RIS315570 Bijlage Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

Strekt ter vervanging

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

versie: status: Datum:

0.5 definitief concept 23 mei 2023

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

Inhoud 1. Inleiding: geheimhouding leeft in de Haagse raad .............................................................................. 2 2. Algemeen toetsingskader: openbaar, tenzij ........................................................................................ 4 3. Gedeeltelijke geheimhouding: waar mogelijk toepassen ................................................................... 7 4. Toetsingskader integriteitskwesties: afspraken en randvoorwaarden ............................................... 9 5. Vermelden expiratie- of evaluatiedatum: tijdelijkheid geheimhouding staat voorop ...................... 13 6. Vermelden geheimhouding: de gronden .......................................................................................... 14 7. Digitale beschikbaarheid geheime stukken: gelijk speelveld voor raad, college en burgemeester . 15 8. Register: overzicht geheime stukken................................................................................................. 16 9. Opheffen geheimhouding: door de raad......................................................................................... 18 10. Verstrekken geheime informatie die met de raad is gedeeld…………………………………………………….19 11. Geheime vergaderingen van commissie en raad: volgens de wet .................................................. 20 12.

Inwerkingtreding: direct na besluitvorming .................................................................................... 21

1

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

1 Inleiding: geheimhouding leeft in de Haagse raad Wettelijk kader De Gemeentewet voorziet in een duaal stelsel. Dit betekent dat het college en de burgemeester (in zijn hoedanigheid van zelfstandig bestuursorgaan) het dagelijks bestuur van de gemeente voeren. De raad controleert, bepaalt de budgetten en stelt de kaders vast. Deze wettelijke taakverdeling betekent dat het college en de burgemeester verantwoording moeten afleggen aan de raad over het gevoerde bestuur. 1 Het duale stelsel brengt met zich mee dat het college en de burgemeester de raad alle inlichtingen moeten geven die de raad nodig heeft voor het uitoefenen van zijn controlerende taak. Dit is alleen dan anders, indien het openbaar belang zich verzet tegen het verstrekken van inlichtingen.2 Bij het verstrekken van informatie geldt openbaarheid van informatie als uitgangspunt. Openbare informatie geeft de raad de gelegenheid een publiek debat te voeren met het college en de burgemeester over het gevoerde bestuur. Hierdoor kan de raad zijn controlerende taak optimaal uitvoeren. Met openbaarheid van informatie leggen college en burgemeester maximaal verantwoording af aan de raad en aan de stad. Op grond van de Gemeentewet kunnen het college en de burgemeester geheimhouding opleggen op stukken die aan de raad of een commissie worden verstrekt.

Daarvoor is vereist dat het opleggen van geheimhouding gerechtvaardigd is, gelet op een belang genoemd in artikel 5.1 van de Wet open overheid (Woo).3 Aangezien het college en de burgemeester de meeste stukken ter besluitvorming voorleggen aan de raad, is het op grond van de Gemeentewet aan hen om zo nodig geheimhouding op te leggen op die stukken. De Gemeentewet legt het laatste woord met betrekking tot geheimhouding echter bij de raad. Na het verstrekken van geheime informatie aan de raad is de raad immers als enige bevoegd de geheimhouding op te heffen.4 De wet hecht bijzondere waarde aan het opleggen van geheimhouding: schending van de geheimhouding levert een strafbaar feit op. 5 Schending van de verplichting tot geheimhouding door een raads- of commissielid kan voor dit lid verder leiden tot uitsluiting van het ontvangen van geheime informatie voor een periode van maximaal drie maanden. 6 Geheimhouding in Den Haag Het onderwerp geheimhouding is de afgelopen jaren diverse keren aan de orde geweest in de Haagse gemeenteraad. Het ging daarbij onder meer over de wijze waarop de raad geheime informatie krijgt van het college (omvang, reikwijdte en wijze van verstrekking). De gedachtewisseling over het onderwerp speelde in het bijzonder tegen de achtergrond van een integriteitskwestie en een discussie rond geheimhouding in een verkoopproces.

De wijze waarop wordt omgegaan met geheimhouding heeft geleid tot het indienen van twee initiatiefvoorstellen vanuit de raad. Tevens heeft de Rekenkamer in 2021 een rapport opgeleverd over het onderwerp geheimhouding. Uit het vorenstaande valt één conclusie te trekken; het onderwerp geheimhouding leeft. De raad en het college hebben daarom eind 2020 afgesproken een gezamenlijke werkgroep in te stellen die tot

1

Zie artikel 160 en 169 van de Gemeentewet. Aldus uitdrukkelijk artikel 169, lid 3, en artikel 180, lid 3, van de Gemeentewet. 3 Zie artikel 87 van de Gemeentewet. 4 Zie artikel 89, lid 3, van de Gemeentewet. 5 Zie artikel 272 Wetboek van Strafrecht. 6 Zie artikel 89, lid 5, van de Gemeentewet. 2

2

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023 doel heeft te komen tot een door raad en college gezamenlijk gedragen Leidraad rond het onderwerp geheimhouding. Deze duale werkgroep is eind 2020 en in de eerste twee kwartalen van 2021 zeven keer bijeengekomen. Tijdens deze bijeenkomsten hebben leden van het college en de raad vrijelijk met elkaar van gedachten gewisseld over het onderwerp geheimhouding. Het resultaat van deze gedachtewisseling is verwoord in de Leidraad geheimhouding Den Haag 2021. Op 1 april 2023 zijn de in de Gemeentewet opgenomen bepalingen rond geheimhouding gewijzigd. Dit heeft geleid tot een actualisering van de Leidraad. Deze actualisering is verwoord in deze Leidraad geheimhouding Den Haag 2023. De tekst van de Leidraad is bij deze actualisering verder aangepast aan de Wet open overheid (hierna: Woo) die op 1 mei 2022 in werking is getreden. Ook een aantal ontwikkelingen, zoals de ontwikkelingen rond het digitaal beschikbaar stellen van geheime stukken, is in de tekst van de Leidraad geheimhouding 2023 verwerkt. Leidraad De Leidraad bevat de afspraken die college en raad met elkaar maken over de wijze waarop in Den Haag wordt omgegaan met het onderwerp geheimhouding. Rode draad daarbij is het uitgangspunt dat informatie in de gemeente openbaar is.

