RIS312603 Bijlage 2
Tekst van het document
Eindrapportage
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen
Utrecht, 20 mei 2022 René Goudriaan Richard Geukema
Eindrapportage
Inhoud Managementsamenvatting
2
1
Inleiding
6
1.1
Aanleiding
6
1.2
Vraagstelling
7
1.3
Indeling van de rapportage
8
2
3
4
Onderzoeksaanpak
9
2.1
Inleiding
9
2.2
Complexiteit en gevoeligheid
10
2.3
Uitgangspunten
11
2.4
Praktijkonderzoek
12
2.5
Opschaling van de meerkosten
14
2.6
Vergelijking met het onderzoek uit 2020
15
Subsidietoekenning en Fair Pay
18
3.1
Inleiding
18
3.2
Meerkosten en subsidiekorting
18
3.3
Meerkosten per grootteklasse
19
3.4
Meerkosten per deelsector
21
3.5
Meerkosten en inhuur van personeel
22
3.6
Afrondende opmerkingen
23
Conclusies
25
Bijlage: Detailinformatie
27
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Inhoud
1
Eindrapportage
Managementsamenvatting Aanleiding De gemeente Den Haag onderschrijft de principes van de Fair Practice Code en verwacht dat de besturen van culturele instellingen actief toezicht houden op eerlijke beloning (Fair Pay). De besluitvorming over de toekenning van meerjarige subsidies oefent echter een grote invloed uit op de mogelijkheden van instellingen om hun personeel fatsoenlijk te belonen. Daarom heeft de gemeente Den Haag in aanvulling op het eerdere onderzoek Meerkosten van de invoering van de Fair Practice Code in Den Haag van SiRM – Strategies in Regulated Markets behoefte aan inzicht in de gevolgen van de besluitvorming over de meerjarige subsidies voor de toepassing van Fair Pay. De centrale vraag van het onderzoek luidt: Wat zijn de gevolgen van de successievelijke beleidsmaatregelen voor de toepassing van de Fair Practice Code bij de instellingen in het Meerjarenbeleidsplan 2021-2024 Kunst en Cultuur (MJB 2021-2024) van de gemeente Den Haag? Aanpak Het voorliggende onderzoek naar de meerkosten van de Fair Practice Code berust – evenals ons eerdere onderzoek – op een combinatie van een gerichte interactieve informatie-uitvraag bij instellingen in het MJB 2021-2024.
De resultaten hiervan worden ondersteund door een empirische analyse op basis van respectievelijk de meerjarenbegroting bij de subsidieaanvraag en de na de definitieve toekenning van de meerjarige subsidie ingediende herziene (’coronavrije’) begroting 2021 van alle instellingen. Eerlijke beloning van zowel personeel in loondienst als ingehuurd personeel staat in het onderzoek centraal. Cao’s en beloningsrichtlijnen fungeren als referentiekader voor Fair Pay. Afwijkingen van Fair Pay bestaan ten eerste uit tekortschietende beloningen ten opzichte van de cao’s en/of beloningsrichtlijnen en ten tweede uit onbetaald structureel overwerk. De meerkosten van de Fair Practice Code zijn de kosten die gemoeid zijn met het ongedaan maken van deze afwijkingen. Subsidietoekenning en de hoogte van de meerkosten De meerkosten van Fair Pay nemen door de lagere vaststelling van de meerjarige subsidies met ruim 23% toe van € 2,8 mln. bij de subsidieaanvraag tot uiteindelijk € 3,5 mln. na de subsidietoekenning (Tabel 0.1). Vooral het onbetaalde structurele overwerk is sterk gestegen door de lagere subsidietoekenning. De stijging van het niveau van de meerkosten treedt – op één uitzondering na – op bij alle in de tabel onderscheiden groepen instellingen.
Alleen bij de instellingen van wie de subsidies meer dan gehalveerd zijn ten opzichte van hun aanvraag, neemt het absolute niveau van de meerkosten licht af door een sterke reductie van hun personele lasten na de definitieve subsidietoekenning. De meerkosten zijn het sterkst gestegen (met 46%) bij instellingen die 50 tot 75% van de aangevraagde subsidie kregen toegekend. Ook de middelgrote instellingen kampen met een forse stijging van de meerkosten (40%) na de subsidietoekenning, doordat zij van de drie
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Managementsamenvatting
2
Eindrapportage
onderscheiden grootteklassen verreweg de grootste korting op het aangevraagde subsidiebedrag hebben ervaren. Tabel 0.1
Meerkosten van Fair Pay bij 74 instellingen in het MJB 2021-2024 naar subsidietoekenning en grootteklasse Meerkosten (x € 1.000, loonpeil 2021)a 2021 bij subsidieaanvraag
2021 na subsidietoekenning
Minder dan 50%
753
673
50 tot 75%
551
802
75 tot 85%
620
767
85 tot 95%
368
507
95 t/m 100%
556
767
Klein
711
768
Midden
1.046
1.465
Groot
1.093
1.282
Totaal
2.849
3.516
Subsidietoekenning
Grootteklasse
a
Door afrondingen in de presentatie hoeven de totalen niet exact overeen te komen met de som van de gepresenteerde cijfers.
De problemen van een groot aantal instellingen kunnen met relatief beperkte middelen worden verholpen, omdat de meerkosten van Fair Pay sterk zijn geconcentreerd bij kleine en middelgrote instellingen. Uitgaande van een proportionele bijdrage van alle financiers en de spreiding van de meerkosten over de instellingen vergt Fair Pay bij de instellingen in het huidige MJB 2021-2024 jaarlijks een bijdrage van € 1,5 mln. van de gemeente Den Haag en een bijdrage van € 2,0 mln. van de andere financiers (Rijk, private fondsen, sponsors, publiek, etc.). Naast een bijdrage van de financiers mag echter van de instellingen zelf ook een inbreng worden gevraagd in de vorm van een goede bedrijfsvoering met een realistische balans tussen activiteiten en beschikbare middelen. Subsidietoekenning en relatieve meerkosten Over de hele linie zijn de meerkosten als percentage van de personele lasten (= relatieve meerkosten) na de definitieve besluitvorming over de meerjarige subsidies toegenomen ten opzichte van de subsidieaanvraag. Dat geldt zowel voor de uitsplitsing naar de mate van subsidietoekenning (Figuur 0.1) als die naar grootteklasse (Figuur 0.2). Gemiddeld nemen de relatieve meerkosten toe van 3% bij de subsidieaanvraag tot 5% na de subsidietoekenning. Achter deze gemiddelden gaat een uiteenlopend patroon van relatieve meerkosten schuil.
