RIS316110 Uitzendbureaus verantwoordelijk voor goede registratie van arbeidsmigranten bijlage 1

›

≡

22 | Geen tweederangsburgers

Het goede voorbeeld Er zijn verschillende schrijnende verhalen van uitzendbureaus die op alle aspecten van een arbeidsmigrant extra proberen te verdienen door de afhankelijkheid van de arbeidsmigrant te misbruiken. Het Aanjaagteam heeft ook voorbeelden gezien van uitzendbureaus die alles wel netjes regelen en soms zelfs verder dan dat gaan om de arbeidsmigrant een aangenaam verblijf in Nederland te laten hebben. Zo sprak het Aanjaagteam een uitzendbureau die alle arbeidsmigranten een inkomstengarantie biedt voor de eerste periode, zodat een arbeidsmigrant gegarandeerd het loon krijgt dat is afgesproken, ook als er in het begin nog niet genoeg werk is. Het uitzendbureau in kwestie stelt dat het steeds moeilijker wordt om arbeidsmigranten te vinden die in Nederland willen werken, zodat zij deze extra service bieden opdat de arbeidsmigranten blijven of na het tijdelijke werk graag terugkomen.

‹

De Inspectie SZW heeft op dit moment, met de huidige capaciteit, een inspectiedekking16 van slechts 1% van de sector, waardoor de pakkans bij misstanden klein is17. Hierdoor kunnen kwaadwillende uitzenders wegkomen met onwenselijke en malafide praktijken. Uitzenders die wel in de problemen komen door effectief toezicht vanuit de Inspectie SZW, de Stichting Naleving Cao voor Uitzendkrachten (SNCU) of door kritische vragen vanuit de SNA over de certificeringseisen, stappen uit de certificering voordat het certificaat kan worden ingetrokken of beëindigen het uitzendbureau en starten direct een nieuw uitzendbureau onder een andere naam en eventueel met een andere bestuurder. Momenteel is geen sprake van een sluitend systeem van checks and balances dat de ‘rotte appels’ eruit haalt en houdt. Het Aanjaagteam ziet in de uitzendsector heel duidelijk de drie lagen terugkomen van de bonafide en welwillende uitzenders, de uitzenders die de grenzen opzoeken van wat mag en daar soms overheen gaan, en de uitzenders die bewust malafide praktijken toepassen zoals oplichting of uitbuiting. Hetzelfde geldt voor de inleners, de werkgevers bij wie het daadwerkelijke werk plaatsvindt. In veelvoorkomende gevallen werken inleners en uitzendbureaus nauw samen bij die misstanden.

Gevolg is oneerlijke concurrentie tussen zowel uitzenders onderling als tussen inleners, waarbij een ‘race to the bottom’ onvermijdelijk lijkt. m al deze redenen moet de regelgeving voor uitzendbureaus fors worden aangescherpt, zodat alleen uitzendbureaus die zich netjes gedragen op de markt kunnen opereren. Bovendien moeten arbeidsvoorwaarden zodanig worden ingericht, dat arbeidsmigranten minder afhankelijk worden van hun uitzendbureau.

16 Het aantal bedrijven dat de Inspectie jaarlijks bereikt met haar interventies. 17 In 2023 zal de inspectiedekking verdubbelen naar 2% op grond van de uitbreiding van de Inspectie SZW waartoe in het huidige regeerakkoord is besloten. Dit cijfer en het begrip ‘inspectiedekking’ zijn ontleend aan de tabel met ICF-doelstellingen die jaarlijks wordt opgenomen in de begrotingen en jaarverslagen van SZW en van de Inspectie SZW. Overeenkomstig de meerjarenprogrammering van de Inspectie, is voor het programma uitzendbureaus verdubbeling van de capaciteit voorzien (in 2022 t.o.v. 2018). Zie Kamerstukken II 2018/19, 35 000-XV, nr. 10.

›

≡

23 | Geen tweederangsburgers

Casus: Duitsland Het Aanjaagteam heeft met interesse gekeken naar Duitsland. Tijdens de coronacrisis is daar besloten dat er in de vleesverwerkende industrie niet meer met uitzendkrachten mag worden gewerkt, maar dat iedereen in dienst moet worden genomen. Dit kan bijdragen aan een betere bescherming van arbeidsmigranten. In Nederland is een soortgelijke regeling opgenomen in de Postwet en de Wet wegvervoer goederen, waarbij er niet of slechts beperkt met uitzendkrachten mag worden gewerkt. Daarbij wordt de capaciteit van de Duitse Arbeidsinspectie uitgebreid tot een niveau dat 5% van de bedrijven wordt geïnspecteerd (dit in vergelijking tot de huidige 1% in Nederland die in 2023 tot 2% zal zijn gestegen) in combinatie met een wettelijke meldplicht voor werkgevers die met arbeidsmigranten werken.

‹

Echter, er wordt op de Nederlandse arbeidsmarkt in vergelijking met Duitsland veel meer gebruik gemaakt van uitzendkrachten, in allerlei sectoren. De problemen waarmee arbeidsmigranten worden geconfronteerd doen zich dus ook voor in verschillende sectoren voor en beperken zich niet tot alleen de vleesverwerkende industrie. Daarom zijn de aanbevelingen van het Aanjaagteam erop gericht de onwenselijke aspecten uitzendwerk in den brede aan te pakken, en niet alleen sectoraal. Dit zou volgens het Aanjaagteam voldoende moeten zijn om misstanden bij arbeidsmigranten tegen te gaan en de afhankelijkheid van arbeidsmigranten van hun werkgever tegen te gaan.

2.1

Een sluitend systeem waarin alleen bonafide uitzendbureaus een kans maken De uitzendsector moet beter beheerst worden, zodat malafide uitzendbureaus effectief van de markt kunnen worden geweerd. Dat is volgens het Aanjaagteam één van de belangrijkste manieren om arbeidsmigranten beter te beschermen en hun positie op de Nederlandse arbeidsmarkt te versterken. Uitzendbureaus zijn vaak de centrale speler in alles wat met arbeidsmigranten van doen heeft. Het beter beheersen van de uitzendsector is in het belang van de uitzendsector, de inlenende bedrijven en in het belang van de arbeidsmigrant. Aanpassing van wet- en regelgeving is nodig om de uitzendsector te ontdoen van de malafide uitzendbureaus en een gelijk speelveld te bewerkstelligen. Bonafide uitzenders, die al aan veel van de eisen voldoen, krijgen door een betere beheersing van de uitzend­ sector meer en eerlijker kansen voor nieuwe opdrachten. Het Aanjaagteam doet voorstellen die samen tot een sluitend systeem moeten leiden. De kern van het voorstel is een verplichte certificering voor elk uitzendbureau om op de Nederlandse markt te kunnen opereren.

Dit telt niet alleen voor uitzendbureaus, maar voor alle partijen die bemiddelen in arbeid, zoals payrolbedrijven.18 De verplichte certificering moet ingebed zijn in een stelsel van toezicht van private en publieke partijen; waarover meer in het hoofdstuk over toezicht en handhaving. Naast de verplichte certificering is het nodig dat aanvullende voorwaarden worden gesteld aan beginnende en bestaande uitzenders. Inleners mogen alleen met gecertificeerde uitzendbureaus werken op straffe van een boete. Tot slot stellen we voor handhavende partijen meer instrumenten te geven om malafide bedrijven aan te pakken, onder andere door een bestuursrechtelijk bestuursverbod.

18 Alle ondernemingen die in de KvK staan ingeschreven voor ‘Arbeidsbemiddeling, uitzendbureaus en personeelsbeheer’ en dus een SBI-code hebben die beginnen met 78.

›

≡

24 | Geen tweederangsburgers

A

Verplicht certificering van uitzendbureaus De belangrijkste manier om ervoor te zorgen dat alle uitzendbureaus op de Nederlandse markt zich gedragen naar de regels van goed werkgeverschap en malafide uitzendbureaus van de markt te weren, is door de eisen aan te scherpen om als uitzendbureau te mogen opereren. Het Aanjaagteam stelt voor om dit met een uitgebreide en verplichte certificering te regelen. Een certificeringssysteem met structurele toetsing, zorgt voor een soort APK-keuring van uitzendbureaus, waardoor malafide ondernemingen minder makkelijk op de Nederlandse arbeidsmarkt kunnen opereren. De bestaande praktijk van certificering moet worden versterkt en verplicht voor elk uitzendbureau. De Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) zou moeten worden aangepast zodat alle uitzendbureaus gecertificeerd worden door een certificeringsinstantie die geaccrediteerd is voor uitzendwerk door de Raad voor Accreditatie. Dit moet ook gelden voor uitzendbureaus die buiten Nederland zijn gevestigd en uitzendkrachten in Nederland ter beschikking stellen, via de route van dezelfde eisen die aan de in Nederland verplicht aanwezige administratie wordt gesteld.19 Daarmee kan ook worden voorkomen dat Nederlandse eisen aan het werken via een uitzendbureau worden omzeild door het opzetten van een constructie in het buitenland.

