodige 0,5 huisarts niet gerealiseerd worden? Waar komt dan wél de ene huisartsenpost en is die ook voor alle betrokken inwoners voldoende bereikbaar? Een deel van de oplossing zijn de aparte voorzieningenplannen die voor de hele stad worden gemaakt. Maar die kunnen geen rekeningen houden (omdat er geen zicht op is) met alle nieuwe ontwikkelingen van woningbouw.

·

Ook is er vanuit de voorzieningenplannen nauwelijks zicht op de integraliteit ervan. In de gebieden komen verschillende behoeftes bij elkaar, en kunnen misschien een schoolgebouw, sportvoorzieningen en een fysiotherapie gebruik maken van dezelfde ruimtes en velden. De combinatie van voorzieningen kan niet goed worden bijgehouden op dit moment.

·

In de huidige kader ontbreekt ook afstemming over wanneer monitoring plaatsvindt of moet vinden. Het is van belang om dit vooraf op te nemen in de programmering en tegelijkertijd zicht te houden op de daadwerkelijke realisatie van voorzieningen. Vindt er ruimtereservering plaats bij nieuwe ontwikkelingen, en hoe worden de voorzieningen uiteindelijk vormgegeven (en binnen redelijke tijd, rondom opleveren van de

woningen?). Een afweging hierbij is de toepassing van normen als onder- of als bovengrens. ·

Een belangrijke aanvulling is het goede overleg met omliggende gemeenten: welke voorzieningen liggen perifeer, maar hebben een regionale functie? Waar hebben inwoners van Den Haag profijt van voorzieningen buiten de gemeentegrenzen? Deze afstemming is van groot belang bij het bepalen van maatwerk (zie eerste aanbeveling).

4. Maar wel met blik op morgen (meer ruimte voor adaptieve invulling) ·

In de toepassing van nota voor nieuwe ontwikkelingen is het echter wél aan te bevelen om rekening te houden niet alleen met de concrete plannen die voorliggen, maar ook met de te verwachten ontwikkelingen in de toekomst. Zijn er bijvoorbeeld naast de eigenlijk plannen ook omliggende of toekomstige initiatieven die invloed kunnen hebben op het concrete project? Dit is een reden om af te wijken van de normen en maatwerk toe te passen.

·

Worden woningen gebouwd in een gebied waar de huren naar verwachting gaan stijgen? Dan zal ook de doelgroep / bewonerssamenstelling naar verwachting veranderen. Dit vraagt een goede gebiedskennis en inschattingsvermogen van alle betrokkenen. En zelfs met de beste planningen zal het niet lukken om de ontwikkelingen volledig te voorspellen. Dit maakt het des te belangrijker dat bij nieuwe voorzieningen en de reservering van ruimte (en middelen) aandacht wordt besteed aan flexibiliteit en multi-inzetbaarheid. Tegelijkertijd moet gewaakt worden dat het stapelen van voorzieningen niet altijd mogelijk is, zeker in het verschil tussen gebouwde voorzieningen (bijv. een school, buurthuis) en niet gebouwde voorzieningen (bijv. groen, buitenspelen).

·

Adaptieve planning van voorzieningen maakt gebruik van vooruitblikkende programmering. Wordt in de toekomst in een bepaald gebied een bevolkingsgroei verwacht, of een vergrijzing, of juist meer jongeren? Dan moet daarmee al rekening worden gehouden bij het plannen van de voorzieningen. Concepten waarbij dezelfde ruimte (makkelijk) hergebruikt kan worden bieden hier oplossingen. Bijvoorbeeld door een faciliteit tijdelijk te laten vestigen (buitensport, fysio vanuit een container,…) en dan later pas de daadwerkelijke functie te realiseren. Het is belangrijk om dit al mee te nemen zodra het bouwprogramma wordt opgesteld.

