RIS311981 Onderzoeksopzet Rekenkamer Den Haag subsidies voor welzijnswerk

ONDERZOEKSOPZET Subsidies voor welzijnswerk

5 april 2022 RIS311981

1

Inhoudsopgave Inleiding en leeswijzer 1.

3

Centrale onderzoeksvraag: In hoeverre stuurt de gemeente op het bereiken

van haar doelen voor welzijnswerk?

5

Deelvraag 1: In hoeverre sluiten de uitgevoerde activiteiten voor welzijnswerk aan op de beleidsdoelen voor welzijnswerk?

6

Deelvraag 2: In hoeverre is de verantwoording aan de gemeenteraad gebaseerd op de uitgevoerde activiteiten voor welzijnswerk?

6

Deelvraag 3: In hoeverre sluit de verantwoording aan de gemeenteraad aan op de algemene beleidsdoelen voor welzijnswerk?

6

2.

Hierom doen wij dit onderzoek

7

2.1

De gemeente geeft jaarlijks minimaal € 35,5 mln. uit aan subsidies voor welzijnswerk7

2.2

De gemeenteraad stelt regelmatig vragen over subsidies voor welzijnswerk

2.3

De gemeente is al langere tijd op zoek naar een passende wijze van monitoren en

8

verantwoorden voor welzijnsinstellingen

8

2.4

De gemeente wil sinds 2019 het welzijnslandschap vernieuwen

9

3.

Zo pakken wij het onderzoek aan

11

3.1

Dit onderzoek geeft een oordeel over het functioneren van de gemeente

11

3.2

We hanteren een breed perspectief op welzijnswerk

11

3.3

We geven per deelvraag een oordeel aan de hand van normen

12

3.4

Geplande datum van publicatie: Mei 2023

18

Bijlagen

19

1. Wet- en regelgeving

19

2. Ontwikkelingen Haags welzijnswerk

21

3. De voor dit onderzoek relevante onderdelen van de gemeentelijke organisatie 25 4. Verantwoording over de verkenning en het onderzoek

26

5. Definities

28

6. Bronvermeldingen

31

2

Inleiding en leeswijzer De Rekenkamer Den Haag gaat onderzoeken in hoeverre de gemeente stuurt op het bereiken van haar doelen voor welzijnswerk. Welzijnswerk gaat volgens de gemeente Den Haag om "het bevorderen van welzijn van mensen en het op maat aanbieden van diensten en voorzieningen".1 In Den Haag bestaat welzijnswerk uit individuele hulp aan (oudere) inwoners die daar behoefte aan hebben bestaande uit advies, informatie, kortdurende ondersteuning en doorverwijzing naar andere partijen die hulp kunnen bieden (ouderenwerk en maatschappelijk werk). Daarnaast bestaat het welzijnswerk uit een gebiedsgerichte benadering waarmee welzijnswerkers bewoners faciliteren bij het realiseren van hun initiatieven om de fysieke en sociale leefbaarheid in een wijk te bevorderen (opbouwwerk) en in het vrijetijdsdomein contact leggen met jongeren die mogelijk hulp nodig hebben (jongerenwerk).2 Figuur 1 geeft deze indeling visueel weer.

Figuur 1

Visualisatie van de vier typen welzijnswerk.3

Deze onderzoeksopzet bestaat uit drie hoofdstukken waarin de focus en aanpak van het onderzoek worden toegelicht. In hoofdstuk 1 worden de onderzoeksvragen beschreven en in hoofdstuk 2 de aanleiding en de relevantie van het onderzoek. Vervolgens zijn in hoofdstuk 3 de aanpak en methoden om het onderzoek uit te voeren beschreven. Tot slot is er een aantal bijlagen waarin overige inhoudelijk relevante informatie te vinden is: •

In bijlage 1 staat een beknopte omschrijving van de relevante wet- en regelgeving.

1

RIS302816 Commissiebrief ‘Contourennota Herstructurering Welzijn 2019-2022’, Commissie Samenleving, 17 juni 2019, p. 4.

2

Voor een nadere toelichting op Haags welzijnswerk, zie bijlage 2.

3

Deze visualisatie is ontworpen door Alicia Majoor en Doris Bukman, beiden werkzaam als onderzoeker bij de Rekenkamer Den Haag.

3

•

In bijlage 2 is informatie te vinden over de ontwikkelingen in Haags welzijnswerk, de aanbieders van welzijnswerk in Den Haag en de typen welzijnswerk.

•

In bijlage 3 is informatie over de betrokken gemeentelijke organisatieafdelingen te vinden.

•

In bijlage 4 is een verantwoording over de verkenning en het onderzoek opgenomen.

•

In bijlage 5 staat een definitie van de begrippen die we in ons onderzoek gebruiken.

•

In bijlage 6 is de lijst met bronvermeldingen opgenomen.

4

1. Centrale onderzoeksvraag: In hoeverre stuurt de gemeente op het bereiken van haar doelen voor welzijnswerk? De gemeente Den Haag wil haar doelen voor welzijnswerk onder andere bereiken door het verstrekken van subsidies aan organisaties die welzijnswerk uitvoeren. Wij richten ons onderzoek op het instrument subsidies omdat dit het belangrijkste instrument is dat de gemeente hanteert om haar doelen voor welzijnswerk te bereiken. De gemeente verhuurt ook accommodaties aan welzijnsinstellingen4 en communiceert over het welzijnsaanbod via haar website5, maar de meeste middelen zet de gemeente in met het instrument subsidies. De gemeente wil subsidies zo efficiënt en effectief mogelijk inzetten zodat deze optimaal bijdragen aan het realiseren van de beoogde beleidsdoelen.6 Onze centrale onderzoeksvraag beantwoorden wij aan de hand van drie deelvragen die zich elk richten op de pijlen in figuur 2.

Figuur 2 Stappen waar de deelvragen betrekking op hebben.

4

RIS306159 Raadsvoorstel 'Programmabegroting 2021-2024', College van Burgemeester en Wethouders, 8 september 2020, p. 172. 5 6

Sociale kaart Den Haag, website gemeente Den Haag, https://socialekaartdenhaag.nl/, geraadpleegd: 31 maart 2022.

RIS305416 Raadsvoorstel 'Kadernota subsidiebeleid Den Haag 2020 - 2023', College van Burgmeester en Wethouders, maart 2020, p. 5.

5

Het eerste blok in figuur 1 betreft de beleidsdoelen die de gemeente Den Haag heeft voor welzijnswerk. De beleidsdoelen heeft de gemeente onder andere opgenomen in haar programmabegroting. De gemeente heeft meerdere doelen voor welzijnswerk geformuleerd. Eén van de doelen is bijvoorbeeld: "Het professionele welzijnswerk ondersteunt bij het oplossen van problemen, werkt preventief om problemen te voorkomen en zorgt voor een solide sociale basis in de directe omgeving van mensen."7 Blok twee betreft de activiteiten die worden uitgevoerd met de subsidie die de gemeente beschikbaar stelt voor welzijnswerk. Blok 3 betreft de verantwoording die aan de raad wordt afgelegd over in welke mate de beleidsdoelen zijn bereikt.

Deelvraag 1: In hoeverre sluiten de uitgevoerde activiteiten voor welzijnswerk aan op de beleidsdoelen voor welzijnswerk? Bij de beantwoording van deze deelvraag gaan we na hoe algemene beleidsdoelen voor welzijnswerk zijn vertaald in subsidies en welke activiteiten subsidieontvangers daarmee concreet in de praktijk verrichten. Deze doelen zijn afkomstig uit de programmabegroting, actieprogramma's en beleidsnota's. We onderzoeken daarmee in hoeverre de uiteindelijk uitgevoerde activiteiten aansluiten op de beleidsdoelen. Dit betreft de pijl tussen beleidsdoelen en uitgevoerde activiteiten in figuur 2.

Deelvraag 2: In hoeverre is de verantwoording aan de gemeenteraad gebaseerd op de uitgevoerde activiteiten voor welzijnswerk? Bij de beantwoording van deze deelvraag onderzoeken we waar de verantwoording aan de gemeenteraad op is gebaseerd. We toetsen in hoeverre de verantwoording betrekking heeft op de gesubsidieerde activiteiten binnen welzijnswerk en of de verantwoording (ook) betrekking heeft op andere beleidsterreinen. Dit betreft de pijl tussen uitgevoerde activiteiten en verantwoording in figuur 2.