Hieruit volgt ook dat de grensoverschrijdende samenwerking in het toezicht versterkt zal moeten worden (zie ook aanbeveling 6.1.D).

‹

De Kamer van Koophandel dient te toetsen bij de verstrekker van het certificaat of certificering aanwezig is als voorwaarde voor inschrijving voor arbeidsbemiddeling, uitzendbureaus, uitleenbureaus, banenpools of payrolling (personeelsbeheer) (SBI-code beginnend met 78). Startende uitzendbureaus dienen zich eerst aan te melden bij de certificerende instelling waar getoetst wordt of aan de startvoorwaarden (o.a. kennis van wet- en regel­ geving, adequaat ingerichte administratie, etc.) is voldaan. Bij voldoende voorbereiding van het startende uitzendbureau wordt een tijdelijk certificaat verstrekt en vanaf dat moment gaat de proefperiode voor het startende uitzendbureau in. Deze proefperiode duurt 3 maanden met een mogelijke verlenging van maximaal 2 maanden. Het startende uitzendbureau kan zich met toewijzing van de voorlopige certificering inschrijven bij de KvK voor een termijn van 3 maanden, zodat zeker 2 maal loonbetaling heeft plaatsgevonden, hetgeen een voorwaarde is voor de certificerende instelling om te kunnen toetsen. Een verlenging met 2 maanden kan éénmalig worden gegeven door de certificerende instelling om de certificering alsnog te behalen. Indien het startende uitzendbureau geen certificering krijgt, zal de KvK deze uitschrijven voor uitzendwerk. Hier zal echter nog wel een wettelijke grondslag voor moeten worden gecreëerd.

De verstrekker van de certificaten kan vervolgens een signaal richting Inspectie SZW en de Belastingdienst afgeven.

19 Voor Nederlandse uitzendbureaus zal NEN-norm 4400-1 blijven gelden, waar voor buitenlandse uitzendbureaus NEN-norm 4400-2 zal blijven gelden.

›

≡

25 | Geen tweederangsburgers

KvK schrijft in voor arbeidsbemiddeling

UZB

toetst aanwezigheid certificering UZB leent in/stelt beschikbaar

toetst inschrijving UZB

Inlener

UZB vraagt certificering aan meldt ernstige situatie bij ISZW

Certificerende instelling accrediteert

RvA

‹

Uitschrijvingsbevoegd

controleert

Publiek Toezicht controleert

Om tot een volwaardige verplichte certificering te kunnen komen dienen de reeds bestaande eisen uit bestaande keurmerken (zoals bijv. de Stichting Normering Arbeid (SNA)) uitgebreid te worden met een toets op de volgende punten: - Naleving van de in de betreffende sector geldende algemeen verbindend verklaarde cao in het algemeen en de loonbetaling in het bijzonder; - De aanwezigheid van goedkeurende controleverklaring door een accountant;20 - Controleer of de RI&E21 van de inlener beschikbaar wordt gesteld aan de uitzendkrachten en of de uitzendkrachten actief worden geïnformeerd bij welke arbodienst(en) ze terecht kunnen met werk-gerelateerde gezondheidsklachten; - Actief invulling geven aan de zorgplicht om te bewerkstelligen dat buitenlandse uitzendkrachten correct met actueel Nederlands verblijfsadres en contactgegevens staan ingeschreven in de Basis Registratie Personen (BRP) (zie ook hoofdstuk registratie); - Alle uitzendkrachten waarvoor een zorgpremie wordt afgedragen ontvangen een zorgpas en/of de zorgpolis binnen een redelijke termijn en gericht aan hun eigen woon- of verblijfadres in Nederland of aan het e-mailadres; - Er mag geen sprake zijn van een bestuursverbod bij één van de bestuurders of feitelijk leidinggevenden; - Indien er huisvesting wordt aangeboden en/of huisvestingskosten worden ingehouden op het loon, is de huisvesting gecertificeerd door het SNF- of

AKF-keurmerk; - Er is een waarborgsom gestort (zie aanbeveling 2.1.C) en aangevuld indien nodig; - Er wordt gebruik gemaakt van een g-rekening (zie aanbeveling 2.1.B) - Een onherroepelijke boete van Inspectie SZW, Belastingdienst of een strafrechtelijke sanctie kan leiden tot het intrekken van een certificaat.

20 Indien een uitzendbureau korter dan een jaar actief is, kan deze eis pas na een jaar worden gecontroleerd. 21 Risico-inventarisatie en -evaluatie

›

≡

26 | Geen tweederangsburgers

Daarnaast dient onderdeel van het verplichte certificaat te zijn dat periodiek (bij voorkeur jaarlijks of vaker indien nodig) getoetst wordt of nog aan alle eisen voldaan wordt om het certificaat te behouden. De werkwijze van de certificering van uitzendbureaus zou naar analogie van bijvoorbeeld het certificatiestelsel arbodiensten kunnen worden opgezet. Het Aanjaagteam beveelt aan dat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), in afstemming met sociale partners met de Raad voor Accreditatie in gesprek gaat om het schema van eisen, de manier waarop conformiteit met de eisen moet worden vastgesteld en de sanctieregeling te bespreken, voordat het wordt vastgelegd. Daarbij is het belangrijk om tot objectief toetsbare criteria of normen te komen zodat duidelijk is aan welke eisen een uitzendbureau dient te voldoen. Het Aanjaagteam laat open welke partij de certificering mag verstrekken. Door of namens de minister van SZW kunnen de certificerende instanties worden aan­ gewezen die mogen toetsen en/of de certificering mogen toekennen. Dit is conform het kabinetsbeleid omtrent certificatie en accreditatie in het kader van het overheidsbeleid.22 Een sluitend stelsel van verplichte certificering is de belangrijkste maatregel om de uitzendbranche beter te kunnen beheersen. Het gebruik van de g-rekening en de waarborgsom kunnen daaraan worden toegevoegd.

B

‹

Verplicht het gebruik van de g-rekening De g-rekening is een geblokkeerde bankrekening. Van deze rekening kan alleen geld naar een speciaal gironummer van de Belastingdienst en naar andere g-rekeningen worden overgemaakt. Als het uitzendbureau de loonheffingen niet betaalt, kan de g-rekening worden aangesproken. Dan is de inlener hiervoor aansprakelijk. Indien het bedrag voor de uitzendkrachten op een g-rekening is gestort, dan kan de Belastingdienst hier direct bij. Alle uitzendbureaus zouden om die reden verplicht gebruik moeten maken van een g-rekening. Omdat inleners ook aansprakelijk zijn als het uitzendbureau de loonheffingen niet betaalt, moeten inleners gewezen worden op het gebruik van de g-rekening om belastingen en premies te betalen en zo gevrijwaard te worden voor aansprakelijkheid door de Belastingdienst wanneer een uitzendbureau in gebreke blijft.

C

Waarborgsom Het komt regelmatig voor dat malafide uitzendbureaus, als het hen te heet onder de voeten wordt, een turboliquidatie ondergaan en daarmee niet meer hun verplichtingen voor salaris en boetes kunnen nakomen. Het Aanjaagteam adviseert daarom om een waarborgsom in te voeren voor uitzendbureaus, om te garanderen dat lonen te allen tijde kunnen worden uitbetaald en boetes altijd kunnen worden voldaan. De aanwezigheid van een waarborgsom sluit effectief de weg naar een turboliquidatie af, de toetsvraag daarvoor is immers of de vennootschap geen activa (meer) heeft. Een waarborgsom impliceert het bezit van activa. Aangezien de g-rekening zekerheid biedt ten aanzien van de loonheffing, is de waarborgsom beperkt tot achterstallig salaris en boetes en niet bedoeld voor de loonheffing. De waarborgsom wordt ook in België gebruikt waarbij een bedrag van €75.000 wordt gehanteerd. Door de Tweede Kamer is reeds de wens geuit om te komen tot een waarborgsom en dit wordt voorbereid door het Ministerie van SZW. Het Aanjaagteam stelt voor om het mogelijk te maken boetes van Inspectie SZW, achter­ stallig loon en schadebetalingen aan werknemers uit de waarborgsom te betalen.

