RIS315261 Bijlage 1-7 - 20230209 Toetsingsadvies Cie MER mbt MER Den Haag Zuidwest

Den Haag Zuidwest Toetsingsadvies over het milieueffectrapport en de aanvulling daarop 9 februari 2023 / projectnummer: 3548

1

Advies over het aangevulde MER in het kort De gemeente Den Haag wil de stad op grote schaal transformeren om de leefbaarheid te verbeteren. Daarnaast wil ze extra woningen bouwen om te voorzien in de groeiende vraag naar woningen. Den Haag Zuidwest is één van de gebieden waar de gemeente de stad wil laten groeien. De transformatie moet het gebied ook leefbaarder maken en sociaaleconomisch verbeteren. Den Haag Zuidwest omvat de wijken Moerwijk, Bouwlust-Vrederust en de Uithof waar nu 70.000 mensen wonen in 34.000 woningen. In het voorkeursalternatief 1 wordt onderzocht wat de gevolgen zijn van 10.000 extra woningen. Een deel van de bestaande woningvoorraad zal worden gesloopt en een ander deel gerenoveerd. In de komende decennia worden daardoor vele duizenden nieuwbouwwoningen gerealiseerd. Met de Structuurvisie Zuidwest2 wil de gemeente de ruimtelijke wijzigingen in het gebied vastleggen. Voor het besluit over de structuurvisie is een milieueffectrapport (MER) opgesteld. De gemeente heeft de Commissie gevraagd te adviseren over de milieueffecten en de sociale effecten. In dit advies spreekt de Commissie voor de milieueffectrapportage zich uit over de juistheid en de volledigheid van het aangevulde MER.

Wat blijkt uit het aangevulde MER? In het aangevulde MER is meer informatie over Zuidwest gebundeld, zoals richtlijnen en raadsbesluiten. Uit het aangevulde rapport blijkt duidelijker dat er in Zuidwest al gezondheidsproblemen zijn. Door de uitvoering van de structuurvisie gaat het aantal vierkante meters groen per woning achteruit en is er kans op energiearmoede. De transformatie betekent voor 15.000 gezinnen dat er een omvangrijke ingreep in hun woonsituatie plaatsvindt gedurende kortere of langere tijd. Uit het aangevulde MER blijkt dat voor het toekomstig parkeren voldoende ruimte is bij woningen. Parkeerkelders zijn niet voorzien, maar bij de hubs wordt mogelijk wel gestapeld. De scores op het thema mobiliteit zijn aangepast. Het aangevulde rapport gaat in op de totale ruimte die voor de ambities van de structuurvisie nodig is en deze passen volgens het MER in de beschikbare ruimte3. De effecten voor de bewoners tijdens de bouwfase zijn toegelicht. Daaruit blijkt dat gedurende meerdere decennia hinder van de bouw te verwachten is.

1

Verder wordt in het voorkeursalternatief gestuurd op de mobiliteitstransitie (variant B, aangevuld met enkele maatregelen uit variant C), er ingezet wordt op een warmtenet op middentemperatuur en dat de huidige woningvoorraad wordt verduurzaamd om stikstofdepositie tegen te gaan (salderen) (pagina 16, MER).

2

Groen, stedelijk en vitaal Zuidwest. Ontwerpstructuurvisie / Omgevingsprogramma Zuidwest 2040. Gemeente Den Haag, mei 2022.

3

Paragraaf 9.1 van het aangevulde MER.

-1-

Eerdere adviezen: verbind sociale doelstellingen met ruimtelijke aanpassingen Eerder adviseerde de Commissie over de Notitie Reikwijdte en Detailniveau en het MER4. In de NRD gaf de Commissie aan dat de effecten op mens en milieu getoond moeten worden. Vooral adviseerde ze om duidelijk te maken hoe de sociale doelstellingen samenhangen met de ruimtelijke aanpassingen. Op basis van het MER adviseerde ze om de uitgangspunten te verduidelijken en inzichtelijk te maken wat er besloten wordt in de structuurvisie. Ze vroeg om alternatieven die ook de sociaaleconomische opgaven adressen en het verband tussen de sociaaleconomische opgaven en de ruimtelijke ingrepen te laten zien. De milieueffecten tijdens de aanlegfase werden nog niet beschreven. En de Commissie adviseerde om de milieueffecten voor ruimtelijke kwaliteit completer te maken. Tot slot adviseerde ze om een gevoeligheidsanalyse te maken.

