RIS311261 Versterken regie op participatie bij de fysiek-ruimtelijke ontwikkeling van de stad

Typ tekstTyp tekstTyp tekst

Anne Mulder Wethouder van Financiën en Stadsontwikkeling

040

Retouradres: Postbus 12600, 2500 DJ Den Haag

Ons kenmerk

Aan de voorzitter van de commissie Ruimte

DSO/10225319 RIS311261 Contactpersoon

Eveline Vos Dienst

Dienst Stedelijke Ontwikkeling Afdeling

Juridische Planvorming en Omgevingsrecht Telefoonnummer Datum

14070

25 januari 2022

E-mailadres

eveline.vos@denhaag.nl Onderwerp

Versterken regie op participatie bij de fysiek-ruimtelijke ontwikkeling van de stad

Geachte voorzitter, Op 14 december 2020 bent u geïnformeerd over het programma Haags Samenspel (RIS306921) dat erop gericht is de kwaliteit van participatie over de hele linie in Den Haag te verbeteren. Op 31 maart is er met u over gesproken in een werkbespreking en inmiddels heeft u ook een Voortgangsrapportage Haags Samenspel 2021 ontvangen. In december is aangekondigd u te zullen informeren over het versterken van participatie bij de grote gebiedsontwikkelingen. De inhoud van deze brief verstrekt u inzicht in de acties die gericht zijn op het versterken van participatie bij de fysieke-ruimtelijke ontwikkeling van de stad voor heel Den Haag en in het bijzonder de grote gebiedsontwikkelingen. Hierover bent u ook geïnformeerd met de Roadmap Participatieverordening (RIS310732) die 2 december jongstleden in de commissie Samenleving is besproken. In de brief wordt achtereenvolgens ingegaan op: 1. Waarom de participatie bij stedelijke ontwikkeling wordt versterkt; 2. Vanuit welke grondhouding er op dit moment wordt gewerkt aan participatie bij stedelijke ontwikkeling; 3. Wat er de komende periode wordt gedaan om participatie bij stedelijke ontwikkeling te versterken. 1.

Waarom de participatie bij stedelijke ontwikkeling versterken?

Complexiteit stedelijke ontwikkeling Den Haag groeit hard en dat betekent dat er in de fysieke leefomgeving de komende jaren veel staat te gebeuren. In het bijzonder in de grote gebiedsontwikkelingen Binckhorst, CS/Laan van NOI, HS/Laakhavens en Zuidwest worden veel woningen, kantoren en andere functies bijgebouwd. Gelijktijdig wordt er gewerkt aan net zulke urgente opgaves op het gebied van energie, klimaat en mobiliteit. Dit maakt dat het aantal belangen en belanghebbenden sterk toeneemt. Het achterhalen en meewegen van al deze belangen is nog belangrijker geworden voor de ontwikkeling van goede plannen en producten met gedragen en langdurige kwaliteit. Deze complexiteit vraagt nadrukkelijker om de inbreng van belanghebbenden via participatie.

Gemeente Den Haag

Spui 70 Den Haag

Postbus 12600 2500 DJ Den Haag

T 14070 www.denhaag.nl

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

DSO/10225319

Bewoners, maar ook ondernemers, overheden, eigenaren, coöperaties en anderen zijn belanghebbend en noodzakelijk voor de ontwikkeling en uitvoering van plannen. Beter laten zien wat de gemeente doet en aandacht hebben voor zorgen bij raad en bewoners Vanuit sommige bewoners en raadsleden worden zorgen geuit over de kwaliteit van participatie bij stedelijke ontwikkeling in Den Haag, getuige ook de omarmde moties in het afgelopen jaar. Bij hen is de indruk dat er als gemeente niet goed geluisterd wordt naar hetgeen het bij bewoners echt om gaat, welke (omgevings-)waarden zij belangrijk vinden (en willen behouden en/of gerealiseerd willen zien), dat er niet voldoende aangestuurd wordt op participatie bij fysiek-ruimtelijke ontwikkelingen en er onvoldoende rekening wordt gehouden met bewonersbelangen. En als eerdergenoemden wel heeft plaatsgevonden, dan zouden de gemaakte afspraken met de gemeente niet altijd worden nagekomen. Er is behoefte aan meer grip, transparantie en duidelijke procesafspraken. Het ontbreken hiervan is niet goed voor een gezonde en veerkrachtige relatie tussen gemeente, bewoners en andere belanghebbenden en initiatiefnemers. Dit vraagt om nadrukkelijker aandacht voor participatie en ook het nadrukkelijker voor het voetlicht brengen wat er allemaal gebeurt aan participatie, want er gebeurt al heel veel.

