RIS316399 Bijlage

Adviescommissie Welzijn Gemeente Den Haag Aan:

Gemeente Den Haag College van B&W Postbus 12652 2500 DP Den Haag t.a.v. Martijn Balster, wethouder volkshuisvesting, welzijn en zuidoost Den Haag, 25 augustus 2023

Geachte heer Balster,

Naar aanleiding van de publicatie van het rapport Werk aan welzijn. Onderzoek naar het sturen op doelbereik bij welzijnssubsidies van de Rekenkamer Den Haag en de reactie daarop van het College van B&W heeft u namens het college de Adviescommissie Welzijn op 4 juli 2023 gevraagd om vanuit haar inhoudelijke kennis over het onderwerp een reflectie te geven op het onderhavige rapport. De Adviescommissie Welzijn gaat graag op dit verzoek in, juist ook omdat het rapport en de daaruit voortvloeiende conclusies en aanbevelingen van belang zijn voor een aantal kwesties die de komende jaren bij het vernieuwen van het Haagse welzijnsbeleid aan de orde zijn en waar de Adviescommissie welzijn voornemens is om daar vanuit haar expertise een adviserende rol in te spelen. Alvorens een aantal opmerkingen en kanttekeningen te plaatsen bij het rapport van de Haagse Rekenkamer wil de Adviescommissie haar waardering uitspreken voor de gedegenheid en nauwkeurigheid waarmee de Rekenkamer het onderzoek heeft uitgevoerd. Het onderzoek laat overtuigend zien dat als het gaat om invalshoeken als rechtmatigheid, transparantie, duidelijkheid, wettelijkheid, efficiency en verantwoording er nog veel verbetering mogelijk en wenselijk is; een constatering die door het college inmiddels is onderschreven.

In het proces van vernieuwing van het welzijnsbeleid in de gemeente Den Haag is het daarom goed om de aanbevelingen van de Rekenkamer serieus mee te nemen. Dat gezegd hebbende wil de Adviescommissie Welzijn een aantal opmerkingen en kanttekeningen plaatsen die een rol zouden kunnen spelen bij de bespreking in de gemeenteraad over hoe in het kader van de vernieuwing van het welzijnsbeleid de bevindingen van de Haagse Rekenkamer op een constructieve wijze een plek kunnen krijgen. .1. In de eerste plaats wil de Adviescommissie, enigszins ter relativering, erop wijzen dat er in de praktijk van financiering van welzijnsvoorzieningen andere factoren een rol spelen dan de criteria waarop de Haagse Rekenkamer de praktijk heeft getoetst. Er is – zeker als het gaat om zoiets maatschappelijk gevoeligs als welzijnswerk – ook sprake van een politieke en maatschappelijke context, waarin het beleid en het werk zich moet ontwikkelen en moet 1

waarmaken. Die context blijft in het Rekenkamer-onderzoek buiten beschouwing, terwijl deze in de feitelijke praktijk wel degelijk een rol van betekenis speelt. Wat wij elders in het land hebben mogen waarnemen is dat lokale Rekenkamers streven naar beheersing van processen in een werkelijkheid die – niet zelden als gevolg van politieke beslissingen - inherent lastig planbaar en zeker niet in de klassieke zin beheersbaar is. Om die beheersing te realiseren is meer informatie, meer controle, meer verantwoording nodig. Gevolg is dat menig Rekenkamer-rapport leidt tot een intensivering van bureaucratische procedures en informatiestromen, dat er meer nadruk komt te liggen op details, meer tekst wordt geschreven over doelstellingen en effecten, terwijl de welzijnspraktijk tegelijkertijd verder weg drijft van wat er werkelijk zou moeten gebeuren. Hoewel een dergelijk gevolg ook door de Haagse Rekenkamer mogelijk als onwenselijk wordt ervaren, menen wij dat bovengenoemd ‘beheersings’-risico in de politieke discussie over de aanbevelingen en conclusies van het rapport onder ogen moet worden gezien. De vernieuwing van het Haagse welzijnsbeleid is namelijk – zo heeft de Adviescommissie het begrepen - ook een poging om dat beleid meer vorm te gaan geven vanuit vertrouwen, van onderop vanuit wijken, met meer bewonersinvloed, onder meerjarige duurzame financiële verhoudingen.