Als vanwege het ontbreken van de administratie geen loonberekening kan worden gemaakt, wordt uitgegaan van een achterstallig loonbedrag van twee maanden voltijds minimumloon (zie ook aanbeveling 2.2.B) of zoveel langer als de arbeidsmigrant kan aantonen dat

22 TK 2015–2016, 29 304, nr. 6

›

≡

27 | Geen tweederangsburgers

de werkrelatie met het uitzendbureau langer bestaat. Daarna dient het uitzendbureau de waarborgsom weer tot het initiële niveau aan te vullen. Indien dit niet binnen een bepaalde termijn gebeurt, vervalt het certificaat.

D

Inhoudelijke controle door de KvK De KvK controleert elk uitzendbureau bij inschrijving op het bezit van een geldig certificaat, een Verklaring Omtrent Gedrag en of er sprake is van een bestuursverbod of andere weigeringsgrond. Het Aanjaagteam beveelt aan om een wettelijke grondslag te creëren om deze controle mogelijk te maken. Bij uitschrijving van de onderneming zal de KvK een signaal aan Inspectie SZW en/of Belastingdienst verstrekken indien er vermoedelijk sprake is van ongerechtvaardigde uitschrijving. Indien een van de beide toezichthouders kan aantonen dat er sprake is van ongerechtvaardigde uitschrijving, bijvoorbeeld doordat er openstaande schulden zijn verzwegen, dan kan dit leiden tot directe oplegging van een bestuursrechtelijk bestuursverbod (zie onder F). Op deze manier wordt voorkomen dat bestuurders of de feitelijk leidinggevenden van uitzendbureaus zich aan het zicht onttrek ken door zich onterecht uit te schrijven en wordt voorkomen dat ze zich opnieuw met een nieuw bureau inschrijven. Indien ze tussentijds al ingeschreven zijn, leidt dit tot directe uitschrijving. Daarnaast bestaat nog de mogelijkheid om een strafrechtelijke sanctie op te leggen (valsheid in geschrifte) op grond van het gegeven dat de bestuurder zich onder valse voorwendselen heeft uitgeschreven.

‹

E

Aansprakelijkheid van de inlener Om te garanderen dat er alleen gecertificeerde uitzendbureaus op de markt opereren, moet de verantwoordelijkheid voor goed werkgeverschap bij zowel de inlener als de uitzender worden neergelegd. Daarom zouden bedrijven die gebruik maken van niet-gecertificeerde uitzendbureaus een bestuurlijke boete moeten worden opgelegd. Het Aanjaagteam stelt hierbij een boeteregime voor als bij illegale arbeid: een bedrag ter hoogte van 8.000 euro per uitzendkracht en een vermenigvuldigingsfactor bij recidive.23

F

Bestuursrechtelijk bestuursverbod Om ervoor te zorgen dat een malafide ondernemer niet opnieuw een uitzendbureau kan oprichten om door te gaan met onwettige praktijken, adviseert het Aanjaagteam dat er een bestuursrechtelijk bestuursverbod komt voor malafide bestuurders. Dat verbod moet kunnen worden opgelegd aan de eigenaar, de bestuurder of aan de feitelijk leidinggevende. Dit geeft handhavende instanties een extra instrument dat zij kan inzetten richting veelplegers die regelmatig de fiscale- en arbeidswetten overtreden. De certificerende instelling dient bij de certificering van een onderneming te controleren of er geen civieldan wel bestuursrechtelijk bestuursverbod is ingesteld.

G

Meldplicht bij ongelukken voor uitzendbureaus Eén op de vier geregistreerde slachtoffers van een arbeidsongeval is uitzendkracht of zelfstandige24. Op dit moment heeft het uitzendbureau geen rol of verantwoordelijkheid bij arbeidsongevallen en ook niet bij het melden van een arbeidsongeval. Het uitzendbureau heeft als werkgever van de uitzendkracht wel een verantwoordelijkheid. Meldingsplichtige arbeidsongevallen betreffen dodelijk of blijvend letsel en/of ziekenhuisopname. Het uitzendbureau zal in een normale situatie daar altijd over worden geïnformeerd door de inlener of betrokkene in verband met tijdelijk of niet meer kunnen werken. Het Aanjaagteam stelt voor om een verplichting in de Arbowetgeving op te nemen voor de uitzender om arbeidsongevallen te melden bij de Inspectie SZW. De inlener behoudt

23 Bij herhaling van eenzelfde of soortgelijke overtreding binnen vijf jaar, kan de boete worden verhoogd met 50%, 100% of 200%. 24 https://www.inspectieszw.nl/actueel/nieuws/2020/02/27/ aantal-arbeidsongevallen-neemt-toe-inspectie-szw-gaat-strenger-toezien-op-preventie

›

≡

28 | Geen tweederangsburgers

de verplichting om arbeidsongevallen te melden en deze verplichting wordt uitgebreid met de verplichting van de inlener om arbeidsongevallen ook bij het uitzendbureau te melden. In het kader van de zorgplicht van het uitzendbureau jegens de uitzendkracht, dient in de Arbeidsomstandighedenwet te worden vastgelegd dat het uitzendbureau verplicht is om na een meldingsplichtig arbeidsongeval na te gaan of de nodige maatregelen zijn genomen teneinde de veiligheid te waarborgen, voordat de uitzendkracht of andere uitzendkrachten (weer) aan de slag gaan bij betreffende inlener.

H

Buitenlandse uitzendbureaus Het komt voor dat werknemers via een buitenlands uitzendbureau tewerkgesteld worden in Nederland. Het Aanjaagteam heeft met het systeem van een sluitende certificering ook voor ogen dat deze gaat gelden voor buitenlandse uitzendbureaus. Er wordt daarom geadviseerd om te kijken naar de geldende normering (NEN 4400-2), hier – in samenspraak met de Raad voor Accreditatie – realistische normeringen voor buitenlandse uitzendbureaus te stellen en tevens deugdelijke handhaving op te zetten (zie hiervoor ook aanbeveling 6.1.D).

2.2 Cao-afspraken om eerlijk werk te garanderen A

‹

Due diligence in jaarverslagen Naar analogie van het Engelse systeem adviseert het Aanjaagteam in jaarverslagen bij inleners en uitzenders nadrukkelijk aspecten van eerlijk werk en goed werkgeverschap op te nemen. Het is al gebruikelijk om dit ten aanzien van andere bedrijfsvoeringaspecten te doen, zoals duurzaamheid en diversiteit. Het is goed om dezelfde transparantie te bewerkstelligen ten aanzien van goed werkgeverschap, waarbij het Aanjaagteam adviseert nader te bezien in hoeverre deze verplichting ook voor eenmanszaken en/of VOF’s kan gelden. Het kan dan gaan om onderwerpen zoals: hoe wordt de huisvesting geregeld (wanneer het uitzendbureau daar ook verantwoordelijk voor is)? Hoe is de zorgverzekering geregeld? Welke arbeidsvoorwaarden zijn vanuit de regelgeving en cao van toepassing (zoals bijvoorbeeld arbeidsduur en toeslagen)? Hierin zou ook aandacht moeten worden besteed aan gezonde en veilige arbeidsomstandigheden voor uitzendkrachten. Deze transparantie stimuleert bewuste keuzes van bedrijven en haar bestuurders over eerlijk, gezond en veilig werk en zorgt ervoor dat zij maatschappelijk kunnen worden aangesproken als zij met niet-gecertificeerde en onbetrouwbare uitzendbureaus samenwerken.