Daarnaast moet helder zijn wat er in welk project/ontwikkeling onder participatie wordt verstaan. De mate van meebeslissen/meepraten is maatwerk. Gemeente niet altijd aan het stuur Ten aanzien van de ontwikkeling van publiekrechtelijke kaders of bij projecten op gemeentelijk (mede)initiatief zit de gemeente zelf aan het stuur bij participatie. Maar in veel gevallen (vooral bij stedelijke ontwikkeling) zit de gemeente maar beperkt of helemaal niet aan het stuur en ligt de verantwoordelijk voor participatie bij een particuliere initiatiefnemer. Belanghebbenden verwachten ook in deze gevallen dat er rekening met hen wordt gehouden in het ontwerp van een bouwplan en bij de toetsing ervan. Veelal kijken ze naar de gemeente om de kwaliteit van de participatie te waarborgen. In die gevallen gaat het er niet om dat de gemeente de participatie van initiatiefnemers overneemt, maar wel dat er zoveel mogelijk erop gestuurd wordt dat het daadwerkelijk plaatsvindt. Dit vraagt om nadrukkelijker aandacht voor de manier waarop initiatiefnemers worden gemotiveerd om op professionele wijze participatie in te zetten. Omgevingswet vraagt om heroriëntatie op participatie Volgens de huidige planning gaat per 1 juli 2022 de Omgevingswet van kracht. De introductie van deze wet heeft ook gevolgen voor de wijze waarop er op gemeentelijk niveau met participatie bij stedelijke ontwikkeling wordt ingezet.

Zowel op het niveau van gemeentelijke kaders via de omgevingsvisie en het omgevingsplan als ten aanzien van particulier initiatiefnemer via de omgevingsvergunning. De Omgevingswet geeft daarmee aanleiding en momentum om onze grondhouding en afspraken ten aanzien van participatie te herzien en te versterken. Dit wordt gezien als een kans en er zal ook met u het gesprek worden gevoerd over vernieuwd participatiebeleid. Het instellen van een duale werkgroep over bindend advies en de verplichte participatie past in dat streven. Een gemeente kan niet altijd iedereen tevredenstellen Participatie betekent niet dat iedereen blij is met het eindresultaat. Er is vrijwel altijd sprake van een afweging tussen tegengestelde belangen waarbij niet iedereen zijn zin kan krijgen. Juist daarom is het van belang dat er transparant getoond wordt hoe de verschillende belangen zijn meegenomen en meegewogen, zodat belanghebbenden kunnen zien dat er sprake is van een weloverwogen besluit. Bij goede participatie zijn de deelnemers wel positief over het proces, ook als ze ontevreden zijn over de uitkomst.

2/7

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

DSO/10225319

2.

Vanuit welke grondhouding wordt er gewerkt aan participatie bij stedelijke ontwikkeling?

“De stad maken we samen. We zorgen voor gedegen participatietrajecten met duidelijke spelregels. De betrokkenheid van bewoners en bedrijven is daarin cruciaal, net als draagvlak en vertrouwen uit wijken. De gemeente heeft de leiding in de participatietrajecten bij ruimtelijke ontwikkelingen. We versterken de bewonersparticipatie, maken participatietrajecten beter bekend en laagdrempeliger. (…) Bouwprocessen maken we transparanter voor bewoners en de gemeenteraad. Er komt een leidraad voor participatie, inspraak en communicatie bij stedelijke ontwikkelingen. Bij elke ontwikkeling is het de gemeenteraad en de stad helder wanneer inspraak en besluitvormingsmomenten mogelijk zijn.” Deze passage uit het coalitieakkoord onderstreept het belang dat dit college hecht aan participatie in de fysiek-ruimtelijke ontwikkeling van Den Haag. De bestaande inspraak- en participatieverordening 2012 en verschillende project specifieke stukken zoals de Leidraad Participatie Binckhorst (RIS303172) en het Communicatie en participatieplan CID (RIS303004) formuleren belangrijke uitgangspunten die het college hanteert. De rode draad in alle stukken zijn de volgende uitgangspunten: -

