RIS312780 Rapport GAD inz. Indicatoren 2021

Gemeentelijke Accountantsdienst

<Titel Rapport>

Uitkomst Onderzoek indicatoren programmarekening 2021

1/21

GAD/2022.63 RISnr ………. 27 juni 2022, Spui 70, 2511 BT DEN HAAG

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave

2

1

Inleiding

3

2

Uitkomsten onderzoek

6

3

Aanbevelingen

14

4

Tenslotte

15

5

Bijlage Deelvraag 1

16

2/21

1 Inleiding 1.1

Introductie indicatoren

Met de programmabegroting geeft de raad invulling aan zijn budgetrecht en geeft zo aan het college op hoofdlijnen financiële kaders en beleidskaders mee. De programmarekening is onder andere het instrument waarmee de raad zijn controlerende taak kan uitvoeren. Met de programmarekening kan de raad vaststellen of de middelen zijn besteed zoals afgesproken en in hoeverre de beleidsdoelstellingen zijn gehaald. Indicatoren zijn een (kwalitatief) hulpmiddel om de voortgang of effecten van het gevoerde beleid te laten zien. Ook kan het de ontwikkeling laten zien van output met onderscheid naar waar de gemeente met haar beleid wel of geen invloed op heeft. Afhankelijk van de aard van de indicator wordt deze begroot in de gemeentebegroting. De gemeente Den Haag onderscheidt daarom verschillende soorten indicatoren:

Soort indicator

Definitie

Prestatieindicatoren Effectindicatoren

Laten de directe voortgang van gemeentelijk beleid zien.

Topindicatoren Beleidsindicatoren Kengetallen

Laten de gerelateerde effecten in de samenleving van gemeentelijk beleid zien. Geven informatie over de ontwikkelingen in de output en/of effecten van een programma of een product. Zijn verplicht gesteld door het Rijk. Door de vaste set beleidsindicatoren is het eenvoudiger om de eigen gemeente te vergelijken met andere gemeenten. Laten een maatschappelijke ontwikkeling zien waarop de gemeente Den Haag geen directe invloed kan uitoefenen door middel van beleid, maar die wel relevant zijn voor dat beleid.

Een bruikbare en betrouwbare indicator voldoet aan bepaalde voorwaarden. Deze zijn uitgewerkt in paragraaf 2.1. In de controleverordening van de gemeente Den Haag is in artikel 8.4 opgenomen dat de GAD jaarlijks de betrouwbaarheid van de bestuurlijk relevante kengetallen (lees indicatoren), die zijn opgenomen in de programmarekeningen als onderdeel

van de concernrekening, onderzoekt. Aanvullend heeft de Rekeningencommissie gevraagd inzicht te krijgen in het functioneren en de inrichting van indicatoren. Doel van het onderzoek Het doel van dit onderzoek is net als in 2020 en 2021 om de Rekeningencommissie inzicht te geven in 1. de beheersing (in brede zin) 2. de betrouwbaarheid (conform artikel 8.4 van de controleverordening) van de indicatoren. Onderzoeksvraag Dit rapport geeft de resultaten van het onderzoek weer en geeft antwoord op de volgende drie vragen: 1. Zijn de indicatoren zodanig ingericht dat met de output een eenduidig en betrouwbaar antwoord kan worden gegeven op het behalen en/of de voortgang van de beleidsdoelstelling? 2. Sluiten de indicatoren aan met de onderliggende gegevens of bronnen? 3. Zijn de indicatoren in de programmaverantwoording toereikend verklaard? (waaronder afwijkingen >10% ten opzichte van de begroting).

1.2

Afbakening van het onderzoek

In de programmarekening komen 190 indicatoren voor. In overleg met de RC in 2019 is ervoor gekozen om het onderzoek van de vragen 1. en 3. over 3 jaren te verdelen. Zo komen over een periode van drie jaar alle indicatoren aan bod. Daarbij is rekening gehouden met een verdeling over de portefeuillehouders die gold voor de jaarstukken 2019. Voor 2021 betekent dit dat wij vraag 1. voor de indicatoren van de programma’s 5, 7, 9, 13 en paragraaf 3.2 Bedrijfsvoering hebben beantwoord. Dat zijn 57 indicatoren. Dit jaar hebben we vraag 3 voor alle indicatoren beantwoord. Op de volgende pagina staat het overzicht met de verdeling van de programma’s over de jaren 2019, 2020 en 2021. In deze rapportage geven wij ook een overzicht van de uitkomsten van de onderzochte programma’s in de vorige 2 jaren. Onderzoek naar de betrouwbaarheid van de indicatoren (vraag 2) (onder andere aansluiting met de brongegevens) vindt jaarlijks op alle indicatoren plaats. Een samenvatting van de uitkomsten staat onder paragraaf 2.2. 3/21

