RIS313366 bijlage

logo ggd haaglanden.

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag. Wat is de meerwaarde?

2

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag. Wat is de meerwaarde?

Tayma van Pomeren, Robine Maat, Ad van Dijk, Regina van der Meer. Den Haag, juli 2022. Met dank aan allen die dit onderzoek mede mogelijk hebben gemaakt: het Leger des Heils, het Daklozenloket, Haagse Wijk- en Woonzorg, de Haagse Beveiligingsdienst, Straatteam, Stichting Barka, politie locatie Beresteinlaan, hoogleraar maatschappelijke zorg Judith Wolf, Straatconsulaat, GGD Amsterdam, Straatpastoraat, Kessler Stichting, Francissen Communicatie, Haagsblauw en de gemeente Den Haag.

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

3

4

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

Inhoudsopgave. Conclusie: daklozen hadden een slaapplek; kansen om méér te doen, zijn onvoldoende gegrepen���������������������������������������������������������������������������������������������������������������6 1. Aan de asielfunctie werd voldaan: dak- en thuislozen hadden onderdak en daarmee rust�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������9 2.

De asielfunctie kon op enkele punten beter������������������������������������������������������������������������ 13

3.

Er is hard, maar ad hoc gewerkt aan ondersteuning en doorverwijzing����������������������� 19

4.

Aanbevelingen: ontwikkel een visie, bepaal doelen en betrek daarbij professionals����� 28

5.

Achtergrond van dit onderzoek: niemand hoeft op straat te slapen������������������������������� 32

Bijlage 1: Onderzoeksmethode������������������������������������������������������������������������������������������������������� 35 Bijlage 2: Beschrijving cliënten in de opvang������������������������������������������������������������������������������� 38 Bijlage 3: Kosten van de opvang����������������������������������������������������������������������������������������������������� 44 Referenties����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 45

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

5

> Conclusie: daklozen hadden een slaapplek; kansen om méér te doen zijn onvoldoende gegrepen. Tussen 4 november 2021 en 30 april 20221 was er sprake van een uitbreiding van het opvangaanbod voor dak- en thuislozen in Den Haag: de zogeheten permanente winteropvang (PWO). De cliënten konden hier dag en nacht (24/7) opvang krijgen zonder iets te betalen. Dit nieuwe initiatief2 kwam tot stand op basis van een motie die is aangenomen door de gemeenteraad in oktober 2021.I De raad vond het onmenselijk om dakloze mensen gedurende de winterperiode steeds maar weer de straat op te sturen. Daarom moest er naast de bestaande vormen van opvang een meer permanente oplossing komen, speciaal voor de winter. Tot de bestaande vormen van opvang behoort de ‘winterkoudeopvang’ (WKO). Mensen kunnen hier alleen ’s nachts terecht en alleen tussen 1 november en 1 april in een periode met een (verwachte) gevoels­ temperatuur van 0 ⁰C of lager. In feite was de permanente winteropvang bedoeld als uitbreiding van deze reguliere (beperkt geopende) winterkoudeopvang. Uiteindelijk zijn beide vormen naast elkaar open geweest. Daarnaast is er het gehele jaar door een reguliere nachtopvang, waar dak- en thuislozen alleen kunnen overnachten, ongeacht de weersomstandigheden. Tijdens de coronapandemie was er ook tijdelijk sprake van opvang in hotels, waar cliënten 24 uur konden verblijven.

Vanwege deze verschillende vormen van opvang die naast elkaar bestonden in de winterperiode, beantwoordt dit rapport de vraag: wat is de meerwaarde van de permanente winteropvang?

Daklozen hadden een slaapplek… Het antwoord op de vraag ‘wat is de meerwaarde van de permanente winteropvang?’ hangt af van het doel dat de gemeente met de voorziening voor ogen heeft. Het oorspronkelijke doel was basaal en humanitair, namelijk: voorkomen dat dak- en thuislozen op straat slapen in de winter. Zij moesten minimaal kunnen beschikken over ‘bed, bad en brood’. Dit doel is behaald. Wie niet op straat wilde slapen, hoefde dat niet te doen. Het onderzoek toont aan dat deze ‘asielfunctie’ van de winteropvang nog wel te verbeteren is, maar dat het algehele beeld erover positief is.

… maar kansen om ze méér te bieden, zijn onvoldoende gegrepen. In de praktijk ontstond echter – met zo’n grote groep cliënten ‘binnen’ – automatisch de wens om méér voor dak- en thuislozen te doen (‘ze zitten daar toch en de hulpvraag is er’). De permanente winteropvang bood hiervoor kansen doordat er (ook) cliënten kwamen die normaliter minder goed bij hulpverleners in beeld zijn. Ook de aanwezigheid van de ketenpartners op één locatie gaf mogelijkheden. Alle partners hebben hard gewerkt aan meer dan alleen basale zorg voor de cliënten en aan toeleiding naar een vervolgtraject. Deze twee doelen – herstellen en transitie (zie pagina 7) – waren oorspronkelijk niet gekoppeld aan de permanente winteropvang. Uit dit onderzoek blijkt dat de ketenpartners vinden dat ze wel bij deze voorziening horen. Om deze laatste twee doelen te behalen, zijn helderder uitgangspunten voor de opvang nodig. 1 De voorziening zou sluiten op 31 maart, maar bleef een maand langer open dan gepland. 2 In de winter van 2018/2019 is er in Den Haag ook een permanente winteropvang op twee locaties geweest. De locatie Wenckebach was 24-uurs opvang voor een kleine groep buitenslapers en/of kwetsbare zorgmijders. De locatie Zilverstraat had een grootschalig karakter (slaapzalen) en bood alleen opvang voor de nacht (in 2019 is hier door Gerrits et al. een eerder onderzoek naar uitgevoerd).

Nieuw initiatief is dat de permanente winteropvang 2021/2022 kleinschalige 24-uurs opvang heeft voor een bredere doelgroep.

6

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

leeswijzer. De hoofdstukken 1 t/m 3 lichten deze conclusie toe aan de hand van de bevindingen uit het onderzoek. Hoofdstuk 4 doet aanbevelingen voor toekomstige opvangvoorzieningen. Hoofdstuk 5 geeft meer informatie over de achtergrond van dit onderzoek. De bijlagen beschrijven: (1) de onderzoeksvragen en -methode, (2) de cliënten in de opvang, en (3) de kosten van de opvang (indicatief).

Over dit onderzoek De onderzoekers spraken een groot aantal betrokkenen bij de permanente winteropvang (die gevestigd was in de Lozerhof). Een vijftal punten is belangrijk om er alvast uit te lichten. In bijlage 1 is meer informatie te vinden over het doel en de opzet van het onderzoek. • Vanwege de coronapandemie is er in de keten van opvang van dak- en thuislozen veel veranderd. De invloed van de (nieuwe) permanente winteropvang op de keten is daardoor niet goed te onderzoeken. Kort na het uitbreken van de pandemie moesten de opvanglocaties zich aanpassen aan het coronabeleid. Door de anderhalvemetermaatregel bijvoorbeeld, reduceerde de capaciteit van de opvanglocaties. Zo ging de nachtopvang van 120 naar 40 plekken. Ook stelde de gemeente Den Haag tijdelijk hotels open als opvang­ locaties. De pandemie heeft in de bijna twee jaar vóór het openen van de permanente winteropvang de keten dus al ingrijpend veranderd. De Kesslerstichting, die de reguliere nachtopvang runt, geeft daardoor aan niet veel te hebben gemerkt van het openen van de permanente winteropvang. Hun dagelijkse gang van zaken werd niet beïnvloed. Was er geen sprake geweest van een pandemie, dan zou de permanente winteropvang waarschijnlijk een grotere impact hebben gehad. • Dit onderzoeksrapport maakt onderscheid tussen drie verschillende functies van opvang: asiel, herstel en transitie.