B

Gegarandeerd minimumloon voor de eerste 2 maanden Op het moment dat iemand in een ander land wordt geworven en vervolgens een grote afstand aflegt om ergens te gaan werken (zoals een arbeidsmigrant), dan mag de uitzendkracht er ook van uit kunnen gaan dat er echt werk is. Er zijn arbeidsmigranten die naar Nederland komen met de belofte van een 40-urige werkweek en vervolgens een nul-urencontract krijgen en in de praktijk een zeer beperkt aantal uren werk krijgen, bijvoorbeeld 8 uur per week. De kosten van huisvesting gaan evenwel door, waardoor schulden ontstaan aan de uitzender of huisvester, of men moet op het eigen spaargeld interen. Dit probleem is nadrukkelijk aangedragen door de vakbonden en het Aanjaagteam heeft ook zelf gesproken met enkele arbeidsmigranten die dit is overkomen. Werkgevers benadrukken hierbij dat arbeidsmigranten bij de werving niet altijd eerlijk zijn over de competenties waarover ze beschikken waardoor ze niet kunnen worden ingezet zoals bedoeld. Een goede werving in het thuisland zou evenwel moeten borgen dat de arbeidsmigrant beschikt over de gewenste competenties om in Nederland meteen aan de slag te kunnen.

›

≡

29 | Geen tweederangsburgers

Daarom is het Aanjaagteam van mening dat de werkgever (meestal een uitzendbureau) die de betrokkene naar Nederland heeft laten komen, het risico moet dragen als er minder werk is dan van tevoren aan de uitzendkracht is beloofd. De uitzendkracht zou daarom recht moeten hebben op minimaal twee maanden voltijds minimumloon, ongeacht het feitelijk aantal gewerkte uren. Het Aanjaagteam beveelt aan dat sociale partners hierover afspraken maken in de cao. Kosten voor dit gegarandeerde minimumloon kunnen worden gedeeld door het uitzendbureau en de inlener, hetgeen in het contract tussen uitzender en inlener kan worden vastgelegd. Het Aanjaagteam adviseert om sociale partners een jaar de tijd te gunnen om dit vast te leggen in cao’s. Mocht dit niet lukken, dan is het wenselijk dit als een algemeen geldende wettelijke verplichting vast te leggen.

C

Geen schulden opbouwen Sociale partners zouden in de cao van de uitzendbranche de afspraak moeten maken dat het niet toegestaan is om schulden op te bouwen, bijvoorbeeld voor de reis naar Nederland of het woon-werkverkeer. Sommige arbeidsmigranten beginnen namelijk al met een achterstand, omdat zij bij het uitzendbureau waarvoor zij werken eerst een schuld moeten aflossen voordat zij hun eerste loon ontvangen. Dit maakt arbeidsmigranten afhankelijk van het uitzendbureau en kwetsbaar voor uitbuiting.

‹

Ook hier adviseert het Aanjaagteam om sociale partners de tijd te gunnen dit vast te leggen in cao’s, maar indien dat in overwegende mate niet lukt een en ander wettelijk te regelen.

D

Transparantie over de minimum inhuuruurprijs Het systeem van verplichte certificering van uitzendbureaus zal volgens het Aanjaagteam leiden tot een verbeterslag op de uitzendmarkt en malafide uitzendbureaus uit de markt halen. Voor het geval dat de gewenste effecten van deze verplichte certificering uitblijven, heeft het Aanjaagteam nadere opties bekeken. Indien inleners op de kostprijs blijven drukken en er hierdoor wordt geconcurreerd op loonkosten en slechte huisvesting, is er meer nodig om ook de inlener op zijn verantwoordelijkheid te wijzen wat betreft de uitzendkracht. Het Aanjaagteam adviseert in die situatie dat sociale partners in alle cao’s een minimum inhuuruurprijs afspreken voor uitzend­ krachten. Daarmee wordt een bodem in de markt gelegd waardoor sectoren met grote concurrentiedruk dat niet meer kunnen afwentelen op het uitzendbureau, en via het uitzendbureau op de arbeidsmigrant. Met een minimum inhuuruurprijs, die rekening houdt met het minimumloon binnen een cao25 en verdere kosten die een uitzendbureau moet maken, weet een inlener tegen welke prijs er minimaal uitzendkrachten kunnen worden ingezet, en gaan we de ‘race to the bottom’ tegen. Een minimum inhuuruurprijs kan transparantie en duidelijkheid bieden voor zowel inlener als uitzender.

Aangezien het naleven van de cao een toetscriterium is in de certificering, is geborgd dat inleners niet onder de minimum inhuurprijs kunnen inlenen. Mocht het nodig zijn om een minimum inhuuruurprijs in te voeren, dan adviseert het Aanjaagteam om cao partijen gedurende 1 jaar de tijd te gunnen om tot een minimum inhuuruurprijs te komen. Indien dat in overwegende mate niet lukt of indien de Autoriteit Consument en Markt (ACM) op grond van het kartelverbod concludeert dat een dergelijke afspraak niet mogelijk is, dan adviseert het Aanjaagteam om een wettelijke grondslag te creëren voor een minimum inhuuruurtarief gebaseerd op het minimumloon met een door sociale partners vast te stellen opslag voor de kosten van arbeidsbemiddeling.

25 Het is belangrijk dat duidelijk is welk cao loon van toepassing is en daarom zouden in alle Cao’s een vergewisbepaling moeten zijn opgenomen.

›

≡

30 | Geen tweederangsburgers

3

Zicht krijgen op arbeidsmigratie

EU-burgers zijn vrij om te reizen, te werken en zich te vestigen in andere EU-lidstaten. Als zij langer dan vier maanden in Nederland verblijven, moeten zij zich registreren als ingezetene van een gemeente in de BRP. Als iemand korter dan vier maanden (binnen een tijdsbestek van zes maanden) in Nederland komt werken, volstaat een inschrijving als ‘niet-ingezetene’. Diegene schrijft zich dan in bij de RNI. Daardoor krijgt hij of zij een BSN dat nodig is om in Nederland te kunnen werken, maar er worden geen verblijfsadres in Nederland of andere contactgegevens vastgelegd in de BRP.26

‹

Doordat geen actueel verblijfsadres in de RNI wordt vastgelegd, hebben Nederlandse overheden slecht zicht op arbeidsmigranten. Onbekend is hoeveel arbeidsmigranten er in Nederland zijn, waar zij in Nederland wonen en er zijn geen gegevens beschikbaar om contact met hen op te nemen via email of telefoon. Dit bemoeilijkt het formuleren van beleid ten aanzien van arbeidsmigranten, zowel op nationaal als op provinciaal en gemeentelijk niveau en maakt het moeilijk om contact op te nemen. Het Aanjaagteam heeft in de verschillende werkbezoeken en gesprekken gezien hoe deze problematiek rondom registratie van arbeidsmigranten doorwerkt in misstanden op andere terreinen zoals wonen. Zo is het voor gemeenten moeilijk om te handhaven op huisvesting op het moment dat geen zicht is op de verblijfsadressen van arbeidsmigranten (wat op dit moment nog onmogelijk is via de inschrijving in de RNI). Daarnaast zijn arbeidsmigranten soms voor instanties onvindbaar, waardoor het moeilijk is om gerichte hulp te geven. De registratieproblematiek heeft meerdere verschijningsvormen. Ten eerste zijn er arbeidsmigranten die onterecht niet zijn ingeschreven als ingezetenen, terwijl zij langer in Nederland verblijven.

Ten tweede zijn er arbeidsmigranten die terecht alleen ingeschreven staan als niet-ingezetenen, maar omdat de verblijfplaats niet wordt vastgelegd, kan er geen contact worden opgenomen, behalve door post te sturen naar het buitenlandse adres. Daarnaast is er ook sprake van een ‘vervuild’ register, doordat arbeidsmigranten hun vertrek uit Nederland niet melden of niet doorgeven dat zij binnen Nederland zijn verhuisd. Het Aanjaagteam heeft ook signalen ontvangen dat gemeenten weigeren arbeidsmigranten in te schrijven, ondanks de wettelijke verplichting die is vastgelegd in de Wet BRP, op locaties die geen woonbestemming hebben, zoals tijdelijke huisvestingslocaties met logies bestemming (bijv. vakantieparken).

Op bezoek bij ongeregistreerde arbeidsmigranten De gemeenten Boxtel en Sint-Michielsgestel zijn proactief op zoek naar arbeidsmigranten die wonen in hun gemeente, maar niet juist staan ingeschreven. Daarvoor gaat een speciaal bureau, Bureau Legitiem, op huisbezoek bij arbeidsmigranten als er een sterke indicatie is dat er op een adres arbeidsmigranten wonen terwijl dit bij de gemeente nog niet bekend is. Tijdens de huisbezoeken horen arbeidsmigranten eerst in hun eigen taal waaróm de gemeente langskomt. Daarna worden ze gevraagd om zich zo snel mogelijk in te schrijven, waarvoor ook inschrijfformulieren in de eigen taal beschikbaar zijn. De gemeenten werken daarnaast aan een flyer om de arbeidsmigranten welkom te heten en hen te wijzen op belangrijke informatie en contactgegevens in het geval van nood.

