RIS314462 Bijlage II Inrichten van een investeringsbegroting

Bijlage II: Inrichten van een investeringsbegroting Den Haag is een prettige en aantrekkelijke stad om te wonen, te leven en te werken. We willen dat dit in de toekomst zo blijft. Daarom investeert de gemeente honderden miljoenen euro’s in allerlei voorzieningen, zoals scholen, sportaccommodaties, culturele voorzieningen, wegen, tunnels, kades en parkeergarages die onderdeel uitmaken van de sociale en fysieke infrastructuur van de stad. Op hoofdlijnen is het huidige beleid er op gericht dat nieuwe investeringen worden opgenomen in het Meerjarig Investeringsplan (MIP). Het MIP geeft een totaaloverzicht van alle geplande nog niet gerealiseerde investeringsprojecten (zowel nieuw als vervanging) van de gemeentelijke begrotingsprogramma’s. De gemeenteraad stelt het Meerjarig Investeringsplan en wijzigingen daarop vast als onderdeel van de begroting en stelt daarmee de investeringsbudgetten beschikbaar aan het college. Wanneer een investeringsproject is afgerond, verdwijnt deze uit het MIP en wordt de investering gepresenteerd als bezit op de balans. In artikel 4:7 van de Financiële verordening staan de regels voor investeringen in materiele vaste activa verder beschreven. Een voorwaarde om in het MIP te worden opgenomen is dat kapitaallasten die voortkomen uit een investering gedekt zijn binnen de programmabegroting.

Een investering is een bezit dat op de gemeentelijke balans wordt opgenomen en gedurende de gebruiksduur stelselmatig wordt afgeschreven. Dit doen we om na een periode van afschrijving opnieuw dezelfde investering kunnen doen, zodat we het eigendom blijven houden Om dit te kunnen doen is voldoende budget nodig binnen de programmabegroting. Vooruitlopend op uiteindelijke vervanging worden investeringen gedurende een vaste periode afgeschreven. In het meest wenselijke geval worden deze lasten vanuit een structureel budget gedekt. Om de kosten hiervoor te dekken wordt gebruikt gemaakt van de kapitaallasten (afschrijving en rente) die na afloop van de afschrijvingstermijn vrijvallen, indien het structurele dekking betreft. Omdat er de afgelopen jaren niet altijd structurele ruimte was om investeringen te dekken is soms gekozen voor een incidentele dekking, bijvoorbeeld voor een eerste periode. In die gevallen waarin er geen structurele dekking is, zal er geen ruimte vrijvallen voor een uiteindelijke vervangingsopgave. Financiële vertaling Ter illustratie van de financiële effecten van een investeringsbegroting met kapitaalslasten geven we hier een berekening van een fictief schoolgebouw van EUR 10 mln.

Aangenomen dat de afschrijvingstermijn van dat schoolgebouw 40 jaar bedraagt, en uitgaande van een rentepercentage van 1,5%, zouden de kapitaalslasten van die investering per jaar EUR 400.000 betekenen. Na 40 jaar valt die ruimte vrij, om dan opnieuw voor dit schoolgebouw te investeren. Zonder structureel budget zou er over 40 jaar weer opnieuw in één keer 10 miljoen beschikbaar moeten worden gesteld om het schoolgebouw te kunnen realiseren. Deze ruimte komt niet automatisch beschikbaar, zoals dat bij structureel ingeboekte kapitaalslasten wel het geval zou zijn.