De functies zijn gedefinieerd door hoogleraar maatschappelijke zorg Judith Wolf.II – A  sielfunctie: focus op onderdak (bed, bad, brood), bescherming en veiligheid; – H  erstelfunctie: focus op rust en veiligheid, het hervinden van de eigen kracht en het vergroten van de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie; – T ransitiefunctie: de overgang naar een (bij voorkeur) zelfstandig en veilig bestaan. • De onderzoekers namen een groot aantal interviews af (16) met in totaal 19 professionals van verschillende organisaties. De stem van de cliënten zelf is meegenomen via interviews met twee cliëntbelangenorganisaties. • Belangrijk om te benoemen is dat de geïnterviewde professionals werkzaam zijn bij verschillende organisaties. Dit kan zowel een sterk als een zwak punt zijn van dit onderzoek. Sterk omdat alle geïnterviewden werken voor organisaties die nauw betrokken zijn bij de permanente winteropvang en er dus veel van weten. Zwak omdat een deel van hen mogelijk belang heeft bij de uitkomsten van het onderzoek. Dit kan hun antwoorden op de gestelde vragen hebben beïnvloed. • Het onderzoek is deels kwalitatief en deels kwantitatief van aard. Deze methoden versterken elkaar, doordat uitspraken uit de interviews kunnen worden onderbouwd met cijfers. Omgekeerd krijgen de cijfers duiding door de uitspraken gedaan in de interviews.

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

7

Over de permanente winteropvang in de Lozerhof

©Google Maps De belangrijkste kenmerken van de permanente winteropvang op een rijtje: • Geopend op initiatief van de Haagse gemeenteraad • Nieuwe opvangvorm in Den Haag: oorspronkelijk bedoeld als tijdelijke, meer langduriger én 24-uurs opvang ter vervanging van de winterkoude opvang (die alleen open is bij een (verwachte) gevoelstemperatuur van 0 ⁰C of lager) • Opvang voor álle dak- en thuislozen, dus rechthebbenden volgens Wmo-2015 en niet-rechthebbenden • Oud verpleeghuis, gesitueerd in de wijk Escamp • Capaciteit van 160 plekken verdeeld over een- en tweepersoonskamers • Begeleiding door het Leger des Heils • Geopend tussen 4 november en 31 maart, met een verlenging tot 30 april.

8

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

1 Aan de asielfunctie werd voldaan: dak- en thuislozen hadden onderdak en daarmee rust. De permanente winteropvang bood dak- en thuislozen een bed, bad en brood én een 24-uurs verblijf in een moeilijke situatie. Een grotere groep dak- en thuislozen kwam daarmee bij de hulpverlening in beeld dan bij de reguliere opvang en de winterkoude opvang. Dit is een groot voordeel van deze vorm van opvang. Wel was het, mede door de grootte van de locatie, lastig om elk individu goed in het vizier te krijgen en te ondersteunen. Nog een voordeel van deze opvang was dat cliënten tot rust kwamen doordat ze lang op één plek verbleven waar ze ook overdag terecht konden.

Vanuit humanitair perspectief is deze opvang geslaagd. Voor de geïnterviewde professionals weegt zwaar dat er onderdak was voor mensen in een moeilijke situatie. Het is voor de professionals vanuit humanitair oogpunt belangrijk dat er niemand op straat hoeft te slapen en dat geen onderscheid wordt gemaakt in wie recht heeft op opvang en wie niet. Doordat mensen langere tijd op een vaste locatie verbleven, was er gelegenheid om contact op te bouwen en vertrouwen te winnen.

Bekend of nieuw? Een kleine helft van de mensen die in de permanente winteropvang verbleef, was al officieel in beeld bij de gemeente of bij een andere organisatie. Van de 294 mensen die (een deel van) de vijf maanden binnen verbleven, waren 136 mensen al bekend. 158 mensen waren ‘nieuw’.

“

“Het grootste voordeel is dat er nu veel meer ruimte is voor opvang voor mensen. Dat is voor ons natuurlijk ontzettend fijn. Dat zijn allemaal mensen die geen plek hebben. […] Nog een groot voordeel is dat je scherper in beeld krijgt over wie we het hebben. En daar kan de gemeente alleen maar profijt van hebben.” – Straatconsulaat “We hebben een aantal mensen waarvan ik denk: die moeten eigenlijk niet op straat, maar probleem daarbij is dat ze bijvoorbeeld niet-rechthebbend zijn. Dus dan zeggen de mensen van het Daklozenloket: ja, we kunnen niet zoveel doen. […] Maar ja, er zitten wel mensen met ernstige gezondheidsproblemen tussen. Er is één man, die heeft ernstig COPD, klasse 4, dus zeg maar het eindstadium van de ziekte. Die sliep eerst in een tentje, maar nu in de opvang. Ja, zo’n man is heel kwetsbaar. Die wil je liever niet op straat hebben uit menselijk oogpunt.” – Straatdokter

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

9

Cliënten werden wel geregistreerd, maar uitgebreide informatie over ze ontbrak. De professionals vinden het positief dat er door de grootte van de locatie veel capaciteit was om mensen op te vangen (in tweepersoonskamers, met toegang tot gedeelde douches, keuken en wasruimte). De kanttekening is dat de grootte ook minder zicht gaf op wat zich binnen afspeelde. Het was moeilijk overzicht te houden met zo’n grote groep cliënten binnen. Een professional van de gemeente Den Haag illustreert dit met een voorbeeld over de vele ingangen in het gebouw. Hierdoor konden individuen het gebouw ingaan en verlaten zonder dat hier goed zicht op was.

“

“Een van de dingen, […], het niet goed bijhouden van welke mensen hier zitten. Wij krijgen dan dingen door vanuit het Leger des Heils, maar wij weten gewoon dat er kamers zijn waar die mensen helemaal niet verblijven. En dat gaat soms best een lange tijd door voordat dat überhaupt bij ons bekend wordt gemaakt. Dat is best vaak voorgekomen. Dat betekent dat iemand bizar lang op die lijst heeft gestaan alsof die daar heeft gewoond, terwijl die daar allang niet meer was.” – Straatteam. “Maar ik ben ook benieuwd wat er in het gebouw allemaal gebeurt hoor. Want volgens mij weet je dat ook niet precies.” […] Er kan ook veel in donkere hoekjes gebeuren dat je niet wilt weten natuurlijk.” – Bureau Trajectmanagement, Leger des Heils.

Intake was voor verbetering vatbaar. Het Straatteam (onderdeel van het Daklozenloket) registreerde de cliënten in deze nieuwe opvangvoorziening. In de praktijk was het echter lastig op een dieper niveau meer over ze te weten te komen. Het Daklozenloket deed de volledige intake voorafgaand aan verblijf. Hier werd idealiter ook eventuele verslavings- of psychische problematiek besproken. De professionals geven aan dat een anders ingerichte intake van het Daklozenloket een beter beeld van de cliënten had kunnen opleveren. Zo zou onder andere meer focus op de gezondheid hebben geholpen. Het Daklozenloket onderschrijft het beeld dat er verbetering mogelijk én nodig is. Het ontbrak echter aan capaciteit: aan mensen en middelen voor een grondige intake. Dit had te maken met de korte termijn tussen het besluit om de opvang in te richten en de opening ervan (najaar 2021 dus). De vraag hoeveel cliënten daadwerkelijk de permanente winteropvang nodig hadden, is dus lastig te beantwoorden. Daarbij speelt ook nog mee dat de meningen over wat ‘dakloosheid’ is verschillen. Hierover is discussie onder professionals – hoofdstuk 3 gaat hier dieper op in. Er is dus ook geen consensus over hoe groot de capaciteit van een permanente winteropvang moet zijn.