Deelvraag 3: In hoeverre sluit de verantwoording aan de gemeenteraad aan op de algemene beleidsdoelen voor welzijnswerk? Bij de beantwoording van deze deelvraag vergelijken we de verantwoording over de mate waarin de beleidsdoelen zijn gehaald met de beleidsdoelen die waren gesteld voor welzijnswerk. We bekijken in hoeverre dat op elkaar aansluit. Dit betreft de pijl tussen verantwoording en beleidsdoelen in figuur 2.

7

RIS306159 Raadsvoorstel 'Programmabegroting 2021-2024', College van Burgemeester en Wethouders, 8 september 2020, p. 86.

6

2. Hierom doen wij dit onderzoek In de volgende drie paragrafen beschrijven wij waarom de rekenkamer dit onderzoek doet.

2.1 De gemeente geeft jaarlijks minimaal € 35,5 mln. uit aan subsidies voor welzijnswerk Het feit dat de gemeente een substantieel budget besteedt aan welzijnswerk is voor de rekenkamer reden om te onderzoeken hoe de gemeente stuurt op doelbereik met de inzet van deze middelen. Jaarlijks wordt er voor het in het beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024 (hierna: beleidsplan Welzijnswerk) genoemde professionele welzijnswerk ca. € 35,5 mln. subsidie beschikbaar gesteld (ca. € 22,8 mln. uit programma 14 Stadsdelen, integratie en dienstverlening en ca. € 12,8 mln. uit programma 8 Zorg, welzijn, jeugd en volksgezondheid).8 Het grootste deel van deze subsidie verstrekt de gemeente momenteel op basis van de Algemene Subsidieverordening (ASV) aan acht welzijnsorganisaties die in het beleidsplan Welzijnswerk worden genoemd.9,10 In 2021 bedroeg dit ruim € 33 mln.11 Daarnaast gaat het om de subsidies die op grond van de Subsidieregeling Welzijn voor innovatieve (kleinschalige) wijkgerichte initiatieven Den Haag 2019/2020 worden verstrekt, waar jaarlijks € 2,5 mln. voor beschikbaar was.12 Hier konden ook andere aanbieders dan de acht welzijnsorganisaties uit het beleidsplan Welzijnswerk aanspraak op maken.

De middelen voor deze regeling zijn in 2022 omgezet in een "flexibel budget voor het leveren van maatwerk".13 Naast de acht welzijnsorganisaties uit het beleidsplan worden volgens een commissiebrief ook veel andere maatschappelijke organisaties, verenigingen en stichtingen gesubsidieerd die een bijdrage leveren aan het welzijn van de inwoners van Den Haag.14 In de commissiebrief is niet aangegeven om hoeveel subsidie dit in totaal gaat. Ook ontvangen de acht aanbieders uit het beleidsplan subsidie uit andere programma's en regelingen.15 In 2021

8

Interview ambtelijke organisatie.

9

De acht organisaties zijn: St. Mooi Welzijn, St. VOOR Welzijn, St. Zebra, St. Welzijn Scheveningen, St. Clubhuis de Mussen, St. Jeugdwerk/'s-Gravenhage Oost, St. Mandelaplein/Boerenplein en St. Buurtcentrum Kommunika. 10

Interview ambtelijke organisatie.

11

Subsidieregister Gemeente Den Haag, website Gemeente Den Haag, https://subsidieregister.denhaag.nl/lijst, geraadpleegd: februari en maart 2022. 12

Interview ambtelijke organisatie.

13

Interview ambtelijke organisatie.

14

RIS302816 Commissiebrief ‘Contourennota Herstructurering Welzijn 2019-2022’, Commissie Samenleving, 17 juni 2019, p. 8.

15

Subsidieregister Gemeente Den Haag, website Gemeente Den Haag, https://subsidieregister.denhaag.nl/lijst, geraadpleegd: februari en maart 2022.

7

bedroeg dit € 3,8 mln.16 Uit het subsidieregister is niet op te maken in hoeverre zij daarmee ook welzijnswerk verrichten.

2.2 De gemeenteraad stelt regelmatig vragen over subsidies voor welzijnswerk Raadsvragen over welzijnssubsidies hebben betrekking op wat er concreet met subsidies voor welzijnswerk gebeurt.17 Daarnaast hebben de raadsvragen betrekking op het ontbreken van aanbod op het gebied van welzijn in bepaalde wijken,18 het versterken van de effectiviteit en doelmatigheid van verstrekte subsidies19 en het functioneren van welzijnsorganisaties.20 Moties gaan onder meer over de kosten voor management bij welzijnsorganisaties en ruimte voor welzijnswerkers om professioneel te kunnen handelen.21 De Rekeningencommissie22 heeft vragen gesteld over of de subsidies voor welzijnswerk aangemerkt zouden moeten worden als inkoop.23

2.3 De gemeente is al langere tijd op zoek naar een passende wijze van monitoren en verantwoorden voor welzijnsinstellingen Een rekenkameronderzoek naar de sturing door de gemeente op het bereiken van de doelen voor welzijnswerk, kan lessen opleveren over een passende manier van monitoren en verantwoorden van de gesubsidieerde aanbieders van welzijnswerk. In 2004 en 2007 heeft de rekenkamercommissie24 van de gemeente Den Haag onderzoek gedaan naar de sturing van decentrale welzijnsorganisaties. De informatievoorziening ten behoeve van de tussentijdse bewaking (monitoring) beoordeelde de rekenkamercommissie Den Haag in 2004

16

Subsidieregister Gemeente Den Haag, website Gemeente Den Haag, https://subsidieregister.denhaag.nl/lijst, geraadpleegd: februari en maart 2022. 17

RIS308099 Motie 'Onderzoek regionaal aanbesteden Haags Welzijnswerk', Gemeenteraad, 4 maart 2021, p. 1; RIS307940 Raadsvragen 'Zorgen van bewoners Schilderswijk en Transvaal over Next Projecten', Gemeenteraad, 22 februari 2021, p. 1; RIS307780 Raadsvragen 'Opheldering subsidie Laakse Lente', Gemeenteraad, 2 februari 2021, p. 1. 18

RIS307953 Raadsvragen 'Aanbod welzijn jongeren in Laak', Gemeenteraad, 22 februari 2021, p. 1; RIS301253 Raadsvragen 'Het ontbreken van Zorg en Welzijn in Kijkduin', Gemeenteraad, 30 november 2018, p. 1; RIS308099 Motie 'Onderzoek regionaal aanbesteden Haags Welzijnswerk', Gemeenteraad, 4 maart 2021, p. 1. 19

RIS307953 Raadsvragen 'Aanbod welzijn jongeren in Laak', Gemeenteraad, 22 februari 2021, p. 1.

20

RIS300463 Raadsvragen 'Functioneren welzijnsorganisaties in Den Haag', Gemeenteraad, 5 september 2018, p. 1; RIS304380 Raadsvragen 'Wederom wantoestanden bij Haagse Welzijnsorganisaties', Gemeenteraad, 16 januari 2020, p. 1. 21

RIS308099 Motie 'Onderzoek regionaal aanbesteden Haags Welzijnswerk', Gemeenteraad, 4 maart 2021, p. 1; RIS308097 Motie 'Ruimte voor welzijnswerkers om het goede te doen', Gemeenteraad, 4 maart 2021, p. 1. 22

Dit is een commissie die de controlerende rol van de raad op het gebied van de financiën vervult. Deze commissie onderzoekt o.a. ieder jaar de programmarekening en geeft advies aan de raad. De rekeningencommissie, website Gemeente Den Haag. 7 april 2017. https://www.denhaag.nl/nl/bestuur-en-organisatie/gemeenteraad/rekeningencommissie.htm 23

RIS310629 Verslag 'Verslag van de vergadering van de Rekeningencommissie (RC) van 24 november 2021', Commissie Rekeningencommissie, 20 december 2021, p. 2-4. 24

De Rekenkamer Den Haag is in 2008 ingesteld als onafhankelijk toezichthouder bij de gemeente Den Haag. Daarvoor was er sprake van een rekenkamercommissie.