Instellingen die 85% of meer van de aangevraagde subsidie ontvangen, hebben lagere relatieve meerkosten dan gemiddeld (Figuur 0.1). De overige instellingen zitten daar ruim boven. Dat geldt het sterkst voor instellingen die minder dan de helft van het aangevraagde subsidie kregen toegekend. Bij hen stijgen de relatieve meerkosten van 16% bij de subsidieaanvraag tot 23% na de definitieve subsidietoekenning, doordat zij hun activiteiten minder sterk hebben teruggebracht dan hun
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Managementsamenvatting
3
Eindrapportage
personele lasten. De relatieve meerkosten van instellingen die 50 tot 75% van de aangevraagde subsidie kregen toegekend, verdubbelen na de subsidietoekenning. Figuur 0.1
Relatieve meerkosten van Fair Pay bij 74 instellingen in het MJB 2021-2024 naar de mate van de subsidietoekenning (in % van de personele lasten) Meerkosten naar de mate van subsidietoekenning in % personele lasten
Subsidietoekenning
23
Minder dan 50%
16 16
50 tot 75%
8 5
75 tot 85%
85 tot 95%
4
2021 subsidieaanvraag
2 1 3
95 t/m 100%
2 5
Gemiddeld
Figuur 0.2
2021 herziene begroting
3
Relatieve meerkosten van Fair Pay bij 74 instellingen in het MJB 2021-2024 naar grootteklasse (in % van de personele lasten) Meerkosten per grootteklasse in % personele lasten 23
Klein
17 21
Midden
Groot
Gemiddeld
11 2021 herziene begroting
2
2021 subsidieaanvraag
2 5 3
Kleine en middelgrote instellingen kampen met de hoogste relatieve meerkosten, zowel vóór als na de subsidietoekenning (Figuur 0.2). Bij de middelgrote instellingen stijgen de relatieve meerkosten na de definitieve subsidietoekenning het meest (bijna een verdubbeling), omdat zij maar 56% van het aangevraagde subsidiebedrag kregen toegekend. Het patroon van relatief hoge meerkosten bij kleine en middelgrote instellingen en relatief lage meerkosten bij grote instellingen is niet uniek voor Den Haag, maar is terug te zien in alle onderzoeken op landelijk en gemeenteniveau.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Managementsamenvatting
4
Eindrapportage
Afgezien van te bescheiden subsidieaanvragen, en tekortschietende kennis over de arbeidsvoorwaarden en sociale en fiscale wetgeving komt dit doordat kleinere instellingen relatief veel gebruik maken van karig beloonde zzp’ers en andere inhuur. Uit het onderzoek blijkt verder dat de meerkosten vóór en na de subsidietoekenning in verhouding hoog zijn in de beeldende kunst (respectievelijk 18% en 24% van de personele lasten, op afstand gevolgd door pop, jazz en urban (10% en 13%), en cultuureducatie (7% en 12%). Ook bij instellingen die voor 50% of meer draaien op de zzp’ers en ander ingehuurd personeel zijn de relatieve meerkosten verhoudingsgewijs hoog en lopen ze op van 12% bij de subsidieaanvraag tot 20% na de definitieve subsidietoekenning. De sterke stijging van de meerkosten na de definitieve subsidietoekenning laat geen andere conclusie toe dan dat bij de verschillende stappen in de besluitvorming over de subsidietoekenning onvoldoende rekening is gehouden met de toepassing van de Fair Practice Code. Dat geldt in het bijzonder voor de instellingen die door een amendement van de gemeenteraad alsnog in het MJB 2021-2024 zijn opgenomen, maar met een te laag subsidiebedrag om Fair Pay te kunnen realiseren. Tegelijkertijd hebben sommige instellingen de omvang van hun activiteiten onvoldoende aangepast aan het verlaagde subsidiebedrag.
Fair Pay is door deze oorzaken verder uit het zicht geraakt.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Managementsamenvatting
5
Eindrapportage
1 Inleiding 1.1 Aanleiding De gemeente Den Haag onderschrijft de principes van de Fair Practice Code en verwacht dat de besturen van culturele instellingen actief toezicht houden op eerlijke beloning (Fair Pay) van de werkenden. Bij de aanvraag van een meerjarige subsidie voor de periode 2021-2024 heeft de gemeente destijds gevraagd dat instellingen aangeven hoe zij omgaan met de Fair Practice Code en in het bijzonder met Fair Pay. Tegelijkertijd is al eerder geconstateerd dat de Fair Practice Code bij veel instellingen nog geen onderdeel is van de reguliere bedrijfsvoering. SiRM heeft mede daarom in opdracht van de gemeente Den Haag eerder het onderzoek Meerkosten van de invoering van de Fair Practice Code in Den Haag uitgevoerd op basis van de subsidieaanvragen in het kader van het Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2021-2024 (MJB 20212024). Het veldwerk voor dat onderzoek werd op 10 maart 2020 afgerond, ruim vóór de publicatie van de adviezen van de Adviescommissie Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2021-2024 in het rapport Kracht en kwetsbaarheid. Dat betekent dat de (substantiële) gevolgen van de besluitvorming van de adviescommissie, de gemeente Den Haag en de gemeenteraad niet in de berekende meerkosten voor 2021 en 2024 zijn verwerkt. Het betreft onder meer: ▪
Een negatieve beoordeling van de subsidieaanvraag of een significante verlaging van het aangevraagde bedrag door de adviescommissie.
▪
Een reactie van de gemeente op de oordelen van de adviescommissie in het meerjarenbeleidsplan, waardoor onder andere twee eerder negatief beoordeelde instellingen zijn teruggeplaatst in het MJB 2021-024. Daarnaast is geld gereserveerd voor de functies behoud van Zuiderparktheater, Cultuuranker Haagse Hout en Cultuuranker Scheveningen, waarvoor de gemeente nieuwe aanvraagrondes heeft georganiseerd.
▪
Een amendement van de gemeenteraad op het MJB 2021-2024 ten gunste van een andere groep eerder afgewezen instellingen (maar wel met een aanzienlijk lager subsidiebedrag) en ten koste van een aantal grotere instellingen. Voor de oorspronkelijk op grond van hun bedrijfsvoering afgewezen tien instellingen geldt dat de subsidietoekenning een voorwaardelijk karakter heeft met een evaluatiemoment in 2022 (RIS306710).
De gevolgen van deze achtereenvolgende beslissingen voor de instellingen, hun meerjarenbegrotingen en daarmee voor toepassing van de Fair Practice Code zijn potentieel groot, nog los van de ingrijpende gevolgen van de coronacrisis.1 Dat blijkt ook uit het feit dat ruim de helft van de (uiteindelijk) in het meerjarenbeleidsplan kunst en cultuur 2021-2024 (MJB 2021-2024) opgenomen instellingen minder dan 80% van het bij de gemeente aangevraagde subsidiebedrag kreeg toegekend, hoewel veel kleine en middelgrote instellingen tegelijkertijd uiterst terughoudend waren om
1
Zie voor dit laatste: René Goudriaan et al., Ongelijk getroffen, ongelijk gesteund: Effecten van de coronacrisis in de culturele sector, Amsterdam/Utrecht, Boekmanstichting/SiRM/Significant APE, 2021. Een update van dit rapport verschijnt komend najaar.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Inleiding
6
Eindrapportage
voldoende subsidie aan te vragen om hun personeel fatsoenlijk te belonen. Daarnaast ontvangt een kwart van de instellingen in het MJB 2021-2024 minimaal 5% minder meerjarige subsidie dan in 2020. In veel gevallen ervaren juist kleine en middelgrote instellingen in deelsectoren met relatief grote beloningsafwijkingen ten opzichte van Fair Pay de grootste korting op het aangevraagde subsidiebedrag.2 Gezien de (substantiële) gevolgen van de besluitvorming van de adviescommissie, de gemeente Den Haag en de gemeenteraad voor de toegekende meerjarige subsidiebedragen en daarmee voor de toepassing van de Fair Practice Code door Haagse culturele instellingen heeft de gemeente Den Haag behoefte aan een actueel inzicht in de toepassing van de Fair Practice Code in de Haagse culturele sector.
1.2 Vraagstelling 1.2.1 Achtergrond en vraagstelling De besluitvorming van de Adviescommissie MJB 2021-2024, de gemeente Den Haag en de gemeenteraad heeft grote invloed op de mogelijkheden van instellingen om Fair Pay toe te passen. Dat geldt niet alleen voor instellingen die niet in aanmerking zijn gekomen voor een meerjarige subsidie, maar ook voor de instellingen die in het MJB 2021-2024 aanzienlijk minder subsidie hebben gekregen dan zij hebben aangevraagd. Daardoor zijn de meerkosten van de Fair Practice Code die SiRM eerder heeft berekend voor deze groep instellingen niet langer actueel. Dat geldt in het bijzonder voor de groep instellingen die door een amendement van de gemeenteraad met een sterk verlaagd subsidiebedrag alsnog is opgenomen in het MJB 2021-2024, waaronder de tien instellingen die eerder onder meer op grond van hun bedrijfsvoering waren afgewezen voor een plaats in het MJB 2021-2024. Deze groep instellingen kan met het sterk verlaagde subsidiebedrag weliswaar overleven, maar Fair Pay is in de meeste gevallen onhaalbaar. Bovendien zijn Fair Pay en adequate bedrijfsvoering onlosmakelijk met elkaar verbonden.