Wat is het advies van de Commissie? Uit het aangevulde MER blijkt dat aandacht is besteed aan de eerdere adviezen van de Commissie. Door het rapport heen zijn wijzigingen doorgevoerd, en dat is voor sommige onderdelen goed gedaan. Zo is de informatie voor parkeren nu navolgbaar en dat de realisatiefase tot langdurige hinder leidt, is nu ook inzichtelijk. Het aangevulde MER geeft veel informatie over de demografie van Zuidwest. Het legt echter geen relatie tussen demografische ontwikkelingen, de sociaaleconomische ontwikkelingen en doelen van het structuurplan met de ruimtelijke plannen. Het behalen van belangrijke sociaaleconomische doelen wordt doorgeschoven naar andere sectoren van de gemeente in de veronderstelling dat ruimtelijke ontwikkelingen daarop geen of een beperkte invloed hebben. De Commissie adviseert deze relatie wel te onderzoeken en in een aanvulling op het MER op te nemen en dan pas een besluit te nemen over de Structuurvisie zuidwest. Ze geeft hiervoor de volgende adviezen: •

Verbind sociale doelen en ruimtelijke ingrepen. Ga in op de huidige samenstelling van de bewoners en hoe die in de toekomst verandert door een aantal verwachte sociaaleconomische ontwikkelingen.5 Maak inzichtelijk hoe ruimtelijke en sociaaleconomische ingrepen elkaar beïnvloeden. Ontwerp dan een voorkeursalternatief waarin die wisselwerking maximaal bijdraagt aan de te behalen doelen.

•

Wees expliciet dat ambities gezondheid en groen niet gehaald worden. Benoem expliciet dat met het huidige VKA een aantal belangrijke doelen, met name voor gezondheid en groen, niet gehaald worden. Hiermee komt de noodzaak voor aanvullende (sociale en ruimtelijke) maatregelen in beeld.

•

Toon verzachtende maatregelen. Bij de constatering dat gezondheid, biodiversiteit, bereikbaarheid, en energiearmoede niet voldoen aan de ambities, hoort inzicht in de verzachtende maatregelen om dit te kunnen verbeteren. In het MER moet staan wat het effect van die maatregelen is. Het huidige spelregelkader biedt deze informatie onvoldoende.

•

Werk het monitoringsprogramma uit. Zorg dat er voldoende ruimte en tijd is om extra maatregelen in te kunnen zetten als dat tijdens de uitvoering nodig blijkt te zijn. Doe dat samen met de bewoners op een toegankelijke manier.

4

Adviezen - Commissiemer.nl.

5

Voor voorbeelden zie het grijze kader ‘Grip op Den Haag Zuidwest’.

-2-

Met deze extra informatie komt er voor bewoners, belanghebbenden en besluitvormers essentiële informatie beschikbaar. Raadsleden kunnen dan besluiten over het wel of niet inzetten van verzachtende maatregelen.

Toegankelijkheid Het aangevulde MER biedt extra informatie, maar is qua tekst niet en qua illustraties slechts iets toegankelijker gemaakt. Dit is wel belangrijk omdat in Zuidwest een hoog percentage anderstaligen en laaggeletterden woont. Ook het aangevulde MER biedt nog steeds een te beperkt visueel beeld van hoe Zuidwest er met de extra woningen en hoogbouw uitziet, wat vanuit het perspectief van de bewoner ook van belang is om te weten.