Er moet dus voor gewaakt worden dat de aanbevelingen van de Rekenkamer onbedoeld dit streven frustreren. .2. Een belangrijke constatering van de Rekenkamer is dat er ‘een overzichtelijk en volledig kader’ voor het welzijnswerk ontbreekt. Hoe zo’n overzichtelijke en volledig kader eruit zou moeten zien, laat de Rekenkamer onbesproken. Dat is begrijpelijk, want het is ook niet de taak van de Rekenkamer om daar invulling aan te geven. Maar voor het vervolg is die vraag natuurlijk wel van belang. De Adviescommissie Welzijn heeft haar twijfels of een ‘volledig kader’ voor wat betreft welzijnsdienstverlening mogelijk of zelfs wenselijk is. Sinds de opkomst van het moderne welzijnswerk in de jaren zeventig van de vorige eeuw zijn pogingen ondernomen om het werkterrein precies te omlijnen en te definiëren. Eigenlijk is dat nooit gelukt, het begrip welzijn verschoot voortdurend van kleur en de activiteiten varieerden sterk, niet zelden afhankelijk van maatschappelijk trends, politieke beslissingen en lokale prioriteiten. Welzijn is, kortom, een vloeibaar begrip, een verzamelnaam van activiteiten van zowel burgers als sociale professionals. Of deze veranderlijke veelvormigheid zich laat disciplineren door de wens om te komen tot een ‘volledig kader’ waagt de Adviescommissie te betwijfelen.

Ook hier dreigt het risico van een soort schijnvolledigheid die de effectiviteit van het bestuurlijk en professioneel handelen in vaak wisselende omstandigheden eerder kan belemmeren dan bevorderen. Dit laat onverlet dat een gedeelde visie op het professioneel welzijnswerk wel helpt om richting te geven aan de ontwikkeling en beoordeling van het welzijnswerk. Daartoe zou het door de Gemeenteraad vastgestelde beleidsplan over professioneel welzijnswerk 2021 – 2024 moeten kunnen dienen. Een zelfde probleem doet zich voor als het gaat om het stimuleren, activeren en inschakelen van “de sociale basis”. Ook een vloeibaar begrip, waarvan je je kunt afvragen of het vastleggen daarvan in een omvattend kader mogelijk en/of wenselijk is. Hoe dan wel met “de

2

sociale basis” in het beleid en in de financiering mee om te gaan is een onderwerp waar de Adviescommissie Welzijn komend jaar over mee wil denken. .3. Het rapport van de Rekenkamer nodigt uit om meer politieke diepgang te geven aan het begrip subsidiëren. Het valt op dat “subsidiëren” door de Rekenkamer nogal strikt als een juridische relatie wordt opgevat. Juist vanuit de intentie van vernieuwing van het Haagse welzijnsbeleid is – zo meent de Adviescommissie Welzijn – het raadzaam ook vanuit een meer maatschappelijke invalshoek naar het subsidie-instrument te kijken. Bijvoorbeeld door dit financiële instrumentarium juist ook te zien als een vorm van ‘investeren in de sociale infrastructuur’, dat wil zeggen als het bevorderen van het samenspel tussen bewoners en professionele organisaties in een afgebakende gebied/context. Die te ontwikkelen sociale infrastructuur heeft een duurzaam oogmerk en is er niet mee gediend om met een zekere regelmaat onder druk te komen van een concurrentieslag, waarvan de uitkomst ongewis is. Het gaat om een verhouding die een lange adem nodig heeft om een duurzaam karakter aan te kunnen nemen. Dat vraagt om een meerjarig bestuurlijk commitment om dat te ontwikkelen en te onderhouden.

Doordat het een investering is in een bepaald gebied voor wat betreft iets essentieels als een basis sociale infrastructuur is het niet langer zomaar een subsidie, zoals er zoveel subsidies en subsidieregelingen zijn. Wat dat betreft is het beter om het welzijnswerk te vergelijken met het basisonderwijs of huisartsenposten. Ook die worden publiek gefinancierd, maar daarvan is iedereen ervan overtuigd dat deze er gewoon horen te zijn. Daar praat niemand over gelijk speelveld, of gelijke kansen voor meerdere aanbieders. Zo kunnen en moeten we – zo meent de Adviescommissie Welzijn - ook naar het welzijnswerk gaan kijken: dat is onderdeel van een sociale infrastructuur die er gewoon hoort te zijn en die financiële ruimte biedt aan bewonersinitiatieven die substantieel bijdragen aan welzijn een leefbaarheid van de wijk. De daarop volgende vraag is hoe daar dan de verantwoording en de kwaliteitsbewaking voor georganiseerd kan worden. Dat is precies het vraagstuk waar Den Haag de komende jaren in het kader van het nieuwe beleid naar passende antwoorden moet gaan zoeken. Het rapport van de Rekenkamer maakt de urgentie om daar werk van te maken alleen maar groter. De Adviescommissie Welzijn wil deze zoektocht graag ondersteunen. Als voorzet vast de volgende gedachte.