Iedereen met regiobinding was welkom. De winteropvang was laagdrempelig van aard: iedereen zonder vaste woonplaats én met aantoonbare binding met Den Haag (regiobinding) mocht in principe in de permanente winteropvang verblijven. De cliëntengroep die er uiteindelijk is opgevangen, is dus niet homogeen en lastig te beschrijven. Cliënten met regiobinding zijn mensen die kunnen aantonen dat zij een duurzame relatie hebben met de gemeente Den Haag. Dit houdt in dat ze bekend zijn bij het Daklozenloket, cliëntenorganisaties, Barka, opvanginstellingen en/of handhavers. Al voor de opening van de locatie werd gekeken in de registratielijsten van ketenpartners (Barka, Daklozenloket) wie in aanmerking kwam. Deze kandidaten werden actief gewezen op de nieuwe vorm van winteropvang. Ook via andere sociale organisaties, zoals het Straatconsulaat en het veldwerkteam van het Leger des Heils, zijn mensen bij de permanente winteropvang terechtgekomen.

10

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

Kenmerken van de cliënten. Het is lastig gebleken om duidelijke subgroepen te definiëren binnen de grote groep dak- en thuislozen in de permanente winteropvang. Via de registratiegegevens van het Daklozenloket is er wel zicht op de meest algemene kenmerken van de groep. Het ging in totaal om 294 personen, waarvan het overgrote deel man was (254). De gemiddelde leeftijd is 43 jaar (mannen 43 jaar, vrouwen 42 jaar). Dan is er nog de verdeling ‘rechthebbenden’ (191) en ‘niet-rechthebbenden’ (103). Niet-rechthebbenden zijn mensen die niet in aanmerking komen voor opvang volgens de Wet maatschappelijke opvang (Wmo), zoals sommige arbeidsmigranten of ongedocumenteerde vluchtelingen. Zij kunnen dus geen aanspraak maken op Wmo ondersteuning en daarmee niet op een plek in de maatschappelijke opvang. De permanente winteropvang was hierop een uitzondering. Kijkend naar de (psychische) problematiek en hulpvraag was er een groep te onderscheiden die kampt met verslaving (alcohol en/of drugs). Er waren ook cliënten die lijden aan psychoses of andere psychische stoornissen. Daarnaast was er een groep die zeer moeilijk te begeleiden is. Hieronder vallen ook de echte zorgmijders, de zogenoemde buitenslapers. Zij kwamen – tegen hun gewoonte in dus – naar de opvang vanwege de mogelijkheid om er langdurig te verblijven, zonder voorwaarden.

Rond de jaarwisseling was deze groep op z’n hoogtepunt: 30 van de gemiddeld 40 buitenslapers in de stad verbleef toen in de permanente winteropvang. In de maanden erna is dit aantal afgenomen. Bijlage 2 geeft meer informatie over de cliëntenpopulatie.

Niet iedereen koos voor de permanente winteropvang. Veel mensen hebben de kans gehad om in de permanente winteropvang te verblijven, maar niet iedereen koos hiervoor. Verschillende professionals geven aan dat een deel van de zogenoemde buitenslapers uit eigen keuze niet naar de winteropvang kwam. Daarvoor hadden ze uiteenlopende redenen. Zo is er een aantal hardcore buitenslapers die “dit geen winter vindt; die komen niet. Die blijven gewoon buiten”. Soms kozen mensen er tijdelijk voor om naar de permanente winteropvang te komen, bijvoorbeeld in verband met gezondheidsredenen en om aan te sterken. Wanneer ze beter waren, vertrokken ze weer. Het effect van de opening van de permanente winteropvang op het aantal buitenslapers was volgens het Straatteam dan ook niet zo groot. Cijfers over het aantal buitenslapers zijn te vinden in bijlage 2.

“

“Maar je hebt ook mensen die gewoon rondhangen in de stad. Ja, die hangen daar nog steeds rond. Die komen gewoon niet. Die hebben ook een combinatie van dingen vaak. Meestal is het iets met psychiatrie natuurlijk, en drugs. Die hangen er nog steeds.” – Straatteam.

Sommige mensen, die geen gebruikmaken van de bestaande winterkoudeopvang, kozen wél voor een verblijf in de permanente winteropvang. Een van de redenen daarvoor was dat de permanente winteropvang minder tijdelijk was dan de winterkoudeopvang. Mensen konden in de permanente winteropvang een aantal maanden terecht. Dat maakte dat sommigen, die onder andere omstandigheden niet naar ‘binnen’ komen, dat nu wel deden.

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

11

“

“Je moet denken: je zit ergens aan de ene kant van de stad. Dan moet je helemaal naar de andere kant van de stad reizen om één nacht binnen te slapen. Dan overweegt iemand: ik heb al mijn spullen hier veilig opgeborgen. Als ik wegga hier, dan is mijn bed opgeruimd. Afweging ja, zoiets” – Stichting Barka.

Daarnaast is er een gedoogbeleid bij de permanente winteropvang; mensen kunnen bijvoorbeeld voor de deur hun bier nuttigen. Daardoor trekt deze vorm van opvang (zonder voorwaarden) ook een groep die vanwege restricties het niet ziet zitten om naar andere reguliere vormen van opvang te gaan.

De cliënten ervoeren rust. Voor wie wel binnen was, bracht de permanente winteropvang rust. Daarbij hielpen het maandenlange verblijf, de mogelijkheid om 24 uur per dag van de opvang gebruik te maken en de tweepersoonskamers. De onzeker­ heid van het bestaan op straat en de stress van het continue zoeken naar eten en een slaapplek, beïnvloedt mensen zowel fysiek als psychisch. In de opvang kon de overlevingsstand even uit. Het (mentale en fysieke) welzijn van de dak- en thuislozen verbeterde daardoor. Velen hadden ook hun verslaving beter onder controle.

“

“Mensen gaan van de stand ‘overleven’ naar de stand ‘leven’.” – Manager Leger des Heils.

Professionals geven aan dat de cliënten fysiek en psychisch zichtbaar bijkwamen en dat ze weer toekwamen aan nadenken over de toekomst. Dit resultaat is in lijn met de resultaten van eerdere onderzoeken naar 24-uursopvangvoorzieningen in Den Haag.III,IV De rust zorgt ervoor dat er mentale ruimte ontstaat om bijvoorbeeld weer een gesprek met anderen te hebben. Het geeft hulpverleners de kans om een gesprek over (toekomst)plannen aan te gaan.

“

“En dat doet wat met iemand, met de rust die ze krijgen en ook met het psychische waarmee ze verder kunnen” – Manager Leger des Heils.

Soms heeft deze rust ook een keerzijde. Helder(der) nadenken kan leiden tot meer angst en vluchtgedrag. Ook de manier van opvang is niet voor iedereen prettig: samenleven kan voor sommigen vervelend of belastend zijn, waardoor men veel spanning ervaart en juist geen rust vindt (in de psychische zin van het woord). Sommige mensen voelden zich onveilig; de deuren van de kamers konden bijvoorbeeld niet op slot. Een andere keerzijde van het lange verblijf in de permanente winteropvang was dat de naderende sluiting haar weerslag had op cliënten. Waar ‘rust’ vaak ter sprake kwam als voordeel van de opvang, werden ‘stress’ en soms toenemend middelengebruik genoemd in verband met het sluiten van de permanente winteropvang. Hier was een verschil tussen rechthebbenden en niet-rechthebbenden merkbaar. Niet-rechthebbenden hebben de rest van het jaar weinig opties voor opvang; rechthebbenden kunnen in principe terecht in de reguliere (nacht)opvang.

“

12

“Maar ik denk dat de grootste spanning en angst toch wel zit bij de groep die ook geen recht heeft en maar weer moet afwachten tot er iets is.” – Straatpastor. “Maar je ziet de spanning nu toch wat oplopen en het welzijn daarmee misschien wat afnemen. Dat ze misschien toch wat meer gaan drinken of meer gaan gebruiken. Dat vind ik wel een spanning in het gebouw. Er zijn natuurlijk verslaafden in het gebouw, maar er zijn ook mensen, die zijn NIET verslaafd. En die mensen die niet verslaafd zijn, die maken zich natuurlijk ook druk dat ze straks eruit moeten. En dan is misschien die stap gezet….ja.” – Bureau Trajectmanagement, Leger des Heils.