Bij de gemaakte afspraken rond geheimhouding gaat het niet alleen om een toetsingskader voor het verstrekken van geheime stukken in het algemeen, maar ook om een breder palet aan afspraken: a. gedeeltelijke geheimhouding, b. digitale beschikbaarheid geheime stukken, c. diverse formaliteiten als aantekenen expiratie- of evaluatiedatum, register geheime stukken en afspraken rond opheffing van geheimhouding. Met deze afspraken rond het onderwerp geheimhouding borgt deze Leidraad dat informatie zoveel mogelijk openbaar wordt verstrekt en geheime informatie niet langer geheim blijft dan strikt noodzakelijk is. Zo kan de raad zijn controlerende taak optimaal uitoefenen. Dit bevordert het onderlinge vertrouwen en de onderlinge samenwerking tussen college en raad. De afspraken zijn verwoord in tien paragrafen. Daarbij is steeds dezelfde opbouw gehanteerd. Gestart wordt met een korte schets van de aanleiding voor het maken van de afspraken. Vervolgens worden de afwegingen die hebben geleid tot de afspraken besproken. Tot slot worden de concrete afspraken verwoord. Voor de leesbaarheid zijn deze afspraken steeds terug te vinden in een kader dat aan het einde van een paragraaf is opgenomen.

3

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

2 Algemeen toetsingskader: openbaar, tenzij De gemeente heeft een breed takenpakket, waarover de gemeenteraad door het college en de burgemeester via een groot aantal stukken wordt geïnformeerd. Uitgangspunt in de informatievoorziening tussen college, burgemeester en raad is openbaarheid en transparantie. Het college en de burgemeester verstrekken de raad alle informatie die zij voor haar taak nodig heeft. In dit kader wordt dit nader uitgewerkt en wordt stil gestaan bij strijdigheid met openbaar belang en het verstrekken van informatie onder geheimhouding. Gelet op de breedte van het takenpakket van de gemeente moet steeds per casus een afweging gemaakt worden. Er is echter wel een overkoepelend kader te geven met uitgangspunten waarbinnen deze afweging moet plaatsvinden. In deze paragraaf wordt dit kader beschreven. Actieve informatieplicht college en burgemeester Vooropgesteld: het college en de burgemeester verstrekken de raad alle informatie die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft (actieve informatieplicht). Het college en de burgemeester hebben daarbij de opdracht de verstrekte informatie volledig, juist en zoveel mogelijk openbaar te verstrekken.

Dit betekent bijvoorbeeld ook dat het college en de burgemeester, indien zij afspraken maken met derden, zich daarbij steeds inspannen om te voorkomen dat informatie die openbaar is in de (nabije) toekomst slechts onder het opleggen van geheimhouding aan de raad mag worden verstrekt. Openbaar belang Het verstrekken van geheime informatie blijft alleen dan achterwege indien sprake is van strijd met het openbaar belang. Daarmee wordt aangesloten bij de begrenzing die is gesteld in artikel 169 en 180 Gemeentewet.

Wat is openbaar belang? Er staat geen definitie van het begrip ´openbaar belang´ in een wet of in de literatuur. Er zijn wel voorbeelden waarbij het openbaar belang zo belangrijk is, dat het college of de burgemeester met een beroep op het openbaar belang kan weigeren om bepaalde informatie te verstrekken: kwesties in de persoonlijke levenssfeer. informatie die de veiligheid van de staat in gevaar kan brengen.

Andere voorbeelden van openbaar belang kunt u lezen in de brief van de minister van BZK aan de voorzitter van de Tweede Kamer, d.d. 21 januari 2002 (TK 2001-2002, 28 362, nr. 2) Gelet op het feit dat openbaarheid van informatie uitgangspunt is in het openbaar bestuur, zal niet lichtvaardig een beroep gedaan kunnen worden op het openbaar belang om de raad informatie te onthouden. Een beroep op het openbaar belang is ook niet snel nodig. In veel gevallen zal het niet nodig zijn om informatie te weigeren, maar kan aan het verzoek om inlichtingen worden voldaan door de informatie in geabstraheerde vorm te verstrekken. 4

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023 Geheimhouding: alleen als er gronden zijn uit de Wet open overheid Hoewel openbaarheid van informatie uitgangspunt is, kunnen er in een concrete casus gegronde redenen zijn om informatie niet openbaar te maken. De wetgever heeft dit onderkend. Daarom bepaalt de Gemeentewet dat geheimhouding kan worden opgelegd, maar alleen op grond van een belang als genoemd in artikel 5.1van de Woo. Dit wettelijk kader begrenst de afspraken die gemaakt kunnen worden rond het onderwerp geheimhouding. Concreet betekent dit dat bijvoorbeeld geheimhouding opgelegd kan worden bij vertrouwelijke bedrijfsgegevens, eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, economische en financiële belangen van de overheid en bijzondere persoonsgegevens. Het college, de burgemeester en de raad streven maximale transparantie na in het delen van informatie. Het is aan het college dan wel de burgemeester om zich daarbij steeds in te spannen om te voorkomen dat informatie slechts aan de raad wordt verstrekt onder het opleggen van geheimhouding. Het informeren van de raad ziet er schematisch als volgt uit:

Openbaar belang

gemeenteraad

Het college en de burgemeester wegen af, de raad controleert Het is aan het college en de burgemeester om af te wegen of a) het verstrekken van informatie alleen mogelijk is onder het opleggen van geheimhouding, en b) of het openbaar belang zich verzet tegen het verstrekken van geheime informatie aan de raad. Het in de Gemeentewet neergelegde duale stelsel waarbij de raad het college en burgemeester controleert, brengt met zich mee dat het college dan wel de burgemeester over de gemaakte keuze politiek-bestuurlijke verantwoording schuldig is aan de raad. De raad kan zijn controlerende taak op dit punt alleen dan uitoefenen, indien het college en de burgemeester het besluit om informatie enkel onder het opleggen van geheimhouding - of zelfs niet onder geheimhouding, maar te weigeren wegens strijd met het openbaar belang - te verstrekken deugdelijk inhoudelijk motiveren. Alleen dan kan de raad nagaan of 5