Belang van het verband tussen sociale doelstellingen en ruimtelijke aanpassingen In haar advies over het MER6 sprak de Commissie haar zorg uit dat het rapport onvoldoende inging op het verband tussen de ruimtelijke ingrepen en het sociaal programma voor Zuidwest. Dat is van belang omdat de gemeente sociale doelen stelt en deze structuurvisie de ruimtelijke basis daarvoor legt. Ook maakte het rapport niet duidelijk genoeg dat een aantal van de gestelde doelen niet gehaald gaan worden. Het aangevulde rapport neemt die zorgen niet weg. Zie ook het grijze kader ‘Grip op Den Haag Zuidwest’. Grip op Den Haag Zuidwest De ontwerp-structuurvisie legt de ruimtelijke structuur voor langere termijn vast. Voor het vaststellen van de structuurvisie moet het MER zicht op de problematiek van Zuidwest bieden. Hiervoor moeten kennis en inzichten over de sociale en ruimtelijke omgeving en hun samenhang gebruikt worden. Meer specifiek moet het MER grip bieden aan de relatie tussen enerzijds de ruimtelijke dynamiek van de visie en anderszins de trends in het sociale gedrag en het culturele ruimtegebruik van de inwoners. Het gaat om trends als vergrijzing in combinatie met een te verwachten tekort aan professionele zorg, groei van informele zorg, vermindering autobezit, meer thuiswerken, toenemende behoefte aan collectieve woonvormen en een meer natuurinclusieve levensstijl van jongeren.

Deze zullen allemaal een plaats moeten krijgen. Dit vraagt om grondig inzicht hoe de wijken in sociaal-cultureel opzicht op dit moment functioneren en welke veranderingen te verwachten zijn in het gebruik van ruimte. Daarbij moet duidelijk worden wat de kwaliteit van leven wordt. Hierbij moet rekening worden gehouden met dat er veel etniciteiten zijn, een laag sociaaleconomisch niveau en dat mensen letterlijk en figuurlijk minder ruimte krijgen om samen te leven. Aanleiding MER De Structuurvisie Zuidwest stelt kaders voor de activiteit D11.3 (stedelijk ontwikkelingsproject) en daarom moet een MER opgesteld worden. Ook voor de bestemmingsplannen (of omgevingsplannen) is mogelijk een MER nodig. Een MER is ook nodig als significante nadelige effecten op Natura 2000gebieden niet op voorhand uit te sluiten zijn. Een MER volgt het detailniveau van de te nemen besluiten; het MER voor de bestemmingsplannen zal daarom gedetailleerder zijn dan het MER voor de structuurvisie. Rol van de Commissie De Commissie is onafhankelijk, bij wet ingesteld en adviseert over de inhoud en de kwaliteit van het MER. Zij stelt voor ieder project een werkgroep samen van onafhankelijke deskundigen. Ze schrijft geen milieueffectrapporten, dat doet de initiatiefnemer. Het bevoegd gezag – in dit geval de gemeenteraad van Den Haag – besluit over de structuurvisie Zuidwest.

De samenstelling en de werkwijze van de werkgroep van de Commissie en verdere projectgegevens staan in bijlage 1 van dit advies. De projectstukken, die bij het advies zijn gebruikt, zijn te vinden door nummer 3548 op www.commissiemer.nl in te vullen in het zoekvak.

6

in het grijze blok op pagina 3 staat een samenvatting van de eerdere adviezen van de Commissie.

-3-

2

Toelichting op het advies In dit hoofdstuk licht de Commissie haar beoordeling toe en geeft zij adviezen voor de op te stellen aanvulling. Naar het oordeel van de Commissie is het uitvoeren ervan essentieel om het milieubelang volwaardig mee te wegen bij de besluitvorming over de Structuurvisie Zuidwest door de gemeenteraad van Den Haag.

