RIS310378 Bijlage

Rapportage voor de Tweede Kamer

City Deal Zicht op Ondermijning

Resultaten tweede fase en aanbevelingen voor vervolg

Voorwoord

Inhoud Voorwoord

3

Samenvatting

4

1. Doel en werkwijze City Deal Zicht op Ondermijning

6

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Aanleiding en achtergrond Doelstellingen Terugblik 1e fase Aanpak 2e fase Organisatie

6 6 8 10 12

2. Ontwikkeling Zicht-Op-methode

13

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Datagedreven onderzoek Wettelijke kaders en publieke waarden Werkwijze Dashboard Zicht op Ondermijning Samenwerkingen en spin-offs Conclusie

3. Toepassing methode door gemeenten en hun partners 3.1 3.2 3.3 3.4

13 16 16 20 22 23

26

Samenwerking en gebruik in de praktijk Capaciteit en organisatie Kansen voor de toekomst Conclusie

27 28 30 31

4. Bijdrage aan preventieve aanpak ondermijning

32

Het is mij een genoegen de (demissionair) minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties deze rapportage over de City Deal Zicht op Ondermijning aan te bieden. Met deze rapportage leggen de partners verantwoording af over deze City Deal die vier jaar geleden is gestart om ervaring op te doen met data-analyse ten behoeve van de preventieve aanpak van ondermijnende criminaliteit. Ondermijnende criminaliteit was een prioriteit van het afgelopen kabinet en zal – helaas – ook de komende jaren nog prioriteit moeten krijgen. Het kabinet investeert dan ook structureel in een breed offensief tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit. In een Kamerbrief over dit offensief schreef de minister van Justitie en Veiligheid vorig jaar nog: “De georganiseerde criminaliteit draait op volle toeren. Terwijl de coronacrisis een grote wissel trekt op de legale economie, lijkt de grootschalige drugshandel op veel fronten onverstoord door te gaan. (…) Dit toont eens te meer de noodzaak van het brede offensief tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit.” In dezelfde Kamerbrief benadrukt de minister het belang van een integrale preventieve aanpak vanuit lokale behoeften en samenwerking tussen de domeinen veiligheid en sociaal. Dit zijn belangrijke uitgangspunten van de City Deal Zicht op Ondermijning.

Het gebruik van data-analyse om maatschappelijke problemen aan te pakken staat momenteel vol in de (politieke) aandacht. Ik ben verheugd dat deze rapportage aantoont dat het gebruik van data ons als lokaal bestuur beter in staat stelt om preventief beleid te voeren. Dat is mogelijk door nieuwe inzichten en statistisch relevante patronen te ontdekken, met inachtneming van publieke waarden als privacy en ethiek. Een belangrijke constatering is dat samenwerking tussen overheidsorganisaties tot resultaten kan leiden die afzonderlijke partijen niet had kunnen realiseren. Het toont de meerwaarde van samenwerking in deze City Deal aan.

32 34 35 38 39 42

Wij zijn van mening dat de coalitie Zicht op Ondermijning en de zorgvuldige aanpak die de afgelopen vier jaar is ontwikkeld, moet worden voortgezet. Daarnaast denken wij dat de ontwikkelde ‘Zicht-Opmethode’ ook voor andere maatschappelijke vraagstukken kan worden ingezet. Deze manier van samen werken en samen leren draagt bij aan het politieke debat over de mogelijkheden én beperkingen van data. Zo kunnen we data-analyse en datagedreven beleidsontwikkeling op de goede manier inzetten: met aandacht voor publieke waarden en in het algemeen belang.

5. Conclusies en aanbevelingen

43

Namens alle deelnemende partners van de City Deal Zicht op Ondermijning,

5.1 Terugblik op doelstellingen 5.2 Aanbevelingen

43 46

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Informatiepositie en weerbaarheid Misbruik van vastgoed Drugscriminaliteit Verdachte transacties Brancheanalyses Conclusie

Bijlagen

48

A B C D

48 50 55 56

Gebruikte datascience-technieken Uitgebreide procesbeschrijving Zicht-Op-methode Folder Zicht op Ondermijning Overzicht van betrokken personen

Theo Weterings, burgemeester Tilburg Voorzitter van de stuurgroep Zicht op Ondermijning

Veel mensen hebben vanaf medio 2019 een belangrijke rol gespeeld in de (tweede fase van de) City Deal Zicht op Ondermijning. Het ministerie van BZK en ICTU willen deze personen hartelijk bedanken voor hun waardevolle bijdrage. In de bijlagen is een overzicht te vinden van de betrokken personen en hun organisaties.