-

-

-

Goede participatie leidt tot verhoogde kwaliteit in producten, projecten en besluitvorming. De tijdige inbreng van belanghebbenden kan zorgen voor nieuwe ideeën en andere perspectieven die de kwaliteit van het project ten goede komen. Daarnaast draagt goede participatie bij aan een gezonde, veerkrachtige relatie en onderling vertrouwen tussen gemeente, bewoners en andere belanghebbenden, en initiatiefnemers. Participatie en inspraak zijn twee verschillende dingen. Via inspraak kunnen belanghebbenden aan het eind van het planproces hun zienswijze geven over een plan dat gereed is voor bestuurlijke besluitvorming. Bij participatie gaat het meer aan het begin van het planproces om het uitwisselen van ideeën tussen burgers, gemeente en initiatiefnemer voordat er sprake is besluitvorming. Via een open en evenwichtige samenwerking wordt er gekomen tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering of evaluatie van beleid. Als gemeente wordt er van begin tot eind helder en transparant gecommuniceerd over: samenhang, proces en invloed. Bij ieder traject wordt de opbrengst van participatie inzichtelijk, de gemeente geeft aan hoe dit wordt opgepakt en welke afwegingen daarbij een rol spelen. Bij participatie is niet iedereen tevreden met het eindresultaat. Belangen zullen nooit naar ieders tevredenheid kunnen worden gediend.

Soms weegt het algemeen belang zwaarder dan het individueel belang, maar deze afweging wordt inzichtelijk gemaakt. De gemeente wil sturen op inclusieve participatieprocessen wat betekent dat er geen genoegen wordt genomen met de betrokkenheid van alleen zij die gemakkelijk hun eigen weg vinden. Conform de participatieverordening wordt de bestaande participatieladder gehanteerd, waarbij er afhankelijk van de inhoud en de impact van het project en product wordt gekozen voor raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen.

Het college onderschrijft deze uitgangspunten nog steeds. De mogelijkheid bestaat dat deze grondhouding nog onvoldoende eenduidig en voor iedereen inzichtelijk is vastgelegd, dat de vertaling van de grondhouding naar de praktijk niet afdoende is en dat er nog meer gestuurd kan worden bij particuliere initiatiefnemers op het omarmen van deze grondhouding. Als gemeente wordt hier de komende tijd nog meer op ingezet.

3/7

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

DSO/10225319

3.

Wat wordt er komende tijd gedaan om de participatie bij stedelijke ontwikkeling te versterken?

De komende tijd wordt er een flinke slag gemaakt met het versterken van participatie bij de fysiek ruimtelijke ontwikkeling van de stad. De eerste belangrijke stappen worden voorbereid. Dit verloopt via twee sporen. In de eerste plaats wordt het goede voorbeeld gegeven bij producten en projecten waar de gemeente zelf voor aan de lat staat. Denk aan producten zoals gebiedsvisies, gebiedsagenda’s, omgevingsvisie, omgevingsplan en nota’s van uitgangspunten. Daarnaast wordt er getracht steviger te sturen op participatie bij projecten van particuliere initiatiefnemers. Hierbij heeft de gemeente een formele rol als bevoegd gezag, maar ook wordt naar de omgeving meer zichtbaar maken hoe de gemeente tegenover de voorgestelde plannen staat, zeker als deze vooruitlopen op aanpassingen van het ruimtelijk kader. 3.1. Duidelijk zijn en het goede voorbeeld geven Het begint bij zelf het goede voorbeeld geven. Dat op de volgende manieren: Vakmanschap en organisatie Onder aan de streep is participatie vooral mensenwerk. Denken vanuit het achterhalen en verenigen van belangen. Daarom wordt er geïnvesteerd in vakmanschap en professionalisering ten aanzien van participatie. In de grote gebiedsontwikkelingen werken, onder verantwoording van de programmadirecteuren, multidisciplinaire teams, van waaruit de regie wordt gevoerd op participatie en communicatie.