8

als onvoldoende.25 In 2007 werd in het opvolgingsonderzoek geconcludeerd dat dit punt onvoldoende was verbeterd.26 In 2008 schreef het college vervolgens het voorstel Welzijn in de wijk - van product naar effect27 over gewenste vernieuwing van de sturing van welzijnsorganisaties (de wijze van subsidiering en verantwoording). Twaalf jaar later concludeert de NSOB in een onderzoek naar het functioneren van de welzijnsorganisaties van de Haagse Stichting Xtra dat er problemen zijn rondom de verantwoordingsrapportages.28 In het beleidsplan Welzijnswerk benoemt de gemeente wederom een uitdaging m.b.t. monitoring en verantwoording: het vinden van een balans tussen kale cijfers en het inhoudelijke verhaal achter die cijfers.29

2.4 De gemeente wil sinds 2019 het welzijnslandschap vernieuwen Sinds 2019 is het beleid gericht op vernieuwing van het welzijnslandschap door middel van de subsidieregeling Welzijn voor innovatieve, kleinschalige en wijkgerichte initiatieven. Het is onduidelijk in hoeverre het beleidsdoel waar deze subsidieregeling betrekking op heeft, is bereikt. Welke activiteiten zijn met die subsidie uitgevoerd (door andere partijen dan de reguliere welzijnsorganisaties) en in hoeverre sluit dat aan op het beoogde beleidsdoel? In het beleidsplan stelt het college dat een heel netwerk aan partijen bij zou moeten dragen aan de brede welzijnsdoelen.30 Volgens het college moet het speelveld flexibeler en toegankelijker worden en ruimte bieden aan kleinere organisaties.31 Om dit doel te realiseren is een structureel bedrag van € 2,5 mln. per jaar beschikbaar gesteld.32 Hiertoe is de subsidieregeling Welzijn voor innovatieve, kleinschalige en wijkgerichte initiatieven in het leven geroepen.33 Volgens het college wordt met deze nieuwe subsidieregeling innovatie binnen welzijn gestimuleerd en krijgen innovatieve, kleinschalige en wijkgerichte initiatieven

25

RIS122304 Commissiebrief 'Sturing van decentrale welzijnsorganisaties' Rekenkamercommissie Gemeente Den Haag, 26 november 2004. 26

RIS147568 Commissiebrief 'Sturing van decentrale welzijnsorganisaties vervolgonderzoek', Rekenkamercommissie Gemeente Den Haag, 11 juli 2007. 27

RIS158279 Voorstel 'Welzijn in de wijk- van product naar effect', College van Burgemeester en Wethouders, 11 december 2008. 28

Verhoudingen verhelderen: Onderzoek naar het functioneren van de welzijnsorganisaties van Xtra en het samenspel met de gemeente Den Haag, M. van Twist, I. de Jong, P. Ophoff, et al., Nederlandse Organisatie voor Openbaar Bestuur (NSOB), 5 oktober 2020, p. 14. 29

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 48. 30

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 49 en 53). 31

RIS302816 Commissiebrief ‘Contourennota Herstructurering Welzijn 2019-2022’, Commissie Samenleving, 17 juni 2019, p. 2.

32

RIS302816 Commissiebrief ‘Contourennota Herstructurering Welzijn 2019-2022’, Commissie Samenleving, 17 juni 2019, p. 4.

33

RIS302816 Commissiebrief ‘Contourennota Herstructurering Welzijn 2019-2022’, Commissie Samenleving, 17 juni 2019, p. 4.

9

een kans.34 In de voortgangsrapportage over de subsidieregeling gaf het college aan dat "het reguliere welzijnswerk momenteel niet alle bewoners voldoende lijkt te kunnen bedienen".35 In 2020 is de subsidieregeling aangepast door naast kleinschalige ook grote welzijnsorganisaties als aanvrager te accepteren. In 2022 wordt de subsidieregeling beëindigd.36 Er heeft geen eindevaluatie plaatsgevonden van de regeling. De vrijgekomen structurele middelen zullen volgens het college worden benut als 'flexibel budget' voor maatwerk in een nieuw te vormen financieringssystematiek voor professioneel welzijnswerk.37 De meeste subsidie voor welzijnswerk gaat momenteel nog steeds naar enkele grote welzijnsorganisaties.38 Bij de bespreking van het beleidsplan Welzijnswerk in de gemeenteraad werd de vraag gesteld of andere aanbieders in de stad ook kans maken, naast de grote spelers.39 Bij de behandeling van hetzelfde plan in de Commissie Samenleving40 vroegen vier politieke partijen zich af in hoeverre er sprake is van een gelijk speelveld voor welzijnswerk.41 In het verslag van de Commissie Samenleving is geen antwoord van het college op deze vraag opgenomen.42

34

RIS302816 Commissiebrief ‘Contourennota Herstructurering Welzijn 2019-2022’, Commissie Samenleving, 17 juni 2019, p. 4.

35

RIS308228 Commissiebrief ‘Voortgang subsidieregeling voor innovatieve wijkgerichte welzijnsinitiatieven’, Commissie Samenleving, 23 maart 2021, p. 4. 36

Beantwoording informatie-uitvraag rekenkamer, 9 februari 2022.

37

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 53. 38

Subsidieregister Gemeente Den Haag, website Gemeente Den Haag, https://subsidieregister.denhaag.nl/lijst, geraadpleegd: februari en maart 2022. 39

Raadsvergadering 16 december 2021, bespreking beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024.

40

Deze commissie adviseert de Haagse gemeenteraad over diverse beleidsterreinen zoals welzijn, sociale zaken en jeugd. De commissie samenleving, website Gemeente Den Haag, 30 maart 2018. https://www.denhaag.nl/nl/bestuur-enorganisatie/gemeenteraad/commissie-samenleving.htm. 41

RIS309071 Verslag 'Verslag van de openbare vergadering van de Commissie Samenleving', Commissie Samenleving, 10 juni 2021, p. 9. 42

RIS309071 Verslag 'Verslag van de openbare vergadering van de Commissie Samenleving', Commissie Samenleving, 10 juni 2021, p. 10.

10

3. Zo pakken wij het onderzoek aan 3.1 Dit onderzoek geeft een oordeel over het functioneren van de gemeente Deze focus volgt uit de missie van de rekenkamer Den Haag: Het door middel van onafhankelijk en objectief onderzoek beoordelen van het door de gemeente Den Haag gevoerde bestuur met als doel het functioneren van de gemeente te verbeteren en de publieke verantwoording daarover te versterken. In dit onderzoek spelen uitvoerders van welzijnswerk een rol. De bevindingen, conclusies en aanbevelingen zullen zich echter alleen richten op de rol van de gemeente. Wij onderzoeken níet het functioneren van welzijnsorganisaties.

3.2 We hanteren een breed perspectief op welzijnswerk Wij hanteren de definitie van welzijnswerk zoals opgenomen in de Contourennota Herstructurering Welzijn 2019-2022: “Het bevorderen van welzijn van mensen en het op maat aanbieden van diensten en voorzieningen." 43 We kunnen welzijnswerk vanuit twee perspectieven benaderen. 1. Er zijn verschillende aanbieders van welzijnswerk. 2. Er zijn verschillende gronden op basis waarvan subsidie voor welzijnswerk kan worden verleend: de ASV, beleidsnota's, actieprogramma's en subsidieregelingen. Wij kiezen er nadrukkelijk voor om een breder perspectief te hanteren dan het college door naar meer aanbieders en gronden voor subsidie te kijken. Dit doen wij omdat er buiten de afbakening van het college gesubsidieerde activiteiten aan de orde zijn die ook vallen onder de definitie van welzijnswerk. Wij nemen alle subsidies voor welzijnswerk in ons onderzoek mee. Zoals in paragraaf 2.1 toegelicht, bakent het college welzijnswerk af op basis van de acht aanbieders uit het beleidsplan Welzijnswerk en de subsidie die zij ontvangen op basis van de ASV. Daarnaast neemt de gemeente in haar perspectief op welzijnswerk alle subsidies mee die zijn verleend op basis van de Subsidieregeling Welzijn voor innovatieve (kleinschalige) wijkgerichte initiatieven Den Haag 2019/2020 (hierna innovatieregeling).

Figuur 3 toont het perspectief dat wij in dit onderzoek hanteren voor subsidies voor welzijnswerk. We betrekken subsidies die vallen binnen de afbakening van het college én subsidies die de gemeente op basis van de ASV aan andere aanbieders van welzijnswerk verleent. We beperken ons niet tot de acht aanbieders uit het beleidsplan omdat er volgens de gemeente ook andere maatschappelijke organisaties, verenigingen en stichtingen

43

RIS302816 Commissiebrief ‘Contourennota Herstructurering Welzijn 2019-2022’, Commissie Samenleving, 17 juni 2019, p. 4.