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023 het in een concrete casus, gelet op de specifieke omstandigheden van dat geval, gerechtvaardigd is om de informatie onder het opleggen van geheimhouding of in het geheel niet te verstrekken. Motivering geheimhouding In de praktijk wordt ter motivering doorgaans volstaan met een verwijzing naar artikel 5.1 van de Woo. Daarmee wordt echter niet voldaan aan de motiveringsplicht. Een besluit waarbij geheimhouding wordt opgelegd, moet - naast een verwijzing naar de wettelijke geheimhoudingsgrond - steeds ook inhoudelijk worden gemotiveerd. Door middel van het opnemen van een inhoudelijke motivering van het besluit tot oplegging geheimhouding kan de raad immers beter beoordelen of de geheimhouding terecht is opgelegd. Een deugdelijke inhoudelijke motivering is verder ook van belang bij het vergemakkelijken van de beoordeling of de geheimhouding te zijner tijd kan worden opgeheven. Tegelijkertijd leert de praktijk dat een nadere motivering niet in alle situaties kan worden gegeven. Gedacht kan worden aan de situatie waarbij het opleggen van geheimhouding alleen gemotiveerd kan worden door de informatie (die geheim moet blijven) openbaar te maken. In een dergelijke situatie kan het college dan wel de burgemeester bij het opleggen van geheimhouding volstaan met het geven van een toelichting waarom een nadere motivering niet mogelijk is.

Het vorenstaande leidt tot de volgende afspraken: 1. Het college, de burgemeester en de raad streven maximale transparantie na in het delen van

informatie. Het is aan het college dan wel de burgemeester om zich daarbij steeds in te spannen om te voorkomen dat informatie slechts aan de raad wordt verstrekt onder het opleggen van geheimhouding. 2. Het college en de burgemeester geven de raad altijd mondeling of schriftelijk de door de raad

gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. 3. De informatie van college en burgemeester aan commissies en raad is openbaar, tenzij

verstrekking van die informatie gelet op de belangen zoals genoemd in artikel 5.1 van de Wet open overheid uitsluitend onder het opleggen van geheimhouding mogelijk is. 4. Het college en de burgemeester wegen af of het openbaar belang zich verzet tegen het

verstrekken van geheime informatie aan de raad. Over de gemaakte keuze zijn zij verantwoording verschuldigd aan de raad. 5. Een weigering om door de raad gevraagde informatie te verstrekken, alsmede het opleggen van

geheimhouding op informatie die aan een commissie of aan de raad wordt verstrekt, gebeurt door middel van een besluit. Het besluit wordt altijd inhoudelijk gemotiveerd.

6

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

3 Gedeeltelijke geheimhouding: waar mogelijk toepassen Indien een stuk onder het opleggen van geheimhouding aan de raad wordt verstrekt, kan tussen college, burgemeester en raad discussie ontstaan over de vraag of de geheimhouding op het gehele stuk moet rusten, of dat er passages als niet geheim gekwalificeerd zouden moeten worden, waarmee die passages onderdeel zijn van het openbare debat. Gemeentelijk beleid Op grond van de Gemeentewet kan geheimhouding worden opgelegd op stukken die naar de commissie of de raad gaan. In het gemeentelijk beleid is niet vastgelegd of geheimhouding op hele stukken of op delen wordt opgelegd. In de praktijk wordt geheimhouding doorgaans op het gehele stuk gelegd en niet alleen op die delen waarvoor de uitzonderingsgrond van toepassing is. Sporadisch wordt ervoor gekozen om de geheime informatie in een apart document te zetten en hierop geheimhouding op te leggen. Hierbij kan gedacht worden aan de door het college aan de raad verstrekte grondexploitaties waarbij financiële overzichten in een apart document worden opgenomen waarop geheimhouding wordt opgelegd.

Als informatie al openbaar is, dan niet opnemen in geheim stuk Om recht te doen aan het uitgangspunt dat informatie in het openbare bestuur openbaar is, staat in het algemene toetsingskader van paragraaf 2 dat het college en de burgemeester de raad alle informatie verstrekken die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Hierbij geldt als uitgangspunt dat de verstrekte informatie volledig, juist en zoveel mogelijk openbaar is. Dit geldt te meer voor datgene wat reeds openbaar bekend is in objectieve bronnen. Indien een stuk informatie bevat die deels openbaar is en deels niet, mag alleen geheimhouding worden opgelegd op die delen van het stuk die nog niet openbaar zijn. Op laatstgenoemde delen mag alleen per onderdeel geheimhouding worden gelegd, indien zich een van de in artikel 5.1 van de Woo neergelegde weigeringsgronden voordoet. Zo wordt door het hanteren van partiële geheimhouding gelet op de Woo-gronden zoveel als mogelijk van een betreffend stuk openbaar. Uitzondering: zeer uitzonderlijke situaties Niettemin kan zich in zeer uitzonderlijke gevallen de situatie voordoen waarbij aanleiding bestaat om geheimhouding op te leggen op een stuk dat ook openbare informatie bevat. Bij wijze van voorbeeld kan worden gedacht aan de situatie die zich voordeed bij het verkoopproces Eneco.

Verkoopproces Eneco Bij de verkoop van Eneco waren afspraken gemaakt met derden (Eneco Groep NV en de overige aandeelhouders) welke documenten wel of niet openbaar mochten worden gemaakt. Gedeeltes van deze documenten waren wellicht al openbaar. Op het moment dat deze delen openbaar worden gemaakt, zou de gemeente de gemaakte afspraken schenden. Dit doet afbreuk aan de betrouwbaarheid van de overheid. Het openbaar maken van documenten brengt dan onaanvaardbare schade toe aan het onderlinge vertrouwen. Het vorenstaande laat onverlet dat nogmaals benadrukt wordt dat het college dan wel de burgemeester zich aan de voorkant dient in te spannen om te voorkomen dat dit soort afspraken worden gemaakt.