Programma 03. Duurzaamheid, Milieu en Energietransitie 04. Openbare Orde en Veiligheid 05. Cultuur en Bibliotheek 06. Onderwijs 07. Werk en Inkomen 08. Zorg, Welzijn, Jeugd en Volksgezondheid 09. Buitenruimte 10. Sport 11. Economie 12. Mobiliteit 13. Stadsontwikkeling en Wonen 14. Stadsdelen, Integratie en Dienstverlening 15. Financiën 16. Overzicht Overhead Bedrijfsvoering 3.2 Omvang en kosten formatie

2019

2020

2021

x x x x x x x x x x x x x x

Hiernaast zijn de verschillende soorten indicatoren in aantal per programma opgenomen. In 2019 was sprake van 187 indicatoren. In 2020 zijn daar 3 indicatoren bij gekomen1. In het onderzoek hebben wij de volgende aspecten niet meegenomen: -

De beheersing van het algemene proces van indicatoren. Betrouwbaarheid: input en verwerking in bronsystemen. Inhoudelijk geschiktheid: geeft de indicator een toereikend beeld over de mate van uitvoering van beleid. We zijn uitgegaan van de indicatoren zoals deze enerzijds wettelijk zijn voorgeschreven en anderzijds door de raad zijn vastgesteld.

x

Programma (*gebaseerd op Programma Begroting 2021 - 2024) 03. Duurzaamheid, Milieu en Energietransitie

Prestatie Effect Top Beleidsindicator indicator indicator indicator Kengetal Totaal

3

04. Openbare Orde en Veiligheid

2

2

3

2

25

34

5

3

11

2

14

05. Cultuur en Bibliotheek

1

11

06. Onderwijs

2

1

3

07. Werk en Inkomen 08. Zorg, Welzijn, Jeugd en Volksgezondheid

2

1

5

2

10

8

5

6

19

09. Buitenruimte

1

3

1

5

10. Sport

4

3

1

4

12

7

3

15

25

11. Economie 12. Mobiliteit 13.Stads-ontwikkeling en Wonen 14. Stadsdelen, Integratie en Dienstverlening

6

6

3

5

3

3

15. Financiën

12 5

3

8

24

6

12

1

1

16. Overzicht Overhead Bedrijfsvoering 3.2 Omvang en kosten formatie Eindtotaal

6

25

54

7

1

1

4

4

32

72

190

1 PR 3: Uitstoot CO2 Gemeentelijke panden + Energieverbruik gemeentelijke panden (prestatie-indicatoren). Paragraaf bedrijfsvoering (3.2): Bezetting (rijksindicator).

4/21

1.3

Leeswijzer

Het volgende hoofdstuk beschrijft de uitkomsten van het onderzoek per deelvraag. In hoofdstuk 3 geven we aanbevelingen die meegenomen kunnen worden bij het bepalen van een nieuwe set indicatoren. De overzichten met de uitkomsten van de onderzochte indicatoren per programma van vraag 1. zijn te vinden in de bijlage.

5/21

2 Uitkomsten onderzoek 2.1

Inrichting indicatoren

In deze paragraaf geven wij antwoord op de volgende vraag:

Voorbeeld niet helder geformuleerd -

Percentage huishoudens/mensen met inkomen van 110% van WSM Gaat het om huishoudens of mensen?

1. Zijn de indicatoren zodanig ingericht dat met de output een eenduidig en betrouwbaar antwoord kan worden gegeven op het behalen en/of de voortgang van de beleidsdoelstelling?