Wellicht is het verstandig om in de financiering een onderscheid te maken tussen basisfinanciering (rondom de sociale basis) en daaromheen een schil van incidentele, probleemgerichte, beleidsgerichte, innovatieve subsidies te arrangeren om bepaalde beleidsdoelen of bewonerswensen of onverwachte problemen aan te pakken. Dat is nodig om in de actualiteit te kunnen opereren en tegelijkertijd duurzame verhoudingen mogelijk te maken. .4. De Rekenkamer ziet het als een probleem dat welzijn in Den Haag uit meerdere financieringsbronnen wordt gevoed. In het licht van wat we onder punt 2 hebben geschetst, kan je dat ook zien als een onvermijdelijkheid, of zelfs als een verdienste of wenselijkheid. Welzijn laat zich niet opsluiten in een afdeling van het stadhuis of vangen door de portefeuille van een wethouder. Dat zou ook niet wenselijk zijn. Welzijn heeft te maken met 3

wonen, met onderwijs, met armoede, met gemeentebelastingen, met de werkgelegenheid, met alles. Dat blijkt ook in Den Haag, en de residentie is daarin niet uitzonderlijk. Dat speelt gelukkig overal. Het is juist goed als in meerdere bestuurlijke domeinen ‘welzijn’ een beleidsfactor is waar mee gerekend wordt. De onderliggende toon van het Rekenkameronderzoek dat het kwalijk zou zijn is in de zienswijze van de Adviescommissie niet terecht of op zijn minst onrealistisch. Waar de Rekenkamer echter wel een punt heeft is dat bij zoveel invalshoeken en financieringsbronnen er mogelijkerwijs een afstemmingsprobleem optreedt. Dan zou het Rekenkamer-onderzoek aangewend kunnen worden om daar verandering in te forceren. Een vaak toegepaste werkwijze is bijvoorbeeld het aanwijzen van een coördinerend wethouder die als extra taak heeft de samenhang en congruentie van het welzijnsbeleid in de gaten te houden en daar ook bestuurlijke verantwoordelijkheid voor te nemen. Betekenisvoller is misschien dat het hele college een gedeelde visie omarmt op het welzijnswerk en dat de uitwerking per beleidsdomein daaraan congruent is zonder allerlei coördinatiemechanismen. Dan kan afstemming op ambtelijk niveau volstaan. .5.

Er zit – althans in de waarneming van de Adviescommissie Welzijn – enige spanning tussen de aanbevelingen van de Rekenkamer om voor de gemeenteraad helderder, transparanter en informatiever te zijn met betrekking tot het professioneel welzijnsbeleid en tegelijkertijd te constateren dat de gemeente zich als subsidieverlener te veel ontpopt als opdrachtgever en te weinig ruimte laat voor de professionele deskundigheid zelf. De gemeente schrijft te veel voor en laat te weinig over. Als je gerichte doelstellingen aan welzijnssubsidies verbindt (wat de Rekenkamer op prijs zou stellen) dan is het natuurlijk niet onlogisch om kennis te nemen van de wijze van besteding. Kennelijk wordt dat in de organisaties als ‘voorschrijven’ waargenomen. Tegelijkertijd, zo blijkt elders uit het Rekenkamer-onderzoek, vraagt de gemeente elk kwartaal heel veel precieze informatie om te kijken of de inzet wel op koers ligt en mogelijk moet worden bijgestuurd. Die overvloed aan informatie wordt dan weer niet gedeeld met de gemeenteraad, die op haar beurt dan weer onvoldoende wordt geïnformeerd over de voortgang en resultaten van het welzijnsbeleid. Dit zijn cirkels van wantrouwen, die zich uit in als maar meer en gedetailleerdere informatie vragen aan elkaar, waarvan iedereen dan bovendien weer het gevoel heeft dat er niets mee wordt gedaan.

Deze hele cyclus draait om een institutioneel ongemak over wat nu een effectieve manier van verantwoorden is. Niemand is echt tevreden over hoe het nu gaat, maar een andere wijze van verantwoorden is nog niet zomaar voorhanden. Vooral ook omdat alle betrokken partijen (organisaties, ambtenaren, gemeenteraadsleden) geen echte onderlinge vertrouwensbasis hebben op grond waarvan zij hier op een minder omslachtige en inefficiënte wijze mee omgaan. Meerjarige relaties en continuïteit in de financiering en doelstellingen van het nieuwe beleid, moeten het fundament worden van zo’n vertrouwensbasis. Het is de kunst om de aanbevelingen van het Rekenkamer-onderzoek nu zo te lezen en te interpreteren dat het een startpunt zou kunnen vormen voor nieuwe wijze van verantwoording. Dat is een vraag die ook voorligt bij de Adviescommissie en waar zij zich in de komende periode over gaat buigen. 4