Tegen de achtergrond van het voorgaande luidt de centrale vraag van het onderzoek: Wat zijn de gevolgen van de successievelijke beleidsmaatregelen voor de toepassing van de Fair Practice Code bij de instellingen in het MJB 2021-2024 kunst en cultuur van de gemeente Den Haag? 1.2.2 Fair Pay en de coronacrisis De huidige subsidieperiode is vanwege de coronasituatie een bijzondere periode. Instellingen hebben vóór het uitbreken van de pandemie hun subsidieaanvraag en de bijbehorende meerjarenbegroting ingediend. Daarin kon uiteraard nog geen rekening worden gehouden met de gevolgen van de coronamaatregelen. Instellingen die minder subsidie kregen toegekend dan zij hebben aangevraagd, waren verplicht om in de tweede helft van 2020 een herziene meerjarenbegroting in te
2
Gemiddeld krijgen de in het MJB 2021-2024 opgenomen instellingen bijna 15% minder meerjarige subsidie dan zij hebben aangevraagd. De mediane korting (= de middelste instelling qua korting) op het aangevraagde subsidiebedrag bedraagt echter 23%. Dat geeft al aan dat de kleine en middelgrote instellingen procentueel de grootste korting op de aangevraagde meerjarige subsidie ervaren (zie ook paragraaf 2.6.2).
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Inleiding
7
Eindrapportage
dienen waarin de effecten van corona niet zijn verwerkt. Deze ‘coronavrije’ meerjarenbegrotingen vormen de basis van ons huidige onderzoek. Dat doen we zowel om ons te kunnen concentreren op de gevolgen van de besluitvorming over de toekenning van de meerjarige subsidies als om te kunnen aansluiten sluiten bij de resultaten van ons eerdere onderzoek.3 Dat neemt niet weg dat de coronamaatregelen een forse impact hebben op de bedrijfsvoering van culturele instellingen doordat zij de omvang van de activiteiten noodgedwongen sterk hebben moeten beperken, met soms grote financiële gevolgen voor zzp’ers en ander flexibel inzetbaar personeel. Bij de interpretatie van de onderzoeksresultaten dient hiermee nadrukkelijk rekening te worden gehouden.
1.3 Indeling van de rapportage De verdere indeling van de rapportage is als volgt. Hoofdstuk 2 bespreekt de aanpak van het onderzoek. Dit hoofdstuk heeft een wat meer technisch karakter. Lezers die uitsluitend in de resultaten geïnteresseerd zijn, kunnen dit hoofdstuk – op paragraaf 2.6 na – overslaan en direct doorgaan naar hoofdstuk 3. Daarin komen de gevolgen van de besluitvorming over meerjarige subsidies voor meerkosten van Fair Pay bij Haagse culturele instellingen aan de orde. Hoofdstuk 4 vat de belangrijkste conclusies van het onderzoek samen.
3
Een analyse van de effecten van de coronacrisis voor Fair Pay vergt een aanzienlijk grootschaliger onderzoek dan begrepen in ons onderzoeksvoorstel. Bovendien waren de jaarrekeningen over 2021 nog niet beschikbaar tijdens het veldwerk van ons onderzoek.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Inleiding
8
Eindrapportage
2 Onderzoeksaanpak 2.1 Inleiding De gemeente Den Haag vindt het gewenst dat instellingen in het MJB 2021-2024 de Fair Practice Code toepassen en alle werkenden in de sector in Den Haag fatsoenlijk belonen. Inzicht in de gevolgen van de besluitvorming over de meerjarige subsidies voor de beloningsverhoudingen bij Haagse culturele instellingen ontbreekt echter op dit moment. In onze eerdere studie voor de gemeente Den Haag onderzochten we in hoeverre culturele instellingen Fair Pay in hun subsidieaanvraag hadden verwerkt en wanneer dit niet geval was tot welke meerkosten de toepassing van Fair Pay zou leiden. De besluitvorming over de subsidietoekenning had destijds nog niet plaatsgevonden en de gevolgen van de lagere subsidietoekenning voor Fair Pay waren evenmin bekend. Het huidige onderzoek richt zich daarom op de gevolgen van de besluitvorming over de meerjarige subsidies voor de toepassing van Fair Pay.
In hoeverre gaat de toekenning van lagere subsidiebedragen dan de aangevraagde bedragen ten koste van het fatsoenlijk belonen van personeel in loondienst en/of ingehuurd personeel?4 Met andere woorden, nemen de meerkosten van Fair Pay toe vergeleken met de eerder berekende meerkosten op basis van de meerjarenbegroting in de subsidieaanvraag of kiezen instellingen voor een significante vermindering van het aantal activiteiten? Evenals in ons eerdere onderzoek concentreren we ons in het huidige onderzoek op afwijkingen van Fair Pay, zoals afwijkingen van de geldende cao’s en/of beloningsrichtlijnen, en de aanwezigheid van onbetaald structureel overwerk. De kosten van het ongedaan maken van de genoemde afwijkingen zijn de meerkosten van Fair Pay. Onze ervaringen met onderzoek naar de meerkosten van Fair Pay in Den Haag, in andere gemeenten en op nationaal niveau hebben ons geleerd dat instellingen het in de praktijk buitengewoon moeilijk vinden om de afwijkingen van de Fair Practice Code realistisch in te schatten. Dat geldt in het bijzonder voor de beloning van ingehuurde zzp’ers en de omvang van onbetaald structureel overwerk. De complexiteit en de gevoeligheid van het onderwerp stellen hoge eisen aan de opzet van het onderzoek.
Daarom berust het huidige onderzoek evenals ons eerdere onderzoek in Den Haag op een combinatie van een gerichte interactieve informatie-uitvraag en een praktijkonderzoek met diepte-interviews bij een representatieve groep van instellingen in het in het MJB 20212024. In paragraaf 2.2 gaan we nader in op de complexiteit en de gevoeligheid van het onderwerp. Paragraaf 2.3 behandelt de uitgangspunten voor de bepaling van de meerkosten. Daarna schenken we in paragraaf 2.4 aandacht aan de uitvoering van het praktijkonderzoek. Vervolgens bespreekt paragraaf 2.5 de opschaling van de interviewresultaten naar totalen voor de meerkosten van alle
4
Veel culturele instellingen maken naast betaald personeel dankbaar gebruik van de inzet van een groot aantal vrijwilligers en/of stagiairs. Die blijven in ons onderzoek buiten beschouwing, hoewel zij voor veel instellingen onmisbaar zijn.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Onderzoeksaanpak
9
Eindrapportage
instellingen in het MJB 2021-2024.Ten slotte gaat paragraaf 2.6 in op de vergelijking van de resultaten van het huidige onderzoek met die van ons eerdere onderzoek uit 2020.
2.2 Complexiteit en gevoeligheid De vragen die wij instellingen moeten stellen om de meerkosten adequaat te kunnen berekenen, liggen gevoelig. Vanwege de gevoeligheid van het onderwerp blijken instellingen in het algemeen terughoudend om in hun jaarverslagen of subsidieaanvragen te rapporteren over tekortschietende beloningen en onbetaald structureel overwerk, ook al zijn de afwijkingen van Fair Pay vooral bij de kleinere instellingen doorgaans noodgedwongen. Beloningsvraagstukken blijken bovendien voor veel instellingen een complexe materie. Dat geldt vooral voor kleinere instellingen, die doorgaans geen lid zijn van een brancheorganisatie en op te kleine schaal opereren voor een professionele bedrijfsvoering. De vragen die moeten worden gesteld, hebben onder meer betrekking op: ▪
de tariefstelling en de honorering van zzp’ers;
▪
het aantal fte’s van zzp’ers;
▪
de omvang van het onbetaalde structurele overwerk;
▪
de personele lasten van de verschillende personeelscategorieën (vast, tijdelijk en inhuur);
▪
de inschaling van personeel in cao’s en/of beloningsrichtlijnen;
▪
de aanwezigheid van pensioenregelingen en de bijdrage daarin van de werkgever.