Verbind sociale doelen en ruimtelijke ingrepen In het aangevulde MER komt nu duidelijker naar voren wat de ruimtelijke maatregelen zijn die vanuit het Sociaal programma komen en die onderdeel zijn van de Structuurvisie. 7 De werkgroep vindt dit een verbetering. Ook gaat het aangevulde MER in op de redenering waarom sociaaleconomische doelen geen onderdeel zijn van de alternatieven.8 De Commissie deelt het beeld dat een structuurvisie zich richt op de ruimtelijke component. Deze component bepaalt echter mee of de sociaaleconomische doelen worden gehaald. Dat náást de Structuurvisie en het Sociaal programma een integraal programma Zuidwest wordt opgestart, ondervangt de huidige zorgen van de Commissie niet. Daarom had de Commissie al eerder geadviseerd9 om een alternatief zo in te richten dat deze vraag eerder in het proces wordt geadresseerd. Het is van belang om daarin tot uitdrukking te brengen dat de inrichting van de ruimte mensen aanzet tot sociaal gedrag en dat dat gedrag van invloed is op hoe de ingerichte ruimte wordt gebruikt. Door hier onvoldoende aandacht voor te hebben, ontstaat het risico dat de verdichting en de afname van semipublieke ruimtes en ontmoetingsruimtes die bepaalde groepen gebruiken leiden tot minder sociaal en cultureel kapitaal. Daarmee verslechtert het leefklimaat.

Daarom is het essentieel om het verband tussen de sociale doelen en ruimtelijke ingrepen voorafgaand aan de besluitvorming over de Structuurvisie in beeld te hebben.

Wees expliciet dat ambities voor gezondheid en groen niet gehaald worden Op onderdelen is het aangevulde rapport nog onvoldoende expliciet. Gezondheid bijvoorbeeld wordt nu wel in de samenvatting behandeld. Daar staat dat op sommige indicatoren een positieve bijdrage wordt geleverd en op andere geen vooruitgang wordt geboekt. Het resultaat hiervan is dat het VKA de ambitieuze doelen uit het structuurplan niet realiseert. Daarvoor zijn aanvullende sociale en ruimtelijke maatregelen in samenhang nodig voor alle belangrijke gezondheidsdeterminanten (roken, voeding, bewegen, eenzaamheid). Dit staat niet expliciet genoemd in de conclusies en in de samenvatting. Het spelregelkader bevat een optimaliserende spelregel voor gezondheid.10 In het rapport is niet duidelijk gemaakt of de ambitie voor gezondheid daarmee gehaald wordt.11 Daarmee is onvoldoende zeker dat de gezondheidsdoelen gehaald worden.

7

Zie paragraaf 9.1 van het aangevulde MER.

8

Zie paragraaf 3.3.4 van het aangevulde MER.

9

Zie het advies van de Commissie over het MER (voorlopig toetsingsadvies).

10

Werk maatregelen uit om een extra impuls te geven aan gezond gedrag. Bijvoorbeeld ongezonde eetgelegenheden beperken en rookvrije plekken aanwijzen.

11

In haar advies voor de Omgevingsvisie Den Haag gaat de Commissie ook in op de rol van sturing van de gemeente.

-4-

Het VKA scoort volgens het MER lichtpositief op het thema ‘nabijheid van groen’ (0/+). Het aantal vierkante meters per woning gaat echter achteruit ten opzichte van de huidige situatie12. Het MER stelt dat na uitvoering van de structuurvisie en de daling van het aantal vierkante meters per woning aan de groennorm13 voldaan wordt. De indicator geeft geen informatie over de kwaliteit van groen. Het is positief dat meer groen toegankelijk gemaakt wordt, maar dat geeft ook geen uitsluitsel over de beoogde kwaliteit van het groen.14 Door de lichtpositieve score ontbreekt het inzicht of aanvullende maatregelen nodig zijn. Het (aangevulde) MER refereert aan de Haagse Referentienormen.15,16 Wanneer aan de normen wordt voldaan, concludeert het rapport dat geen nadelige effecten optreden. Er is echter geen vergelijking gemaakt tussen de ambities en de normen. Hiermee maskeert het MER dat achteruitgang nadelig is: immers, er wordt aan de norm voldaan. De bouwfase komt aan bod in het aangevulde MER. De effecten buiten de wijk zijn nog niet besproken. Het dan om de mogelijke hinder van het bouwverkeer in andere delen van de stad en de gevolgen van de (tijdelijke) verhuizingen.