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

2. De asielfunctie kon op enkele punten beter. Aan de asielfunctie van de permanente winteropvang is voldaan – hoofdstuk 1 liet dit zien. Wel kan volgens de professionals de basale opvang op twee punten beter. Cliënten met medische problemen waren onvoldoende in beeld bij artsen en verpleegkundigen. Daarnaast was er sprake van overlast in de buurt én in de opvangvoorziening zelf, al ontbreken harde cijfers over overlast.

Serieuze medische problemen waren beperkt in beeld. In de basis is het volgens professionals altijd beter voor cliënten als zij ‘binnen’ zijn, dus een plek hebben in een opvangvoorziening. Zij kunnen dan beter geholpen worden wanneer er iets met ze aan de hand is, omdat bekend is waar ze verblijven. Mensen op straat medische zorg bieden, is moeilijk doordat primaire problemen bij de cliënt (geld, slapen, verslaving) de meeste aandacht krijgen. Mensen onder behandeling houden is dan extra lastig. De artsen en verpleegkundigen die betrokken waren bij de permanente winteropvang gaven aan dat ze niet alle individuele zorgvragen goed in beeld kregen. Intern was onvoldoende bekend dat er wekelijks spreekuren waren, en de signalerende rol van medewerkers op locatie kon beter. Het was bijna toeval als de medische hulpverleners een cliënt troffen met serieuze problemen. Daarnaast waren de medische voorzieningen voor de verpleegkundige(n) en doctoren erg basic.

“

“Nou. Er is nog niet eens een kraan. Dus je moet echt met zo’n fles de hygiëne een beetje op niveau houden. Er is een bed wel, dus de arts kan wel iemand onderzoeken. Dus, nee, het is allemaal heel basic.” – Straatverpleegkundige.

Medische ondersteuning van cliënten in de permanente winteropvang. Verpleegkundigen van de Haagse Wijk- en Woonzorg (HWW zorg) zijn betrokken bij verschillende opvanglocaties voor dak- en thuislozen in Den Haag. In de permanente winteropvang voerden ze dagelijks een gesprek met medewerkers van het Leger des Heils. Het Leger verwees ook cliënten met een zorgvraag door naar het wekelijkse spreekuur van de verpleegkundigen of naar het tweewekelijkse spreekuur van de Straatdokter. Beide zorgprofessionals boden somatische zorg en signaleerden verslavings- en psychiatrische problematiek. Veel voorkomende ziektebeelden onder de cliënten zijn diabetes, mondproblemen, cardiovasculaire aandoeningen en longlijden. Er spelen veel chronische ziekten en er zijn vooral veel mensen met medische klachten die niet of onvoldoende zijn behandeld.

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

13

Een deel van de zorgvragen van cliënten is wel degelijk behandeld doordat de nieuwe winteropvang er was, compleet met spreekuren van de verpleegkundigen en het contact met het Leger des Heils. Dak- en thuislozen namen zelf initiatief of medewerkers op locatie signaleerden medische klachten. Niettemin kon het in beeld krijgen van de somatische problematiek beter: volgens de professionals bleef veel onder de radar. Een van de zorgprofessionals geeft aan dat de onbekendheid met de spreekuren te maken had met de grootte van de locatie en de wisseling van medewerkers.

“

“Nou, bij het Leger des Heils zijn de mensen gewoon niet bevoegd of is het niet hun taak om dat goed in kaart te brengen. Dan wordt het bijna toeval dat je mensen treft die toch wel wat blijken te hebben en waar behandeling nodig is. [...] In de hele dak- en thuislozenzorg is het niet helemaal op de radar, zal ik maar zeggen. Dat komt ook door de groep zelf die uiterst taai is. Die gaat niet gauw klagen, heeft heel weinig vertrouwen in zorgverleners. Dat is duidelijk.” – Straatverpleegkundige. “Dat hiaat ziet natuurlijk ook het daklozenloket. Daar gaan we binnenkort in overleg. Zo van: hoe kunnen we ervoor zorgen dat jullie eerder die somatische problematiek traceren?” – Straatverpleegkundige.

Bij de medische professionals bestaat dus de indruk dat er meer medische problemen zijn dan er door de cliënt zelf of door de begeleiding werden geconstateerd. De medici pleiten voor meer aandacht voor de zorgvraag van dak- en thuislozen in de hele keten. Een medische intake of screening aan de start van de opvang kan helpen om onuitgesproken of verwaarloosde medische problemen boven water te krijgen. Daarin kunnen uitgebreidere vragen over de gezondheid aan bod komen, al dan niet gesteld door een verpleegkundige.

“

“We weten dat dit een hele kwetsbare groep is met een kortere levensverwachting. [..] En met name ook veel chronische ziekten. Wat ik denk is dat we een heleboel mensen niet in beeld hebben omdat we gewoon geen capaciteit hebben om ze allemaal te screenen.” – Straatdokter.

Extra zorg moeilijk te krijgen. Als de zorgvraag wél goed in beeld was, was het voor artsen en verpleegkundigen moeilijk om extra zorg – dus meer dan wat een huisarts kan doen – te regelen. Wanneer cliënten geen eigen huisarts hebben, worden zij ingeschreven bij de Straatdokter. Dat verliep in de permanente winteropvang goed. Maar zowel rechthebbenden als niet-rechthebbenden kunnen onverzekerd zijn en dan is extra zorg niet makkelijk te krijgen. Ook hiervoor vragen de medische professionals aandacht in de hele keten.

“

“Als daar meer zorg nodig is, dan maken we dat…ja…dan is dat een crime eigenlijk. Dan is dat werkelijk tenenkrommend hoe lang wij bezig zijn om iets te kunnen regelen. En dan bedoel ik niet de zorg naar de Straatdokters. Dat is in één telefoontje geregeld. We hebben ook wekelijks overleg met hen. Maar als je andere zorg wilt…als je mensen intramuraal wilt krijgen. Dat is toch een beetje een ‘not in my backyard’-ervaring. De hakken gaan in het zand als je vermeldt dat iemand in de dak- en thuislozenopvang zit. Dat is onze ervaring. Jammer, maar goed.” – Straatverpleegkundige. “Dus iets anders is tandzorg bijvoorbeeld. Daar maak ik wel zorgen om. Het is niet heel toegankelijk. Als cliënten een psychiatrisch probleem hebben kunnen ze naar de Parnassiatandarts. Er zijn wel daklozentandartsen die hun best doen, maar ook niet zoveel capaciteit hebben. Er wordt wel gesproken met de gemeente over een basisverzekering, waar die tandheelkunde in zit. Daar zou ik wel voor pleiten.” – Straatdokter.

14

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

Overlast in de buurt, vermoedelijk door een kleine groep cliënten. De introductie van 160 nieuwe bewoners in een woonwijk gaat niet onopgemerkt voorbij. Over het effect van het openen van de permanente winteropvang op de overlast op straat, zijn geen harde cijfers voorhanden. Op basis van de concrete meldingen die de beheercommissie ontving, valt niet de conclusie te trekken dat er overmatig veel overlast was. Deze commissie – speciaal in het leven geroepen voor de permanente winter­ opvang – bestond uit vertegenwoordigers van de gemeente (OCW-beleid, de directie Veiligheid), het stadsdeel, handhaving, het Leger des Heils en de politie Beresteinlaan en vergaderde elke week. In de laatste paar weken sloot het daklozenloket hier op verzoek ook bij aan. De geïnterviewde politieagenten geven echter aan dat de overlast op straat er wel degelijk was, zelfs in een buurt waarin men wel iets gewend is. Vermoedelijk veroorzaakte een kleine groep cliënten de overlast en gaat het om een groep die dit doet ongeacht de locatie.

“

“Er is altijd overlast ergens in de stad en [overlast] wordt op elke locatie anders beleefd” – Professional, gemeente Den Haag.

Vermoedelijk is de overlast die sommige dak- en thuislozen geven in de stad verplaatst en/of verminderd. Er zijn echter verschillende vormen van overlast, waardoor het effect van de permanente winteropvang niet met één druk op de knop inzichtelijk te maken is. Cijfers hierover zijn er dus niet. Dat er wel sprake was van een grotere overlast rondom het gebied van de Lozerhof, bevestigt de directie Veiligheid van de Gemeente Den Haag. De directie nam een vermindering van overlast in het centrum waar, die na sluiting van de opvang weer toenam. De door buurtbewoners en politie ervaren overlast in de directe omgeving van de permanente winteropvang nam gedurende de opening duidelijk toe. De meeste bewoners van de permanente winteropvang waren niet in beeld bij de politie.