26 Het Register Niet Ingezetenen (RNI) is een onderdeel van de Basis Registratie Personen (BRP).

›

≡

31 | Geen tweederangsburgers

Om gericht beleid op arbeidsmigratie te maken, is het van belang zicht te hebben op het aantal arbeidsmigranten dat in Nederland verblijft en om zicht te hebben op de verblijfplaats. Daarom is het Aanjaagteam van mening dat de registratie van arbeidsmigranten sterk moet worden verbeterd. Dat vraagt om een aantal maatregelen. Ten eerste adviseren wij de zorgplicht van de werkgever jegens de arbeidsmigrant te expliciteren. De werkgever (meestal het uitzendbureau) dient actief invulling te geven aan de zorgplicht jegens de arbeidsmigrant door een correcte registratie in de BRP met feitelijke verblijfsplaats (bijvoorbeeld zorgdragen dat betrokkene naar de gemeente gaat en daarbij actief wordt geholpen aangezien de arbeidsmigrant meestal niet weet hoe dat moet en waar hij of zij moet zijn). Dit moet blijken uit de administratie. De werkgever en de inlener dienen te allen tijde te beschikken over de persoonsgegevens (naam, BSN, etc.) en contactgegevens (telefoonnummer, feitelijk verblijfsadres en e-mail) van alle werknemers en uitzendkrachten. Daarnaast dienen gemeenten zich te houden aan de Wet BRP en elke arbeidsmigrant die daarom vraagt in te schrijven, ongeacht de ruimtelijke ordeningbestemming (RO) van de locatie.

Op basis van het gebruik van het BSN in de loonheffingsketen in combinatie met het al of niet vastgelegd zijn van een actueel Nederlands verblijfsadres in de RNI, kunnen werkgevers worden geïdentificeerd.

‹

Om een goed en volledig beeld te krijgen van arbeidsmigratie in Nederland, moeten verschillende partijen, zoals gemeenten, Belastingdienst, Inspectie SZW, UWV, werkgevers en de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) samenwerken en gegevens kunnen uitwisselen om vast te kunnen stellen of partijen doen wat vereist is.

3.1

Verbeter de registratiesystemen om beter zicht te krijgen op arbeidsmigratie A

Actieve zorgplicht voor werkgevers ten aanzien van registratie Om de registratie van arbeidsmigranten vanaf de start van hun verblijf op orde te krijgen, adviseert het Aanjaagteam om een actieve zorgplicht in te voeren voor werkgevers ten aanzien van de registratie van arbeidskrachten uit het buitenland (zie ook aanbeveling 2.1 A). De formele werkgever, meestal het uitzendbureau, wordt dan medeverantwoordelijk voor een correcte registratie van de arbeidsmigranten. Daartoe dient de werkgever te bewerkstelligen dat de arbeidsmigrant zich minimaal één dag voor aanvang van de werkzaamheden meldt bij het RNI-loket. Dit sluit aan bij de bestaande verplichtingen voor werkgevers in de loonheffing. Voor gedetacheerde arbeidsmigranten en verschillende zelfstandigen bestaat een dergelijke meldplicht al. De werkgever zou daarnaast de arbeidsmigrant actief moeten informeren over rechten en plichten die samenhangen met het verblijf in Nederland (i.c. de plicht om zich in de BRP/RNI te laten inschrijven als ingezetene van een gemeente). De actieve zorgplicht geldt ook bij beëindiging van de werkzaamheden en/of het beëindigen van de verblijfsituatie waarbij de werkgever informatie doorgeeft aan het RNI-loket indien de relatie met een arbeidsmigrant eindigt.

B

Registreer contactgegevens van arbeidsmigranten in de BRP Op dit moment hebben gemeenten en overheidsinstanties geen manier om arbeidsmigranten te benaderen als zij niet met een woonadres in de BRP staan geregistreerd. Het ministerie van BZK zou daarom bij de doorontwikkeling van de BRP hoge prioriteit moeten geven aan de verbeteringen voor zicht op verblijf in Nederland en contactmogelijkheden met niet-ingezetenen. Het Aanjaagteam adviseert om de wet- en regelgeving rondom de BRP zodanig aan te passen dat contactgegevens (e-mailadressen en telefoonnummers) en

›

≡

32 | Geen tweederangsburgers

verblijfsadressen van niet-ingezetenen die tijdelijk in Nederland zijn, kunnen worden geregistreerd in de BRP/RNI.

C

Registreer het feitelijke verblijfsadres en borg dat alle ingeschrevenen meetellen bij het bepalen van de uitkeringen uit het gemeentefonds Er zijn gemeenten die weigeren arbeidsmigranten in te schrijven op een locatie die geen woonbestemming heeft. Hierdoor wordt het zicht op de daadwerkelijke verblijfplaatsen van arbeidsmigranten belemmerd. In wet- en regelgeving omtrent de BRP is vastgelegd dat gemeenten een inschrijvingsplicht hebben, ongeacht de RO-bestemming van het object van verblijf. Gemeenten leven de wet niet na uit vrees dat rechten op een woonbestemming ontstaan waar dat vanuit RO-perspectief ongewenst is. Probleem is dat gevreesd wordt dat door registratie expliciet wordt dat gemeenten wonen op een niet-woonbestemming legitimeren, waardoor rechten gaan ontstaan. In de praktijk leiden deze botsende belangen tot het niet registreren van arbeidsmigranten die bijvoorbeeld op vakantieparken of op bedrijfslocaties verblijven. Het is belangrijk dat de terughoudendheid bij gemeenten voor registratie wordt weg­ genomen door duidelijke instructies over hoe om te gaan met de inschrijving. Daarnaast moeten gemeenten hierop worden aangesproken door de provincie en het ministerie van BZK.

‹

Overigens hebben gemeenten een belang bij een goede registratie van het aantal inwoners in de gemeente. Dit is relevant voor het vaststellen van de bijdragen uit het gemeentefonds omdat het aantal inwoners daar één van de criteria is dat op basis van de BRP-registratie plaats vindt. Het Aanjaagteam pleit er daarom voor ook de met tijdelijk verblijfsadres ingeschrevenen mee te tellen als inwoners bij de uitkeringen uit het Gemeentefonds. Immers, deze mensen maken ook gebruik van de gemeentelijke infrastructuur en voorziezingen.

D

Gebruik signalen uit de Landelijke Aanpak Adreskwaliteit De LAA is een effectief middel om de registratie in gemeenten te verbeteren. Er is een wetsvoorstel van de staatssecretaris van BZK in voorbereiding om de aanpak wettelijk te verankeren, waarbij de minister van BZK een permanente rol krijgt om gemeenten via de LAA te ondersteunen bij adresonderzoek. Tot nu toe richtte de LAA zich voornamelijk op inwoners van gemeenten. De LAA zou ook gebruikt moeten worden om signalen van uitvoeringsorganisaties (waaronder UWV, Belastingdienst, SVB, Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), Inspectie SZW) over vermoedelijk verblijf in Nederland van niet-ingezetenen door de gemeenten te laten onderzoeken. De huidige LAA-pilot moet daarom worden uitgebreid naar alle gemeenten. Op regelmatige basis zouden bestandsvergelijkingen tussen de BRP, de Polisadministratie van UWV en Beheer van Relaties van de Belastingdienst moeten worden uitgevoerd om inconsistenties op te sporen en op te lossen: welke BSN’s worden gebruikt in de loonaangifte met een onbekend verblijfsadres in Nederland? Of juist omgekeerd: welke BSN’s met een verblijfsadres komen juist niet meer voor in de loon­ aangifte keten? Vervolgens kunnen de werkgevers die gebruik maken van deze BSN’s worden benaderd en kunnen de gemeenten waarin deze werkgevers zijn gevestigd worden geïnformeerd.

Diverse gemeenten die deelnemen aan LAA, combineren LAA-signalen met een multi­ disciplinaire aanpak. Zo wordt niet alleen adrescontrole gedaan vanuit burgerzaken maar ook van vanuit het sociaal domein of wonen. Tijdens huisbezoek worden problemen als zorg of schulden zichtbaar en kan de gemeente ondersteuning bieden. Haagse Pandenbrigade. Hierin werken onder andere de diensten Publiekszaken, Sociale Zaken en Bouw- en Woningtoezicht verenigd in één handhavingsapparaat samen.