7

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

Motivering vereist Het feit dat zich in een casus uitzonderlijke omstandigheden voordoen waardoor geheimhouding wordt opgelegd op informatie waarvan niet uitgesloten is dat deze (deels) al openbaar is, moet gemotiveerd worden door het college dan wel de burgemeester. Daarmee wordt recht gedaan aan het uitgangspunt dat alle informatie binnen het openbaar bestuur openbaar is. Door de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden inhoudelijk te motiveren kan de raad beter beoordelen of de geheimhouding terecht is opgelegd op het hele stuk. Een deugdelijke inhoudelijk motivering is verder ook van belang bij het vergemakkelijken van de beoordeling of de geheimhouding te zijner tijd kan worden opgeheven waardoor de informatie alsnog openbaar wordt gemaakt. Spoed als tijdelijke uitzonderingsgrond Niet uitgesloten is dat een stuk naar de raad gaat onder het opleggen van geheimhouding, terwijl (delen van) de daarin opgenomen informatie reeds openbaar is. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen, indien stukken met spoed naar de raad moeten. In een dergelijke situatie ontbreekt het simpelweg aan tijd om de selectie tussen geheime en openbare delen uit de stukken te maken. In een dergelijke situatie moet het college dan wel de burgemeester – nadat de informatie onder geheimhouding is verstrekt – nagaan welke delen van de documenten alsnog openbaar gemaakt kunnen worden.

Van deze delen kan de opgelegde geheimhouding vervolgens worden opgeheven. Het vorenstaande leidt tot de volgende afspraken: 1. Op informatie die al openbaar is, wordt geen geheimhouding opgelegd. Indien een schriftelijk stuk zowel openbare als geheime informatie bevat, mag alleen geheimhouding worden opgelegd op die delen van het stuk die nog niet openbaar zijn. Op laatstgenoemde delen mag alleen per onderdeel geheimhouding worden gelegd, indien zich een van de in artikel 5.1 van de Woo neergelegde weigeringsgronden voordoet. 2. In zeer uitzonderlijke omstandigheden kan worden afgeweken van het gestelde onder punt 1. Deze zeer uitzonderlijke omstandigheden dienen door het college dan wel de burgemeester te worden gemotiveerd. 3. Indien het bepaalde onder punt 1 niet kan worden nageleefd, komt het college dan wel de burgemeester met een raadsvoorstel tot opheffing van de geheimhouding op die delen van het stuk die bij nader inzien alsnog openbaar gemaakt kunnen worden.

8

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

4. Toetsingskader integriteitskwesties: afspraken en randvoorwaarden Openbaarheid van informatie is uitgangspunt in het openbaar bestuur. Door informatie openbaar te delen is een publiek debat mogelijk over het gevoerde bestuur. Hierdoor kan de raad zijn controlerende taak optimaal uitvoeren. In paragraaf 2 is een algemeen toetsingskader met spelregels geformuleerd waarbinnen per casus afgewogen moet worden of de betrokken belangen vragen om het opleggen van geheimhouding. Het betreft maatwerk waarbij de weging, afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van het geval, steeds anders kan uitpakken. Politiek-bestuurlijk heeft de raad hierover steeds het laatste woord. In het verleden heeft binnen de gemeente een aantal integriteitskwesties gespeeld waarbij het niet enkel ging om individuele personele integriteitskwesties, maar ook om een publiek belang. Juist deze casusposities hebben de discussie tussen college en raad over het onderwerp geheimhouding gevoed. Deze discussie maakt het mogelijk dat concreet handen en voeten gegeven kan worden aan de wijze waarop wordt omgegaan met de informatieverschaffing aan de raad bij integriteitskwesties. Voor een goed politiek-bestuurlijk-ambtelijk samenspel is het van belang dat raad, college en het ambtelijk apparaat elkaar in staat stellen om ieders rol goed te kunnen vervullen.

Het belang om de raad volledig, juist en tijdig te informeren zodat zij haar controlerende taak goed kan uitvoeren staat buiten kijf. Het uitgangspunt is dan ook dat de raad steeds wordt geïnformeerd over meldingen en onderzoeken over integriteitskwesties. Hoe, en in welke mate, hangt echter af van de andere betrokken belangen. Het belang van deze maximale transparantie kan bij integriteitskwesties namelijk wrijven met andere belangen die in een concrete integriteitskwestie spelen. Het belang om maximaal transparant te zijn moet in de praktijk steeds worden afgewogen tegen deze belangen. Het betreft: Het belang van betrokkenen Bij integriteitsonderzoeken moet rekening worden gehouden met de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen. Hierbij gaat het overigens niet alleen om de direct betrokkene(n), maar ook om indirect betrokkenen zoals collega’s en getuigen. Het is van belang stil te staan bij dit aspect, aangezien de gemeente als werkgever richting hen een zorgplicht heeft. Het belang van het integriteitsonderzoek Tijdens het integriteitsonderzoek is het van belang zo weinig mogelijk handelingen te verrichten die het onderzoek kunnen schaden. In sommige gevallen betekent dit dat een onderzoek zo stil mogelijk moet worden gehouden. Dit speelt met name als er ook een strafrechtelijke component aanwezig is.

Het belang van de organisatie In het kader van goed werkgeverschap is het van groot belang dat er binnen de gemeente een veilige cultuur is waarin alle medewerkers zich vrij voelen om een melding te doen in het geval er niet integer zou worden gehandeld. Goed werkgeverschap betekent verder dat medewerkers vervolgens de vrijheid moeten voelen en krijgen om aan een integriteitsonderzoek medewerking te verlenen. Juist om onregelmatigheden aan te kunnen pakken, geldt als absolute randvoorwaarde dat medewerkers veilig en vertrouwelijk kunnen melden en verklaren. Aan de veilige cultuur binnen de organisatie die medewerkers ook als zodanig moeten kunnen voelen en ervaren, mag geen afbreuk worden gedaan. Het belang van de gemeenteraad Het afwegen van de betrokken belangen vindt plaats tegen de achtergrond dat de informatie die aan de raad wordt verstrekt volledig en juist moet zijn. Voorkomen moet worden dat te vroeg in het proces informatie wordt verstrekt waarop later teruggekomen moet worden omdat deze informatie onvolledig of onjuist blijkt te zijn. Dit heeft gevolgen voor de fase waarin informatie wordt gedeeld. 9