De formulering en de inrichting van de indicatoren is de basis van een bruikbare indicator. Daarom is binnen dit onderzoek de formulering en de inrichting van 57 indicatoren (van de programma’s: 5, 7, 9, 13 en paragraaf 3.2) op drie aspecten onderzocht:

Op de vraag of de indicator helder is geformuleerd en/of toegelicht in de programmarekening blijkt 93% (53 van de 57 onderzochte indicatoren in 2021) helder geformuleerd. Bij de rest van de indicatoren is de formulering van de indicator voor verbetering vatbaar. In de tabel hieronder staan de resultaten per programma van de afgelopen 3 jaren. (167 JA 89%, 21 NEE 11%).

1. heldere formulering 2. betrekking op één aspect 3. meetbaar (heldere meeteenheid). De overige programma’s zijn de afgelopen twee jaren aan bod gekomen. We hebben niet onderzocht of de indicatoren die destijds zijn onderzocht zijn aangepast. 2.1.1

Heldere formulering

Een indicator is helder geformuleerd als deze op één enkele manier te interpreteren is. Een indicator is bijvoorbeeld niet helder geformuleerd als er termen als “substantieel” of “enkele” gebruikt worden. De afgrenzing is dan niet duidelijk. Ook kan het gebruik van vaktechnische of specialistische termen beter vermeden worden. Voor de lezer zijn deze termen vaak onduidelijk. Een toelichting van een vaktechnische term kan dan uitkomst bieden. Voorbeeld helder geformuleerd -

Aantal verkochte woningen per jaar via een NVM-makelaar

6/21

2.1.2

Betrekking op één aspect

2.1.3

Meetbaar

Het is van belang dat een indicator zodanig is geformuleerd dat deze betrekking heeft op één aspect. De invulling en de interpretatie van een indicator blijft dan gedurende de jaren gelijk.

Een indicator is een middel om te sturen. Door het kwantificeren van een indicator als percentage, cijfer of aantal is het eenvoudig om een vergelijking te maken met voorgaande jaren, de begroting en andere gemeenten.

Uit het onderzoek 2021 blijkt dat bijna in alle (98%) gevallen sprake is van 1 aspect.

Voorbeeld lastig meetbaar; % nieuw gebouwde sociale huurwoningen met een subsidiabele huur tot de huurprijsgrens per jaar.

In de tabel hieronder staan de resultaten per programma van de afgelopen 3 jaren. (185 JA 98%, 3 NEE 2%).

Er staat niet bij ten opzichte van wat er gemeten wordt. Uit het onderzoek 2021 blijkt dat het overgrote deel (95%, 54 van de 57) van de indicatoren meetbaar zijn. In de tabel hieronder staan de resultaten per programma van de afgelopen 3 jaren. (176 JA 94%, 12 NEE 6%)

7/21

2.2

Aansluiting indicatoren

Op de volgende vraag wordt antwoord gegeven:

2. Sluiten de indicatoren aan met onderliggende gegevens of bronnen?

Onderzocht is of van alle 190 in de programmarekening te verantwoorden indicatoren: 1. 2. 3. 4.

De waarde 2021 aansluit met brongegevens. De peildatum 2021 betreft. De begrotingscijfers 2021 juist zijn overgenomen uit de meest recente begroting (2022-2025). De waarde 2020 juist is overgenomen uit de programmarekening 2020.

8/21

2.2.1

Aansluiting met de bron

Aansluiting met de bron betekent dat we hebben vastgesteld of een indicator onderbouwd is met achterliggende en verifieerbare documentatie. Voor de onderbouwing is het belangrijk dat de waarde “hard” is. Dat betekent dat de bron niet door medewerkers aanpasbaar is. Een bron kan zijn een rapport, een website, cijfers vanuit het CBS of een “bevroren stand” uit een systeem. Een bron is gezaghebbend als deze afkomstig is van een externe partij. De achterliggende documentatie kan ook afkomstig zijn uit een eigen systeem, berekening of onderzoek. Dan is er sprake van een niet-gezaghebbende interne bron. Indicatoren zijn soms samengesteld uit meerdere onderliggende bronnen. Het is voor de borging van de jaarlijkse vergelijkbaarheid van belang deze bronnen en de berekening goed vast te leggen en elk jaar gelijk te houden. Dan is voor elke (nieuwe) medewerker duidelijk hoe de berekening van de indicator gemaakt wordt.