2 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Zicht op Ondermijning | 3

Samenvatting In de zomer van 2017 tekenden elf lokale en landelijke overheden het convenant voor de City Deal Zicht op Ondermijning. De ambitie van deze City Deal is het versterken van de preventieve aanpak van ondermijnende criminaliteit door gebruik te maken van CBS-microdata en nieuwe methoden van data-analyse. Een belangrijke basis voor de City Deal Zicht op Ondermijning is de integrale aandacht voor publieke waarden, zoals privacy, gelijke behandeling en transparantie. De analyses die binnen deze City Deal plaatsvinden, zijn nadrukkelijk niet gericht op opsporing. Ze richten zich specifiek op onderzoek naar statistisch relevante patronen, het genereren van nieuwe inzichten en het verkleinen van zoekgebieden ten behoeve van effectief preventief beleid tegen ondermijning.

Van eerste naar tweede fase In de eerste twee jaar van de City Deal Zicht op Ondermijning hebben de deelnemers ervaring opgedaan met een nieuwe manier van samenwerken, het gebruik van CBS-microdata en het werken in de beveiligde analyseomgeving van het CBS. Daarbij hebben zij de eerste waardevolle inzichten opgedaan en diverse risico-indicatoren bepaald voor de twee hoofdthema’s van deze City Deal: misbruik van vastgoed en drugsproblematiek. Begin 2019 is besloten de City Deal Zicht op Ondermijning te verlengen tot en met de zomer van 2021. In deze tweede fase heeft een aantal nieuwe gemeenten zich aangesloten bij deze City Deal en zijn de twee hoofdthema’s uitgebreid met de subthema’s brancheanalyses en verdachte transacties. Aan het onderzoek zijn diverse databronnen toegevoegd, waaronder de verdachte transacties van de Financial Intelligence Unit (FIU).

Zicht-Op-methode en dashboard In de tweede fase van de City Deal Zicht op Ondermijning hebben de deelnemende partijen een zogeheten Zicht-Op-methode ontwikkeld. De projectleiders van de deelnemende gemeenten stellen daarin gezamenlijk themagerichte onderzoeksvragen op. Deze vragen bespreken zij vervolgens met relevante domeinexperts, waarmee de onderzoeksvragen kunnen worden aangescherpt en geprioriteerd.

De City Deal Zicht op Ondermijning heeft niet alleen nieuwe inzichten opgeleverd die een bijdrage kunnen leveren aan de preventieve aanpak van ondermijning, maar ook ervaring met een nieuwe manier van samen datagedreven werken. Het voordeel van samenwerken in deze City Deal is onder meer dat gemeenten analysecapaciteit kunnen delen en samen over data kunnen beschikken die ze lastig zelf hadden kunnen ontsluiten. De praktische toepassing van het dashboard verschilt sterk per gemeente. Enerzijds is deze toepassing afhankelijk van de ervaring met datagedreven werken en de manier waarop de aanpak van ondermijning in de gemeente georganiseerd is. Anderzijds is er kennis nodig om inzichten te vertalen naar maatregelen en beleid. Om de toegevoegde waarde van het dashboard te vergroten, zien de deelnemers van de City Deal Zicht op Ondermijning een aantal verbeterpunten in de werkwijze. Daarbij gaat het onder meer om beschikbaarheid van (actuelere) data, ontwikkeling van standaardwerkwijzen, het delen van best practices en meer samenwerking. Een specifiek aandachtspunt is de ondersteuning van kleine gemeenten, die zelf vaak weinig capaciteit en kennis hebben voor een datagedreven werkwijze. Bestuurlijk commitment is een belangrijke succesfactor om datagedreven werken binnen gemeenten succesvol door te voeren en uit te breiden.

Vervolg en uitbreiding De coalitieleden van de City Deal Zicht op Ondermijning willen graag door met de werkwijze die zij in de afgelopen jaren ontwikkeld hebben. Omdat deze City Deal ten einde komt, zullen in de tweede helft van 2021 gesprekken plaatsvinden over de benodigde transitie en de verschillende opties om het samenwerkingsverband en de werkwijze onder te brengen. Een belangrijke factor daarbij is de vorming van het nieuwe kabinet en de positie van het onderwerp ondermijning. De samenwerking en het beheer van het dashboard zijn voor de rest van 2021 organisatorisch en financieel zeker gesteld. Op basis van de ervaringen in de City Deal Zicht op Ondermijning, kan de Zicht-Op-methode ook waardevol zijn voor andere maatschappelijke thema’s dan ondermijning, zoals zorgfraude en de woningmarkt. Lokale bestuurders zoeken immers steeds meer naar mogelijkheden om wijk- en fenomeengericht te werken en hun capaciteit efficiënter te benutten. De City Deal Zicht op Ondermijning heeft aangetoond dat CBS-data hier een belangrijke rol in kunnen spelen en met borging van publieke waarden kunnen worden ingezet.