Uit interviews in het kader van eerdere onderzoeken naar de financiële gevolgen van de toepassing van Fair Pay op landelijk en gemeenteniveau is ons gebleken dat de kennis over cao’s, beloningsrichtlijnen, en sociale en fiscale wetgeving – zeker bij kleinere instellingen – meestal onvoldoende is om vragen over de meerkosten van de Fair Practice Code adequaat te kunnen beantwoorden. De Haagse culturele instellingen vormen daar geen uitzondering op. De complexiteit en de gevoeligheid van het onderwerp betekenen dat enquêtes onder instellingen ongeschikt zijn als instrument voor informatieverzameling over de meerkosten van de Fair Practice Code. Daarom berust ons onderzoek op een combinatie van een gerichte interactieve informatieuitvraag en een praktijkonderzoek met diepte-interviews bij een representatieve groep van Haagse culturele instellingen. De resultaten hiervan worden ondersteund door een empirische analyse voor alle instellingen in het MJB 2021-2024 op basis van (1) de destijds ingediende meerjarenbegrotingen bij de subsidieaanvraag en (2) de herziene meerjarenbegrotingen na de definitieve subsidietoekenning. Op basis van deze analyse maken wij de gevolgen van de besluitvorming over de toekenning van meerjarige subsidies voor de meerkosten van Fair Pay inzichtelijk.
De onderzoeksaanpak en de bijbehorende berekeningsmethode borduren voort op de in ons rapport Op weg naar het nieuwe normaal (in opdracht van Kunsten ’92) uitgebreid beschreven werkwijze.5 Dezelfde werkwijze is eveneens gevolgd in ons eerdere onderzoek voor de gemeente Den Haag en andere onderzoeken op landelijk en gemeenteniveau. De gevolgde aanpak is weliswaar
5
Zie: Richard Geukema en René Goudriaan, Op weg naar het nieuwe normaal: Minimale meerkosten van de toepassing van de Fair Practice Code in de culturele en creatieve sector, Utrecht: SiRM/PPMC, 2019 (https://www.kunsten92.nl/wp-content/uploads/2019/05/Op-weg-naar-het-nieuwe-normaal.pdf).
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Onderzoeksaanpak
10
Eindrapportage
tijdrovend, maar levert een significante meerwaarde op ten opzichte van andere werkwijzen. Gesprekken met culturele instellingen bieden de mogelijkheid om samen met hen gegevens over de beloning en het onbetaalde structurele overwerk scherp te krijgen.
2.3 Uitgangspunten Beloningen Het doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de meerkosten van de toepassing van de Fair Practice Code bij instellingen met een meerjarige subsidie van de gemeente Den Haag. De analyse concentreert zich op de gevolgen van de besluitvorming over de gemeentelijke subsidie voor de hoogte van de meerkosten. In het onderzoek richten we ons op de honorering van werknemers en zzp’ers. De analyse is toegespitst op beloningsproblemen die kunnen worden opgelost door de toepassing van bestaande cao’s en/of beloningsrichtlijnen. De bestaande cao’s en de beloningsrichtlijnen fungeren als referentiekader voor een fatsoenlijke beloning van zowel werknemers als zzp’ers (Fair Pay). Dat neemt niet weg dat ook cao’s en andere beloningsrichtlijnen op punten voor verbetering vatbaar zijn, mede omdat ze doorgaans zijn ingegeven door de beperkte financiële ruimte van de culturele sector. Dit valt echter buiten het bestek van het huidige onderzoek.
Bij afwezigheid van een beloningsrichtlijn voor zzp’ers in sommige deelsectoren gaan we in het onderzoek uit van een ondergrens voor het honorarium van zzp’ers die berust op het cao-loon voor vergelijkbare functies in loondienst met een opslag van 40% voor vakantiegeld, verzekeringen en andere lasten; dit in navolging van de cao Toneel en Dans 2020-2021, en de Richtlijn functie- en loongebouw presentatie-instellingen voor beeldende kunst. Ook deze norm is voor verbetering vatbaar, omdat zzp’ers daarmee nog allesbehalve in een gelijke positie verkeren als werknemers in loondienst.6 Voor podia en festivals nemen we bij de berekening van de meerkosten voor de optredende artiesten alleen de meerkosten mee van de direct door het podium of het festival betaalde individuele artiesten. Optredende gezelschappen ontvangen doorgaans een uitkoopsom, waarbij de beloning van het personeel geschiedt door het betreffende gezelschap. De mogelijke meerkosten van de Fair Practice Code bij deze gezelschappen zijn voor een belangrijk deel opgenomen in de meerkosten van de producerende instellingen en/of in onze eerdere onderzoeken behandeld. Zij blijven hier vanzelfsprekend buiten beschouwing om dubbeltellingen te voorkomen. De culturele sector is heterogeen, zowel qua discipline als qua grootte van de instellingen.
Daarom is het noodzakelijk dat we afzonderlijke analyses van de afwijkingen van Fair Pay uitvoeren voor instellingen in elk van de tien onderscheiden deelsectoren (disciplines):7 1
beeldende kunst;
2
musea en erfgoed;
6
7
In de recent afgesloten cao Toneel en Dans 2022-2023 is de opslag voor zzp’ers dan ook verhoogd van 40% naar 50%. In de cao Poppodia en -Festivals 2022 en 2023 is thans eveneens een opslag van 50% voor zzp’ers opgenomen. De cao Nederlandse podia 2022-2023 bevat voor zzp’ers een opslag van 45% in 2022 en 50% in 2023. Letteren en film voegen we vanwege het beperkte aantal instellingen in de presentatie van de resultaten samen.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Onderzoeksaanpak
11
Eindrapportage
3
dans;
4
theater;
5
klassieke muziek;
6
pop, jazz, urban;
7
participatie;
8
cultuureducatie;
9
letteren;
10 film. De detaillering naar deelsectoren is echter niet voldoende om de heterogeniteit tussen instellingen volledig te ondervangen. Binnen elke deelsector varieert de grootte van instellingen sterk. Dat is doorgaans een belangrijke bron van heterogeniteit, ook op het gebied van de beloning van het personeel; kleine instellingen met weinig subsidie kunnen zich in de praktijk vaak moeilijker aan de cao’s en/of de beloningsrichtlijnen houden dan grotere, ruimer gesubsidieerde instellingen. Daarom is het tevens noodzakelijk dat de berekening van de meerkosten voor elke deelsector per grootteklasse plaatsvindt. Rekening houdend met (1) het aantal culturele instellingen met een meerjarige subsidie van de gemeente Den Haag en (2) de spreiding van hun omzet gaan we uit van een indeling in drie grootteklassen op basis van de jaaromzet. We hanteren evenals in het eerdere onderzoek voor Den Haag de volgende indeling in grootteklassen: ▪
klein met een jaaromzet tot € 400.000;
▪
midden met een jaaromzet van € 400.000 tot € 900.000;
▪
groot met een jaaromzet van € 900.000 en meer.
In tegenstelling tot het eerdere onderzoek berust de huidige indeling in grootteklassen echter niet op de gemiddelde jaaromzet in de meerjarenbegroting 2021-2024 bij de subsidieaanvraag, maar op de jaaromzet in de na de definitieve subsidietoekenning ingediende herziene begroting 2021. Daardoor worden tien instellingen in een lagere grootteklasse ingedeeld dan in ons eerdere onderzoek.