Toon verzachtende maatregelen Het aangevulde MER maakt ook duidelijker dat de uitwerking van de structuurvisie nadelige gevolgen kan hebben. Denk daarbij aan de kans op energiearmoede, gezondheid, de gevolgen van de aanlegfase en de achteruitgang van de groenstructuur. Het is goed dat deze effecten benoemd worden. Ook wordt vaker benoemd dat de kernopgaven voor de sociaaleconomische opgaven met de structuurvisie niet worden opgepakt. 17 Ook dat is waardevolle informatie voor de besluitvormer. Of en welke verzachtende maatregelen ingezet kunnen worden om deze negatieve gevolgen te verzachten, blijkt echter niet uit het aangevulde MER. Voor de sociaaleconomische opgave wordt verwezen naar Regiodeal, Allianties en het programma Zuidwest,18 maar daarmee is de informatie niet beschikbaar. Omdat deze vervolgstap niet is ingevuld, kan de gemeenteraad de maatregelen ook niet meewegen in haar besluit.

12

Zie figuur 9.9 in het aangevulde MER toont dat er in de huidige situatie groen 26m2 per woning is (52m2 als de binnentuinen meegeteld worden). In het voorkeursalternatief wordt dit 22m2 (37m2 als de binnentuinen meegeteld worden. De grote groengebied, sportvelden, volkstuinen en waterpartijen zijn niet meegenomen in deze berekening.

13

16m2 per woning.

14

Uit samenvatting Structuurvisie, pagina 2: “Zuidwest heeft veel waardevol groen: een sterke groenstructuur vormt de ruimtelijke basis van het gebied. Grote groengebieden, sportterreinen en ecologische verbindingen worden niet bebouwd. Ze worden beter met elkaar verbonden, en met meer diversiteit en kwaliteit ingericht als natuurinclusieve verblijfs-en ontmoetingsplekken. Ook de ecologische zones worden beter ingericht zodat de biodiversiteit toeneemt.”

15

In het rapport staat dat deze door de gemeenteraad zijn vastgesteld, maar ze zijn door het College van B&W vastgesteld: Haagse referentienormen maatschappelijke voorzieningen Gemeente Den Haag (raadsinformatie.nl). Dat betekent dat de normen ook zonder tussenkomst van de gemeenteraad gewijzigd kunnen worden.

16

De normen zijn opgesteld voor de domeinen onderwijs, zorg, welzijn, kunst en cultuur, sport, spelen en groen. De referentienorm geeft het benodigde aantal vierkante meters of aantallen weer per 1.000 woningen per type voorziening. (paragraaf 5.2.3. in het aangevulde MER).

17

Bij de thema’s inclusief, leefbaar, economische vitale leefomgeving staat de “…is het nog de vraag of de gewenste sociaaleconomische kanteling in Zuidwest hiermee wordt behaald” en “wordt de gewenste sociaal-economische kanteling in Zuidwest naar verwachting niet behaald” en ”Dit vraagt om een nadere keuze over hoe de sociaal-economische leefbaarheid (nog verder) verbeterd kan worden” (paragraaf 6.1.2 (inclusief), 6.2.2. (leefbaar) 6.12.2 (economisch vitale leefomgeving) van het aangevulde MER.

18

Paragraaf 6.18. van het aangevulde MER.

-5-

Regelmatig verwijst het aangevulde MER naar een spelregel of naar het spelregelkader alsof het een verzachtende maatregel is. Daarvoor is echter meer nodig: eerst moet duidelijk gemaakt zijn wat de (extra) effecten zijn van de verzachtende maatregel, zodat helder is of daarmee een doel wel gehaald wordt. Daarnaast zijn meerdere spelregels niet dwingend geformuleerd19 en niet afdwingbaar. Dat maakt dat de uitwerking ervan onzeker blijft.