Een kernteam van data-analisten brengt in beeld welke bronnen, gegevens en analysemethoden nodig zijn om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Microdata van het CBS kunnen daarbij worden aangevuld met externe bronnen. De analyse wordt uitgevoerd in de beveiligde analyseomgeving van het CBS. Daarbij vinden diverse controles en reviews plaats. Gebruikte algoritmen worden bijvoorbeeld geverifieerd volgens het vier-ogen-principe en de outputcontrole van het CBS voorkomt onthulling van individuele personen, bedrijven of adressen. De resultaten van de analyses worden gepubliceerd op een openbaar dashboard. De gegevens op het dashboard zijn nooit te herleiden zijn naar individuele personen of bedrijven, maar altijd geaggregeerd naar gemeenten, wijken, buurten of branches.

Inzichten en ervaring Gemeenten, haar directe (veiligheids)partners en andere partijen kunnen het dashboard gebruiken om tot nieuwe inzichten te komen. Vergelijkingen tussen gemeenten of wijken onderling, kunnen bijvoorbeeld opvallende afwijkingen aan het licht brengen. Door die te bespreken en te combineren met andere inzichten, gegevensbronnen en (lokale) kennis, ontstaat zicht op lokale fenomenen en patronen van mogelijke ondermijning. Die kunnen gemeenten en andere partijen helpen om focus aan te brengen op een gebied of branche, preventieve beleidsmaatregelen te nemen en onderliggende problematiek aan te pakken.

4 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Zicht op Ondermijning | 5

1 Doel en werkwijze City Deal Zicht op Ondermijning 1.1 Aanleiding en achtergrond Op 28 juni 2017 tekenden elf lokale en landelijke overheden het convenant voor de City Deal Zicht op Ondermijning. De ambitie van deze City Deal is het versterken van de preventieve aanpak van ondermijnende criminaliteit door gebruik te maken van data van het CBS en nieuwe methoden van data-analyse. Er zijn meerdere initiatieven waarbij data worden ingezet om ondermijning te bestrijden; de City Deal Zicht op Ondermijning onderscheidt zich hiervan door de landelijke toepassing, het breed delen van kennis en inzichten en de samenwerking als één overheid. Uiteindelijk is het doel van deze City Deal het bijdragen aan de aanpak van ondermijning en daarmee het verbeteren van de leefbaarheid op wijkniveau. Een belangrijke aanleiding voor deze City Deal was het rapport ‘Big Data in een vrije en veilige samenleving’, dat in 2016 werd uitgebracht door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). In dit rapport adviseerde de WRR om te gaan onderzoeken welke kansen data bieden voor de uitvoering van overheidstaken op het gebied van veiligheid. Belangrijke uitgangspunten bij dit advies waren: efficiënte interbestuurlijke samenwerking, maximale transparantie en ruimte om te experimenteren.

Met deze uitgangspunten is deze City Deal dan ook van start gegaan: deelnemende partijen kregen binnen duidelijke juridische kaders de ruimte en het vertrouwen om te werken aan een nieuwe, innovatieve aanpak.

6 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Samenwerken in een City Deal De City Deal Zicht op Ondermijning is voortgekomen uit het interbestuurlijke programma Agenda Stad. Agenda Stad is de samenwerking van het Rijk, steden en stakeholders gericht op het versterken van groei, innovatie en leefbaarheid van Nederlandse steden via City Deals. In City Deals worden concrete samenwerkingsafspraken tussen steden, Rijk, andere overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties verankerd. Deze deals leiden tot innovatieve oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken en maatregelen om het economisch ecosysteem van de stedelijke regio(’s) duurzaam en sociaal te versterken. Momenteel wordt met middelgrote en kleine gemeenten gewerkt om deze thematische en innovatieve aanpak ook in te zetten voor de rest van Nederland. Hiermee committeren departementen, gemeenten en andere partners zich om op deze thema’s opgavegericht te experimenteren, te leren en de opgedane kennis te verspreiden.

Uitbreiding met nieuwe partners De City Deal Zicht op Ondermijning is gestart als samenwerking tussen de gemeenten Amsterdam, Breda, Den Haag, Eindhoven, Helmond, Rotterdam, ’s-Hertogenbosch, Tilburg en Utrecht, het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), de Nationale Politie, het Openbaar Ministerie (OM) en de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Justitie en Veiligheid (JenV), en Financiën/ Belastingdienst (FIN). De projectorganisatie was vanaf de start in handen van ICTU. In 2019 zijn Almere, Groningen en Maastricht tot deze City Deal toegetreden en is deze verlengd tot en met 30 juni 2021. In 2020 sloten tenslotte de gemeenten Arnhem en Zwolle zich aan bij deze City Deal.