11

gesubsidieerd worden die een bijdrage leveren aan het welzijn van de inwoners van Den Haag.44 Ook onderzoeken we subsidies die de gemeente vanuit andere subsidieregelingen of op basis van actieprogramma's of beleidsnota's verleent voor activiteiten die door ontvangers worden uitgevoerd in het kader van welzijnswerk. Dit doen we omdat uit het subsidieregister blijkt dat de acht aanbieders uit het beleidsplan ook subsidie ontvangen uit andere programma's en regelingen.45 We bakenen hierin af door alleen die subsidies te selecteren waarvan de doelstelling betrekking heeft op welzijnswerk.

Figuur 3 Subsidiebronnen voor welzijnswerk en ontvangende partijen. De oranje gearceerde pijlen betreffen de afbakening van het college. De grootte van de cirkels en blokken en de dikte van de pijlen hebben geen relatie met de omvang van de subsidies of het aantal ontvangende partijen.

3.3 We geven per deelvraag een oordeel aan de hand van normen Bij de beantwoording van de deelvragen maken we gebruik van een normenkader. De normen zijn gebaseerd op wet- en regelgeving. We toetsen het gevoerde beleid aan de hand van de gestelde normen. Bij de beoordeling gebruiken we verschillende onderzoeksmethoden en analyseren we diverse soorten data.

44 45

RIS302816 Commissiebrief ‘Contourennota Herstructurering Welzijn 2019-2022’, Commissie Samenleving, 17 juni 2019, p. 8.

Subsidieregister Gemeente Den Haag, website Gemeente Den Haag, https://subsidieregister.denhaag.nl/lijst, geraadpleegd: februari en maart 2022.

12

We koppelen de normen aan een subsidiecyclus De normen hebben we gekoppeld aan een subsidiecyclus (zie figuur 4). Deze subsidiecyclus hebben we gebaseerd op gangbare wijzen waarop het subsidieproces wordt weergegeven.46

Figuur 4

Subsidiecyclus.

De subsidiecyclus bestaat uit de volgende stappen: 1. De beleidsdoelen die de gemeente Den Haag voor welzijnswerk stelt vormen het vetrekpunt in de subsidiecyclus. 2. De gemeente beoogt de doelen onder andere te behalen door het verstrekken van subsidies. De doelen moeten daartoe worden vertaald in subsidieregelingen (of

46

Zie bijvoorbeeld: Onderzoek naar subsidiebeleid, Rekenkamercommissie Gemert-Bakel en Laarbeek, 14 mei 2019, p. 7; Evaluatie subsidiebeleid, Rekenkamercommissie Waterschap Rivierenland, 7 februari 2020, p. 9; Onderzoek subsidiebeleid, Rekenkamercommissies Elburg, Nunspeet, Oldebroek en Putten, 2 maart 2007, p. 6.; Subsidiebeleid Open en Transparant Subsidiëren, Gemeente Roosendaal, 15 juni 2019, Hoofdstuk 1, paragraaf 1.2.

13

specifieke verordeningen).47 Die regelingen moeten (specifiekere) doelen bevatten en gericht zijn op bepaalde doelgroepen (beoogde partijen die de subsidie aanvragen).48 3. De doelen van subsidieaanvragen en -verleningen moeten aansluiten op de doelen van de subsidieregelingen (of specifieke verordeningen).49 4. In de subsidieaanvraag moeten aanvragers concreet maken hoe zij met specifieke activiteiten bij willen dragen aan het beoogde doel van de subsidieregeling.50 Daarnaast dienen voor de subsidievaststelling de uitgevoerde activiteiten overeen te komen met de activiteiten waarvoor subsidie is verleend.51 5. Na uitvoering van activiteiten volgt een verantwoording over realisatie van beoogde resultaten met een subsidieverantwoording.52 6. De resultaten die met verschillende subsidieverleningen zijn bereikt, vormen input voor de overkoepelende verantwoording in de jaarstukken,53 waarin staat in hoeverre de doelen voor welzijnswerk zijn behaald. In de hiernavolgende paragrafen zijn per deelvraag de normen en (een eerste inschatting van) de te bestuderen data weergegeven. Voor elke deelvraag is ook een toelichting op de aanpak van het onderzoek opgenomen.

47

RIS305416 Raadsvoorstel 'Kadernota subsidiebeleid Den Haag 2020 - 2023', College van Burgmeester en Wethouders, maart 2020, p. 5. 48

RIS305418 Collegebesluit ‘Model Subsidieregeling Den Haag 2020’, College van Burgmeester en Wethouders, 10 juli 2020, p.

2. 49

Algemene subsidieverordening Den Haag 2014, artikel 8, lid 2b. Geraadpleegd op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4; RIS284261 Collegebesluit 'Model-subsidieregeling Den Haag 2015', College van Burgemeester en Wethouders, juli 2015, artikel 2:1, lid 1. 50

Algemene subsidieverordening Den Haag 2014, artikel 8, lid 2. Geraadpleegd op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4. 51

Algemene subsidieverordening Den Haag 2014, artikel 20, lid 3. Geraadpleegd op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4. 52

RIS305418 Collegebesluit ‘Model Subsidieregeling Den Haag 2020’, College van Burgmeester en Wethouders, 10 juli 2020, p.

6. 53

Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) op hoofdlijnen verklaard, Commissie BBV, februari 2020, p 16.

14

Beantwoording van de eerste deelvraag Bij de beantwoording van deze deelvraag hanteren we norm 1 tot en met 4 om het beleid te toetsen: Deelvraag 1: In hoeverre sluiten de uitgevoerde activiteiten voor welzijnswerk aan op de beleidsdoelen voor welzijnswerk? Norm

Data

Norm 1: Het beleidsdoel waar de subsidie aan 54

bijdraagt, is opgenomen in de subsidieregeling. Norm 2: De doelen die zijn opgenomen in een

subsidieaanvraag waarvoor subsidie is verleend,

•

Programmabegrotingen

•

Subsidieregister/-systeem

•

Subsidieregelingen,

sluiten aan op de doelen van de subsidieregeling dan

actieprogramma's,

wel de beleidsdoelen die gelden voor deze subsidie.55

beleidsplannen en

Norm 3: Een subsidie wordt altijd verstrekt voor

beleidsnota's

bepaalde activiteiten van de aanvrager. In de

•

aanvraag wordt aannemelijk gemaakt dat de activiteiten bijdragen aan de in de aanvraag opgenomen doelstellingen.56 Norm 4: De in de praktijk uitgevoerde activiteiten

Subsidieaanvragen en verleningen

•

Subsidievaststellingen

•

Activiteitenverslagen/

komen overeen met de activiteiten waarvoor

rapportages/

subsidie is verleend.57

subsidieverantwoordingen •

Interviews

In de eerste fase van ons onderzoek gaan we uit van het in paragraaf 3.2 beschreven brede perspectief op welzijnswerk. Bij de beoordeling van norm 1 bekijken we in hoeverre de algemene beleidsdoelen voor welzijnswerk zijn vertaald in subsidies. Daarbij nemen we alle aanbieders en alle subsidies mee.

54

RIS305416 Raadsvoorstel 'Kadernota subsidiebeleid Den Haag 2020 - 2023', College van Burgemeester en Wethouders, maart 2020, p. 8; RIS284261 Collegebesluit 'Model-subsidieregeling Den Haag 2015', College van Burgmeester en Wethouders, juli 2015, artikel 2:1, lid 1. 55

Algemene subsidieverordening Den Haag 2014, artikel 8, lid 2b. Geraadpleegd op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4; RIS284261 Collegebesluit 'Model-subsidieregeling Den Haag 2015', College van Burgemeester en Wethouders, juli 2015, artikel 2:1, lid 1. 56

Algemene subsidieverordening Den Haag 2014, artikel 8, lid 2b. Geraadpleegd op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4. 57

Algemene subsidieverordening Den Haag 2014, artikel 20, lid 3. Geraadpleegd op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4.