Er zijn meerdere aanleidingen om de huidige investeringsbegroting en het investeringsbeleid te verbeteren. De eerste is de dekking van de toekomstige investeringen. Momenteel is in het MIP een bruto investeringsbedrag van € 1,7 miljard opgenomen. Op dit moment heeft de gemeente moeite om de toekomstige investeringsopgave te dekken. Oorzaken hiervan zijn onder andere de groei van de stad en toenemende kwaliteitseisen, maar ook eerdere investeringen vanuit subsidies of incidentele dekking waardoor er geen vrijval van kapitaallasten plaatsvindt. Dat betekent dat voor die investeringen niet automatisch budgettaire ruimte ontstaat als er zich een vervangingsopgave aandient. De tweede aanleiding is dat het inzicht in alle investeringen op dit moment versnipperd is. Het Meerjarig investeringsplan (MIP) bevat inzicht in de geplande investeringen, maar niet in de reeds afgeronde investeringen, gewenste investeringen en vervangingsopgave, de bijbehorende budgetten en de meerjarige investeringsruimte. Dat betekent overigens niet dat dit inzicht er binnen de gemeente niet is. Het zou de besluitvorming over het toedelen van investeringsruimte ten goede komen als deze informatie meer gebundeld in een overzicht beschikbaar komt, in de vorm van een investeringsbegroting. Ten derde is het huidige investeringsbeleid heel ingewikkeld geworden.

In de loop van de jaren zijn er verschillende systematieken ontwikkeld, steeds met eigen spelregels. Zo is er sinds 2017 een aparte

1

financieringssystematiek voor ruimtelijk- economische investeringen (REIS), waarbij met de zogenoemde ‘groei-met-groei-systematiek’ de opbrengsten van de groei van de stad deels ten goede komen aan de investeringen die verdere groei van de stad accommoderen (RIS 294062). Daarnaast kennen de stelsels voor onderwijshuisvesting en concernbrede informatiesystemen (CIS) een eigen gesloten systeem. Samenvattend, om in de toekomst een aantrekkelijke stad te blijven zijn investeringen nodig in sociale en fysieke infrastructuur. De huidige financiële grenzen en de verschillende systematieken die nu worden gehanteerd nopen tot verbetering, om zo meer integraal inzicht, overzicht en in het verlengde daarvan brede besluitvorming te realiseren. Voorgestelde veranderingen Om het gebruik en vervanging van investeringen op termijn te borgen, en daarmee bovenstaande aandachtspunten met betrekking tot investeringen op te lossen, werkt het college de komende periode een gemeentebrede investeringsbegroting uit voor alle investeringen in gemeentelijke eigendommen. De investeringsbegroting heeft tot doel om meerjarig inzicht in, overzicht over en op termijn financiële ruimte te creëren voor de totale investeringsopgave van de stad. Dit om integrale besluitvorming door college en de gemeenteraad over investeringen mogelijk te maken.

Door besluitvorming over investeringen via een investeringsbegroting te laten verlopen zorgen we voor structurele dekking van de kapitaallasten, waardoor borging ontstaat voor vervanging op termijn. Concreet betekent dit dat we de komende periode alle losse investeringsbegrotingen die binnen de gemeente aanwezig zijn verzamelen en bundelen tot één centraal overzicht. Op deze manier ontstaat inzicht in alle geplande, reeds geactiveerde en gewenste investeringen. Daarbij maken we inzichtelijk welke investeringen een vervangingscomponent hebben, welke (structurele) middelen beschikbaar zijn en wat de resterende economische levensduur van de activa is. Op basis van deze inventarisatie kunnen we een meerjarig beeld maken van de investeringsopgaven, de benodigde investeringsruimte en beschikbare ruimte. Eerder zijn stappen gezet om de investeringssopgave in beeld te brengen. Voorbeelden hiervan zijn de Integrale huisvestingsplannen (IHP’s) voor sport, cultuur, onderwijs en welzijn, het Meerjaren Programma Kunstwerken (MJPK)1 Daarnaast zal uit deze bundeling blijken op welke thema’s nog (geen) volledige investeringsbegroting beschikbaar is. Zo wordt bijvoorbeeld gewerkt aan een gemeentelijke begroting voor IT-voorzieningen (RIS 310181).