Kijkend naar ervaringen in andere beleidsdomeinen dan blijken manieren van verantwoorden die gebaseerd zijn op gedeelde waarden het meest hoopgevend. Waarden kunnen bijvoorbeeld zijn de tevredenheid en betrokkenheid van burgers bij het welzijnswerk en de mate waarin de professionals zelf zich in staat gesteld voelen om hun vak steeds beter uit te oefenen. Dergelijke waardengedreven indicatoren geven zicht op de kwaliteit van het (welzijns)werk zelf. De beoordeling van de maatschappelijke outcome, het uiteindelijk maatschappelijke effect, is altijd afhankelijk van een veelheid aan factoren en kan nooit direct worden teruggeleid naar de inzet van één specifieke werksoort als welzijnswerk. Het is wel mogelijk om aannames over die inzet via onderzoek te toetsen en al werkenderweg te ontwikkelen. Dat vraagt een andere manier van reflecteren en leren dan de klassieke verantwoording. Verantwoorden en meten van effecten staan naast elkaar maar worden dan niet verward. .5. Niet echt duidelijk is het Rekenkamer-onderzoek over de mogelijkheid dat nieuwe, andere aanbieders moeten kunnen meedingen om professionele welzijnstaken uit te voeren. In wat de Rekenkamer schrijft zou je een pleidooi kunnen lezen om tot een intensivering van het aanbesteden te komen. Onduidelijk is of het voor het hele professionele welzijnswerk zou gelden of voor stukjes daaruit.

Op dat laatste wijzen de voorbeelden die toch vooral gaan over in Den Haag al werkende aanbieders die er graag wat bij zouden willen hebben. Er is wel een verschil tussen de omgang met concurrentie en misschien wel rivaliteit tussen lokale partijen en het open stellen van het beleidsveld voor landelijke aanbieders. Het probleem met geheel nieuwe toetreders zonder lokale wortels is dat deze zich opnieuw in het Haagse zouden moeten verankeren en de ervaring elders in het land leert dat daar veel tijd, energie en kapitaal mee verloren gaat en dat de met het nieuwe beleidsprogramma beoogde duurzame financiële verhoudingen niet gerealiseerd zullen worden. De deur openzetten voor het nationaal aanbesteden zou ook tegendraads zijn ten opzichte van de momenteel dominante trend binnen een aantal grotere Nederlandse gemeenten: de zoektocht om afstand te nemen van de ‘georganiseerde discontinuïteit’ van het zoveeljaarlijkse aanbesteden en het zoeken naar duurzame verhoudingen met lokaal verankerde aanbieders van welzijnswerk. Ook het Haagse gemeentebestuur en de gemeenteraad hebben meerdere signalen uitgezonden waarin zij te kennen hebben gegeven naar een verantwoord alternatief te zoeken. Het Beleidsplan professioneel welzijnswerk 2021-2024 vormt daarvoor het startpunt.

Dat alles wil niet zeggen dat er – en dat staat los van de kwestie aanbesteden – op basis van geleverde prestaties, samenwerking en taakafbakeningen verschuivingen kunnen optreden in de dienstverlening (en financiering) van de verschillende welzijnsaanbieders. De Adviescommissie Welzijn meent echter dat een dergelijke herschikking niet gebaseerd moet zijn op een vorm van concurrentie, maar op basis van doelgerichte samenwerking. Daarvoor is het zaak om met elkaar goed te bepalen wat je met een dienstverleningsaanbod wil bereiken, hoe je kwaliteit in kaart brengt en realiseert en wat je van elkaar kunt leren. Dan zijn er momenten denkbaar dat er stukken van het aanbod verschuiven en professionele partijen zich meer op bepaalde taken specialiseren. Dat is een proces dat in een samenwerkings- en afstemmingscontext tot effectievere afspraken leidt dan in een 5

concurrentiecontext. Die produceert alleen winnaars en verliezers en voor jaren gebakken peren. Daar zit niemand in Den Haag op te wachten. Dit betekent niet dat een instrument als aanbesteden per definitie uitgesloten moet worden. Als er een structureel slechte werkrelatie is ontstaan of een welzijnsaanbieder structureel niet goed genoeg presteert, kan aanbesteden een instrument zijn om een verandering te forceren. Voorwaarde is wel dat die gericht is op een langjarige nieuwe (subsidie)relatie. Op deze wijze bouwt Den Haag nu ook aan een duurzame invulling van de jeugdzorg. De vorm van dialooggerichte aanbesteding lijkt hierbij passend. De Adviescommissie Welzijn wil tenslotte nog eens benadrukken dat bovenstaande opmerkingen vooral zijn bedoeld om de politieke discussie over de uitkomsten en aanbevelingen van het Rekenkamer-onderzoek functioneel te maken voor de vernieuwing van het welzijnsbeleid in Den Haag. Ze doen niets af aan de gedegenheid en zorgvuldigheid van het Rekenkamer-onderzoek. Adviescommissie Welzijn, 25 augustus 2023 Prof. J.W. Duyvendak (voorzitter)

6