Indicator sluit aan met de bron Ja

114

Nee (oorzaak hieronder)

60

Bron niet ov er 2 02 1

1

Bron niet toereikend

3

Bron Excel(-bewerkingen, aanpasbaar) daardoor onzeker

29

Geen bron beschikbaar

22

Sluit niet aan

5

N.v.t. (geen waarde)

16

In 2021 komen 101 indicatoren uit een gezaghebbende bron en 73 uit een nietgezaghebbende bron. Van 16 indicatoren is geen waarde opgegeven. 60 indicatoren (32%) sluiten niet aan met de bron of de aansluiting is onzeker. De toelichting van de oorzaken staan in de tabel hierboven.

9/21

2.2.2

Peildatum indicator

Om indicatoren te verantwoorden wordt een meetmoment bepaald. De programmarekening 2021 geeft de standen en de stromen per 31 december 2021 weer. Het heeft daarom (mede voor het leggen van een verband tussen de euro’s en de gerealiseerde beleidsdoelstellingen) de voorkeur dat de indicatoren betrekking hebben op hetzelfde jaar of de peildatum 31 december 2021 hebben. Ingeval van gebruik van een afwijkende peildatum is het van belang die afwijking toe te lichten in de programmarekening; welke peildatum is gebruikt, waarom en is dit jaarlijks het geval? Stel dat een indicator -elk jaar- de peildatum 1-12 van jaar t-1 heeft, om een plausibele reden, dan heeft de indicator nog wel degelijk informatieve waarde. Wij hebben onderzocht of de peildatum van de indicator 2021 betreft. Van 190 indicatoren hebben 70 indicatoren een afwijkende peildatum of is de peildatum niet vast te stellen. 18 indicatoren zijn niet van toepassing (geen waarde). De toelichting van de oorzaken staan in de tabel hiernaast.

Indicator heeft als peildatum 31-12 van het te controleren boekjaar Ja

102

Nee (oorzaak hieronder)

70

Geen 2 02 1

16

Geen bron

18

Peildatum 2 02 1 niet zijnde 3 1 -1 2

19

Onzeker blijkt niet uit bron

17

N.v.t. (geen waarde)

18

10/21

2.2.3 Begrotingscijfers 2021

Begrotingscijfer 2021 juist overgenomen uit begroting 2022-2025

Wij zijn nagegaan of van de indicatoren de begrotingscijfers 2021 in de programmarekening 2021 overeenkomen met de begrotingscijfers 2021 in de begroting 2022-2025. Van 190 indicatoren zijn 85 stuks juist overgenomen. Bij 57 indicatoren is geen begrotingscijfer 2021 opgenomen. Dit zijn hoofdzakelijk kengetallen en rijksindicatoren. Kengetallen worden normaliter niet begroot. Zij geven namelijk een maatschappelijke ontwikkeling aan waarop geen directe invloed kan worden uitgeoefend met beleid, maar die wel relevant zijn voor dat beleid. Rijksindicatoren zijn verplicht gesteld door het Rijk met als doel een vergelijking te kunnen maken met andere gemeenten.

Ja

85

Nee (oorzaak hieronder)

48

Niet juist overgenomen

2

Wel in programmatekst, niet in begroting 2022

8

Wel in begroting 2022, in programmatekst een peildatum*

38

N.v.t. (oorzaak hieronder)

57

Geen begrotingscijfer 2021 opgenomen*

57

Bij 48 indicatoren is er geen of een onjuist begrotingscijfer opgenomen. Zie de toelichting in de tabel hiernaast. Bij 38 van de 48 stuks (met name kengetallen en rijksindicatoren) staat in de koptekst in de tabel geen begroting 2021, maar een waarde per “peildatum”. Het is onduidelijk wat hiermee wordt bedoeld; begroting, realisatie of iets anders? Bij 8 van de 48 stuks staan de begrotingscijfers 2021 niet

* 57+38=95; H2.3: in de programmarekening 2021 is geen begrote waarde opgenomen

in de begroting 2022-2025, wel in de begroting 2021. Bijvoorbeeld: bezoekers aan de bibliotheek. Het is voor ons verder niet helder welke afspraken ten grondslag liggen in welke P&C documenten de laatste begrotingscijfers worden opgenomen. Zie hoofdstuk 3.