2.4 Praktijkonderzoek In maart 2022 hebben we een praktijkonderzoek uitgevoerd. Het is gebaseerd op diepte-interviews en een interactieve informatie-uitvraag bij geselecteerde Haagse culturele instellingen in het MJB 2021-2024. Voor het huidige praktijkonderzoek is een gestratificeerde steekproef van 26 instellingen getrokken. Daarbij hanteren we een stratificatie van instellingen naar tien deelsectoren en drie grootteklassen, uitgebreid met een stratificatie van de instellingen naar het toekenningspercentage van de subsidieaanvraag. Gegeven de vraagstelling van het huidige onderzoek en de beschikbaarheid van informatie uit het eerdere onderzoek (zie hierna) hebben we in het dit jaar uitgevoerde praktijkonderzoek bewust gekozen voor een ‘oversampling’ van instellingen die minder meerjarige subsidie hebben gekregen dan zij hebben aangevraagd. Voor instellingen van wie de subsidieaanvraag (vrijwel) volledig is gehonoreerd en die hebben deelgenomen aan ons praktijkonderzoek in 2020 maken we gebruik van de eerder berekende meerkosten voor de beloningsafwijkingen en het onbetaalde structurele overwerk op basis van de
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Onderzoeksaanpak
12
Eindrapportage
meerjarenbegroting bij de subsidieaanvraag voor 2021-2024.8 Deze meerkosten worden uitgedrukt als aandelen van de bijhorende personele lasten. Daarna worden deze aandelen vermenigvuldigd met de personele lasten in de herziene begroting 2021. Dit levert de bijbehorende meerkosten in de herziene begroting 2021 op. Voor instellingen waarvan de subsidietoekenning – al dan niet na aanvraag van een verhoging – gelijk is gebleven op het niveau van het MJB 2017-2020 hanteren we de eerder berekende meerkosten voor de beloningsafwijkingen en het onbetaalde structurele overwerk in 2018.9 Deze meerkosten worden uitgedrukt als aandelen van de personele lasten in 2018. Daarna worden deze aandelen vermenigvuldigd met de personele lasten in de herziene begroting 2021. Dit levert ook voor deze groep instellingen de bijbehorende meerkosten in de herziene begroting 2021 op. Uit de combinatie van instellingen in beide praktijkonderzoeken resulteert een steekproef met resultaten voor 47 instellingen die representatief is naar deelsector, grootteklasse en subsidietoekenning. Tabel 2.1 geeft een overzicht van de geselecteerde instellingen naar grootteklasse en deelsector. De vertrouwelijke interviews bij de geselecteerde instellingen vinden plaats met de zakelijk leiders, al dan niet bijgestaan door collega’s. Alle deelnemers aan de interviews hebben wij vooraf anonimiteit beloofd.
Daarom presenteren wij in het rapport geen herkenbare resultaten voor afzonderlijke instellingen. Voorafgaande aan de interviews ontvangen de geselecteerde instellingen een interviewleidraad, zodat zij zich goed kunnen voorbereiden op het interview. In de face-to-face interviews vragen we bij uitstek door op de kwesties die niet expliciet in de jaarverslagen aan de orde komen, zoals gewerkte versus betaalde uren, honorering van het personeel, gehanteerde tarieven voor zzp’ers, en gevolgde cao’s en/of beloningsrichtlijnen. We stellen deze zaken in de interviews gedetailleerd aan de orde; bijvoorbeeld per personeelscategorie, zoals vaste kantoorstaf versus verschillende typen uitvoerenden of personeel in loondienst versus verschillende typen zzp’ers. Verder ontvangen deze instellingen vooraf een elektronisch enquêteformulier, dat we al deels hebben ingevuld met cijfers uit de herziene begroting 2021 c.q. de meerjarenbegroting bij de ingediende subsidieaanvraag. Eerdere onderzoeken leren ons dat slechts een kwart van de instellingen in staat is om de vragen van het enquêteformulier geheel zelfstandig in te vullen. De Haagse instellingen vormen daar geen uitzondering op. Instellingen moeten worden geholpen bij de beantwoording van de enquêtevragen. Daarom hebben de interviews deels het karakter van een interactieve rekensessie.
Gedurende het interview vullen we het enquêteformulier aan met de tijdens het interview verkregen informatie.
8
9
Daarbij beperken we ons tot instellingen van wie de personele lasten in de herziene begroting vrijwel niet afwijken van die in de meerjarenbegroting bij hun subsidieaanvraag. Deze worden uitgedrukt als percentage van de personele lasten in 2018 en vervolgens vermenigvuldigd met de personele lasten in de herziene begroting 2021. Dit levert de bijbehorende meerkosten in de herziene begroting 2021 op.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Onderzoeksaanpak
13
Eindrapportage
Tabel 2.1
Aantal geselecteerde instellingen naar grootteklasse en deelsector Interviews in 2022
Interviews in 2020
Totaal
Grootte Klein
7
5
12
Midden
11
6
17
Groot
8
10
18
Beeldende kunst
3
1
4
Musea en erfgoed
2
2
4
Dans
3
3
6
Theater
3
2
5
Klassieke muziek
4
4
8
Pop, jazz en urban
4
2
6
Participatie
2
1
3
Cultuureducatie
3
1
4
Letteren
2
3
5
Film
0
2
2
Totaal
26
21
47
Deelsectora
a
Film en letteren worden in de presentatie samengenomen vanwege het beperkte aantal instellingen.
Vervolgens worden de resultaten van het praktijkonderzoek volgens een vast format verwerkt. We controleren de verkregen cijfers, vullen aan waar nodig en stellen vervolgens doorgaans aanvullende vragen aan de geïnterviewde instellingen. Daarna bepalen we – waar nodig – de gewogen gemiddelden per instelling; bijvoorbeeld als de mate van onbetaald structureel overwerk verschilt tussen de onderscheiden personeelscategorieën. Weging vindt steeds plaats met het aandeel van de lonen of de honoraria van de betreffende personeelscategorieën in de personele lasten. Op het niveau van een individuele instelling levert deze stap inzicht op in de afwijkingen van Fair Pay. De meerkosten zijn de kosten die gemoeid zijn met het ongedaan maken van deze afwijkingen.
2.5 Opschaling van de meerkosten Ten slotte schalen we de resultaten voor de meerkosten uit het praktijkonderzoek 2022 en het geselecteerde deel van het praktijkonderzoek 2020 op naar de totalen voor alle 74 instellingen in het MJB 2021-2024. Eerst voegen we zowel personele lasten als de berekende meerkosten van de 47 afzonderlijke instellingen in het praktijkonderzoek samen tot een totaal per grootteklasse van een deelsector. Vervolgens drukken we per grootteklasse van een deelsector de meerkosten – uitgesplitst naar de componenten beloning, onbetaald structureel overwerk en interactie – uit als percentage van de totale personele lasten. De gevonden percentages beschouwen we als maatgevend voor alle instellingen in de betreffende grootteklasse van de geanalyseerde deelsector. De interactiecomponent ontstaat doordat de vergoeding voor het onbetaalde structurele overwerk wordt afgerekend tegen beloning op basis van Fair Pay. In de presentatie van de resultaten
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Onderzoeksaanpak
14
Eindrapportage
rekenen we de interactiecomponent steeds toe aan de meerkosten ten gevolge van onbetaald structureel overwerk. De verkregen percentages passen we toe op de totale personele lasten van alle instellingen in de onderscheiden grootteklassen en deelsectoren om per grootteklasse en deelsector de meerkosten van Fair Pay voor alle 74 instellingen in het MJB 2021-2024 te kunnen bepalen. De opschaling geschiedt op basis van respectievelijk de personele lasten uit de herziene begrotingen 2021 en de personele lasten uit de meerjarenbegroting bij de subsidieaanvraag.10 Alle bedragen zijn voor de vergelijkbaarheid omgerekend naar het loon- en prijspeil van 2021.
2.6 Vergelijking met het onderzoek uit 2020 2.6.1 Verschillen tussen het onderzoek uit 2020 en het huidige onderzoek SiRM heeft in 2020 voor de gemeente Den Haag het onderzoek Meerkosten van de invoering van de Fair Practice Code in Den Haag uitgevoerd. In deze paragraaf gaan we kort in op de verschillen tussen het huidige en het eerdere onderzoek om de overeenkomsten en verschillen tussen beide onderzoeken goed te kunnen duiden. Het eerdere onderzoek in 2020 had betrekking op alle 103 aanvragers van een meerjarige subsidie, zowel instellingen in het toenmalige MJB 2017-2020 als nieuwe aanvragers van een meerjarige subsidie. Voor beide groepen instellingen zijn afzonderlijke cijfers gepresenteerd op basis van een afzonderlijke opschaling van de meerkosten van elk van de twee groepen. In het huidige onderzoek presenteren we cijfers voor alle 74 instellingen in het MJB 2021-2024 zonder afzonderlijke opschaling van de meerkosten van instellingen die eerder waren opgenomen in het MJB 2017-2020 en instellingen die nieuw zijn in het MJB 2021-2024. Daardoor zijn de cijfers over de meerkosten op basis van de meerjarenbegroting bij de subsidieaanvraag en die op basis van de herziene begroting goed vergelijkbaar.