15

Toetsing van norm 1 We analyseren de programbegrotingen en relevante beleidsdocumenten, zoals actieprogramma's en beleidsnota's om de algemene beleidsdoelen van de gemeente voor welzijnswerk in kaart te brengen. Om te bepalen wat andere relevante beleidsdocumenten zijn, voeren we een analyse uit op het subsidieregister/-systeem.58 We gaan als eerste de doelstellingen na die zijn ingevuld bij subsidieverleningen. We zoeken hierbij op trefwoorden die verwijzen naar welzijnswerk. De trefwoorden formuleren we op basis van de definities van de verschillende typen welzijnswerk. Hieruit volgt een overzicht een overzicht van subsidieregelingen op basis waar van de subsidies zijn verstrekt. Het gaat daarbij om drie categorieën subsidieverleningen: 1) verleningen die zeker betrekking hebben op welzijnswerk, 2) verleningen waar twijfel over bestaat en 3) verleningen die zeker geen betrekking hebben op welzijnswerk. De beleidsdocumenten/subsidieregelingen waarnaar verwezen wordt bij de verleningen die zeker betrekking hebben op welzijnswerk, vormen met de programmabegroting de basis voor de verdere analyse. Toetsing van norm 2 Na de eerste fase (de toetsing van norm 1) selecteren we specifieke subsidieverleningen.

Uitgangspunt is dat we een representatieve selectie maken van typen welzijnswerk (maatschappelijk werk, ouderenwerk, jongerenwerk en opbouwwerk), aanbieders en de verschillende gronden op basis waarvan subsidie wordt verleend. We vergelijken de doelstelling in de subsidieaanvragen met de doelen uit de bijbehorende subsidieregeling/ actieprogramma/beleidsplan/beleidsnota of direct met de programmabegroting. Toetsing van norm 3 We raadplegen ook subsidieaanvragen waarvoor subsidie is verleend om te achterhalen welke activiteiten er waren gepland. De activiteiten vergelijken we met de doelstellingen van de subsidieregeling dan wel actieprogramma/beleidsnota. We beoordelen of aannemelijk is gemaakt dat de activiteiten bijdragen aan de doelstellingen. Toetsing van norm 4 Vervolgens raadplegen we activiteitenverslagen, tussentijdse rapportages en subsidieverantwoordingen om te achterhalen welke activiteiten er concreet zijn uitgevoerd. Dit vullen we aan met interviews met de uitvoerende organisaties. We beoordelen of de uitgevoerde activiteiten overeenkomen met de activiteiten waarvoor subsidie was aangevraagd.

58

Tot en met de eerste helft 2021 gebruikte de gemeente Den Haag het subsidiesysteem ABBA (Aanvragen, Beoordelen, Beschikken, Afrekenen). Vanaf de tweede helft 2021 heeft de overgang naar een nieuw subsidiesysteem plaatsgevonden genaamd CVS Subsidies (Client-Volg-Systeem). (interview ambtelijke organisatie)

16

Beantwoording van de tweede deelvraag Bij de beantwoording van deze deelvraag hanteren we norm 4 en 5 om het gevoerde beleid te toetsen: Deelvraag 2: In hoeverre is de verantwoording aan de gemeenteraad gebaseerd op de uitgevoerde activiteiten voor welzijnswerk? Norm

Bronnen

Norm 5: De verantwoording van de

•

Subsidievaststellingen

subsidieontvanger richting het college bij

•

Subsidieverantwoordingen

•

Activiteitenverslagen/ rapportages/

vastgestelde subsidies geeft een getrouw59 beeld over de realisatie van de

subsidieverantwoordingen

activiteiten.60

Norm 6: De verantwoordingsinformatie aan 61

de gemeenteraad is herleidbaar en geeft een getrouw62 beeld van de activiteiten en resultaten op het gebied van welzijnswerk.

•

Interviews

•

Programmarekeningen

•

Voortgangsrapportages

•

Subsidieverantwoordingen

•

Eventuele andere brondocumenten

•

Interviews

Toetsing van norm 5 De subsidieverantwoordingen vragen we op bij contactpersonen van de ambtelijke organisatie. We beoordelen of de verantwoordingen goed aansluiten op wat er in de praktijk is uitgevoerd. Voor een inzicht in de uitvoering in de praktijk zullen we interviews houden met betrokkenen, bijvoorbeeld medewerkers van welzijnsinstellingen. Toetsing van norm 6 We analyseren de programmarekeningen en voortgangsrapportages. Daarnaast voeren we een analyse uit op de subsidieverantwoordingen en eventueel andere brondocumenten waarop de overkoepelende verantwoording aan de raad is gebaseerd. Dit vragen we op bij

59

Getrouwheid: juistheid, toereikendheid en volledigheid van de informatie, geschikt voor het doel waarvoor deze wordt verstrekt. Voorts dat de informatie bij de volksvertegenwoordigers en de burger (gebruikers van de verantwoording) geen ander beeld oproept, dan overeenkomt met de feiten. (Kadernota rechtmatigheid 2022, Commissie BBV, augustus 2021, p.48.) 60

Algemene subsidieverordening Den Haag 2014, artikel 20, lid 4. Geraadpleegd op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4; RIS284261 Collegebesluit 'Model-subsidieregeling Den Haag 2015', College van Burgmeester en Wethouders, juli 2015, artikel 6:3b. 61 62

Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) op hoofdlijnen verklaard, Commissie BBV, februari 2020, p 16.

Algemene subsidieverordening Den Haag 2014, artikel 20, lid 4. Geraadpleegd op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4; Kadernota rechtmatigheid 2022, Commissie BBV, augustus 2021, p.48.

17

onze contactpersonen. We beoordelen in hoeverre dit herleidbaar is en een getrouw beeld geeft van activiteiten en resultaten op het gebied van welzijnswerk en of de verantwoording (ook) betrekking heeft op andere beleidsterreinen, zoals Sport en Onderwijs.

Beantwoording van de derde deelvraag Bij de beantwoording van deze deelvraag hanteren we norm 6 om het beleid te toetsen. Deelvraag 3: In hoeverre sluit de verantwoording aan de gemeenteraad aan op de algemene beleidsdoelen voor welzijnswerk? Norm

Bronnen

Norm 7: De verantwoording aan de

•

Beleidsnota's

gemeenteraad biedt inzicht in de mate

•

Voortgangsrapportages

•

Programmabegrotingen

•

Programmarekeningen

waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd.63

Toetsing van norm 7 Voor de beantwoording van deelvraag 3 vergelijken we de verantwoording in de voortgangsrapportages en programmarekeningen met de doelen uit de beleidsnota's en programmabegrotingen.

3.4 Geplande datum van publicatie: Mei 2023 Hieronder staat de planning van het onderzoek. Onderzoeksopzet

Vaststelling april 2022

Uitvoeren onderzoek

April 2022 - Okt 2022

Opstellen feitenrapport

Okt 2022 - Nov 2022

Vaststellen feitenrapport voor ambtelijke controle Feitelijk wederhoor

Dec 2022

Vaststellen feitenrapport na ambtelijke controle Opstellen bestuurlijk rapport

Feb 2023

Vaststellen bestuurlijk rapport voor bestuurlijke reactie Bestuurlijk wederhoor

Apr 2023

Publicatie

Mei 2023

Dec 2022 - Jan 2023

Mrt 2023 - Apr 2023

Apr 2023 - Mei 2023

63

Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten, artikel 25. Geraadpleegd op https://wetten.overheid.nl/BWBR0014606/2019-07-01.

18

BIJLAGEN 1. Wet- en regelgeving In deze bijlage lichten we de wet- en regelgeving toe die relevant is voor welzijnswerk.

Welzijnswet De Welzijnswet 1994 was tot 2007 van kracht.64 Daarin werd het welzijnsbeleid als volgt gedefinieerd: "De gezamenlijke inspanning van de overheden op maatschappelijk en sociaalcultureel terrein, die tot doel heeft, in samenwerking met het particulier initiatief en andere betrokkenen: 1. de ontplooiingsmogelijkheden van mensen te vergroten en hun zelfredzaamheid alsmede hun deelname aan de samenleving te stimuleren mede om te voorkomen dat mensen in een achterstandspositie geraken; 2. de personen die in een achterstandspositie zijn geraakt mogelijkheden te bieden hun positie te verbeteren; 3. het welbevinden van personen in de samenleving op andere wijze te bevorderen."65 Het welzijnsbeleid werd via de Welzijnswet vanuit het Rijk bepaald.66 De gemeente was verantwoordelijk voor het uitvoerend werk op het terrein van welzijn: "Het geheel van maatschappelijke en sociaal-culturele activiteiten, rechtstreeks gericht op personen of groepen van personen in de samenleving".67

Wet maatschappelijke ondersteuning 2007 Met de komst van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in 2007 ging de Welzijnswet op in de Wmo. Hierdoor heeft welzijn een verdere verbreding en verdieping in definitie gekregen met maatschappelijke doelen zoals zelfredzaamheid, participatie en sociale cohesie.68 In tegenstelling tot de Welzijnswet, is de Wmo "een kaderwet waarbij het Rijk slechts de kaders aangeeft en gemeenten beleidsvrijheid kregen om hieraan invulling te geven. Gemeenten werden verantwoordelijk voor zowel het beleid als de uitvoering".69 De

64

Welzijnswet 1994. Geraadpleegd op https://wetten.overheid.nl/BWBR0006705/2006-03-08/.