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023 Om er voor te zorgen dat het belang van de gemeenteraad om tijdig en juist geïnformeerd te worden in evenwicht is met het belang van de gemeentelijke organisatie om een veilige werkomgeving te laten voortbestaan is het volgende concrete kader vastgesteld: 1. Het college informeert de raad halfjaarlijks op hoofdlijnen over de afhandeling van integriteitsmeldingen en -onderzoeken. Hiermee wordt de raad geïnformeerd en in staat gesteld om de controlerende taak uit te oefenen. Om de raad nog beter in staat te stellen zijn controlerende taak te kunnen uitoefenen wordt de halfjaarlijkse raadsmededeling over de afhandeling van integriteitsmeldingen en -onderzoeken verrijkt. Concreet betekent dit dat naast een cijfermatig overzicht ook achtergrondinformatie en context wordt opgenomen. De actieve informatieplicht aan de raad brengt met zich mee dat het college de raad informeert over wat opvalt. Zijn er bijvoorbeeld bepaalde trends waarneembaar, welke aanvullende maatregelen heeft de gemeente genomen ter preventie? 2. In aanvulling hierop kan het college besluiten om bij een zogenaamde “impactvolle zaak” de raad reeds hangende een integriteitsonderzoek meer concreet te informeren. Dit betreft een zaak waarbij - de D070 (directeuren) betrokken is, en/of - grote financiële en/of politieke gevolgen te verwachten zijn.

Bij dit soort zaken is het publiek belang in het geding en is het belang van informatieverschaffing aan de raad groot. Dit vereist dat spelregels worden gehanteerd die recht doen aan het belang van informatieverschaffing aan de raad (en daarmee het uitgangspunt van openbaarheid van informatie) enerzijds en anderzijds de belangen van betrokkenen, het belang van het integriteitsonderzoek en de belangen van de organisatie. Of, en zo ja, op welke wijze de raad wordt geïnformeerd is op grond van deze bepalingen afhankelijk van de fase van het onderzoek. De afweging van voornoemde belangen pakt immers per fase anders uit. 3. Het openbaar belang verzet zich in de regel tegen het verstrekken van integriteitsrapporten aan de raad. Gelet op het publiek belang en het belang van de raad om kennis te kunnen nemen van impactvolle zaken, kan het college besluiten om bij deze zaken een integriteitsrapport wel aan de raad te verstrekken. Daarbij neemt het college een aantal randvoorwaarden in acht. Deze voorwaarden moeten borgen dat de raad zijn controlerende taak kan uitvoeren, terwijl tegelijkertijd wordt voorkomen dat de gemeente wordt belemmerd in het voeren van een goed integriteitsbeleid, doordat de melding- en medewerkingsbereidheid afneemt. 4.

Het in de Gemeentewet neergelegde duale stelsel waarbij de raad het college controleert, brengt met zich mee dat het college politiek-bestuurlijke verantwoording schuldig is aan de raad over het al dan niet aanmerken van een integriteitskwestie als een impactvolle zaak. In de volgende figuur is het vorenstaande schematisch weergegeven:

10

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

College

•

• •

Halfjaarlijks informeren over afhandeling integriteitsmelding en/ onderzoeken Op hooflijnen Openbaar

• •

•

Bij impactvolle zaak Kan informeren over context integriteitsonder zoek Onder opleggen geheimhouding

•  BijKan impactvolle zaak integriteitsrapport • Kan verstrekken  integriteitsrapport Bij impactvolle verstrekken zaak •  Onder Onderopleggen opleggen geheimhouding geheimhouding

Gemeenteraad

Het vorenstaande leidt tot de volgende afspraken en randvoorwaarden: 1. Het college informeert de raad halfjaarlijks over de afhandeling van integriteitsmeldingen en - onderzoeken. Hierbij wordt niet volstaan met cijfermatige informatie, maar wordt de raad geïnformeerd over achtergronden, context en ontwikkelingen rond integriteitsmeldingen en onderzoeken. 2. In aanvulling op het bepaalde onder punt 1, kan het college bij een impactvolle zaak besluiten om hangende de fase van een (persoonsgebonden) integriteitsonderzoek de raad te informeren onder het opleggen van geheimhouding. 3. Bij een impactvolle zaak informeert het college de raad over de uitkomsten van een (persoonsgebonden) integriteitsonderzoek. Uitgangspunt is openbaarheid, tenzij de belangen van betrokkenen zich daartegen verzetten. In laatstgenoemde situatie vindt het verstrekken van informatie plaats onder het opleggen van geheimhouding. 11

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

4. Bij een impactvolle zaak kan het college besluiten om het integriteitsrapport aan de raad te verstrekken. De kring van personen die kunnen kennisnemen van deze informatie is beperkt tot de raadsleden en de fractievertegenwoordigers. 5. Indien het college op grond van het bepaalde onder punt 4 besluit om een integriteitsrapport aan de raad te verstrekken, dan gelden de volgende voorwaarden: a. de namen van alle betrokkenen worden gelakt. Deze namen worden vervangen door een hoofdletter; b. Alleen de in het rapport opgenomen citaten uit mailverkeer en/of citaten uit verklaringen die betrokkenen hebben afgelegd in het kader van de melding en het daaropvolgende onderzoek worden door de opsteller van het rapport vervangen door een geobjectiveerde weergave van het gestelde. Daardoor worden betrokkenen beschermd. Door een citaat geobjectiveerd weer te geven, wordt voorkomen dat de melding- en medewerkingsbereidheid afneemt. Tegelijkertijd ontvangt de raad alle benodigde informatie. Hierdoor wordt de raad in staat gesteld zijn controlerende taak uit te voeren. 6. Over het al dan niet aanmerken van een integriteitskwestie als een impactvolle zaak is het college verantwoording schuldig aan de raad.