Uit interviews in het kader van het huidige onderzoek is gebleken dat de gevolgen van de Wet Arbeidsmarkt in Balans (WAB) door een verminderde inzet van flexibel personeel binnen de herziene begrotingen konden worden verwerkt en daardoor in 2021 niet tot aanvullende meerkosten leiden. Daardoor pakken de meerkosten in vooral de deelsector klassieke muziek in 2021 lager uit dan ingeschat in het eerdere onderzoek.11 Tabel 2.2 geeft een overzicht van deze andere verschillen tussen ons eerdere onderzoek en ons huidige onderzoek. De gemiddeld bijna 15% lagere subsidietoekenning dan de aangevraagde bedragen leidt tot ruim 6% lagere personele lasten in de herziene begroting 2021 dan in de meerjarenbegroting bij de subsidieaanvraag. Dit kan enerzijds leiden tot hogere meerkosten van Fair Pay, zeker als de lagere subsidietoekenning maar beperkt wordt doorvertaald in een vermindering van het activiteitenniveau. Anderzijds is het ook mogelijk dat het niveau van de meerkosten afneemt wanneer het activiteitenniveau ten minste even sterk daalt als de personele lasten (bijvoorbeeld door de pandemie).
10
11
In de bijlage presenteren we ook informatie over meerkosten in 2018. Voor die opschaling hanteren we de personele lasten 2018. Het is de vraag of dit ook in 2022 het geval is als de activiteiten weer zijn opgeschaald naar de gebruikelijke niveaus.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Onderzoeksaanpak
15
Eindrapportage
Tabel 2.2
Verschillen tussen het eerdere onderzoek en het huidige onderzoek
Onderzoek 2020
Onderzoek 2022
Meerjarenbegroting 2021-2024 subsidieaanvraag centraal.
Herziene begroting 2021 centraal.
103 aanvragers van een meerjarige subsidie, met een uitsplitsing naar 70 instellingen in het MJB 2017-2020 en 33 nieuwe aanvragers.
Uitsluitend 74 instellingen in het MJB 2021-2024.
Cijfers zijn inclusief 29 instellingen die niet in het MJB 2021-2024 zijn opgenomen.
PRINS 27 en de Cultuurankers Bibliotheek Leidschenveen – Ypenburg en Bibliotheek Loosduinen | Nieuw Waldeck (niet in het MJB 2021-2024) blijven buiten beschouwing evenals instellingen die niet in aanmerking zijn gekomen voor een meerjarige subsidie.
Afzonderlijke opschaling van de meerkosten van 70 instellingen in het MJB 2017-2020 en 33 nieuwe aanvragers.
Opschaling van alle 74 instellingen in het MJB 20212024.
Ingeschatte gevolgen van de WAB voor de meerkosten in 2021 in de cijfers verwerkt.
Gevolgen van de WAB bleken binnen de herziene begrotingen te kunnen worden verwerkt door een verminderde inzet van flexibel personeel en hebben daardoor in 2021 niet geleid tot aanvullende meerkosten.
Loon- en prijspeil 2019.
Loon- en prijspeil 2021.
Grootteklasse gebaseerd op begrote gemiddelde jaaromzet 2021-2024 in de subsidieaanvraag.
Grootteklasse gebaseerd op jaaromzet in de herziene begroting 2021. Daardoor komen 10 instellingen in een lagere grootteklasse.
Cijfers gebaseerd op subsidieaanvraag.
Lagere subsidietoekenning dan aangevraagde subsidie (gemiddeld bijna 15%) van instellingen in het MJB 2021-2024 is in de cijfers verwerkt.
2.6.2 Subsidietoekenning per grootteklasse Voor de vergelijking met de resultaten van ons eerdere onderzoek is het eveneens van belang hoe de toegekende en aangevraagde subsidie zich tot elkaar verhouden. Figuur 2.1 onthult dat bij middelgrote instellingen de verschillen tussen toegekende en aangevraagde subsidie het grootst zijn, gevolgd door de kleine instellingen. De middelgrote en de kleine instellingen ervaren de grootste korting op het aangevraagde subsidiebedrag, mede doordat een aantal instellingen uit deze groep door een amendement van de gemeenteraad met een sterk verlaagd subsidiebedrag alsnog in het MJB 2021-2024 is opgenomen. Bij de grote instellingen is de verhouding toegekende en aangevraagde subsidie het gunstigst. Gegeven deze resultaten mag worden verwacht dat vooral de beloningsproblemen bij middelgrote instellingen en in iets mindere mate ook bij kleine instellingen toenemen ten opzichte van de eerdere resultaten voor 2021 op basis van de subsidieaanvraag. Dat geldt in het bijzonder voor de instellingen die door een amendement van de gemeenteraad in het MJB 2021-2024 zijn opgenomen, maar met een te laag subsidiebedrag om Fair Pay te kunnen realiseren.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele in stellingen – Onderzoeksaanpak
16
Eindrapportage
Figuur 2.1
Toegekende subsidie versus aangevraagde subsidie van 74 instellingen in het MJB 2021-2024 Toegekend subsidiebedrag in % van aangevraagd subsidiebedrag
Klein
Midden
64,4
55,6
Groot
Totaal
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Onderzoeksaanpak
89,9
85,5
17
Eindrapportage
3 Subsidietoekenning en Fair Pay 3.1 Inleiding Dit hoofdstuk behandelt de gevolgen van de besluitvorming over de subsidietoekenning voor de hoogte van de meerkosten van Fair Pay bij de instellingen in het MJB 2021-2024. Daartoe presenteren we informatie over de meerkosten op basis van de meerjarenbegroting bij de subsidieaanvraag en de herziene begroting na de definitieve subsidietoekenning met een aantal nadere uitsplitsingen. De presentatie van de meerkosten heeft in beide gevallen betrekking op het jaar 2021. We richten ons op het cumulatieve effect van de besluitvorming van de adviescommissie, de gemeente en de gemeenteraad, niet op de afzonderlijke stappen. Voor de vergelijkbaarheid zijn alle getoonde bedragen in het rapport steeds omgerekend naar het loon- en prijspeil 2021. Eerst behandelen we de samenhang tussen de subsidietoekenning en de meerkosten (paragraaf 3.2). Daarna komen de totale meerkosten per grootteklasse aan de orde (paragraaf 3.3). Vervolgens schenken we aandacht aan de meerkosten per deelsector (paragraaf 3.4). Paragraaf 3.5 brengt de relatie tussen het relatieve belang van ingehuurd personeel en de meerkosten in beeld. In de afsluitende paragraaf 3.6 gaan we in op de financiering van de meerkosten. Gedetailleerdere informatie over de meerkosten is te vinden in de bijlage.
Deze bevat ook vergelijkbare cijfers over 2018 en geeft informatie over het relatieve belang van ingehuurd personeel.