Werk het monitoringsprogramma uit Het MER bevatte al een goede voorzet voor een monitoringsprogramma. Het is goed dat de gemeente al heeft nagedacht hoe tijdens de ontwikkeling met nadelige effecten wordt omgegaan. Pas het monitoringsprogramma aan door de ‘maatregelen achter de hand’ explicieter te beschrijven. De gevoeligheidsanalyse20 die is toegevoegd gaat in op energie en warmte, klimaatverandering en eventuele stagnatie in ontwikkeling en monitoring. Voor energie en warmte en klimaatverandering wordt verwezen naar het belang van monitoring. De Commissie adviseert om de inzichten uit de gevoeligheidsanalyse door te laten werken in de monitoringsaanpak. Dit is nu nog niet gebeurd. Het MER kan ook in de participatie tijdens de uitvoer een rol spelen, de Commissie beveelt dan ook aan om de bewoners en belanghebbenden van Zuidwest te betrekken bij de monitoring. Dat levert informatie op over wat de bewoners denken over de plannen, hoe ze de ingrepen ervaren en wat ze zelf voor ideeën hebben. Voor de monitoring beveelt de Commissie ook aan om meer aandacht te besteden aan de manier waarop de informatie wordt gedeeld. Juist omdat het moeilijk te meten is wat de bijdrage van de maatregelen uit de structuurvisie aan het Sociaal programma is, is participatie essentieel voor de monitoring en omgekeerd.

19

Zie paragraaf 7.20 van het aangevulde MER. Bij ‘inclusief’ staat als randvoorwaarde voor de gemeente “werk een goede mix van type woningen uit”, zonder te specifiëren wat onder goed verstaan wordt. Bij ‘mobiliteit en bereikbaarheid’ staat als optimaliserende spelregel “Het inrichten van efficiënte stadsdistributie kan bijdragen aan het verminderen van de verkeersintensiteiten en daardoor verbeteren van de doorstroming en verkeersveiligheid”, zonder concrete opdracht. Bij ‘geur en stof’ staat als milieuspelregel “Beperk mogelijkheden voor houtstook bij nieuwe ontwikkelingen”, wat betekent dat het nog wel toegepast mag worden.

20

Paragraaf 12.2 in het aangevulde MER.

-6-

BIJLAGE 1: Projectgegevens toetsing Toetsing door de Commissie De Commissie bestaat uit een werkgroep van deskundigen. Deze werkgroep beoordeelt of het MER de benodigde milieu-informatie bevat en of deze juist is. Als er informatie ontbreekt of onjuist is, beoordeelt de Commissie of zij die essentieel vindt. Dat is het geval als aanvullende informatie in haar ogen kan leiden tot andere afwegingen. Dan adviseert de Commissie de ontbrekende of gecorrigeerde informatie alsnog beschikbaar te stellen, voordat het besluit wordt genomen. Meer informatie over de Commissie en over haar werkwijze vindt u op onze website. Samenstelling van de werkgroep Bij dit project bestaat de werkgroep uit: drs. John Dagevos dr. Roeland During ing. Ben Peters drs. Benno Schepers Marianne Schuerhoff MSc (secretaris) ir. Harry Webers (voorzitter) dr. Fred Woudenberg Besluit waarvoor dit milieueffectrapport is opgesteld Structuurvisie. Waarom wordt hiervoor een milieueffectrapport opgesteld? Voor activiteiten die grote milieugevolgen kunnen hebben, kan in Nederland een MER vereist zijn. De bijlagen C en D bij het Besluit milieueffectrapportage geven aan om welke activiteiten het gaat. Voor deze procedure gaat het in ieder geval om de activiteit D11.2, “De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen”.

Een MER is ook nodig omdat effecten op Natura 2000-gebieden optreden die in een Passende beoordeling moeten worden beschreven. Daarom is een plan-MER opgesteld. Bevoegd gezag besluit Gemeenteraad Den Haag. Initiatiefnemer besluit College van burgemeester en wethouders Den Haag. Heeft de Commissie ook zienswijzen en adviezen bij haar advies betrokken? De Commissie heeft alle zienswijzen en adviezen gelezen die het bevoegd gezag tot en met 19 juli heeft toegestuurd. Ze heeft ze in haar voorlopig toetsingsadvies verwerkt, voor zover relevant voor het MER. Waar vind ik de stukken die de Commissie heeft beoordeeld? U vindt de projectstukken die bij het advies zijn gebruikt, door op www.commissiemer.nl projectnummer 3548 in te vullen in het zoekvak.