Vanuit deze teams kan dan niet alleen samenhang over gebiedsontwikkeling geborgd worden, maar kan ook een regisserende rol gespeeld worden in de samenhang in participatie richting bewoners/belanghebbenden. Met aanvullende training en opleiding wordt gewerkt aan gemeenschappelijke taal, ambities en aanpak op het gebied van participatie. Door het organiseren van een flexibele schil van participatieprofessionals zal er bij de inzet van externe expertise niet steeds opnieuw het wiel worden uit gevonden, maar kan er een consistente werkwijze worden uitgedragen. Herziening participatieverordening Duidelijk zijn over wat de norm is, begint bij een participatieverordening. De huidige participatieverordening komt uit 2012. De verordening gaat in de eerste plaats over inspraak, maar stelt daarnaast ook eisen aan de participatie waar het gemeentelijke initiatieven betreft. De verordening heeft geen inhoudelijke scope en geldt daarmee niet alleen voor projecten in de leefomgeving. De beschreven uitgangspunten in de verordening zijn niet per definitie achterhaald, maar het denken over participatie heeft zich wel ontwikkeld evenals de wettelijke mogelijkheden. Vanuit het programma Haags Samenspel wordt gewerkt aan een herziening van de huidige participatieverordening 2012.

Komend jaar wordt gestart met een leer- en implementatieprogramma om samen te komen tot een nieuwe participatieverordening. Onder andere wordt gestart met een duale werkgroep om zo voorstellen over participatie uit te werken, binnen het leer- en implementatieprogramma, om al lerende te komen tot een nieuwe participatieverordening. Hierover gaat de met deze brief samenhangende Raadsmededeling Roadmap Participatieverordening (RIS310732).

4/7

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

DSO/10225319

Participatie in de Omgevingswet De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie. Daarmee kunnen overheden namelijk op tijd belangen, meningen en creativiteit op tafel krijgen. De wet zegt over participatie: het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden [...] bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit. Met belanghebbenden bedoelt de wet burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden. De Omgevingswet schrijft niet voor welke vorm participatie moet hebben. Daar zijn het bevoegd gezag en de initiatiefnemer vrij in. Zij kunnen eigen keuzes maken voor de inrichting van een participatieproces. Als overheden instrumenten van de Omgevingswet vaststellen, zoals de omgevingsvisie of omgevingsplan, moeten zij aangeven hoe de belanghebbenden betrokken zijn bij de totstandkoming van deze instrumenten, en welke resultaten dat heeft opgeleverd. Er is een uitzondering: bij het aanvragen van een omgevingsvergunning moet juist de aanvrager het initiatief nemen. Hij moet aangeven of, en zo ja hoe, hij de omgeving betrokken heeft bij zijn plan en wat de resultaten hiervan zijn. Deze aanvraagvereiste is echter geen verplichting voor de aanvrager om aan participatie te doen. Het antwoord op de vraag of participatie heeft plaatsgevonden mag dus ook 'nee' zijn.

Het bevoegd gezag mag dan niet weigeren om een aanvraag in behandeling te nemen omdat er geen participatie is geweest. Ook mag het bevoegd gezag de aanvraag niet buiten behandeling laten of weigeren omdat er te weinig participatie is geweest. Daar is een enkele uitzondering op: de gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie verplicht is. Dit kan alleen bij een omgevingsvergunning die niet past binnen het omgevingsplan (de zogenaamde buitenplanse omgevingsplanactiviteiten) waarvoor het college bevoegd gezag is. Als de aanvrager bij zo’n aangewezen geval niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kan het college de aanvraag buiten behandeling laten. Wel moet het college de aanvrager de gelegenheid geven het gebrek te herstellen. Een voorstel voor welke categorieën gaan behoren tot de verplichte participatie zal gemaakt worden in de duale werkgroep Bindend advies en Participatie (RIS309059). Inmiddels is er besloten tot het instellen van een duale werkgroep, om onder andere tot een breed gedragen voorstel te komen over het bindend advies en verplichte participatie. Met de huidige planning is het voorstel uiterlijk begin mei 2022 gereed voor besluitvorming (bij een inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 juli 2022).