65

Welzijnswet 1994, artikel 1, lid b. Geraadpleegd op https://wetten.overheid.nl/BWBR0006705/2006-03-08/.

66

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 13. 67

Welzijnswet 1994, artikel 1, lid c. https://wetten.overheid.nl/BWBR0006705/2006-03-08/.

68

Beantwoording informatie-uitvraag rekenkamer, 9 februari 2022.

69

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 13.

19

Wmo is "erop gericht burgers op hun eigen vermogens aan te spreken, te stimuleren en in beweging te laten komen".70

Decentralisaties taken en verantwoordelijkheden sociaal domein Met de invoering van de Participatiewet, de Wmo 2015 en de Jeugdwet in 2015 is de verdere decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden naar gemeenten in het sociaal domein doorgezet. Gemeenten werden in het sociaal domein verantwoordelijk voor nieuwe taken en doelgroepen.71 Zo is welzijn als maatschappelijk doel verrijkt met onder andere meedoen naar vermogen en zelfstandig functioneren van jeugdigen met een beperking.72

70

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 13. 71

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 13. 72

Beantwoording informatie-uitvraag rekenkamer, 9 februari 2022.

20

2. Ontwikkelingen Haags welzijnswerk De ontwikkelingen in wet- en regelgeving hebben effect op de samenleving. Zo is volgens het college van de gemeente Den Haag "het beroep op de reguliere basisvoorzieningen, in het bijzonder op het welzijnswerk, toegenomen".73 Het college is daarom vanaf 2008 de nadruk gaan leggen op wijkgerichte interventies met meer sturing op effect en resultaat. In het Uitvoeringsprogramma Welzijn 2011-2014 is het college met een wijkgerichte aanpak gaan werken. Volgens het college werd daarmee integraal werken een belangrijke doelstelling. Dat resulteerde in minder gespecialiseerde beroepsgroepen binnen het welzijnswerk.74 In de collegeperiode 2015-2018 heeft het college het beleid van het professioneel welzijnswerk geborgd in het Actieprogramma informele zorg 2015-2018 en het beleidsplan Jeugd 20182020.75 Dit laatste is verlengd tot 2022. Het welzijnsbeleid is volgens het college de afgelopen decennia veel in beweging geweest. Het college is daarom van mening dat "de tijd is aangebroken om het beleidskader voor welzijn te herijken passend bij de huidige vraagstukken."76 Met het beleidsplan Welzijnswerk zet het college de belangrijkste kaders neer. Dit beleidsplan is in november 2021 vastgesteld en moet nu worden ingevoerd.

Aanbieders van welzijnswerk in Den Haag Het college benoemt in zijn beleidsplan Welzijnswerk specifieke aanbieders van professioneel welzijnswerk77. Met professioneel welzijnswerk bedoelt het college de Haagse welzijnsinstellingen die "worden gesubsidieerd vanuit het beschikbare budget voor de activiteiten zoals opgenomen in het beleidsplan Welzijnswerk".78 Het gaat om vier welzijnsorganisaties en vier zelfstandige buurthuizen die samen gebiedsgericht welzijnswerk aanbieden. De vier welzijnsorganisaties bieden ook individuele dienstverlening aan via 'Servicepunten XL' in verschillende wijken. Het college geeft aan dat de professionele welzijnsinstellingen HBO-gediplomeerde sociaal werkers inzetten die een expertise hebben in kinder-, jeugd- en jongerenwerk, opbouwwerk,

73

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 13. 74

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 13. 75

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 16. 76

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 16. 77

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 17. 78

Beantwoording informatie-uitvraag rekenkamer, 9 februari 2022.

21

ouderenwerk of maatschappelijk werk.79 Volgens het college hebben deze professionals een passende achtergrond (zoals o.a. culturele maatschappelijke vorming, maatschappelijk werk, pedagogiek). Figuur 5 toont de vier welzijnsorganisaties en vier zelfstandige buurthuizen die het college in zijn beleidsplan Welzijnswerk als aanbieders van professioneel welzijnswerk in Den Haag beschouwt.80

Figuur 5 Aanbieders van professioneel welzijnswerk zoals genoemd in het beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024. Stichting Mooi bedient de stadsdelen Escamp en Laak, Stichting VÓÓR Welzijn de stadsdelen Haagse Hout, Leidschenveen-Ypenburg, Loosduinen en Segbroek, Stichting Zebra het stadsdeel Centrum en Stichting Welzijn Scheveningen het stadsdeel Scheveningen. De eerste drie stichtingen zijn werkmaatschappijen van Stichting Xtra en zijn per 1 januari 2022 gefuseerd in één nieuwe werkmaatschappij genaamd WijkZ.81

Typen welzijnswerk In het beleidsplan Welzijnswerk worden voor welzijnswerk verschillende typen werkzaamheden onderscheiden. Het gaat daarbij om individuele cliëntondersteuning en gebiedsgericht welzijnswerk. Binnen individuele cliëntondersteuning onderscheidt de gemeente 'ouderenwerk' en 'maatschappelijk werk' en binnen gebiedsgericht welzijnswerk 'opbouwwerk en 'jongerenwerk': •

Individuele cliëntondersteuning vanuit Servicepunten XL: de ambitie van de gemeente is dat inwoners van Den Haag zoveel als mogelijk zelfredzaam zijn en - naar vermogen -

79

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 52. 80

Beantwoording informatie-uitvraag rekenkamer, 9 februari 2022.

81

Wijkz, website Servicepunt XL, (datum onbekend), https://servicepuntxl.nl/welkom-bij-mooi-welzijn/, geraadpleegd op: 14 maart 2022.

22

kunnen participeren in de samenleving. Inwoners die daarbij professionele hulp en ondersteuning nodig hebben, kunnen volgens het beleidsplan terecht bij de 'Servicepunten XL'. Ieder stadsdeel heeft minimaal één Servicepunt XL. Aangegeven wordt dat vanuit deze Servicepunten XL maatschappelijk werkers en ouderenconsulenten informatie, advies en kortdurende psychologische, sociale en praktische ondersteuning bieden. En waar nodig doorverwijzen naar algemene voorzieningen in de buurt of naar specialistische hulp en ondersteuning. Kwetsbare bewoners met een hulpvraag worden door de servicepuntmedewerkers gekoppeld aan vrijwilligers die in deze vraag kunnen voorzien.82 Er wordt daarbij in het beleidsplan onderscheid gemaakt in ouderenwerk en maatschappelijk werk: o

Ouderenwerk: Vanuit de Servicepunten XL vinden volgens het beleidsplan signalerende huisbezoeken bij ouderen plaats. In een filmpje op de website van de servicepunten XL wordt verteld dat Haagse ouderen vanaf 75 jaar en bij 80, 85 en 90 jaar een brief krijgen van de gemeente of zij daar behoefte aan hebben. 83 De ouderenconsulenten zouden dan bij de oudere thuis kijken wat er nodig is om zelfstandig te kunnen blijven wonen, maar ook met de oudere in gesprek gaan over welzijn in bredere zin. Ouderen zouden ook uit eigen initiatief bij een servicepunt terecht kunnen voor en gesprek met een ouderenconsulent. Vanuit de Servicepunten XL worden aldus de website ook diverse activiteiten georganiseerd voor ouderen om actief te zijn en mee te doen.

o

Maatschappelijk werk: Alle volwassenen die in een moeilijke situatie zitten, kunnen aldus de website van de servicepunten XL, terecht bij de maatschappelijk werkers van de servicepunten voor een gesprek, eventueel gevolgd door een traject. Een 'moeilijke situatie' dient hier breed te worden opgevat. Het kan gaan over diverse zaken zoals mentale klachten, geldzorgen, relatieproblemen of opvoedingsproblemen. In een filmpje op de website84 wordt verteld dat de cliënt kan worden doorverwezen door de huisarts, maar dat cliënten ook zonder verwijzing bij de maatschappelijk werkers terecht kunnen. Vanuit de Servicepunten XL worden volgens de website ook diverse activiteiten georganiseerd voor volwassenen om sociale contacten op te bouwen.