›

≡

33 | Geen tweederangsburgers

E

Zorg dat een goede registratie onderdeel is van de certificering Gegeven de zorgplicht dienen werkgevers (meestal uitzendbureaus) arbeidsmigranten te helpen om zich goed in te laten schrijven bij een gemeente. Zorg voor een grondslag waarmee gegevensuitwisseling tussen werkgevers, de RvIG en gemeenten mogelijk wordt, om de contact- en verblijfsgegevens te kunnen registreren in de BRP. Bijvoorbeeld om met behulp van het BSN van werknemers te controleren of en hoe de uitzendkrachten staan ingeschreven in het BRP. In het kader van de zorgplicht zouden werkgevers daarnaast de plicht moeten krijgen om te bewerkstelligen dat de arbeidsmigrant goed en met het juiste verblijfsadres is ingeschreven in de BRP. De certificerende instelling toetst of de werkgever voldoende invulling geeft aan die zorgplicht, bijvoorbeeld door het opstellen van een protocol. Dit geeft een extra prikkel om arbeidsmigranten die in dienst worden genomen te stimuleren om zich goed in te schrijven.

F

Toezicht op de registratie van arbeidsmigranten Om de systematiek van het registreren sluitend te maken, is een feedbackcyclus nodig. Het Aanjaagteam stelt een feedbackcyclus voor waarbij het BSN in de loonaangifteketen wordt vergeleken met de BRP/RNI. Enerzijds kan op basis daarvan worden vastgesteld van welke BSN’s die in de loonaangifte worden gebruikt, geen Nederlands verblijfsadres bekend is. Anderzijds geeft dit informatie over de RNI-ingeschrevenen met een verblijfsadres in Nederland, waarvan het BSN niet (meer) wordt gebruikt in de loonaangifte. Deze informatie zou periodiek, bijvoorbeeld maandelijks, kunnen worden gedeeld met alle gemeenten en betreffende werkgevers. Op basis daarvan kunnen de RvIG of gemeenten acties ondernemen richting betreffende werkgevers, zodat werkgevers vervolgens kunnen bewerkstelligen dat arbeidsmigranten alsnog een correct verblijfsadres doorgeven aan de gemeente.

‹

De RvIG krijgt hierbij dus een gegevensverwerkende rol. Maar ook actieve betrokkenheid van UWV en de Belastingdienst is noodzakelijk. RvIG, UWV en Belastingdienst zouden samen onder leiding van RvIG de voorgestelde feedbackcyclus moeten uitwerken. Het Aanjaagteam legt hierbij het voortouw bij RvIG, omdat het ministerie van BZK, samen met de RvIG, de eerst aangewezene is voor de kwaliteit van de BRP en de RNI. Toezichthouders, zowel de privaatrechtelijk certificerende als de publiekrechtelijke toezichthouders, dienen ook over deze informatie te kunnen beschikken om dit te betrekken bij de gemeenschappelijke risicoanalyse en het gecoördineerd inzetten van de toezichtcapaciteit.

3.2 Verbeter de dienstverlening aan arbeidsmigranten A

RNI-loketten, naast registratiepunt ook informatiepunt Het RNI-loket, waarvan er 19 zijn, is een fysieke plek waar alle nieuwe arbeidsmigranten zich dienen te melden om zich te registeren. Vervolgens krijgen zij een BSN waarmee zij in Nederland kunnen werken. Dit biedt een goede kans om de arbeidsmigrant ook te informeren over hoe zaken in Nederland geregeld zijn en zouden moeten gaan: informatie over huisvesting, zorgverzekeringen en rechten en plichten van werknemers en uitzendkrachten. In dat verband is het raadzaam om samenwerking te bewerkstelligen tussen de RNI-loketten en belangenbehartigers van arbeidsmigranten, zodat ook via deze weg wordt bijgedragen aan bewustwording van rechten en keuzemogelijkheden in Nederland, zodat de zelfredzaamheid wordt vergroot. Het Aanjaagteam constateert dat gemeentelijke overheden gerichte inspanningen leveren voor kennismigranten en expats, zoals bijvoorbeeld ‘The Hague International Centre’, maar dat een dergelijke dienstverlening aan arbeidsmigranten ontbreekt. De RNI-loketten zouden daarnaast beter kunnen aansluiten bij de plekken waar veel nieuwe arbeidsmigran-

›

≡

34 | Geen tweederangsburgers

ten tijdelijk seizoenswerk komen verrichten, bijvoorbeeld door het instellen van een ‘mobiel RNI-loket’ of het openen van een nieuwe locatie. Naar aanleiding van het eerste advies van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten is het kabinet gestart met het bouwen van een Centraal Informatiepunt: ­­www.workinginnl.nl27. Arbeidsmigranten kunnen op dit nieuwe informatiepunt in de eigen taal informatie over hun rechten en plichten vinden en wanneer ze daarmee nog niet afdoende geholpen zijn, kunnen zij contact opnemen met Stichting FairWork. Dit informatiepunt zal eind november gelanceerd worden en zal verder uitgebouwd in de aankomende ma anden. Hierbij zal ook nadrukkelijk gekeken gaan worden naar de goede ervaringen in Duitsland, waar het ‘Faire mobilität’ project al zeer succesvol is. De RNI-loketten en andere partners kunnen het centraal informatiepunt aanprijzen en verder verspreiden onder hun doelgroep.

B

‹

Maak gebruik DigiD mogelijk Sinds kort is het voor alle burgers van de EER28 mogelijk om een DigiD aan te vragen en daarmee gebruik te maken van de digitale dienstverlening van de overheid.29 Dit biedt perspectief voor het gebruik van de digitale dienstverlening van de overheid. Maak het gebruik voor arbeidsmigranten mogelijk, zorg voor informatievoorzieningen en vergemakkelijk indien mogelijk de aanvraag. Bijvoorbeeld door uitgifte via de RNI-loketten mogelijk te maken. Onderzoek of door gebruik van DigiD bepaalde dienstverlening voor arbeidsmigranten makkelijker toegankelijk kan worden gemaakt, waardoor ze minder afhankelijk worden van intermediairs. Zorg voor informatie in verschillende talen. Bekijk daarnaast ook de mogelijkheden om aan te haken bij het Europese eIDAS30, waarmee in de toekomst ook gebruik van het door het land van herkomst uitgegeven middel gemaakt kan worden.

27 Dit Centraal Informatiepunt zal eind november gelanceerd worden. 28 De landen van de Europese Economische Ruimte zijn de lidstaten van de EU, Noorwegen, IJsland en Zwitserland. 29 Regeling van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 31 augustus 2020, nr. 2020-0000000755, houdende wijziging van de Regeling voorzieningen GDI in verband met uitbreiding van de kring van rechthebbenden op DigiD met betrouwbaarheidsniveau laag. 30 eIDAS staat voor ‘Electronic Identities And Trust Services’. Met eIDAS hebben de Europese lidstaten afspraken gemaakt om dezelfde begrippen, betrouwbaarheidsniveaus en onderlinge digitale infrastructuur te gebruiken. Een onderdeel van de verordening is het grensoverschrijdend gebruik van Europees erkende inlogmiddelen, waardoor een arbeidsmigrant de eigen nationale variant van de DigiD, ook voor Nederlandse diensten zou moeten kunnen gebruiken.

›

≡

35 | Geen tweederangsburgers

4

Meer en betere huisvesting voor arbeidsmigranten

Het Aanjaagteam is de afgelopen maanden op werkbezoek geweest bij verschillende plekken waar huisvesting voor arbeidsmigranten goed geregeld is. Zo hebben we gezien hoe telers huisvesting op het werkterrein regelen, soms sober maar netjes, in andere gevallen zeer behoorlijk met uitgebreide faciliteiten op het terrein. Ook zijn we op bezoek geweest bij gloednieuwe campussen met 24-uurs-beheer, opgezet door werkgevers in samenwerking met regionale overheden, met voldoende woonruimte en goede faciliteiten. Op verschillende locaties is het uitgangspunt uit het eerste advies van het Aanjaagteam, één persoon per slaapkamer, bovendien al werkelijkheid geworden. Dat blijkt ook economisch te passen. Op andere locaties worden kamers gebouwd voor twee personen tegen een redelijk huurbedrag per maand – een prima eerste stap op weg naar eigen kamers voor elke arbeidsmigrant.