12

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

5 Vermelden expiratie- of evaluatiedatum: tijdelijkheid geheimhouding staat voorop Vanwege gegronde redenen kan op een stuk geheimhouding worden opgelegd. Wanneer deze gegronde redenen niet meer aanwezig zijn, moet recht worden gedaan aan het uitgangspunt binnen het openbaar bestuur dat informatie zo veel mogelijk openbaar is. Om deze reden moet op geheime informatie steeds een expiratie- of evaluatiedatum opgenomen worden. Dit geldt ook indien geheimhouding wordt opgelegd vanwege de aanwezigheid van een absolute weigeringsgrond uit artikel 5.1 van de Woo zoals de veiligheid van de Staat of bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk zijn medegedeeld. Door te werken met een expiratie- dan wel een evaluatiedatum houdt de raad steeds een vinger aan de pols waar het gaat om de geheimhouding die op stukken is gelegd. Expiratiedatum Indien vooraf al duidelijk is wanneer geheime informatie openbaar kan worden gemaakt, dan wordt op het stuk een expiratiedatum genoemd. Na het verstrijken van de expiratiedatum is het stuk openbaar. Indien het college of de burgemeester van mening is dat zich omstandigheden voordoen als gevolg waarvan de geheimhouding niettemin moet voortduren, legt het college of de burgemeester de beoordeling voor aan de raad, voorzien van een voorstel tot verlenging van de geheimhouding waarin een nieuwe expiratie- dan wel evaluatiedatum is vermeld.

Zie hierover nader paragraaf 9 van deze Leidraad. Evaluatiedatum In de meeste gevallen is niet meteen op voorhand duidelijk wanneer de geheime informatie openbaar gemaakt kan worden. In deze gevallen moet op het stuk een evaluatiedatum worden genoemd. Elk halfjaar wordt gekeken of op een stuk de evaluatiedatum is bereikt en wordt opnieuw beoordeeld of de geheimhouding kan worden opgeheven. Daarmee wordt geborgd dat de geheimhouding niet langer duurt dan noodzakelijk is. Paragraaf 9 van deze Leidraad gaat in op de procedure die gevolgd wordt na het bereiken van de evaluatiedatum. Het vorenstaande leidt tot de volgende afspraken: 1. Geheimhouding op informatie is in beginsel tijdelijk, de duur van geheimhouding is zo kort mogelijk. 2. Indien op het moment dat geheimhouding wordt opgelegd duidelijk is wanneer de geheimhouding kan komen te vervallen, dan wordt op het stuk een expiratiedatum vermeld. 3. Indien op het moment dat geheimhouding wordt opgelegd niet duidelijk is wanneer de geheimhouding kan komen te vervallen, dan wordt op het stuk een evaluatiedatum vermeld. .

13

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

6 Vermelden geheimhouding: de gronden Artikel 89 lid 1 van de Gemeentewet bepaalt dat geheimhouding vermeld moet worden op de stukken waarvoor die geheimhouding geldt. Dit betekent dat wanneer het college of de burgemeester een geheim stuk deelt met de raad of een commissie, op het stuk vermeld moet staan dát het geheim is. In het (fysieke of digitale) archief is daarmee steeds goed zichtbaar dat op een stuk en op eventueel daarbij behorende bijlagen geheimhouding is gelegd. Daarmee wordt voorkomen dat bij raadpleging van dossiers informatie uit geheime stukken wordt gebruikt en openbaar wordt gemaakt. Het vorenstaande leidt tot de volgende afspraken: Het college en de burgemeester vermelden op elk geheim stuk dat het geheim is en dragen er zorg voor dat de vermelding van de opgelegde geheimhouding digitaal onlosmakelijk gekoppeld is aan het stuk. Dit geldt ook voor eventuele bij het stuk behorende bijlagen waarop eveneens geheimhouding is opgelegd.

14

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

7 Digitale beschikbaarheid geheime stukken: gelijk speelveld voor raad, college en burgemeester Geheime informatie digitaal beschikbaar voor de raad Geheime informatie wordt beschikbaar gesteld in een beveiligde digitale omgeving, zowel voorafgaand als tijdens vergaderingen van raad en commissies. Hiermee wordt voorzien in een “gelijk speelveld” voor raad, college en burgemeester. Hierdoor wordt de raad optimaal in staat gesteld om zijn controlerende taak uit te voeren. Het vorenstaande leidt tot de volgende afspraak: Informatie die onder het opleggen van geheimhouding is verstrekt, is voor de raad beschikbaar in een beveiligde digitale omgeving, zowel voorafgaand als tijdens vergaderingen van raad en commissies.

15

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

8 Register: overzicht geheime stukken De stukken die het college of de burgemeester openbaar verstrekken aan de commissies en de raad, worden gepubliceerd op het raadsinformatiesysteem (RIS). Dit systeem vormt het register voor openbare stukken. Register geheime stukken Ook voor geheime stukken die aan de raad worden verstrekt is een register van belang. Een registratie van geheime stukken draagt er aan bij dat gewaarborgd is dat het opheffen van geheimhouding plaatsvindt, zodra er geen sprake meer is van een belang zoals genoemd in artikel 5.1 van de Woo. Om deze reden zullen het college en de burgemeester een register bijhouden van stukken die onder geheimhouding zijn verstrekt aan de commissies en de raad. Dit register moet actueel en raadpleegbaar zijn voor raadsleden en burgers. Door te werken met een openbaar register is de raad niet langer afhankelijk van de informatievoorziening van het college en de burgemeester, maar hebben raadsleden zelf zicht op de stukken waar geheimhouding op is opgelegd. In het overzicht staat bij elk stuk ook de expiratie- en evaluatiedata waarop de geheimhouding wordt opgeheven dan wel opnieuw beoordeeld. Halfjaarlijkse evaluatie Het college en de burgemeester beoordelen halfjaarlijks of de geheimhouding die op informatie is opgelegd, kan worden opgeheven. Hierbij worden alleen de stukken beoordeeld waarvan het evaluatiemoment is bereikt.