“

“In het grote geheel van de stad is er wel minder overlast. In de stad heb je nu een enorm voordeel dat er nu hier mensen opgevangen worden. De politie zou dat veel beter in kaart moeten brengen.” – Professional, gemeente Den Haag. “Jullie zetten iemand eruit. Ik moet dat doen. Medewerking en aangifte is er niet. Ja, en als ie dan buiten staat, dan gaan jullie ons bellen want het is buiten en niet binnen. Ik chargeer een beetje om het scherp te krijgen. Ik snap ook wel, we hebben allemaal de oplossing niet. Dus nee. Het zit me echt niet in het getal. Maar een paar horen daar niet thuis en in een hele andere setting van opvang.” – Teamchef Politie. “Maar als ik mijn collega’s hoor en zelf een beetje meelees: het gros van de mensen komt bij ons niet in beeld. Ben ik van overtuigd. En ik heb er ook geen mening over.” – Teamchef Politie.

Voornaamste overlastmeldingen genoemd in interviews: • Bevuiling (urineren, poepen) • Winkeldiefstal • Bedelen (ook aanbellen bij huizen) • Gillen, schreeuwen • Hangen, liggen in de portieken • Inbraak

• Gebruik en (ver-)koop van verdovende middelen (binnen en buiten) • Alcoholgebruik op plekken waar het niet mag: in de speeltuin, op een bankje/in het bushokje, dronkenschap • Harde muziek

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

15

De ervaren overlast door bewoners en politie is in dit deel van Den Haag een realiteit. Er is echter niet genoeg over bekend om er conclusies aan te verbinden. Het stadsdeel behandelt klachten van bewoners, maar cijfers daarover zijn volgens de directie Veiligheid niet representatief, omdat er weinig meldingen over de permanente winteropvang bij de gemeente zijn gedaan. Het aantal gemelde klachten door buurtbewoners lijkt dus niet in lijn te zijn met de hoeveelheid overlast die deze buurtbewoners zelf ervoeren en die de politie waarnam. Een van de oorzaken hiervan is wellicht de geschiedenis van de wijk met de gemeente: mensen zijn ‘meld moe’. Ook kennen buurtbewoners de wegen om een klacht in te dienen niet altijd, of ze zijn de Nederlandse taal niet machtig. Het komt wel voor dat één persoon namens de gehele straat of wijk spreekt.

“

“Dus dat is significant veel. Wetende dat wij soms maar één auto hebben rijden en twee wijkagenten in dienst hebben. Ik vind het een verschrikkelijke grote belasting.” – Politieagent. “Nou ja, we zijn met 31 mensen aan het werk geweest in twee weken tijd. Dat zijn twee, drie [incidenten] per dag. Dus wij zijn er echt niet blij mee.” – Politieagent. “Er is overlast in de buurt geweest en nog steeds. We krijgen telefoontjes van de buurt­ bewoners. Mensen staren buurtbewoners aan, stellen vragen. Wanneer ze onder invloed zijn, spreken ze graag mensen aan. Die vinden dit vervelend. Zeker waar de kinderen buiten spelen. Er is toen als Leger des Heils op vrijdagen een koffiemoment met de buurt ingesteld om vragen te beantwoorden en bewoners te vertellen wat ze doen. Dit is nu wel wat verwaterd, nu bellen ze vooral.” – Coördinator Leger des Heils. “Het is toch wel beheersbaarder, we houden mensen binnen. We proberen ervoor te zorgen dat ze geen overlast veroorzaken voor andere mensen. Het is erop vooruitgegaan. In vergelijking met vorig jaar was dit toen heftiger. De aanpak van dit jaar is beter.” – Coördinator Leger des Heils. “Ja, we komen er wel. Want we hebben ook denk ik al, nu, deze periode, zo’n twaalf of dertien gebiedsverboden uitgeschreven. Aangevraagd bij de burgemeester en ook uitgereikt. Dat cliënten gewoon drie maanden niet in het gebied mogen zijn.

Ze mogen dus vanuit de Lozerhof richting Loosduinen en richting de Escamplaan. Dat is een looproute. En ze mogen niet in het gebied zijn. Puur vanwege de overlast die ze veroorzaken.” – Politieagent.

Over het algemeen nam in de tijd dat de permanente winteropvang open was, het gevoel van veiligheid bij de burgers af. De wijkagent sprak de buurtbewoners er wel eens over.

“

16

“Ze wonen in Den Haag-Zuidwest en [ze zeggen:]: ‘Ik weet het niet; de politie doet toch niks; ze luisteren toch niet’. Bewoners zijn ook wel wat gewend. Er was laatst een schietpartij in de wijk. De mensen klágen niet eens. In mijn dorp zou de burgemeester drie keer uit zijn bed gebeld worden. Alsof het allemaal normaal is. Maar de buurt heeft hier echt….. die merkt de gevolgen, ja.” – Teamchef Politie.

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

Overlast ‘binnen’, vermoedelijk door veranderende doelgroep. Voor alle professionals is het duidelijk dat ook binnen de permanente winteropvang overlast plaatsvond. Zo zijn er onder andere aanvaringen geweest tussen bewoners onderling, tussen bewoners en begeleiding, en zijn er spullen gestolen uit de kamers. Dat de deuren van de slaapkamers niet op slot konden, droeg niet bij aan het gevoel van veiligheid voor de cliënten. Daarnaast is middelengebruik onder sommige cliënten lastig voor niet-gebruikende cliënten en de begeleiding. Mogelijk speelt hier een rol dat de cliëntengroep gaandeweg veranderde: de mensen met het minste perspectief bleven het langste, anderen konden vaak toch doorstromen. Informatie over de interne overlast is gebaseerd op signalen, ook hierover ontbreken harde cijfers.

“

“We zijn laatst ook bij de Lozerhof binnen geweest, want er was gedoe. Kom je op die kamer omdat die cliënt weg moet. Daar wordt het [de drug] gewoon klaargemaakt in die kamer. Het is niet alleen buiten. Het zit ook gewoon binnen. Laten we niet naïef zijn. En dat zal men in de Lozerhof ook best zelf weten. Die zijn ook niet achterlijk.” – Teamchef Politie.

Hoofdstuk 1 liet al zien dat de groep cliënten in de permanente winteropvang divers is; het zijn allerlei subgroepen die samen op één opvanglocatie verblijven. De groep is niet statisch geweest. Er was sprake van een doorloop van cliënten. Voor een aanzienlijk deel van hen is er de mogelijkheid geweest om door te stromen naar andere opvangvoorzieningen of naar meer langetermijnoplossingen (bijvoorbeeld werk of een woning). Het Daklozenloket onderschrijft dat de mensen die weg wilden en konden, daadwerkelijk zijn doorgestroomd naar andere voorzieningen.

“

“En dan hebben we vrij succesvol die mensen weten te laten doorstromen. We hebben toch twintig man zo maar laten doorstromen en ook terug naar de GGZ, in de verslavingsklinieken, er zijn mensen gaan wónen.” – Straatteam.

Voor sommige mensen is er nauwelijks of geen perspectief op door- of uitstroom, vooral voor de groep niet-rechthebbenden. Mensen uit de EU en arbeidsmigranten hebben de keus tussen nieuw werk vinden of terugkeren naar het land van herkomst. Dit is echter niet voor iedereen mogelijk. Er is een groep mensen die weinig opties heeft, bijvoorbeeld staatlozen of ongedocumenteerde mensen. Zij verbleven in het algemeen wel de volledige tijd in de permanente winteropvang met het vooruitzicht na sluiting weer op straat te belanden. Er zijn indicaties dat de samenstelling van de bewonersgroep complexer is geworden in de loop van de vijf maanden dat de permanente winteropvang open was. Zo zijn er volgens sommige professionals een paar heftige weken geweest waarin ambulances en de politie herhaaldelijk werden opgeroepen. Vier maanden na opening van de permanente winteropvang werd aangegeven dat het een moeilijke groep is die zich dan nog in de opvang bevindt.