‹

Maar we hebben ook gezien dat sommige arbeidsmigranten in ondermaatse, verloederde huisvesting met weinig faciliteiten leven, waarvoor zij veel geld moeten betalen. Voor de arbeidsmigrant is de consequentie daarvan dat een groot deel van het salaris op gaat aan huisvesting, terwijl men niets durft te zeggen over de kwaliteit van de huisvesting vanwege de vrees het werk (en daarmee de woning) te verliezen. Voor de omgeving kan de ondermaatse huisvesting voor overlast zorgen, doordat er simpelweg te veel mensen in één huis wonen. En waar arbeidsmigranten in grote aantallen wonen op plekken die daar niet voor bedoeld zijn (bovenwoningen, gezinswoningen of antikraakpanden) zorgt dit voor overlast. Het tijdelijke karakter van de bewoning leidt ertoe dat weinig tot niet wordt geparticipeerd in de sociale structuur van de buurt. Deze problematiek geldt in meer of mindere mate ook voor andere groepen als studenten en statushouders. Gemeenten moeten die problematiek integraal bekijken. De problematiek rondom huisvesting van arbeidsmigranten is niet nieuw: in 2012 is er een ‘Nationale Verklaring van Partijen’ gesloten om (tijdelijke) huisvesting van arbeidsmigranten te realiseren.

De ondertekenaars van destijds zijn ook partijen die nu een rol spelen: ministerie van BZK, VNG, Aedes, ABU, NBBU, VIA, LTO, het voormalig Productschap Vee en Vlees, CNV, FNV, PLON en enkele bestuurders van direct betrokken gemeenten zoals Westland, Den Haag en Rotterdam.31 Hoewel het akkoord 30.000 bedden heeft opgeleverd, is de vraag naar huisvestingslocaties voor arbeidsmigranten sterker gegroeid dan de Nationale Verklaring heeft kunnen realiseren.32 Schaarste op de woningmarkt, ook voor arbeidsmigranten

De arbeidsmigrant en de werkgever die huisvesting regelt voor de arbeidsmigrant – vaak een uitzendbureau – zijn beiden partij op de Nederlandse woningmarkt die momenteel gekenmerkt wordt door schaarste aan allerlei woningtypen.33 Er is nu een tekort van 322.000 woningen op de woningmarkt. Dat leidt tot hogere prijzen waardoor starters en zwakkere groepen zoals dak- en thuislozen, statushouders en arbeidsmigranten moeilijk tot niet op een normale manier aan een woning kunnen komen. Dit geeft ruimte aan malafide verhuurders die misbruik maken van deze situatie met slechtere kwaliteit van huisvesting tegen hoge prijzen Doordat de registratie van arbeidsmigranten niet sluitend is, bestaat geen helder beeld van het tekort aan huisvesting voor arbeidsmigranten. Het Kennis­ centrum Arbeidsmigranten spreekt over een tekort van 150.000 bedden.34 Naar verwachting

31 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/richtlijnen/2012/04/11/ nationale-verklaring-tijdelijke-huisvesting-eu-arbeidsmigranten 32 https://vng.nl/nieuws/stand-van-zaken-huisvesting-arbeidsmigranten 33 BZK, Staat van de Woningmarkt 2020. 34 https://hetkenniscentrumarbeidsmigranten.nl/themas/wonen/

›

≡

36 | Geen tweederangsburgers

zal in de toekomst schaarste blijven bestaan op de woningmarkt: waar nu een tekort is van 4,2% van de woningvoorraad, streeft het kabinet ernaar dit terug te brengen naar 2% van de woningvoorraad in 2035. Het huidige tempo waarmee extra huisvesting beschikbaar komt voor arbeidsmigranten schiet ernstig tekort. Om in een periode van drie jaar het tekort op te lossen en de 150.000 extra bedden te realiseren, zouden 50.000 bedden per jaar moeten worden gecreëerd. Dat tempo wordt nu niet gehaald: in 2020 worden ongeveer 10.000 bedden gerealiseerd door de bouw van 72 zogenaamde flexprojecten.35 Doordat onvoldoende geschikte huisvesting beschikbaar is voor arbeidsmigranten, komen zij regelmatig te wonen in andere onderkomens. Huisvesters en werkgevers maken in principe onderscheid naar ‘short stay’, voor bewoning tot 12 maanden, ‘mid stay’, voor bewoning vanaf 12 maanden maar zonder de behoefte om permanent te verblijven en ‘long stay’, met als doel te integreren in de Nederlandse samenleving. Daarbij wordt een relatie gelegd naar behoefte aan kwaliteit en privacy, afhankelijk van het type short-, mid- of long stay. Mede als gevolg van het tekort op de woningmarkt komen short stay-bewoners regelmatig terecht in mid- of long stay-woningen, of in gebouwen die helemaal niet geschikt zijn voor huisvesting, zoals leegstaand vastgoed. Daarnaast worden reguliere eengezinswoningen gebruikt.

Zo schat het Kenniscentrum Arbeidsmigranten in dat 47.000 eengezinswoningen worden gebruikt voor huisvesting van arbeidsmigranten.36

‹

Op zoek naar locaties voor huisvesting

Bepalend voor de woningmarkt is de beschikbaarheid van fysieke ruimte om nieuwe woningen te realiseren. De provincie legt Ruimtelijke Ordeningskaders (RO) vast. Daarbinnen bepalen gemeenten met bestemmingsplannen waar nieuwe woningen gerealiseerd kunnen worden. Op zowel provinciaal als gemeentelijk niveau strijden verschillende bestemmingen om de schaarse ruimte: wonen, natuur, bedrijventerreinen, agrarisch gebruik, infrastructuur, recreatie en wat al niet meer. Door de decentralisatie van het ruimtelijke ordeningsbeleid heeft de Rijksoverheid hierin een beperkte rol. Provincies kunnen, op basis van de Wet Ruimtelijke ordening (WRo), gemeenten een aanwijzing geven ten aanzien van de inhoud van het bestemmingsplan. In de praktijk wordt daar echter terughoudend mee om gegaan. Daarnaast kan het soms lastig zijn om de beschikbare ruimte een juiste bestemming toe te dichten. Denk aan wetgeving over geurhinder, geluidshinder en externe veiligheid – een woning kan niet zomaar overal geplaatst worden. Wonen, dat wil zeggen het huisvesten van mensen, is een gevoelige bestemming en kan leiden tot beperkingen voor omringende bedrijven. Dit maakt het extra lastig voor gemeenten om nieuwe woonbestemmingen toe te kennen. Waar heeft een gemeente mee te maken?

De gemeente kan dus de mogelijkheid om huisvesting van arbeidsmigranten te bouwen regelen in het bestemmingsplan, binnen de WRo. Daarin legt de gemeente bestemmingen vast, al dan niet met nadere functie-aanduidingen, en soms ook met dubbele bestemmingen. Daarmee wordt bijvoorbeeld wonen op het bedrijfsterrein mogelijk gemaakt. Wat in een bestemmingsplan wordt opgenomen, moet ruimtelijk relevant zijn – denk aan ruimtelijke uitstraling, verkeersaantrekkende werking, parkeerdruk e.d. – en is aan regels gebonden.

35 BZK, Staat van de Woningmarkt 2020, tabel 3.1.3. 36 https://hetkenniscentrumarbeidsmigranten.nl/themas/wonen/

›

≡

37 | Geen tweederangsburgers

Voor de huisvesting van arbeidsmigranten kan de gemeenteraad kiezen tussen verschillende bestemmingen in een bestemmingsplan, zoals ‘wonen’ of ‘recreatie’. Er kan ook gedifferentieerd worden naar specifieke vormen van gebruik, zoals bewoning door arbeidsmigranten, mits ruimtelijk relevante aspecten daaraan ten grondslag kunnen worden gelegd. Als het bestemmingsplan geen ruimte biedt, kan een gemeente inspelen op de vraag naar tijdelijke huisvesting door tijdelijk af te wijken van het bestemmingsplan. Dat kan via de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het daarbij behorende Besluit omgevingsrecht (Bor).37 Dit gaat echter in de nabije toekomst veranderen. In 2022 treedt de Omgevingswet namelijk in werking. Eén gemeentelijk omgevingsplan vervangt dan de geldende bestemmingsplannen, vaak meerdere, in een gemeente. Gemeenten krijgen de ruimte om het omgevingsplan globaler en flexibeler in te richten dan de huidige bestemmingsplannen. Het omgevingsplan heeft namelijk een bredere reikwijdte dan het bestemmingsplan. Waar nu bij het opnemen van regels ruimtelijke relevantie nog doorslaggevend is, wordt dit in het omgevingsplan verbreed tot regels met het oog op de fysieke leefomgeving. Dankzij deze flexibiliteit kunnen gemeenten naar verwachting makkelijker ruimte ‘vinden’ voor de huisvesting van arbeidsmigranten.