Indien uit de evaluatie blijkt dat de opgelegde geheimhouding kan worden opgeheven, legt het college dan wel de burgemeester de beoordeling voor aan de raad, voorzien van een voorstel tot opheffing geheimhouding. Doordat het register voor geheime stukken raadpleegbaar is voor raadsleden en burgers (zie hiervoor) hebben raadsleden steeds zicht op stukken waarop geheimhouding rust. Een raadslid behoeft daarom niet het initiatief van het college of de burgemeester af te wachten, maar kan ook zelf een initiatiefvoorstel indienen om de geheimhouding op te laten heffen door de raad. Zie hierover nader paragraaf 9 van deze Leidraad. Indien de geheimhouding van een stuk gekoppeld is aan een expiratiedatum en deze expiratiedatum wordt bereikt, volgt daaruit dat de geheimhouding is opgeheven. Indien het college van mening is dat zich omstandigheden voordoen als gevolg waarvan de geheimhouding niettemin moet voortduren, legt het college de beoordeling eveneens voor aan de raad, voorzien van een voorstel tot verlenging van de geheimhouding waarin een nieuwe expiratie- dan wel evaluatiedatum is vermeld. Het vorenstaande leidt tot de volgende afspraken: 1. Er wordt een openbaar register bijgehouden van stukken die aan de commissies en raad zijn overgelegd onder geheimhouding.

Maandelijks ontvangt de raad een overzicht van de stukken die aan de commissies en raad zijn overgelegd onder het opleggen van geheimhouding, onder vermelding van de geheimhoudingsgrond en de duur van de geheimhouding. 2. Halfjaarlijks beoordelen het college en de burgemeester aan de hand van het in het eerste lid genoemde register of de geheimhouding die op informatie is opgelegd, kan worden opgeheven. Indien dat het geval is, legt het college dan wel de burgemeester de beoordeling voor aan de raad, middels een voorstel tot opheffing van de geheimhouding. 16

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

3. Indien de geheimhouding van een stuk gekoppeld is aan een expiratiedatum en deze expiratiedatum wordt bereikt, volgt daaruit dat de geheimhouding is opgeheven. Zijn er omstandigheden als gevolg waarvan de geheimhouding niettemin moet voortduren dan legt het college dan wel de burgemeester dit ter beoordeling voor aan de raad, middels een voorstel tot verlenging van de geheimhouding waarin een nieuwe expiratiedatum, dan wel een evaluatiedatum is vermeld. Een raadslid kan ook altijd met een initiatiefvoorstel aan de raad voorstellen de geheimhouding op een stuk op te heffen.

17

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

9 Opheffen geheimhouding: door de raad Artikel 88, lid 5, van de Gemeentewet bepaalt dat stukken die het college of de burgemeester aan een commissie sturen ook aan de raad gestuurd worden. Dat sluit aan bij de bestaande praktijk in gemeente Den Haag, waarbij alle raadsleden zitting hebben in elke commissie. De verantwoordelijkheid voor het opheffen van de geheimhouding op grond van de Gemeentewet ligt daarmee enkel bij de raad. 7 Dat geldt ook voor de verslagen van geheime commissie- en raadsvergaderingen. Het initiatief om geheimhouding op te heffen dan wel voort te laten duren, ligt bij het college dan wel de burgemeester. (Bij het presidium voor zover het betreft verslagen van geheime commissie- en raadsvergaderingen). Een raadslid behoeft het initiatief van het college of de burgemeester echter niet af te wachten, maar kan ook zelf een initiatiefvoorstel indienen om de geheimhouding op te laten heffen door de raad. Hierbij is van belang dat het register voor geheime stukken raadpleegbaar is voor raadsleden en burgers (zie hiervoor onder paragraaf 8) zodat raadsleden steeds zicht hebben op stukken waarop geheimhouding rust. Bij een initiatiefvoorstel tot opheffing geheimhouding zal het college daarover steeds een reactie uitbrengen.

Deze reactie is beschikbaar uiterlijk vóór de tweede raadsvergadering volgend op die waarin het initiatiefvoorstel opheffing geheimhouding voor het eerst is geagendeerd. Bij het behandelen van het initiatiefvoorstel in de raad kunnen raadsleden die de geheimhouding willen laten voortduren tegen het initiatiefvoorstel stemmen of een amendement indienen. Met een amendement kan het initiatiefvoorstel bijvoorbeeld worden gewijzigd in een besluit tot gedeeltelijke opheffing van de geheimhouding. Het vorenstaande leidt tot de volgende afspraken: 1. Geheimhouding op stukken vervalt automatisch indien op de stukken een expiratiedatum is opgenomen. Is het college dan wel de burgemeester van mening dat er redenen zijn om de geheimhouding te laten voortduren, dan dient het college dan wel de burgemeester een voorstel tot voortduring van de geheimhouding in bij de raad. 2. Het college dan wel burgemeester kijken bij de halfjaarlijkse actualisatie van het register geheimhouding of de geheimhouding op een stuk na het bereiken van de evaluatiedatum kan komen te vervallen. Indien dat het geval is, dan dient het college dan wel de burgemeester een voorstel tot opheffing geheimhouding in bij de raad. Het presidium voert ook een halfjaarlijkse evaluatie uit op de verslagen van geheime commissie- en raadsvergaderingen en dient zonodig een voorstel tot opheffing geheimhouding in bij de raad. 3.

Is een raadslid van mening dat de geheimhouding op een stuk kan komen te vervallen, dan dient het raadslid een initiatiefvoorstel opheffen geheimhouding in. Het college dan wel de burgemeester dient steeds een reactie in op dit initiatiefvoorstel. Deze reactie is beschikbaar uiterlijk vóór de tweede raadsvergadering volgend op die waarin het initiatiefvoorstel voor het eerst is geagendeerd. Bespreking volgt in de commissie, waarna besluitvorming volgt in de raad. Het college dan wel de burgemeester bereidt ook voor welke informatie met inachtneming van de Woo verstrekt kan worden, indien de raad besluit tot opheffing van de geheimhouding. 4. Wil in het geval als bedoeld onder punt 3 een raadslid dat de geheimhouding gedeeltelijk voortduurt, dan geschiedt dat bij amendement op het initiatiefvoorstel tot opheffing van de geheimhouding. 18 7

Zie in dit verband ook artikel 89, lid 4, van de Gemeentewet.