5. Afstandsnorm kan helpen uit impasse ·

De respondenten waren niet erg stellig over eventueel nog ontbrekende normen: wel is genoemd dat er nagedacht kan worden over een afstandsnorm (in plaats van een gebiedsindeling) voor voorzieningen: Hoe bereikbaar is een voorzieningen voor de (nieuwe) bewoners? Is er binnen 5 minuten toegang tot groen, binnen 15 minuten tot een sportveld (als voorbeelden).

·

Hiervoor is een belangrijke randvoorwaarde dat de bereikbaarheid van (geplande) voorzieningen wordt meegenomen: is de sportschool met de fiets bereikbaar, het museum met het OV? Wat is de reistijd? De afstandsnorm draait dus niet expliciet om kilometers, maar bereikbaarheid door de gebruiker. Een afstandsnorm als toevoeging aan de gestelde eisen kan helpen om impasses te overkomen die te maken hebben met een stadsdeel (of buurt-/wijk-)benadering. Stadsdeelgrenzen moeten er niet voor zorgen dat aanwezige voorzieningen die net daarbuiten vallen zorgen voor het niet voldoen aan de normen.

6. Hoogstedelijk woonmilieu is nodig ·

Het nieuwe CID past niet binnen de kaders van de huidige woonmilieus in de nota referentienormen. De aard van de woningbouwplannen en de te realiseren bevolkingsdichte vragen om aangescherpte normen die boven het niveau centrum stedelijk liggen. De noodzaak voor het woonmilieu hoogstedelijk is daarmee evident. De eerste stappen hier naartoe zijn gezet met het onderzoek andere Europese grootsteden en het voorzieningenrapport CID.

·

Dit zou, samen met het voorstel om de norm groen te verduidelijken, ruimte bieden om de haalbaarheid van ontwikkelingen te verhogen en tegelijkertijd voor voldoende en kwalitatief goede voorzieningen te zorgen. Bijv. een groen norm die in plaats van 8m² ingaat op de kwaliteit van het groen en de beleving ervan. Plus de bereikbaarheid die wordt meegenomen, zo is vanuit het CID het Haagse Bos (normaliter) binnen 15 minuten te bereiken.

·

In de hoogstedelijk milieu kan ook sterker worden ingegaan op een gelaagdheid van de normen zelf: welke voorzieningen zijn nodig in de directe omgeving (buurt- of wijkniveau), wat kan eventueel stadsdeel- of zelfs stadsbreed worden ingevuld?

7. Normen worden geen harde eis in de bestaande stad ·

De huidige stad voldoet op veel plekken niet aan de referentienormen die in de nota gesteld worden; op andere plekken is de dichtheid van voorzieningen juist hoger dan de gestelde minimum. Dit heeft veelvuldige redenen, zoals de historische groei, beschikbare ruimte en deels weinig toezicht in het verleden.

·

Een toepassing van de nota referentienormen (als ex post toets) is echter niet wenselijk: de opgave die zich zou voordoen kan naar verwachting niet gerealiseerd worden. Wel kunnen nieuwe ontwikkelingen bijdragen om het voorzieningenniveau ‘recht te trekken’: waar al voldoende of zelfs boven de norm uitstijgende voorzieningen aanwezig zijn is er misschien ruimte om woningen toe te voegen zonder deze een op een te laten vertalen naar nieuwe voorzieningen. Waar het niveau van de referentienormen in de bestaande stad niet gehaald wordt is het zaak om nog beter te kijken of niet aanvullende ruimtes in de gebiedsontwikkeling gereserveerd kunnen worden om het niveau wél te halen.

·

De nota referentienormen was in eerste instantie bedoeld voor toepassing in de grote ontwikkelgebieden CID, Binckhorst en Zuidwest. Op basis van de gemaakte ervaringen kan worden geconcludeerd dat toepassing voor alle nieuwe ontwikkelingen in de hele stad wenselijk is.

·

Wel moet hierbij een minimale projectgrootte gelden wanneer de normen worden toegepast. Dit voorkomt dat kleinschalige ontwikkelingen (bijvoorbeeld < 100 woningen) aan normen moeten voldoen waar dit buitenproportioneel zou zijn. Alleen door monitoring kan echter worden voorkomen dat het op deze manier de normen helemaal niet worden gehaald (10 x een klein project levert ook een aanzienlijke groei in woningen op).