Daarnaast brengen we alle losse systematieken in beeld om zo de verschillen en overeenkomsten inzichtelijk te maken, met als doel om uiteindelijk een overkoepelende systematiek te ontwikkelen. Het college zal via de te vormen nota investeringsbeleid een beleidskader ontwikkelen voor het meerjarig investeringsbeleid. In deze nota zal ook de achterliggende financiële systematiek van investeringen nader worden toegelicht. Hierbij wordt onder meer verkend op welke manier in de toekomst tekening kan worden gehouden met volumeontwikkelingen in de stad, loon- en prijsontwikkelingen die invloed hebben op kapitaalslasten en voorbereidingskosten die worden gemaakt voor het voorbereiden van investeringen. Het te vormen investeringsbeleid vervangt uiteindelijk - zodra gereed - de verschillende huidige systematieken. Dit vraagt mogelijk om een transitieperiode. Aan de basis van het te vormen investeringsbeleid staan betaalbaarheid, financierbaarheid en realiseerbaarheid van de investeringen. Met betaalbaarheid wordt bedoeld dat structureel voldoende middelen in de begroting aanwezig zijn om de structurele kapitaallasten te dekken. Op deze manier houden we de begroting in evenwicht en borgen we het gebruik en vervanging van investeringen op termijn.

De financierbaarheid heeft betrekking op een verantwoorde financiering van investeringen zodat de financiële uitgangspositie van de gemeente op langere termijn gezond blijft. De realiseerbaarheid heeft betrekking op de mate waarin voorgenomen investeringen daadwerkelijk uitgevoerd kunnen worden gegeven ambtelijke capaciteit, uitvoeringscapaciteit en ruimte in de stad.

1

IHP Sport RIS 311895, IHP Onderwijs RIS 310731, IHP Cultuur en bibliotheken RIS311896, Meerjaren programma

Kunstwerken RIS311239; Haagse referentienormen maatschappelijke voorzieningen - RIS307513

2

Tot slot werkt het college aan een integrale presentatie van de meerjarige investeringen in de programmabegroting. Dit inzicht kan per beleidsdomein, taakveld of opgave worden gegeven. Bijbehorende uitgangspunten Bij het uitwerken van de financiële spelregels voor de investeringsbegroting hanteert het college de onderstaande uitgangspunten. Bij de uitwerking hiervan zal worden bezien in welk vorm (verordening, uitvoeringsbesluit of werkafspraak) ze het beste geborgd kunnen worden. Indien deze uitgangspunten leiden tot een aanpassing van de Financiële verordening zal de concretere uitwerking hiervan via een raadsbesluit aan de raad wordt voorgelegd. 1. Uitbreidings- en vervangingsinvesteringen worden afgewogen tegen de actuele financiële ontwikkelingen en risico’s. Hiertoe wordt een langjarige investeringsbegroting opgesteld. Het college beoogt met dit uitgangspunt een duidelijk onderscheid te maken tussen een exploitatie- en investeringsbegroting. De exploitatielastenbegroting is de programmabegroting zoals we die nu kennen. De investeringsbegroting is nieuw en bedoeld voor de presentatie van investeringen en bijbehorende budgetten voor het dekken van kapitaalslasten (rente en afschrijving). Deze lasten komen voort uit een bezit dat voor meerdere jaren en soms decennia meegaat. Daarom worden de uitgaven voor de investeringen over de levensduur verdeeld.

Kapitaallasten zijn daarmee anders dan exploitatielasten die veelal jaarlijks terugkomen en die eenvoudiger op kortere termijn bijgesteld kunnen worden. Op dit moment worden zowel de exploitatielasten als de kapitaallasten in één begroting gepresenteerd. Met het organiseren van een investeringsbegroting kan op een meer transparante wijze inzichtelijk worden gemaakt welke investeringen op de balans staan van de gemeente, welke structurele kosten hiermee gemoeid zijn, in hoeverre en op welke termijn deze kosten beïnvloedbaar zijn door bestuurlijke keuzes. 2.