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

10 Verstrekken geheime informatie die met de raad is gedeeld Artikel 88, lid 5, van de Gemeentewet bepaalt dat indien het college of de burgemeester geheime informatie heeft verstrekt aan de raad, de raad die informatie kan verstrekken aan anderen. Deze anderen zijn vervolgens verplicht tot geheimhouding op grond van artikel 2:5 van de Awb. Schending van de verplichting tot geheimhouding is strafbaar gesteld in artikel 272 WvSR. Nadat het college of de burgemeester geheime informatie heeft verstrekt aan de raad, is alleen de raad nog bevoegd om de informatie met anderen te delen. Dit kan in de praktijk tot ongewenste en onwerkbare situaties leiden. Gedacht kan worden aan de situatie waarbij het college ten behoeve van een kort geding geheime informatie moet delen met de rechtbank of een advocatenkantoor dat de gemeente bijstaat. Ook in het kader van een onderzoek door de rekenkamer of de accountantsdienst kan het wenselijk zijn dat het college op korte termijn de gevraagde informatie waarop geheimhouding rust verstrekt. Dit is echter niet toegestaan op het moment dat deze informatie is gedeeld met de raad.

De wetgever heeft voornoemde ongewenste en onwerkbare situatie onderkend door in artikel 88, lid 5, van de Gemeentewet uitdrukkelijk te bepalen dat de raad regels kan stellen over het delen van geheime informatie door het college of burgemeester met anderen nadat deze informatie aan de raad is verstrekt. In de circulaire8 wijst de minister van BZK op de mogelijkheid dat de raad op grond van dit artikel regelt dat het college geheime informatie, ook nadat deze informatie onder geheimhouding is verstrekt aan de raad, aan anderen verstrekt voor zover dit noodzakelijk is in het kader van het dagelijks bestuur van de gemeente. Uiteraard zijn deze anderen vervolgens verplicht tot geheimhouding. Het vorenstaande leidt tot de volgende afspraak:

Het college of de burgemeester kan geheime informatie, ook nadat deze informatie onder geheimhouding is verstrekt aan de raad, aan anderen verstrekken. Daarbij geldt als randvoorwaarde dat verstrekking noodzakelijk is in het kader van het dagelijks bestuur van de gemeente (bijvoorbeeld wanneer de informatie gedeeld moet worden in het kader van een rechtszaak of ten behoeve van een onderzoek door de rekenkamer of de accountantsdienst).

8

Circulaire – toelichting wijzigingen omtrent geheimhouding in de Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur (staatsblad 2023, 444).

19

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

11 Vergaderingen van commissie en raad: volgens de wet De Gemeentewet kent spelregels rond de wijze waarop geheime vergaderingen van commissie en raad moeten plaatsvinden. Het naleven van genoemde regels vergroot de bewustwording van het aspect geheimhouding. Om te borgen dat deze regels in de praktijk daadwerkelijk worden nageleefd, zijn deze regels in deze Leidraad volledigheidshalve expliciet verwoord. Dit geldt ook voor de regel dat een register moet worden bijgehouden van verslagen van de geheime commissie- en raadsvergaderingen. Daarmee wordt voorkomen dat de raad geen zicht heeft op hetgeen geheim besproken is. Het vorenstaande leidt tot de volgende afspraken: 1. Vergaderingen van commissies en raad zijn openbaar. Een geheime vergadering wordt openbaar aangekondigd. 2. Indien de commissie of de raad daartoe besluit, worden de deuren gesloten. Na het sluiten van de deuren wordt besloten geheim te vergaderen. Aan het einde van de vergadering wordt besloten om geheimhouding op te leggen op hetgeen besproken is. 3. Tot besloten commissievergaderingen hebben toegang raadsleden en fractievertegenwoordigers, collegeleden, ondersteunende ambtenaren en medewerkers van de griffie. Fractiemedewerkers hebben toegang voor zover het geen integriteitsdossiers betreft.

Bij integriteitsdossiers wordt het college tijdens de besloten commissievergadering enkel ondersteund door functioneel bij het dossier betrokken ambtenaren. 4. Tot besloten raadsvergaderingen (uitgezonderd de vergaderingen rond benoeming en herbenoeming van de burgemeester) hebben toegang raadsleden, collegeleden, ondersteunende ambtenaren en medewerkers van de griffie. Fractiemedewerkers hebben toegang voor zover het geen integriteitsdossiers betreft. Bij integriteitsdossiers wordt het college tijdens besloten raadsvergaderingen enkel ondersteund door functioneel bij het dossier betrokken ambtenaren. 5. Van geheime vergaderingen wordt een geheim verslag gemaakt. In het verslag wordt in ieder geval melding gemaakt van wie het verzoek afkomstig is om de deuren te sluiten. 6. De griffier houdt een register bij van geheime verslagen. De afspraken rond evaluatie van op stukken opgelegde geheimhouding zijn van overeenkomstige toepassing op deze verslagen. Zie hiervoor verder hetgeen hierover is vermeld in paragraaf 8 en 9 van deze Leidraad. 7. De voorzitter van de vergadering benadrukt aan het eind van de vergadering dat alles wat in de vergadering is besproken of aan de vergadering aan stukken is overgelegd, geheim is.

20

Leidraad geheimhouding Den Haag 2023

12 Inwerkingtreding De Leidraad geheimhouding Den Haag 2023 treedt in werking onmiddellijk nadat deze is vastgesteld door het college en de raad. Met de initiële inwerkingtreding van deze Leidraad in 2021 zijn de werkafspraken geheimhouding (RIS304024) vervallen die door het college en het fractievoorzittersoverleg waren overeengekomen. Daarmee komt ook de noodzaak om de werkafspraken op te nemen in het Reglement van Orde van de gemeenteraad te vervallen. Dit laat onverlet dat de raad niettemin kan besluiten om een verwijzing naar deze Leidraad op te nemen in het Reglement van Orde van de gemeenteraad. Het vorenstaande leidt tot de volgende afspraken:

Deze Leidraad treedt in werking onmiddellijk na besluitvorming in college en raad en vervangt de Leidraad geheimhouding Den Haag 2021.

21