3.2 Meerkosten en subsidiekorting De lagere vaststelling van de meerjarige subsidies leidt tot een toename van de beloningsafwijkingen bij de instellingen in het MJB 2021-2024 en daarmee bij hen tot hogere meerkosten van Fair Pay (Tabel 3.1). De meerkosten stijgen met ruim 23% – vooral door een sterke toename van het onbetaalde overwerk – van € 2,8 mln. bij de subsidieaanvraag naar uiteindelijk € 3,5 mln. bij de herziene begroting na de subsidietoekenning, maar blijven wel duidelijk onder het niveau in 2018 (€ 5,2 mln., zie bijlage). Daardoor is het aandeel van het onbetaalde structurele overwerk in de meerkosten opgelopen van 38% bij de subsidieaanvraag tot 47% na de subsidietoekenning. Tabel 3.1
Meerkosten van Fair Pay bij 74 instellingen in het MJB 2021-2024 naar de mate van subsidietoekenning Meerkosten (x € 1.000, loonpeil 2021)a
Subsidietoekenning
2021 subsidieaanvraag
2021 herziene begroting
Minder dan 50%
753
673
50 tot 75%
551
802
75 tot 85%
620
767
85 tot 95%
368
507
95 t/m 100%
556
767
2.849
3.516
Totaal a
Door afrondingen in de presentatie hoeven de totalen niet exact overeen te komen met de som van de gepresenteerde cijfers.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Subsidietoekenning en Fair Pay
18
Eindrapportage
De stijging van het niveau van de meerkosten treedt – op één uitzondering na – op bij alle in de tabel onderscheiden groepen instellingen. Alleen bij de instellingen van wie de subsidies meer dan gehalveerd zijn ten opzichte van hun aanvraag, neemt het niveau van de meerkosten af door een sterke reductie van de personele lasten. Deze groep instellingen heeft de personele lasten weliswaar sterk teruggebracht, maar minder sterk dan het niveau van de activiteiten. Dat heeft tot gevolg dat de meerkosten als percentage van de personele lasten in de herziene begroting na de subsidietoekenning bij hen zijn toegenomen ten opzichte van de subsidieaanvraag (23% in de herziene begroting versus 16% in de subsidieaanvraag). Figuur 3.1 onthult verder dat bij alle onderscheiden groepen de meerkosten als percentage van de personele lasten zijn gestegen in de herziene begroting na de subsidietoekenning. Dit is het cumulatieve effect van de besluitvorming van de adviescommissie, de gemeente en de gemeenteraad. De relatieve meerkosten (= meerkosten als percentage van de personele lasten) nemen af naarmate instellingen een groter deel van de aangevraagde subsidie toegekend krijgen. Dat geldt zowel vóór als na de definitieve vaststelling van het subsidiebedrag.
De relatieve meerkosten zijn daarom het hoogst voor de groep instellingen bij wie het subsidiebedrag meer dan 50% lager is vastgesteld dan het aangevraagde bedrag. Zelfs als de subsidieaanvraag van deze groep instellingen volledig zou zijn toegekend, zouden ze nog steeds kampen met hoge relatieve meerkosten, zij het minder hoog dan na de definitieve subsidietoekenning. Figuur 3.1
Relatieve meerkosten van Fair Pay bij 74 instellingen in het MJB 2021-2024 naar de mate van subsidietoekenning (in % van de personele lasten) Meerkosten naar de mate van subsidietoekenning in % personele lasten
Subsidietoekenning
23
Minder dan 50%
16 16
50 tot 75%
8 5
75 tot 85%
85 tot 95%
95 t/m 100%
Gemiddeld
4
2021 herziene begroting 2021 subsidieaanvraag
2 1 3 2
5 3
Gemiddeld bedragen de relatieve meerkosten na de subsidietoekenning 5%. Alleen de instellingen bij wie het toegekende subsidiebedrag 85% of meer van het aangevraagde bedrag bedraagt, blijven onder het percentage van 5. Dit zijn in de praktijk vooral grotere instellingen.
3.3 Meerkosten per grootteklasse Na de relatie tussen de subsidietoekenning en de meerkosten van Fair Pay schenken we in deze paragraaf aandacht aan de gevolgen van de besluitvorming voor de meerkosten per grootteklasse.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Subsidietoekenning en Fair Pay
19
Eindrapportage
In alle drie onderscheiden grootteklassen zijn de meerkosten na de subsidietoekenning toegenomen ten opzichte van de subsidieaanvraag (Tabel 3.2). De toename van de meerkosten (met 40%) is het grootste bij de middelgrote instellingen. Deze groep heeft tevens de grootste korting op het aangevraagde subsidiebedrag ervaren (Figuur 2.1 in paragraaf 2.6.2). Tabel 3.2
Meerkosten van Fair Pay bij 74 instellingen in het MJB 2021-2024 naar grootteklasse Meerkosten (x € 1.000, loonpeil 2021)a
Grootteklasse
2021 subsidieaanvraag
2021 herziene begroting
Klein
711
768
Midden
1.046
1.465
Groot
1.093
1.282
Totaal
2.849
3.516
a
Door afrondingen in de presentatie hoeven de totalen niet exact overeen te komen met de som van de gepresenteerde cijfers.
Figuur 3.2 toont het bekende beeld uit onze eerdere onderzoeken op landelijk en gemeenteniveau dat de relatieve meerkosten het hoogst zijn bij kleine instellingen en het laagst bij grote instellingen. De kleine instellingen passen de cao’s en beloningsrichtlijnen vanwege hun krappe budgetten maar beperkt toe en draaien bovendien voor 86% op de inzet van veelal karig beloonde zzp’ers (zie bijlage). Uit de figuur blijkt in een oogopslag dat de relatieve meerkosten na de subsidietoekenning bij de middelgrote instellingen bijna zijn verdubbeld. Dat komt doordat slechts 56% van hun aangevraagde subsidiebedrag is toegekend. De relatieve meerkosten van grote instellingen stijgen het minst, omdat hun subsidieaanvraag voor het grootste deel (bijna 90%) is toegekend (Figuur 2.1). Grote instellingen nemen in totaal 86% van de personele lasten van de instellingen in het MJB 2021-2024 voor hun rekening. Daardoor oefenen zij een zeer grote invloed uit op het gemiddelde van de relatieve meerkosten voor alle instellingen samen. Figuur 3.2
Relatieve meerkosten van Fair Pay bij 74 instellingen in het MJB 2021-2024 naar grootteklasse (in % van de personele lasten) Meerkosten per grootteklasse in % personele lasten 23
Klein
17 21
Midden
Groot
11 2021 herziene begroting
2
2021 subsidieaanvraag
2
Gemiddeld
5 3
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Subsidietoekenning en Fair Pay
20
Eindrapportage
Uit onze interviews in Den Haag blijkt evenals in eerdere onderzoeken dat vooral bij de kleine instellingen en soms ook bij middelgrote instellingen de kennis over cao’s, beloningsrichtlijnen, en sociale en fiscale wetgeving onvoldoende is, ook omdat ze vaak geen (actief) lid zijn van een branchevereniging. Ook draaien veel van deze instellingen zwaar op de inzet van doorgaans karig beloonde zzp’ers. Beide factoren verklaren voor een belangrijk deel de relatief hoge meerkosten door een tekortschietende beloning bij kleine instellingen. Voor een ander deel worden de meerkosten veroorzaakt doordat kleine instellingen vaak te weinig subsidie aanvragen om te voorkomen dat hun subsidieaanvraag wordt afgewezen. Bovendien heeft deze groep instellingen in Den Haag uiteindelijk ruim een derde minder subsidie ontvangen dan zij hebben aangevraagd.
3.4 Meerkosten per deelsector Gemeten in absolute bedragen zijn de meerkosten het hoogst in de deelsectoren beeldende kunst, pop, jazz en urban, en klassieke muziek, zowel na de toekenning van de meerjarige subsidie als bij de subsidieaanvraag. In alle deelsectoren – met uitzondering van dans, en film en letteren – zijn de meerkosten na de subsidietoekenning hoger dan bij de subsidieaanvraag. Tabel 3.3
Meerkosten van Fair Pay bij 74 instellingen in het MJB 2021-2024 naar deelsector Meerkosten (x € 1.000, loonpeil 2021)a
Deelsector
2021 subsidieaanvraag
2021 herziene begroting
Beeldende kunst
621
719
Musea en erfgoed
52
108
Dans
244
230
Theater
297
520
Klassieke muziek
550
556
Pop, jazz en urban
597
650
Cultuurankers
37
110
Cultuureducatie
332
504
Film en letteren
119
119
2.849
3.516
b
Totaal a
Door afrondingen in de presentatie hoeven de totalen niet exact overeen te komen met de som van de gepresenteerde cijfers.
b
Film en letteren zijn in de presentatie samengenomen vanwege het beperkte aantal instellingen.