“

“Ik kom om 10:00 uur en dan liggen er blikken bier, mensen liggen dronken voor de deur, bij wijze van. Niet dat we dat de hele dag door hebben, maar er gebeurt wel veel. Je haalt natuurlijk wel een groep in huis. Het is wel een pittige groep. En daarin heb ik wel veel respect voor de mensen die vóór zitten. De begeleiding, de bewaking, de beveiliging, die doen het hartstikke goed. Want wat die soms naar hun hoofd krijgen, dat wil je niet weten.” – Bureau Trajectmanagement, Leger des Heils.

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

17

“

“Je komt niet vrolijk van de Lozerhof vandaan. Je ontwikkelt toch een soort professionele benadering. Anders is het geen werken. Als je alle drama erachter zou weten dan is het niet te doen. Maar dit is voor velen een uitzichtloze situatie.” – Straatverpleegkundige. “Je krijgt natuurlijk ook een soort leegloop weer en dat wordt aangevuld door mensen die een verblijf hadden in andere vestigingen en opvangende organisaties, uit klinieken, uit detentie. Dus de doelgroep wordt steeds ingewikkelder. We zitten nu op een soort climax. We hebben nu eigenlijk alleen nog maar mensen die extreem verslaafd zijn of mensen die multiproblematiek hebben zonder toegang tot de GGZ, en criminelen. En het is elke ochtend als je hier komt, krijg je een soort relaas van de avond ervoor. En ik kan wel zeggen: dat gaat echt van de schaal af. […] Er zijn meerdere incidenten in een week nu. Dat er echt mensen flink in elkaar zijn geslagen.” – Straatteam.

Veel professionals signaleerden in de loop van de maanden dus een verandering van de sfeer. Mensen met minder problematiek én rechthebbenden konden het makkelijkste doorstromen. Doordat een deel van de cliënten makkelijker uitstroomt, blijven er mensen achter zonder doorstroomperspectief of mensen die er bewust voor kiezen niet door te stromen. Die laatste groep bevat vaak mensen die moeilijk om kunnen gaan met regels en met de handhaving daarvan. Het gaat bijvoorbeeld om degenen die door hun gedrag niet meer welkom zijn bij reguliere zorg- en opvangvoorzieningen en om mensen die niet kunnen functioneren in een groep en soms de straat verkiezen boven de andere reguliere opvangvoorzieningen.

“

“En ik vind de Lozerhof zoals die nu gestalte heeft gekregen, op zich positief. Echter wel met kanttekeningen. Ik heb gemerkt dat het in de loop der tijd (over zes maanden) verslechterd is.” – Straatpastor.

Dit is niet voor alle betrokkenen even makkelijk geweest. De politie benoemt escalaties, waaraan soms pepperspray te pas moest komen. Een andere professional ter plaatse beaamt dit en vertelde dat er incidenten zijn geweest waarbij personeelsleden zijn aangevallen. Dat de situatie aan het einde van de opvangperiode niet meer als veilig ervaren werd, wordt geïllustreerd door het vertrek van hulpverleners uit de permanente winteropvang (met als reden: zorgen om de veiligheid). Een professional werkzaam bij de gemeente Den Haag geeft aan dat de naderende sluiting en de daarmee gepaard gaande stress de sfeer niet ten goede beïnvloed hebben. De stress van de sluiting en onzekerheid over de toekomst hebben bijgedragen aan de onrust in deze laatste periode.

18

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

3. Er is hard, maar ad hoc gewerkt aan ondersteuning en doorverwijzing. De bij de permanente winteropvang betrokken ketenpartners wilden de cliënten méér bieden dan asiel. Daarvoor waren kansen: er waren meer cliënten dan gebruikelijk én meerdere ketenpartners op één locatie aanwezig. Een deel van de cliënten is dan ook goed ondersteund en op weg geholpen naar een vervolgtraject. Er bleven echter ook kansen liggen. Dat kwam door een gebrek aan visie, obstakels in de samenwerking tussen ketenpartners en het ontbreken van een schakel tussen beleid en uitvoering.

Door- en uitstroom van cliënten is bevorderd door de ­samenwerking van professionals. Als gezegd, de oorspronkelijke opzet van de permanente winter­opvang was asiel bieden: bed, bad en brood.3 Deze opvangfunctie zet niet in op een door- of uitstroomperspectief. Dankzij inspan­ningen van de professionals en de hulpverleners ter plekke heeft dit in de praktijk anders uitgepakt. De permanente winteropvang in de Lozerhof bracht veel cliënten en profes­sionals samen. De profes­sionals hebben zich ingespannen Ketenpartners aanwezig op de ­permanente om, waar mogelijk, mensen zo goed en zo snel winteropvang mogelijk te laten door- en uitstromen. Leger des Heils Een groot voordeel van de permanente winteropvang en veel­­genoemd door professionals, is de goede onder­linge samen­werking. De lijntjes tussen de verschillende ketenpartners waren kort door hun aanwezigheid op één locatie (zie het kader). De door- en uitstroom werden bevorderd doordat de ketenpartners zich samen inspanden voor de cliënten. Dit verliep efficiënter dan het geval was geweest als zij niet op één locatie waren samengekomen.

“

Daklozenloket HWW zorg/ Straatverpleegkundigen Straatdokter Straatteam Stichting Barka Straatpastoraat Straatconsulaat TOP team Parnassia

“Alle ketenpartners zitten binnen en daardoor hebben we een goede samenwerking. Samen wordt bepaald wat iemand nodig heeft. Vorig jaar moesten we mensen doorverwijzen naar de Binckhorstlaan, dat was te ver weg. Toen was er veel weerstand, [men zei:] ‘ik heb geen geld’.” – Coördinator Leger des Heils. “Het Daklozenloket is wel de partij tijdens deze permanente winteropvang waar de regie ligt. Deze regie zou idealiter nog groter moeten zijn. Nu zit het Straatteam van het Daklozenloket hier op de locatie. Die hebben iets meer flexkracht, hun samenwerking met de partijen werkt goed.” – Professional, gemeente Den Haag.

3 Dit is inclusief basis ondersteuning zoals verpleegkundige inzet, informerende en motiverende gesprekken met cliënten.

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

19

Deze samenwerking tussen ketenpartners kan nog beter (zie verderop het kopje ‘Er bleven kansen liggen door obstakels in de samenwerking’). Toch is het volgens de partners wel een succesfactor gebleken voor ondersteuning van cliënten en verwijzing naar een vervolgtraject. Volgens de partners is dat niet het resultaat van de opvangvoorziening in de Lozerhof, maar van hun eigen inzet. Voorafgaand aan de opening van de permanente winteropvang besloten sommigen van hen al intensiever samen te werken.

“

“Het is gewoon opvang, maar ik denk ook dat we de kansen moeten pakken die zich voordoen.” – Manager Leger des Heils.

Rechthebbend en niet-rechthebbend. Als dakloze mensen volgens de Wet maatschappelijke opvang (Wmo) in aanmerking komen voor opvang dan zijn ze zogenoemd rechthebbend. Niet-rechthebbende mensen, zijn mensen die niet in aanmerking komen voor opvang volgens de Wmo, zoals sommige arbeidsmigranten of ongedocumenteerde vluchtelingen. Deze personen vallen normaal buiten de doelgroep voor (kleinschalige) opvang door gemeenten.

Figuur 1 geeft inzicht in de door- en uitstroomcijfers4 van rechthebbenden in de permanente winteropvang. Medio mei 2022 – dus na sluiting van de opvang – waren er nog 81 personen met een lopend traject. In de extra maand dat de permanente winteropvang open was, is door het Daklozenloket hard gewerkt om voor deze personen een passende oplossing te vinden. Uiteindelijk zijn ze deels doorgestroomd naar de nachtopvang, deels naar het Greencards-project en deels naar andere maatschappelijke opvangvoorzieningen. Er was ook een deel dat niet bereid was om door te stromen naar een andere opvangvoorziening.