Inzicht en overzicht voor belanghebbenden Iedere bewoner moet op een gemakkelijke manier kunnen opzoeken welke projecten er in zijn omgeving zijn, wie de initiatiefnemer is, in welke fase het project zit, welke relevante stukken er zijn, wat de resultaten zijn van participatie, wanneer en waarover er kan worden meegepraat enzovoorts. Via de gemeentelijke website (denhaag.nl) is dit nog onvoldoende te achterhalen. Dit heeft onder meer te maken met de technische mogelijkheden van het huidige Contentmanagementsysteem (CMS). Momenteel wordt een communicatie- en participatie platform ontwikkeld voor de vier grote gebiedsontwikkelingen en de wijk Mariahoeve als pilot. Zo wordt er aanvulling gegeven aan de breed gedeelde wens om projecten in een gebiedsontwikkeling en de samenhang daartussen actueler, transparanter, vollediger en begrijpelijker te maken. Weten wat er speelt, dat is de belofte van het schaalbare communicatie-en participatie platform. Met het toevoegen van de wijk Mariahoeve wordt de kans benut om het platform na de vier gebiedsontwikkelingen uit te breiden naar meer wijken in de stad. Door het platform op te bouwen in modules kan het platform steeds rijkere vormen van communicatie en participatie gaan aanbieden. In 2022 zal het platform terugvloeien naar het nieuwe denhaag.nl dat momenteel in ontwikkeling is.

5/7

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

DSO/10225319

Financiële impuls In de begroting voor 2022 heeft het college geld vrijgemaakt om aan bovenstaande punten een forse impuls te geven. Om de participatie rondom de fysiek-ruimtelijke ontwikkeling van de stad fundamenteel te versterken is een investering in capaciteit en expertise noodzakelijk. Hiervoor is in de begroting eenmalig een extra bedrag van 3,65 mln. opgenomen, waarvan bijna 2 mln. gaat naar de versterking van participatie in Zuidwest, CID (CS- HS- NOI) en Binckhorst en bijna 1 mln. naar participatieprojecten door Haags Samenspel/DPZ ten behoeve van gebiedsontwikkelingen. 3.2 Meer participatie bij particuliere initiatiefnemers Een ander belangrijk onderdeel dat toenemende aandacht heeft, is het waarborgen van zorgvuldige participatie bij particuliere (bouw)initiatieven. In het geval van de omgevingsvisie of een bestemmingsplan (straks omgevingsplan) heeft de gemeente de verantwoordelijkheid voor het participatieproces en zijn vaak meer generieke en diverse belangen en belanghebbenden gemoeid. Dat vraagt om een eigen type participatie. Bij projecten door particuliere initiatiefnemers (omgevingsvergunningen) staat de gemeente niet aan de lat voor de participatie. In deze gevallen is de particuliere initiatiefnemer verantwoordelijk voor het achterhalen en betrekken van de belangen uit de omgeving.

Vaak gaat het in deze gevallen meer over informeren en voorlichten omdat de kaders al vastgesteld zijn in de omgevingsvisie en zijn vastgelegd in het omgevingsplan. Vanuit de gemeente kunnen de volgende instrumenten worden ingezet: Participatieleidraden omgevingsplan en omgevingsvergunning. Ten behoeve van de implementatie van de Omgevingswet wordt er participatiebeleid opgesteld in leidraden per kerninstrument. Deze leidraden zijn de gemeente brede spelregels voor participatie voor de kerninstrumenten omgevingsvisie, omgevingsplan en omgevingsvergunningen. De leidraden dienen in het tweede kwartaal van 2022 in uw raad te liggen. Voor een succesvolle implementatie van het participatiebeleid in de gemeentelijke processen worden begeleidende instructies en een ontwikkeltraject aan de oplevering toegevoegd. Een voorbeeld van een instructie is de Handreiking voor ontwikkelaars, die vanuit het gebruikersperspectief van de hele keten, zowel intern als extern, wordt ontworpen. De transitiefase van de Omgevingswet tot 2030 biedt mogelijkheden om stads breed te oefenen met de leidraden. Om ervoor te zorgen dat het traject van de Omgevingswet en de totstandkoming van de nieuwe participatieverordening met elkaar in verbinding staan wordt de komende tijd actief samengewerkt.