Uitgedrukt als percentage van de personele lasten zijn de meerkosten bij de instellingen in het MJB 2021-2024 vóór en na de subsidietoekenning met afstand het hoogste in de beeldende kunst, op afstand gevolgd door pop, jazz en urban en cultuureducatie (Figuur 3.3). Deze drie deelsectoren tellen verhoudingsgewijs veel kleinere instellingen die relatief veel gebruik maken van matig gehonoreerde zzp’ers en andere inhuur (zie bijlage). Bovendien zijn de toegekende subsidies in deze deelsectoren aanzienlijk lager dan de aangevraagde subsidies. Vooral in de beeldende kunst zijn de relatieve meerkosten na de subsidietoekenning sterk toegenomen ten opzichte van de subsidieaanvraag, doordat de uiteindelijk toegekende subsidies aan de betreffende instellingen in het MJB 2021-2024 gemiddeld 29% lager zijn vastgesteld dan het aangevraagde subsidiebedrag.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Subsidietoekenning en Fair Pay
21
Eindrapportage
Figuur 3.3
Relatieve meerkosten van Fair Pay bij 74 instellingen in het MJB 2021-2024 naar deelsector (in % van de personele lasten)a Meerkosten per deelsector in % personele lasten
Beeldende kunsten Pop, jazz en urban
10
Cultuureducatie 4 3
Film en letteren
3 3
Theater
2
Gemiddeld
a
2021 herziene begroting
4
2021 subsidieaanvraag
2 2
Dans
Musea en erfgoed
13
12
7
Klassieke muziek
Cultuurankers
24
18
4
1
1 0 3
5
Film en letteren zijn in de presentatie samengenomen vanwege het beperkte aantal instellingen.
3.5 Meerkosten en inhuur van personeel Zzp’ers zijn in de praktijk vaak karig beloonde werkenden. Dat komt mede doordat in veel cao’s in de culturele en creatieve sector voor deze groep tot voor kort (vrijwel) niets werd geregeld. Daarom kijken we in deze paragraaf naar de relatie tussen het aandeel ingehuurd personeel in de personele lasten en de meerkosten van Fair Pay. Om de gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming in kaart te brengen, doen we dit zowel vóór als na de toekenning van de meerjarige subsidies. Tabel 3.4 onthult dat de beloningsafwijkingen en daarmee de meerkosten door een lagere subsidietoekenning dan de aangevraagde bedragen het sterkst stijgen (met 29%) bij instellingen met 50% en meer inhuur van personeel. Dit zijn doorgaans kleine of middelgrote instellingen, die elke vier jaar hun bestaansrecht moeten bewijzen. Tabel 3.4
Meerkosten van Fair Pay bij 74 instellingen in het MJB 2021-2024 naar aandeel ingehuurd personeel Meerkosten (x € 1.000, loonpeil 2021)a
Aandeel inhuurb
2021 subsidieaanvraag
2021 herziene begroting
0 tot 50%
1.420
1.666
50% en meer
1.430
1.850
Totaal
2.849
3.516
a
Door afrondingen in de presentatie hoeven de totalen niet exact overeen te komen met de som van de gepresenteerde cijfers.
b
Berekend op basis van de herziene begroting 2021.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Subsidietoekenning en Fair Pay
22
Eindrapportage
Het wekt geen verbazing dat de relatieve meerkosten niet alleen het hoogste zijn bij instellingen met 50% en meer inhuur, maar ook na de definitieve subsidietoekenning sterk zijn gestegen ten opzichte van de subsidieaanvraag (Figuur 3.4). De relatieve meerkosten bij instellingen met minder dan 50% inhuur bedragen slechts een fractie van de relatieve meerkosten bij instellingen met meer dan 50% inhuur. Figuur 3.4
Relatieve meerkosten van Fair Pay bij 74 instellingen in het MJB 2021-2024 naar aandeel ingehuurd personeel (in % van de personele lasten) Meerkosten per grootteklasse in % personele lasten
Aandeel inhuur
20
50% en meer
0 tot 50%
Gemiddeld
a
12
2
2021 herziene begroting
2
2021 subsidieaanvraag 5 3
Aandeel inhuur berekend op basis van de herziene begroting 2021.
3.6 Afrondende opmerkingen De meerkosten van de Fair Practice code bedragen na de definitieve vaststelling van de meerjarige subsidies aan de instellingen in het MJB 2021-2024 ruim € 3,5 mln. Naast de gemeente Den Haag zijn echter ook andere financiers (Rijk, private fondsen, sponsors, publiek, etc.) betrokken bij de instellingen. Uitgaande van een proportionele bijdrage van al deze financiers en de spreiding van de meerkosten over de instellingen komt 43% van de meerkosten van de meerjarig gesubsidieerde instellingen voor rekening van de gemeente Den Haag.12 Fair Pay bij instellingen in het huidige MJB 2021-2014 vergt jaarlijks een bijdrage van € 1,5 mln. (loonpeil 2021) van de gemeente Den Haag en een bijdrage van € 2,0 mln. van de andere financiers. Naast een bijdrage van de financiers mag echter van de instellingen zelf ook een inbreng worden gevraagd. De gemeente Den Haag hoeft immers geen blanco cheque uit te schrijven voor de gesubsidieerde culturele instellingen. Fair Pay vereist in de eerste plaats een goede bedrijfsvoering met een realistische balans tussen activiteiten en beschikbare middelen. Niet alle meerjarig gesubsidieerde instellingen voldoen op dit moment aan dat criterium. In de tweede plaats is het gewenst dat instellingen beschikken over uitgewerkte plannen voor de invoering van Fair Pay (welke stappen worden gezet?).
Dat is bij een deel van de instellingen op dit moment nog niet het geval. In de derde plaats is het van belang dat (kleinere) instellingen hun kennis over de Fair Practice Code, de arbeidsvoorwaarden, en de sociale en fiscale wetgeving vergroten. De gemeente Den Haag zou
12
Zie voor een soortgelijke berekening op nationaal niveau: René Goudriaan, Kosten en financiering van fair pay, Boekman 121, winter 2019/2020, blz. 28-32.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Subsidietoekenning en Fair Pay
23
Eindrapportage
deze kennisontwikkeling evenals bijvoorbeeld de gemeenten Utrecht en Rotterdam kunnen faciliteren.
Gevolgen van de gemeentelijke besluitvorming over meerjarige subsidies voor Fair Pay bij Haagse culturele instellingen – Subsidietoekenning en Fair Pay
24
Eindrapportage
4 Conclusies In het voorliggende rapport zijn de gevolgen van de besluitvorming over de subsidietoekenning voor de meerkosten van de Fair Practice Code bij Haagse meerjarig gesubsidieerde instellingen in kaart gebracht. Het onderzoek richt zich in het bijzonder op Fair Pay. De meerkosten van Fair Pay bestaan uit een compensatie voor tekortschietende beloningen ten opzichte van de cao en/of de beloningsrichtlijn, en een compensatie voor onbetaald structureel overwerk. In het onderzoek hebben we de meerkosten van Fair Pay in 2021 berekend op basis van respectievelijk (1) de subsidieaanvraag en (2) de definitieve subsidietoekenning. Op deze wijze brengen we de cumulatieve effecten van de besluitvorming over subsidies voor de meerkosten van instellingen in het Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2021-2024 (MJB 2021-2024) in beeld. Het onderzoek borduurt voort op het onderzoek Meerkosten van de invoering van de Fair Practice Code in Den Haag, dat SiRM in 2020 voor de gemeente Den Haag heeft uitgevoerd. Het onderzoek leidt tot de volgende conclusies: ▪
Door de lagere vaststelling van de meerjarige subsidies ten opzichte van de aangevraagde bedragen nemen de beloningsafwijkingen bij de instellingen in het MJB 2021-2024 en daarmee meerkosten van Fair Pay sterk toe. De meerkosten stijgen met ruim 23% van € 2,8 mln. bij de subsidieaanvraag naar uiteindelijk € 3,5 mln. na de definitieve subsidietoekenning (loonpeil 2021).
▪
De gestegen meerkosten komen vooral tot uiting in meer onbetaald structureel overwerk. Daardoor is het aandeel van onbetaald structureel overwerk in de meerkosten toegenomen van 38% bij de subsidieaanvraag tot 47% na de subsidietoekenning.