Situatie na permanente winteropvang, rechthebbenden (n=191) Zelfstandig wonen met amb begeleiding MVO/GGZ ambulant* Zelfstandig wonen Uitstroom GGZ* Uit beeld Traject nog geopend Terugkeer land van herkomst* Probleemverheldering* Pas ingetrokken, totaal Overdracht naar eigen regio* Onbekend* Maatschappelijke opvang Inwonend* Groepsbegeleid wonen* Eenzijdige verbreking Detentie* Beschermd wonen*

8 7 81

8

29

33

0

20

40

60

80

100

* Om herleidbaarheid van individuele personen te voorkomen worden aantallen onder de 7 niet weergegeven

Figuur 1 Door- en uitstroomcijfers (rechthebbenden)** ** De uitdraai van deze cijfers is gedaan op 18 mei 2022. Dit betekent dat de resultaten in de figuur, specifiek de nog geopende trajecten, in de periode erna nog veranderd/aangevuld kunnen zijn.

4 Deze cijfers zijn niet vergelijkbaar met uitstroomcijfers van andere opvangvoorzieningen vanwege de snelle ­veranderingen in de maatschappelijke opvang, de covid-19 crisis, en de verschillen tussen de opvangvoorzieningen.

20

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

De succesvolle formule van de permanente winteropvang – alle ketenpartners samen op één locatie – is inmiddels voortgezet. Het Straatteam heeft inmiddels zijn intrek genomen in het gebouw van Brijder (verslavingszorg) aan de Zoutkeetsingel. Het is een centrale locatie waar ook het TOP-team van Parnassia gevestigd is. De kantoren van de Straatdokter en Stichting Barka zijn ook in de buurt te vinden.

Er bleven kansen liggen doordat er geen eenduidige visie was op de opvang. De goede samenwerking en successen ten spijt, er bleven ook kansen liggen die de permanente winteropvang bood. Dat kwam door het ontbreken van een eenduidige visie op het doel ervan (alleen asielfunctie of ook herstel- en transitiefunctie?). Zo konden dak- en thuislozen naar binnen zonder dat er voorwaarden aan hun verblijf werden gesteld en zonder dat hen een perspectief werd geboden.

Geen voorwaarden aan het verblijf maakt cliënten passief. Aan de toegang en het verblijf in de permanente winteropvang zijn nauwelijks voorwaarden gesteld. Dat had twee kanten. Positief was dat er cliënten binnenkwamen die normaliter niet naar de opvang (zouden) gaan. Het gaat vooral om de zorgmijders, traditioneel een moeilijk bereikbare groep. Het nadeel van laagdrempelige voorziening was echter dat een deel van de cliënten passief werd. Meerdere professionals merken op dat door het vooruitzicht van vijf maanden aaneengesloten opvang, een deel van de cliënten wat ging ‘achteroverleunen’. Het maakte hen soms passief. De noodzaak om op korte termijn stappen te zetten, werd weggenomen door de zekerheid van een niet-verplichtende opvang. Dit is ook het beeld dat Stichting Barka schetst. Deze stichting zet zich in voor daklozen uit Centraal- en Oost-Europa, onder andere in Den Haag. Bij de permanente winteropvang waren van de stichting een sociaal werker en een ervaringsdeskundige actief. Zij leidden mensen naar werk of hielpen ze terug te keren naar het land van herkomst. De cliënten bleken echter moeilijker te overtuigen om op korte termijn stappen te zetten zolang ze nog langdurig onderdak hadden.

“

“Minder goed resultaat wat betreft mensen die op de Lozerhof zitten. Want behalve deze mensen waren er ook mensen op de straat die nergens naartoe konden. En die mensen zijn sneller bereid om te bewegen richting land van herkomst. Als ze geen plaats hebben om te slapen, om te douchen, enzovoorts, dan op zeker moment worden ze moe.” – Stichting Barka.

In totaal zijn er van de doelgroep van stichting Barka 14 cliënten vanuit de permanente winteropvang teruggekeerd naar het land van herkomst. Kunnen verblijven (in een opvang) in Nederland is echter niet de enige reden om niet terug te keren naar het land van herkomst, schaamte speelt ook een rol. Een verminderde stimulans om aan de toekomst te werken wanneer mensen in de opvang zitten ziet Stichting Barka ook terug bij de kortdurende winterkoude opvang:

“

“Hetzelfde verhaal hadden wij met de winterkouderegeling die één week geleden dicht ging. Zodra die dicht ging, hebben wij binnen een week tijdeen heleboel mensen geholpen. Want zolang winterkoudeopvang er was, waren de mensen een beetje apathisch, zeg maar.” – Stichting Barka.

Geen perspectief gaf nieuwe onrust vlak voor sluiting van de permanente winteropvang. Voor een deel van de cliënten was er geen perspectief na sluiting van de permanente winteropvang. Voor de genoemde groep Oost-Europeanen is de opvang meer een ‘pauze’ geweest van het leven op straat. Een veelgestelde vraag door professionals was: ‘Wat heb je bereikt als je na vijf maanden mensen weer de straat op stuurt?’ Hoofdstuk 2 liet zien dat veel cliënten tot rust kwamen bij het idee van een langdurige opvang en de mogelijkheid om op adem te komen. Een deel van de interviews voor dit onderzoek werd afgenomen in de weken voorafgaand aan de sluiting. Daaruit kwam juist vaker het signaal dat de stress en zorgen bij de cliënten weer toenamen.

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

21

“

“Maar, voornamelijk als er dan weer een sluiting aan dreigt te komen, worden ze weer onrustig, gaan ze meer gebruiken met hun verslavingen. En daarin merk je dat het voor hen heel stressvol is.” – Beveiliger Haagse Beveiligingsdienst. “We kennen wel een paar mensen voorheen die buiten leven, die bijna in paniek zijn, omdat ze weten dat het 1 april sluit. Dat zijn de toch wel wat oudere dak- en thuislozen. Ja, die mensen zijn nu al van slag omdat ze weten dat ze een tijdje niet kunnen verblijven. En of er verder opvang voor ze geregeld gaat worden… Dat knaagt aan iemands bestaansrecht. Dat is zeer ondermijnend.” – Straatverpleegkundige.

De opzet van de permanente winteropvang zoals die was, droeg dus niet bij aan een duurzame oplossing na sluiting van de opvang. De praktijk blijkt een lastige tweestrijd tussen enerzijds een humanitair doel bereiken (tijdelijk hoeft niemand op straat te slapen) en anderzijds de werkelijkheid (door langdurig onderdak zonder voorwaarden minder motivatie om stappen te zetten én toenemende onrust tegen sluitingstijd). Tabel 1 Uitstroomcijfers Barka – Terugkeer naar land van herkomst.

2021

2022

Maand

Aantal unieke ontmoette personen (n=)

Terugkeer totaal (n=)

Terugkeer totaal (%)

Januari

97

13

13%

Februari

99

14

14%

Maart

90

17

19%

April

81

7

9%

Mei

78

9

12%

Juni

86

14

16%

Juli

83

14

17%

Augustus

93

16

17%

September

90

16

18%

Oktober

104

11

11%

November

100

17

17%

December

98

10

10%

Januari

108

9

8%

Februari

87

12

14%

Maart

93

12

13%

April

88

13

15%

Mei

96

12

13%

Op 4 april 2022 bevonden zich nog 24 mensen (EU - niet rechthebbenden) in de permanente winteropvang van wie: • <7* personen een baan hadden en erin slaagden om een kamer te huren/onderdak te vinden • <7* personen een baan hadden, maar nog geen onderdak • <7* personen werden aangehouden en de cel in moesten • 18 mensen op straat terecht kwamen * Om herleidbaarheid van individuele personen te voorkomen worden aantallen onder de 7 weergegeven als ‘<7’

22

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

“

“Ja, dat zei ik al. Je hebt twee kanten eigenlijk. Humanitaire kant en praktische kant. Het is moeilijk. Als persoon, als mens, denk ik: mensen hoeven niet op de straat te slapen. Maar als begeleider denk ik: ja. Als wij zo lang mensen binnenhouden, zonder eigenlijk beweging, dan dragen wij zo niet bij aan een oplossing. Langdurige oplossing dan.” – Stichting Barka.