Investeringen die we plegen worden in beginsel structureel gedekt via kapitaalslasten. Het college beoogt met dit uitgangspunt te borgen dat er structureel budget aanwezig is om in de toekomst een bezit van de gemeente te vervangen of delen van het bezit te vervangen, dan wel operationeel te houden wanneer de economische levensduur bereikt is en zich een vervangingsopgave aandient. Dit uitgangspunt staat al in de financiële verordening (art. 4:7) waarin staat dat investeringen in materiele vaste activa in beginsel zijn voorzien van dekking voor structurele kapitaallasten (rente en afschrijving) en dekking voor structurele financiële gevolgen voor beheer en onderhoud. Het college wil dit uitgangspunt beter bestendigen, zodat zorg wordt gedragen dat vervangingsinvesteringen of investeringen met een vervangingscomponent (bijvoorbeeld de luchtzuiveringsinstallatie van een tunnel) door middel van structureel budget vervangen kunnen worden wanneer het einde van de economische levensduur is bereikt. Binnen de gemeente Den Haag kunnen investeringen namelijk ook incidenteel worden gedekt. Incidentele dekking van kapitaallasten wordt ook expliciet aan de gemeenteraad voorgelegd bij besluitvorming over de begroting dan wel bij afzonderlijke besluitvorming over projecten. Ook de dekking van beheer en onderhoud zijn vooraf meegenomen.

3.

Kapitaallasten voor vervangingsinvesteringen worden geïndexeerd zodat we op termijn in staat zijn een vervangingsinvestering uit te voeren en we rekening houden met loon- en prijsontwikkelingen. Met dit uitgangspunt beoogt het college dat voldoende middelen worden gereserveerd wanneer een vervangingsopgave zich aandient. Een vervangingsinvestering of een investering met een vervangingscomponent dient op termijn opnieuw gerealiseerd te worden. De prijs hiervan is in de toekomst hoger vanwege loon- en prijsontwikkelingen. In de huidige investeringssystematiek wordt geen rekening gehouden met loon- en prijsontwikkelingen in de kapitaallasten. Dit betekent dat een euro in het huidige prijspeil over 10 jaar minder waard is. Het college wil dat in de toekomst bij de berekening van de kapitaallasten van een vervangingsinvestering vooraf rekening wordt gehouden met loon- en prijsontwikkelingen. Dit is alleen van toepassing voor vervangingsinvesteringen of investeringen met een vervangingscomponent.

4.

De investeringsbegroting wordt analoog aan de exploitatie begroting jaarlijks geactualiseerd zodat besluitvorming daarover onderdeel wordt van de begrotingsvoorbereiding en -vaststelling. Met dit uitgangspunt beoogt het college integrale besluitvorming over de exploitatie- en kapitaallastenbegroting te faciliteren. Met een separate investeringsbegroting kan de gemeente doelgerichter sturen op investeringen in de stad. Met een investeringsbegroting heeft de gemeente één begroting voor alle investeringen en kan een integraal besluit worden genomen over de inzet

3

van de middelen in deze begroting. Hierin kan worden gecompartimenteerd. Zodoende kunnen voor de bestaande bezittingen van de gemeente de onderhoud en vervangingssopgaven apart inzichtelijk worden, evenals de geplande en gewenste investeringen. Zodoende kan de inzet van de middelen in de begroting integraal worden afgewogen. 5.

Voor de besluitvorming zal het college er op gericht zijn om de integraliteit daarvan in het besluitvormingsproces te borgen, bijvoorbeeld door middel van een centraal afwegingskader. Met dit uitgangspunt beoogt het college prioritering voor de integrale afweging te faciliteren. Prioritering voor de integrale afweging van middelen voor investeringen kan plaatsvinden via een afwegingskader. Hierin kan bijvoorbeeld prioriteit worden gegeven aan het alloceren van middelen om bestaande bezittingen van de gemeente te vervangen of te onderhouden voordat deze worden aangewend voor nieuwe ambities.

De uitgangspunten voor de financiële spelregels die specifiek betrekking hebben op de begroting en het cofinancieringsfonds worden in respectievelijk bijlage I en III toegelicht.

4