Handreiking participatie particuliere initiatieven Particuliere initiatiefnemers zullen ook conform de gemeentelijke grondhouding en normen participatie inzetten. Een handreiking helpt daarbij. Op dit moment circuleren er twee handreikingen. De eerste (RIS255688) is van 2015. Deze acht het college verouderd en te vrijblijvend. In 2019 is daar de campagne Bouwen met de buurt bijgekomen met een handreiking “Bouwen: communiceer op tijd met de buurt”. Deze handreiking biedt goede handvatten en nuttige instrumenten voor de kleinere initiatiefnemer en richt zich voornamelijk op de communicatie over een project. Er wordt ingezet op het opstellen van een nieuwe handreiking voor alle particuliere initiatiefnemers (maar met name de grote initiatiefnemers/ontwikkelaars) waarin de grondhouding en de spelregels expliciteren, uitspreken wat er verwacht kan worden. Daarbij wordt aangegeven waar bewoners terecht kunnen voor hulp bij participatie. Bij de ontwikkeling van de nieuwe handreiking wordt samengewerkt met ontwikkelaars, externe deskundigen, bewoners en ambtenaren. De handreiking moet houvast bieden voor participatie binnen alle fasen in het planproces. Het streven is om vóór het zomerreces de eerste handreiking publiceren.

6/7

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

DSO/10225319

Ondersteuning bieden waar nodig Vanuit Haags Samenspel wordt gewerkt aan uiteenlopende hulpmiddelen voor de initiatiefnemers. Denk aan bijvoorbeeld aan checklists en (digitale) participatie-instrumenten. Maar ook een flexibele schil van vertrouwde participatieprofessionals waar naar verwezen kan worden zodat er op die manier gestuurd wordt op maximale consistentie en kwaliteit. Tot slot Er wordt veel ondernomen op het gebied van participatie. Zie bijvoorbeeld de onlangs verstuurde voortgangsrapportage Haags Samenspel en de brief met het overzicht van participatie in de gebiedsontwikkeling Binckhorst (april 2021). De ambitie is om nog een slag te maken in het versterken van de participatie bij de fysiek ruimtelijke ontwikkeling van de stad. Deze ambitie wordt niet van de één op de andere dag bereikt maar vraagt om een lange adem en investering. In deze brief zijn een aantal concrete acties benoemd, welke tot uitvoering worden gebracht. Gelijktijdig vragen meer fundamentele acties zoals het opstellen van een verordening, de handreiking en het sturen via de omgevingsvergunning, een fundamenteler gesprek met elkaar en de stad. Dat geschiedt in de aankomende periode met uw raad in het kader van de Omgevingswet. Dit vindt ook plaats door in gesprek met de stad te blijven.

Bijvoorbeeld met de bewonersorganisaties in de CID klankbordgroep(en), maar ook door met bewoners en initiatiefnemers projecten te evalueren en producten te toetsen. Deze lerende aanpak staat ook centraal bij het leer- en implementatieprogramma dat in 2022 wordt gestart om de komende jaren samen te werken aan betere participatie. Dit moet uiteindelijk leiden tot een betere en eerdere betrokkenheid van omwonenden en belanghebbenden bij de bouwprojecten en gebiedsontwikkeling in onze stad de komende jaren. Zodat we samen werken aan een nieuw Den Haag. Met vriendelijke groet, de wethouder van Financiën en Stadsontwikkeling Anne Mulder

7/7