Niet-rechthebbenden hadden het minste perspectief. Zoals eerder genoemd, is het voor een deel van de cliënten mogelijk geweest om vanuit de permanente winteropvang door te stromen naar een (langdurige) oplossing, bijvoorbeeld naar een eigen woning of naar begeleid wonen. Dit gold voornamelijk voor rechthebbende cliënten. Voor niet-rechthebbende cliënten zijn de opties gelimiteerd en is er weinig perspectief. Zij kunnen niet doorstromen naar een duurzame opvangoplossing. Zij hebben buiten de winteropvang en de coronacrisis­ opvang om, veelal geen plek in de reguliere opvang van gemeenten. De permanente winteropvang in de Lozerhof had daarom voor deze groep cliënten alleen een asielfunctie voor vijf maanden. Na sluiting belandde deze groep weer op straat of moest weer een weg in hun netwerk vinden.

“

“Maar ik denk dat de grootste spanning en angst toch wel zit bij de groep die ook geen recht heeft en maar weer moet afwachten tot er iets is.” – Straatpastor.

Dit is een probleem dat groter is dan de gemeente Den Haag; het gebrek aan opties voor deze doelgroep speelt landelijk (zie hoofdstuk 4, pagina 28).

Er bleven kansen liggen door obstakels in de samenwerking tussen ketenpartners. De geïnterviewden ervoeren de samenwerking tussen ketenpartners als succesvol. Juist omdat nauwere banden in de keten een succesfactor vormen voor de herstel- en transitiefunctie van opvangvoorzieningen, viel op dat er nog veel obstakels voor zijn. Hulporganisaties hebben elk een eigen definitie van dakloosheid en hanteren dus verschillende cijfers over het aantal dak- en thuislozen. Ook hun aanpakken en visies verschillen. Daarbij wordt de samenwerking bemoeilijkt door een groot verloop van professionals.

Verschillende meningen over aantallen daklozen in de stad. Tijdens de interviews viel vooral het eerste punt op: professionals verschillen van mening over het aantal daklozen in de stad, over wie er daadwerkelijk behoefte heeft aan opvang, over hoeveel buitenslapers er zijn en over hoeveel plekken de winteropvang nodig heeft. Dit kan liggen aan de verschillende definities van ‘daklozen’. De instanties die vooral werken met rechthebbenden hanteren wellicht afwijkende aantallen wanneer zij een schatting maken van het aantal dakloze mensen die opvang nodig hebben. Terwijl belangenorganisaties geen onderscheid maakt tussen wel- of niet-rechthebbenden. De laatste baseren zich op het aantal mensen dat geen veilige plek of eigen dak boven het hoofd heeft. Samenhangend met deze verschillen in opvatting, verschillen ook de handelswijzen van de organisaties. De geïnterviewden in dit onderzoek refereren ook aan de verstrengeling van het daklozenvraagstuk met het armoedeprobleem, de wooncrisis en het steeds striktere overheidsbeleid dat volgens hen mensen marginaliseert en dakloos maakt (zie ook het kader op pagina 24).

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

23

“

“Want in Den Haag, tenminste dat vind ik, hebben we een veel groter probleem met armoede dan met feitelijke dakloosheid. Die feitelijke dakloosheid, dat moet je echt voorstellen als: bushokje, straat, bankje, park. Dat soort dingen. Dat doen wij makkelijk met z’n drieën. Maar dat stuk rondom de armoede en steeds gebruikmaken van de nachtopvang, en dan weer even bij je neef en dan weer bij je zus en dan weer nachtopvang, en dan weer even detentie. Ja, dat zijn misschien wel 2000 man.” – Straatteam. “Het is dringen aan de onderkant van de samenleving, zeg ik wel eens. Dat zien wij bij deze groep natuurlijk bij uitstek.” – Verpleegkundige. “En het grootste probleem is de woningmarkt. Dat is absoluut een groot probleem. Dus dat verstopt ook alles.” – Hoogleraar maatschappelijke opvang.

Ook landelijk is er discussie over de definitie van dakloosheid. De verschillen in definities en werkwijzen hangen samen met het veelkoppige monster dat dakloosheid is. Om de vraag te kunnen beantwoorden of de permanente winteropvang de juiste vorm van opvang is (en wat alternatieven zijn), is een brede blik nodig. Het gaat niet alleen om inzicht in de keten van de dak- en thuislozenopvang, maar ook om factoren die mensen dakloos maken. Denk aan de woningcrisis, armoede/ toenemende ongelijkheid en het immigratiebeleid. Het probleem gaat dus deels de gemeente Den Haag te boven. De discussie over de benodigde capaciteit voor de winteropvang raakt aan een bredere maatschappe­ lijke discussie; wanneer ben je precies dakloos en om hoeveel mensen gaat het dan eigenlijk? De definities van dakloosheid lopen uiteen van buitenslapers tot economische daklozen en ‘bankhoppers’.

De vraag is: gaat het om feitelijke dakloosheid of om het niet hebben van een eigen veilige plek? Feitelijk daklozen – de definitie die het CBS hanteert – zijn mensen zonder vaste verblijfplaats die op straat of in een andere openbare ruimte leven; die kortdurend gebruikmaken van de nachtopvang of van (andere) laagdrempelige opvang; of die op niet-structurele basis bij familie, vrienden of kennissen slapen.V,VI De enige officiële cijfers over dakloosheid in Nederland komen van het CBS: die schatte dat er in 2021 zo’n 32.000 mensen dakloos waren (4.000 minder dan in 2020).VII Deze schatting gaat dus over feitelijke dakloosheid en neemt wel mensen mee die een plek in de opvang hebben gekregen, maar (bijvoorbeeld) geen economisch daklozen. Een specifieke groep die niet goed in beeld is, vormen jongeren onder de 18 jaar. Daarnaast leven vrouwen vaak langer in afhankelijke of marginale woonsituaties en worden zo niet of nauwelijks meegerekend in de cijfers. Volgens professionals en organisaties in het veld is de schatting van het CBS een onder­ vertegen­woordiging van de daadwerkelijke situatie.VIII Het College voor de Rechten van de Mens pleit daarom voor het gebruik van een bredere definitie van dak- en thuisloosheid, omdat dit een completer beeld zou geven van het werkelijke aantal dak- en thuislozen in NederlandIX.

Dat de relevante partijen geen eenduidige definitie van dakloosheid hanteren, heeft gevolgen voor politieke keuzes over welke voorzieningen er moeten komen en over hoeveel geld ervoor beschikbaar is.X

24

Permanente winter­opvang van dak- en thuisloze mensen in Den Haag

Een van de Haagse professionals illustreert de woningcrisis door te vertellen over de nieuwe huisvestings­ projecten (het zogenoemde doorbraakplan) waarmee vorig jaar gestart is. In het kader van het doorbraakplan komen in Den Haag zelfstandige woningen voor onder andere de doelgroep ‘uitstroom maatschappelijke opvang’. Een van deze locaties, het Willem Dreeshuis (60 plekken), zat vrijwel meteen na realisatie vol. Hetzelfde geldt voor de Henri Vaalsdreef, waar ten tijde van het schrijven van dit rapport nog 70 plekken gerealiseerd worden. Hierbij is nog geen rekening gehouden met de convenantwoningen die elk jaar gevuld worden.

“

“Die [dakloosheid en de woningcrisis] gaan echt hand in hand. Ik denk dat als er genoeg woningen zouden zijn, dan hadden we … Het is moeilijk om een schatting te maken, maar ik heb het idee dat we dan misschien een derde van de plekken nodig zouden hebben.” – Professional, Kessler Stichting.