‹

RO-regelgeving geeft belanghebbenden rechten om invloed uit te oefenen bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan. Gemeenten worden vaak geconfronteerd met reacties van omwonenden bij voornemens om bestemmingen te veranderen om huisvesting van groepen arbeidsmigranten mogelijk te maken. Omwonenden hebben de verwachting dat daardoor overlast ontstaat en dat vertaald zich ook in een kritische opstelling van partijen in de gemeenteraad. Daardoor is het moeilijk om tot (snelle) besluitvorming te komen en aanpassingen van bestemmingsplannen vergen veel tijd. De kwaliteit van de huisvesting

Via de ruimtelijke ordening wordt bepaald of ergens een gebouw mag staan. Als het gebouw er eenmaal is, moet die vervolgens voldoen aan het Bouwbesluit. Dat bevat voorschriften waar een bepaald gebouw aan moet voldoen. Binnen het Bouwbesluit hebben verschillende bestemmingen verschillende eisen – zo zijn er andere voorschriften voor woningen dan voor gebouwen met een logiesfunctie, zoals hotels. Uiteraard zijn woningen het meest geschikt om langdurig in te wonen. Maar ook binnen de logiesfunctie kan kwalitatief goede huisvesting voor arbeidsmigranten worden gerealiseerd. Het Aanjaagteam heeft daar meerdere goede voorbeelden van gezien op bijvoorbeeld bedrijfsterreinen en op grootschalige locaties voor short stay. Daarnaast hebben gemeenten te maken met de Huisvestingswet. Die biedt hen de ruimte om in een (lokale) huisvestingsverordening te bepalen of een woning mag worden gesplitst in eenheden voor onzelfstandige woonruimte (kamers). Voor kamers gelden andere regels in het Bouwbesluit dan voor zelfstandige woonruimte. Met name op het gebied van brandveiligheid gelden er strengere normen. Met de Huisvestingswet kunnen gemeenten handhaven op verkamering in woningen zonder vergunning daarvoor. Ook kan een gemeente met behulp van de Huisvestingswet bepaalde groepen mensen, zoals arbeids­ migranten, als urgentiecategorie aanwijzen.

Schaarste in het huisvestingsaanbod is daarvoor wel een voorwaarde. Daarmee komt deze groep met voorrang in aanmerking voor een sociale huurwoning. Gegeven de schaarste op de woningmarkt en het tekort aan sociale huurwoningen moet een dergelijke keuze in afweging met andere groepen woningzoekenden worden gemaakt.

37 Met de zogeheten ‘kruimelregeling’ in Bijlage II, artikel 4, van het Bor, kan worden afgeweken van het oorspronkelijke bestemmingsplan om snel huisvesting voor arbeidsmigranten in een gemeente te realiseren.

›

≡

38 | Geen tweederangsburgers

Buiten deze wettelijke regelgeving zijn er ook private keurmerken waar huisvesters mee te maken hebben. De keurmerken van Stichting Normering Flexwonen (SNF) en het Agrarisch Keurmerk Flexwonen (AKF) stellen eisen aan woningen van arbeidsmigranten en controleren daar ook op. Gemeenten kunnen de naleving van die keurmerken echter niet juridisch afdwingen. Bij de locaties voor arbeidsmigranten die niet meedoen aan SNF- of AKFkeurmerken kan de gemeente enkel handhaven op de naleving van de ruimtelijke ordening – de bestemming van het gebouw - en het Bouwbesluit – de voorschriften aan het gebouw. Aanbevelingen

Bij het nadenken over de huisvesting van arbeidsmigranten maakt het Aanjaagteam onderscheid naar type huisvesting: huisvesting op het bedrijfsterrein (vaak voor seizoens­ gebonden werk), groepshuisvesting (camping- of campusachtige vorm) en reguliere (eengezins)woningen. Bij de start van het werk in Nederland zal een arbeidsmigrant vaak gebruik maken van de huisvesting op het bedrijfsterrein, een recreatieterrein of groepshuisvesting. Als iemand langdurig wil blijven in Nederland is doorstroming naar een reguliere eengezinswoning een voor de hand liggende stap. Vanuit dit perspectief is het belangrijk dat de eerste twee typen huisvesting, huisvesting op bedrijfsterreinen en vormen van groepshuisvesting, beiden in voldoende mate aanwezig zijn en aan de juiste kwaliteitsnormen voldoen. Indien een arbeidsmigrant wil doorstromen naar de reguliere woonmarkt, is het onvermijdelijk dat dezelfde schaarste wordt ervaren die iedereen ervaart op de woonmarkt.

‹

De aanbevelingen rondom huisvesting richten zich op vier aspecten. Ten eerste wil het Aanjaagteam dat de Rijksoverheid gemeenten en provincies gaat helpen om effectief te kunnen sturen op huisvestingsvraagstukken en om beter op te treden tegen misstanden. Voor gemeenten is de situatie immers, zoals uit bovenstaande analyse blijkt, zeer complex. Bovendien moeten gemeenten meer instrumenten krijgen om op te treden. Daarom stelt het Aanjaagteam een verhuurdersvergunning voor. Ten tweede moeten gemeenten en provincies worden gestimuleerd om meer huisvesting voor arbeidsmigranten te realiseren. Daarbij past een grotere rol van de Rijksoverheid. Bovendien zouden gemeenten bij het omarmen van nieuwe bedrijvigheid meer oog moeten hebben voor de huisvesting van de arbeidsmigranten die samenhangen met deze nieuwe bedrijvigheid. Zo krijgen bijvoorbeeld nieuwe distributiecentra een vergunning, zonder dat extra huisvestingsvoorzieningen worden gerealiseerd voor de arbeidsmigranten die die distributiecentra nodig hebben. Om de kwaliteit van huisvesting van arbeidsmigranten te verhogen, adviseert het Aanjaagteam verder om de eisen van de bestaande keurmerken aan te scherpen en te integreren, en de eisen onderdeel te maken van het certificeringssysteem voor uitzendbureaus.

Ten vierde kunnen er stappen worden gezet op het gebied van huisvesting om arbeidsmigranten minder afhankelijk te maken van hun werkgever. Door woonbescherming te verhogen en het arbeidscontract en wooncontract te ontkoppelen, worden arbeidsmigranten zelfredzamer en worden zij beter beschermd tegen kwaadwillende ondernemers.

›

≡

39 | Geen tweederangsburgers

4.1 Instrumenten om effectief te kunnen sturen en op te kunnen treden tegen misstanden A

Inzicht in bestaande sturingsmogelijkheden Het Aanjaagteam stelt voor dat er een landelijk expertteam arbeidsmigranten wordt opgericht, naar analogie van bestaande expertteams huisvesting. Het doel van dat team is om bijstand te verlenen aan gemeenten en hen inzicht te geven in de bestaande sturingsmogelijkheden. Tevens adviseert het Aanjaagteam dat het Ministerie van BZK samen met de VNG een ‘Handreiking huisvesting arbeidsmigranten’ opstelt. De handreiking RO instrumentarium waaraan het ministerie van BZK werkt kan voor dat doel worden uitgebreid met andere domeinen als het huurrecht, de huisvestingswet, het Bouwbesluit en het woningwaarderingsstelsel. Ook een lopend initiatief van de Rijksoverheid als het stimuleren van ‘flex­ wonen’ kan daarin worden meegegeven, vanwege de mogelijkheden die het voor de korte termijn al biedt. Dat moet de gemeente concreet handvatten bieden om de ondernemer te helpen die huisvesting wil realiseren op eigen grond of de gemeenten die – al dan niet in regionaal verband – een grootschalige locatie voor arbeidsmigrantenhuisvesting willen realiseren.