11/21

2.2.4

Aansluiting met programmarekening voorgaand jaar

Van 190 indicatoren zijn 130 stuks 1 op 1 overgenomen uit de programmarekening van 2020, 46 stuks niet. De toelichting staat opgenomen in de tabel hiernaast. Dit komt hoofdzakelijk (25 stuks) doordat in de programmarekening 2021 een kolom realisatie 2020 ontbreekt of door het opnemen van geactualiseerde cijfers 2020 (14 stuks). Wij gaan voor het vergelijkend cijfer uit van de waarde in de programmarekening jaar t-1 omdat die destijds met de bron is aangesloten. Waarden die geactualiseerd zijn, konden niet door ons worden geverifieerd. Voor 14 indicatoren is deze aansluiting niet van toepassing, omdat deze niet zijn opgenomen in de programmarekening 2020. We zien dat een vergelijkend cijfer van jaar t-1 niet altijd wordt op- of overgenomen in de programmarekening. Een procedure hiervoor ontbreekt waardoor onduidelijk is of dat terecht/gewenst is. Zie hoofdstuk 3.

Indicat or is juist overgenomen uit programmarekening voorgaand jaar Ja

130

Nee (oorzaak hieronder)

46

Realisatie 2 02 0 niet ov ergenom en

25

Realisatie 2 02 0 onjuist ov ergenom en

6

Geactualiseerde stand 2 02 0 opgenom en

14

Wel in program m arekening 2 02 1 , niet in program m arekening 2 02 0

1

N.v.t . (oorzaak hieronder)

14

Geen gegev ens in 2 02 0

14

12/21

2.3 Verklaring afwijkingen in programmateksten Op de volgende vraag wordt antwoord gegeven: 3. Zijn de indicatoren in de programmaverantwoording toereikend verklaard? (waaronder afwijkingen >10% ten opzichte van de begrote waarde). Wij hebben voor alle programma’s onderzocht of afwijkingen >10% tussen realisatie 2021 en de begrote waarde 2021 -die is opgenomen in de programmatekst 2021- zijn verklaard/toegelicht in de programmatekst. 2 Wij hanteren in dit onderzoek een grens van 10% afwijking ten opzichte van de begrote waarde, omdat deze grens gebruikelijk is bij het toelichten van (financiële) verschillen in een jaarrekening. Uit het onderzoek 2021 blijkt dat van de 190 indicatoren er 42 indicatoren zijn waar de afwijking tussen realisatie en begroting groter is dan 10%. Hiervan zijn 34 afwijkingen toegelicht en 8 niet. Op 148 indicatoren is deze vraag niet van toepassing: • 37 stuks- geen afwijking tussen de begrote en de gerealiseerde waarde groter dan 10% • 95 stuks- in de programmarekening 2021 is geen begrote waarde opgenomen • 16 stuks- in de programmarekening 2021 is geen realisatiecijfer 2021 opgenomen.

2 Hoofdstuk 2.2.3 geeft aan of de begrote waarden 2021 in de programmatekst overeenkomen

met de begrote waarden 2021 in de begroting.

13/21

3 Aanbevelingen De afgelopen 3 jaren hebben we gerapporteerd over indicatoren. Op basis van de kennis die wij hebben opgedaan willen we, met het oog op het verhogen van de effectiviteit van de indicatoren, een aantal aanbevelingen meegeven. Wij kijken en denken graag mee bij een eventuele herziening of uitwerking van onderstaande suggesties. 1. Vooraf informatie inwinnen Bij het bepalen van een nieuwe set indicatoren adviseren wij om voorafgaand binnen de organisatie (lees de programma-coördinatoren en/of beleidsmedewerkers) informatie in te winnen over een aantal aspecten en zo de bruikbaarheid te vergroten: - formulering en inrichting van de indicator Een goede formulering en inrichting zijn de basis van een bruikbare indicator. Zie hoofdstuk 2. Bij het bepalen van de nieuwe set indicatoren is het voor de bruikbaarheid van de indicator aan te bevelen stil te staan bij de drie aspecten die dit bepalen (heldere formulering, betrekking op 1 aspect, heldere meeteenheid). - soort indicator Zoals in hoofdstuk 1.1 is toegelicht zijn indicatoren verschillend van aard. Op de uitkomst van sommige indicatoren kan de gemeente wel invloed uitoefenen en op andere indicatoren niet. Het is goed om bij het bepalen van nieuwe indicatoren te kiezen voor een soort indicator die past bij wat je wil laten zien.