•

Gebiedsgericht welzijnswerk: o

Opbouwwerk: De ambitie van de gemeente is dat Hagenaars zich thuis voelen in hun wijk, in staat zijn zichzelf te organiseren en een bijdrage willen leveren aan de fysieke

82

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 37. 83

Servicepunt XL Senior, https://youtu.be/C33qJDFW6EU, geraadpleegd: 24 maart 2022.

84

Servicepunt XL Volwassen, https://youtu.be/sld8M9tDQs4, geraadpleegd: 24 maart 2022.

23

en sociale leefbaarheid. Hiermee wil de gemeente Den Haag bouwen aan een veerkrachtige samenleving waarin mensen naar elkaar omkijken, gemeenschapszin ervaren en zich thuis voelen. Volgens het beleidsplan Welzijnswerk ondersteunen opbouwwerkers van de gemeente bewoners die een initiatief hebben en brengen hen in contact met partijen die kunnen helpen bij het realiseren van het initiatief. Opbouwwerkers zouden daarmee bewonersparticipatie en zelforganisatie in Haagse wijken faciliteren.85 o

Kinder-, jeugd-, meiden- en jongerenwerk (hierna jongerenwerk): De ambitie van de gemeente is dat zoveel mogelijk Haagse jeugdigen veilig kunnen opgroeien in een omgeving waar ze worden erkend en gewaardeerd, de kans krijgen om zich zo goed mogelijk te ontwikkelen, in staat zijn kansen te grijpen, verantwoordelijkheid te nemen en hiermee voldoende worden voorbereid op een volwassen bestaan. Jongerenwerkers signaleren volgens het beleidsplan eventuele problemen bij kinderen/jeugdigen/jongeren en schakelen zo nodig zwaardere ondersteuning in bij samenwerkingspartners zoals de politie en jeugdzorg.86 Jongerenwerkers moeten volgens het beleidsplan Welzijnswerk zichtbaar zijn in de wijk en een vertrouwensband met jongeren (4 tot 27 jaar) opbouwen door 'outreachend'87 te werken vanuit club- en buurthuizen. Vanuit de eerder genoemde Servicepunten XL en vanuit zelfstandige buurthuizen worden volgens het beleidsplan activiteiten in het vrijetijdsdomein van kinderen/jeugdigen en jongeren georganiseerd.88 Voor de leefdomeinen onderwijs, werk en wonen wordt gesteld dat andere partijen aan zet zijn.

85

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 26. 86

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 36. 87

"Outreachend werken is een werkwijze die uit gaat van een actieve benadering en is gericht op het bevorderen van welzijn. De werker vertrekt vanuit de participatieve basishouding en richt zich op kwetsbare doelgroepen die niet of ontoereikend bereikt worden door het huidige dienst- , hulp- en zorgverleningsaanbod. Dit door zich te begeven in hun leefwereld met erkenning van de daar geldende waarden en normen. Met outreachend werken streeft men naar een wederzijdse afstemming tussen de doelgroep, hun netwerk, het maatschappelijk aanbod en de ruimere samenleving". (Reach Out! Praktijkboek voor outreachend werken, S. Beelen, J. De Maeyer C. Dewaele, et al., LannooCampus, 2 september 2014). 88

RIS310647 Raadsvoorstel 'Versterken & Verbinden: Beleidsplan Professioneel Welzijnswerk 2021-2024', College van Burgmeester en Wethouders, 30 november 2021, p. 31.

24

3. De voor dit onderzoek relevante onderdelen van de gemeentelijke organisatie In Den Haag zijn de kaders voor subsidies voor welzijnswerk op stedelijk niveau geformuleerd. Subsidieverzoeken worden beoordeeld en gehonoreerd door stadsdelen (onderdeel van de Dienst Publiekszaken) gezamenlijk met de Dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn (OCW).89 De Dienst Publiekszaken (DPZ) heeft onder andere als kernopgave om de leefbaarheid en participatie in de wijken te bevorderen.90 Dit is belegd bij het Bureau Stadsdelen & Wijken. OCW is naast welzijn verantwoordelijk voor de beleidsterreinen sport, cultuur, stedelijk onderwijs, volksgezondheid (GGD), jeugd, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en Veilig Thuis Haaglanden.91 Welzijnswerk valt onder het vakdomein Vitale Stad. Dit vakdomein omvat het werk dat erop is gericht om Hagenaars in elke levensfase te ondersteunen en stimuleren in hun welzijn en gezondheid.92 Naast de twee diensten is het Centraal Subsidiebureau (CSb) voor ons onderzoek een relevant onderdeel van de gemeentelijke organisatie. CSb heeft een ondersteunende, adviserende en controlerende rol in het subsidieproces van verlenen tot vaststellen.93 We zullen voor ons onderzoek gebruik maken van het subsidiesysteem van CSb.

89

Verhoudingen verhelderen: Onderzoek naar het functioneren van de welzijnsorganisaties van Xtra en het samenspel met de gemeente Den Haag, M. van Twist, I. de Jong, P. Ophoff, et al., Nederlandse Organisatie voor Openbaar Bestuur (NSOB), 5 oktober 2020, p. 14. 90

Intranet Gemeente Den Haag.

91

De gemeentelijke organisatie, website Gemeente Den Haag, (datum onbekend), https://www.denhaag.nl/nl/bestuur-enorganisatie/gemeentelijke-organisatie/de-gemeentelijke-organisatie.htm, geraadpleegd op: 14 maart 2022. 92

Intranet Gemeente Den Haag.

93

Intranet Gemeente Den Haag.

25

4. Verantwoording over de verkenning en het onderzoek In deze bijlage geven we een verantwoording over de verkenning die heeft geleid tot deze onderzoeksopzet en geven we een verantwoording van het onderzoek dat zal worden uitgevoerd.

Verkenning Voor deze verkenning zijn verschillende openbare bestuurlijke documenten geraadpleegd. Deze documenten staan in de literatuurlijst in bijlage 6 en zijn te herkennen aan de toevoeging `RIS`. Daarnaast hebben we het openbare subsidieregister geraadpleegd.94 Ook hebben we met verschillende ambtenaren gesproken die een rol hebben binnen het thema subsidies en welzijnswerk. Zoals in het onderzoeksprotocol van de rekenkamer is beschreven zijn deze interviews en de verslagen daarvan vertrouwelijk. Vanuit de diensten OCW en DPZ zijn twee ambtelijk contactpersoon voor de verkenning aangewezen. De projectleider van deze verkenning heeft de contactpersonen regelmatig geïnformeerd over de voortgang en planning van het onderzoek.

Onderzoek In opdracht van het bestuur van de rekenkamer Den Haag wordt dit onderzoek uitgevoerd door een onderzoeksteam bestaande uit een projectleider/senior onderzoeker en een onderzoeker. Daarnaast zijn de secretaris en plaatsvervangend secretaris van de rekenkamer als klankbord betrokken bij het onderzoek. Het onderzoeksteam bestaat uit: Sarike Verbiest – Projectleider en senior onderzoeker Souhaib ben Kchouh – onderzoeker Doris Bukman – onderzoeksstagiaire Thijs Bosma – Plaatsvervangend secretaris Arjan Wiggers – Secretaris Ditzelfde team was verantwoordelijk voor de uitvoering van de verkenning die heeft geleid tot deze onderzoeksopzet. Op onze website kunt u meer lezen over de teamleden: www.rekenkamerdenhaag.nl/wie-zijn-wij/ambtelijke_staf. Vanuit het bestuur van de rekenkamer is er een portefeuillehouder aangewezen. Voor dit onderzoek is dat Pauline Reeuwijk. Op onze website leest u meer over Pauline Reeuwijk: www.rekenkamerdenhaag.nl/wie-zijn-wij.

94

Subsidieregister Gemeente Den Haag, website Gemeente Den Haag, https://subsidieregister.denhaag.nl/lijst, geraadpleegd: februari en maart 2022.