8. Afstemming met derden is ondergeschikt doel van de norm ·

Dat men voor de realisatie van maatschappelijke voorzieningen afhankelijk is van derden is geen verassing (en ook niet veranderd in de afgelopen jaren of na de komst van de nota referentienormen). Maar het is wel een belangrijke randvoorwaarde bij de evaluatie van het effect van de nota. Tot nu toe vertellen respondenten dat de nota vooral heeft bijgedragen aan het opstarten van de dialoog binnen de gemeente zelf.

·

Voor het gebruik van de voorzieningen echter zijn (markt-)partijen echter net zo belangrijk: als voorbeeld werd een schoolbestuur genoemd dat helemaal niet in een bepaald stadsdeel wilde zitten (terwijl op die plek wel volgens de norm een school zou moeten komen). Of een sportschool die een buitenruimte kan exploiteren om daar een passend voor te creëren – dit verandert weer het type voorziening dat ergens gerealiseerd kan of gaat worden.

6.

Bijlagen 1. Lijst van interviewpartners Namen sleutelfiguren verwijderd in verband met privacy

2. Geraadpleegde beleidsdocumenten en uitvraagtekst · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·

De Zwarte Hond (2017). Central Innovation District: Voorzieningenprogramma Gemeente Den Haag (2016). Ruimte voor de Stad Gemeente Den Haag (2017). Woonvisie Den Haag 2017-2030 Gemeente Den Haag (2019). Beleidskader Kunst en Cultuur 2021-2024 Gemeente Den Haag (2019). Eerste tussenbericht: Sporten moet ook in de nabije toekomst kunnen Gemeente Den Haag (2019). Integraal Huisvestingsplan (IHP) Onderwijs 2020-20230 Gemeente Den Haag (2019). Motie: Sporten moet ook in de toekomst kunnen Gemeente Den Haag (2019). Notitie: Onderwijshuisvesting in Den Haag; op weg naar een integraal huisvestingsplan Gemeente Den Haag (2019). Onderwijshuisvesting in Den Haag Gemeente Den Haag (2019). Ruimte voor georganiseerde sport in Den Haag Gemeente Den Haag (2019). Tweede tussenbericht: Sporten moet ook in de nabije toekomst kunnen Gemeente Den Haag (2019). Voorstel van het college inzake Vaststelling Integraal Huisvestingsplan (IHP) Onderwijs Den Haag 2020-2030 Gemeente Den Haag (2019). Voorzieningsprogramma Binckhorst Bijlage 1a Gemeente Den Haag (2019). Voorzieningsprogramma Binckhorst Bijlage 1b Gemeente Den Haag (2019). Voorzieningsprogramma Binckhorst: Uitwerking van de gebiedsagenda Binckhorst Gemeente Den Haag (2020). Afdoening: Sporten moet ook in de nabije toekomst kunnen Gemeente Den Haag (2020).

Central Innovation District: Deelrapport Hoogstedelijkheid en concurrentiekracht Gemeente Den Haag (2020). Structuurvisie CID Den Haag: Ontwerp Gemeente Den Haag (2021). Beleidskader kunst en cultuur 2021-2024 Gemeente Den Haag (2021). Bevolkingsprognose Den Haag 2021 Gemeente Den Haag (2021). Haagse referentienormen maatschappelijke voorzieningen Gemeente Den Haag (2022) Integraal Huisvestingsplan (IHP) Cultuur en Bibliotheken 2022-2032 Gemeente Den Haag (2022) Integraal Huisvestingsplan (IHP) Sport 20222032 Gemeente Den Haag (2022). Coalitiekeakkoord Den Haag 2022-2026 Gemeente Den Haag (z.d.). Binckhorst ontwerp omgevingsplan Woondeal zuidelijke Randstad (2020)