- de hoeveelheid indicatoren Uw accountant heeft in het accountantsverslag 2021 meegegeven om te sturen op hoofdlijnen en te overwegen het aantal indicatoren terug te dringen en aan te sluiten op het coalitieakkoord. Belangrijk doel hierbij is het aanbrengen van prioritering en focus op doelen (en effecten) die ertoe doen, rekening houdend met de verplichte indicatoren vanuit het Rijk.

- betrouwbaarheid en gebruikersvriendelijkheid van de bronnen Voor de betrouwbaarheid van de (stand van de) indicator is het een risico wanneer: 1. De stand van een indicator aanpasbaar is door medewerkers. 2. De stand van de indicator voortkomt uit een bewerkelijke (Excel)-berekening. Het maken van (on-)bewuste fouten is hier mogelijk. Wij bevelen aan waar mogelijk te kiezen voor indicatoren met een “bevroren” stand op een bepaald moment, afkomstig uit een al bestaande externe bron of intern informatiesysteem, en/of een vastgestelde procedure. Naast de betrouwbaarheid vergroot dit ook de gebruikersvriendelijkheid en daarmee de overdraagbaarheid tussen het personeel. 2. Begroten van indicatoren en vergelijkend cijfer jaar t-1 We zien dat bij een aantal indicatoren niet altijd begroot wordt. Ook zien we dat een vergelijkend cijfer van jaar t-1 niet altijd wordt op- of overgenomen in de programmarekening jaar t. Al naar gelang de soort indicator hoeft dat ook niet, echter het is nu onhelder wanneer dit wel of niet vereist is. Het is aan te bevelen een procedure in te stellen zodat (afhankelijk van het doel van de indicator) duidelijk is: 1. Wanneer de waarde van de indicator wel of niet begroot moet worden voor het verantwoordingsjaar en opgenomen moet worden in de programmarekening (idem voor een vergelijkend cijfer jaar t-1), én 2.

Hoe om te gaan met tussentijdse mutaties van de begrotingscijfers (in welke begroting staan de definitieve begrotingscijfers?). 3. P&C cyclus (formats) Voor het consequent en volledig aanleveren van de informatie over de indicatoren bevelen we aan de formats voor het uitvragen van de informatie aan te passen rekening houdend met punt 2. Wij bevelen aan de formats in “bevroren” status aan de programma-coördinatoren te verstrekken zodat ze niet kunnen worden aangepast (met als gevolg onvolledige of onjuiste informatie bijvoorbeeld door het verwijderen van een kolom). Ook het gebruik van een afwijkende peildatum is belangrijk om te laten toelichten in de formats van de programmarekening.

14/21

4 Tenslotte De opdracht is uitgevoerd door medewerkers van de Gemeentelijke Accountantsdienst van de Gemeente Den Haag (GAD) in overeenstemming met de Verordening gedrags- en beroepsregels accountants (VGBA). Dienovereenkomstig zijn wij verplicht te voldoen aan de voor ons geldende gedragsnormen. Deze zijn te raadplegen op de website van de beroepsorganisatie www.nba.nl. Wij wijzen u er nadrukkelijk op dat op dit onderzoek geen accountantscontrole is uitgevoerd en dat geen beoordelingsonderzoek is verricht. Een en ander impliceert dat aan onze rapportage geen zekerheid met betrekking tot de getrouwheid van dit materiaal kan worden ontleend, anders dan ter zake van de aspecten zoals door ons onderzocht en waarover dienovereenkomstig door ons in deze rapportage wordt gerapporteerd. Wij verwachten u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd en zijn natuurlijk bereid een nadere toelichting te geven. GAD Den Haag, 27 juni 2022 WAS GETEKEND

drs. T.M. Gommans RO

15/21

5 Bijlage Deelvraag 1 5.1 Bijlage: Legenda

1.1

De indicator is eenduidig geformuleerd (voor één uitleg vatbaar).

1.2

De indicator heeft betrekking op één aspect.

1.3

De indicator is meetbaar.

16/21

5.2

Programma 5

17/21

5.3

Programma 7

18/21

5.4

Programma 9

19/21

5.5

Programma 13

20/21

5.6

Paragraaf 3.2

21/21