26

Het onderzoek wordt uitgevoerd volgens het onderzoeksprotocol van de rekenkamer. In dit protocol is de procedure vastgelegd die de rekenkamer Den Haag hanteert bij het uitvoeren van haar onderzoek. Het onderzoeksprotocol is te vinden op onze website: www.rekenkamerdenhaag.nl/wat-doet-de-rekenkamer.

27

5. Definities In deze bijlage geven we een definitie van de begrippen die we in het onderzoek hanteren. De begrippen zijn geordend op alfabetische volgorde. •

Aanbieder: organisatie die diensten en voorzieningen aanbiedt om het welzijn van mensen te bevorderen.

•

Beleidsdoelen: hiermee bedoelen we de strategische doelen van de gemeente zoals die staan beschreven in de programmabegroting, actieprogramma's en beleidsnota's.

•

Bestuurlijk wederhoor: het bestuurlijk rapport met conclusies en aanbevelingen wordt door de rekenkamer aan het college voorgelegd ter gelegenheid om daar op te reageren.95

•

Doelen bij de subsidieaanvraag: hiermee bedoelen we dat wat in een subsidieaanvraag benoemd staat als doel.

•

Doelen bij de subsidieverlening: hiermee bedoelen de doelen van de subsidieregeling/actieprogramma/beleidsnota op basis waarvan subsidie is verleend.

•

Feitelijk wederhoor: de rekenkamer voert het onderzoek uit en stelt een feitenrapport met voorlopige bevindingen op. Het feitenrapport met voorlopige bevindingen wordt ter verificatie teruggelegd bij de gemeentesecretaris en indien van toepassing eveneens bij de in het onderzoek betrokken instellingen.96

•

Gerapporteerde resultaten: hiermee bedoelen we het in de subsidieverantwoording beschreven resultaat van de doelstellingen waarvoor de subsidie is aangevraagd.

•

Programmabegroting: jaarlijks document waarin voor de komende vier jaar o.a. de te realiseren programma's zijn opgenomen. Per programma wordt de doelstelling toegelicht, de wijze waarop ernaar gestreefd zal worden die te bereiken en de raming van baten en lasten.97

•

Programmarekening: de jaarlijkse verantwoording over de realisatie van het beleid in het afgelopen jaar. De programmaverantwoording biedt per programma inzicht in de mate

95

Onderzoeksprotocol Rekenkamer - Gemeente, Rekenkamer Den Haag, mei 2020, p.2. Geraadpleegd op: https://www.rekenkamerdenhaag.nl/wp-content/uploads/2020/05/Onderzoeksprotocol-gemeente.pdf 96

Onderzoeksprotocol Rekenkamer - Gemeente, Rekenkamer Den Haag, mei 2020, p.2. Geraadpleegd op: https://www.rekenkamerdenhaag.nl/wp-content/uploads/2020/05/Onderzoeksprotocol-gemeente.pdf 97

Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, artikel 8, geraadpleegd op 24 maart 2022. wetten.nl Regeling - Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten - BWBR0014606 (overheid.nl).

28

waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd, de wijze waarop getracht is de beoogde maatschappelijke effecten te bereiken en de gerealiseerde baten en lasten.98 •

Subsidie: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.99 De Algemene wet bestuursrecht, de algemene subsidieverordening, subsidieregelingen en specifieke subsidieverordeningen vormen samen de wettelijke basis om subsidie te verstrekken.100

•

Subsidieaanvraag: de schriftelijke aanvraag die de aanvrager van subsidie indient bij de gemeente.

•

Subsidieregeling: krachtens de algemene subsidie verordening Den Haag door het college vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, die van toepassing zijn in het geval van verstrekken van een bepaalde subsidie101.

•

Subsidievaststelling: schriftelijk besluit van het college tot vaststelling van het subsidiebedrag.

•

Subsidieverantwoording: de schriftelijke aanvraag van de subsidieontvanger tot vaststelling van de subsidie aan het college. De aanvraag tot vaststelling bevat o.a. een inhoudelijk verslag en een overzicht van de activiteiten en die hieraan verbonden uitgaven en inkomsten.102

•

Subsidieverlening: als de subsidieaanvraag wordt goedgekeurd, verleent het college de subsidie middels een beschikking. Het besluit tot verlenen van de subsidie vermeldt de subsidievorm en, voor zover dit niet is bepaald bij de ASV of subsidieregeling, de wijze waarop de verantwoording van de te ontvangen subsidie plaatsvindt.103

•

Uitgevoerde activiteiten: hiermee bedoelen de wijze waaropde werkzaamheden waar de subsidieaanvrager de verleende subsidie in de praktijk voor heeft gebruikt.

98

Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, artikel 15, geraadpleegd op 24 maart 2022. wetten.nl Regeling - Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten - BWBR0014606 (overheid.nl). 99

Algemene wet bestuursrecht, artikel 4:21, lid 1. Geraadpleegd op https://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/2022-03-02.

100

RIS305416 Raadsvoorstel 'Kadernota subsidiebeleid Den Haag 2020 - 2023', College van Burgmeester en Wethouders, maart 2020, p. 6. 101

Algemene subsidieverordening Den Haag 2014, artikel 1, geraadpleegd op 24 maart 2022. https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4. 102

Algemene subsidieverordening Den Haag 2014, hoofdstuk 6, geraadpleegd op 24 maart 2022. https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4. 103

Algemene subsidieverordening Den Haag 2014, artikel 13, geraadpleegd op 24 maart 2022. https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4.

29

•

Verantwoording aan de raad: hiermee bedoelen we de tekst in de voortgangsrapportages en programmarekening over de mate waarin de beleidsdoelen uit beleidsnota's/actieprogramma's en de programmabegroting zijn gerealiseerd.

•

Voortgangsrapportages: (tussentijdse) evaluaties van beleid, bijvoorbeeld een subsidieregeling, die gepresenteerd worden aan de raad.

•

Welzijn: “De mate waarin mensen naar wens en vermogen deelnemen aan de samenleving”. 104

•

Welzijnslandschap: het geheel aan aanbieders, diensten en voorzieningen wat betreft welzijnswerk.

•

Welzijnsorganisatie: gesubsidieerde organisatie die diensten levert om het welzijn van inwoners van Den Haag te bevorderen en daarmee een publieke taak vervult in het sociaal domein.

•

Welzijnswerk: “Het bevorderen van welzijn van mensen en het op maat aanbieden van diensten en voorzieningen”.105

104

RIS302816 Commissiebrief ‘Contourennota Herstructurering Welzijn 2019-2022’, Commissie Samenleving, 17 juni 2019, p. 4.

105

RIS302816 Commissiebrief ‘Contourennota Herstructurering Welzijn 2019-2022’, Commissie Samenleving, 17 juni 2019, p. 4.

30

6. Bronvermeldingen Algemene subsidieverordening Den Haag 2014. Geraadpleegd op https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR323035/4. Algemene wet bestuursrecht. Geraadpleegd op https://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/2022-03-02. Beantwoording informatie-uitvraag rekenkamer, 9 februari 2022. Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten. Geraadpleegd op https://wetten.overheid.nl/BWBR0014606/2019-07-01. Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) op hoofdlijnen verklaard, Commissie BBV, februari 2020. De commissie samenleving, website Gemeente Den Haag, 30 maart 2018. https://www.denhaag.nl/nl/bestuur-en-organisatie/gemeenteraad/commissiesamenleving.htm. De gemeentelijke organisatie, website Gemeente Den Haag, (datum onbekend), https://www.denhaag.nl/nl/bestuur-en-organisatie/gemeentelijke-organisatie/degemeentelijke-organisatie.htm, geraadpleegd op: 14 maart 2022. De rekeningencommissie, website Gemeente Den Haag. 7 april 2017. https://www.denhaag.nl/nl/bestuur-enorganisatie/gemeenteraad/rekeningencommissie.htm Evaluatie subsidiebeleid, Rekenkamercommissie Waterschap Rivierenland, 7 februari 2020. Kadernota rechtmatigheid 2022, Commissie BBV, augustus 2021. Onderzoek naar subsidiebeleid, Rekenkamercommissie Gemert-Bakel en Laarbeek, 14 mei 2019. Onderzoeksprotocol Rekenkamer - Gemeente, Rekenkamer Den Haag, mei 2020.