Publieke waarden als basis Een belangrijke basis voor de City Deal Zicht op Ondermijning is de integrale aandacht voor publieke waarden, zoals privacy, gelijke behandeling en transparantie. Die aandacht sluit aan bij het huidige maatschappelijk debat over datagedreven werken en publieke waarden. De analyses die binnen deze City Deal plaatsvinden zijn nadrukkelijk niet gericht op opsporing, maar op het zichtbaar maken van patronen en fenomenen en het verkleinen van zoekgebieden ten behoeve van effectief preventief beleid tegen ondermijning. Er wordt dan ook nooit ingezoomd op individuele personen, bedrijven of adressen. Dit wordt verder toegelicht in paragraaf 2.2.

1.2 Doelstellingen De doelstellingen en verwachte eindproducten van de City Deal Zicht op Ondermijning staan beschreven in het convenant. Er zijn twee hoofddoelen: 1. Bijdragen aan de versterking en verbetering van de preventieve aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit. 2. Meer inzicht verkrijgen in de mogelijkheden en grenzen van data-analyse bij de preventieve aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit.

Zicht op Ondermijning | 7

Aanpak van ondermijnende criminaliteit Ondermijnende criminaliteit is een vorm van zware, georganiseerde misdaad. Criminelen maken voor hun illegale activiteiten gebruik van legale bedrijven en dienstverleners. Zo raken onder- en bovenwereld met elkaar vermengd. Dat zorgt voor onveilige situaties, het ontwricht de samenleving en ondermijnt de rechtsstaat. Ondermijnende criminaliteit aanpakken, vraagt om een integrale en duurzame benadering, waarbij repressie en preventie elkaar versterken. Data-analyse kan inzicht geven in de aard en omvang, verschijningsvormen en lokale worteling van criminele fenomenen. De City Deal Zicht op Ondermijning richt zich specifiek op onderzoek naar statistisch relevante patronen, het genereren van inzichten en het verkleinen van zoekgebieden ten behoeve van effectief preventief beleid tegen ondermijning.

• Fenomenen als onverklaarbaar woningbezit en veroordeelde woningeigenaren zijn niet gelijkmatig verspreid over de wijken, maar vaak geconcentreerd op zogeheten hotspots. • Historische verdenkingen van bepaalde strafbare feiten, zoals witwassen of bezit van harddrugs, kunnen voorspelkracht hebben voor toekomstige drugsgerelateerde verdenkingen. • Bij stichtingen met zogeheten beroepsbestuurders (in dit kader: een bestuurder die bestuurslid is van minimaal 5 stichtingen) lijkt een verhoogd risico te bestaan op financieel-economische criminaliteit. Gemeenten kunnen daar rekening mee houden bij het beoordelen van aanvragen van vergunningen en subsidies. Daarnaast hebben de analyses in de eerste fase verschillende vervolgvragen opgeleverd, die weer aanleiding geven voor aanvullend of nieuw onderzoek.

Inzichten in mogelijkheden en grenzen bij data-analyses (doelstelling 2) Bijdrage aan NL DIGIbeter Naast de officiële in het convenant genoemde doelen, levert deze City Deal ook een concrete bijdrage aan de doelstellingen van andere belangrijke overheidsprogramma’s. Het datagedreven aanpakken van maatschappelijke vraagstukken is onder meer een doel van NL DIGIbeter: Agenda Digitale Overheid, de vigerende brede agenda van de overheid op het gebied van digitalisering. Onderdeel van NL DIGIbeter is de Data Agenda Overheid; de City Deal Zicht op Ondermijning levert een bijdrage aan elk van de vijf doelstellingen uit deze agenda: 1. Ontwikkelen van preventief beleid door middel van datagedreven werken 2. Actieve aandacht voor wetgeving en publieke waarden 3. Bijdragen aan het kwalitatief verbeteren en efficiënter benutten van overheidsdata 4. Verzamelen en delen van kennis over datagedreven werken 5. Bijdragen aan bewustwording en cultuurverandering De Data Agenda Overheid ontwikkelt zich op dit moment in de richting van een ‘Interbestuurlijke Datastrategie’. In de voorbereiding hierop hebben de opstellers gebruik gemaakt van de ervaringen en geleerde lessen bij de City Deal Zicht op Ondermijning. Ten slotte levert deze City Deal ook een bijdrage aan het Interbestuurlijk Programma (IBP).

Verschillende overheidspartijen wisselen gegevens uit en werken samen om de informatiepositie en informatiehuishouding van gemeenten te verbeteren: een belangrijk thema in de overkoepelende doelstelling van goed openbaar bestuur in een veranderende samenleving.

1.3 Terugblik 1e fase De eerste fase van de City Deal Zicht op Ondermijning liep van de start in 2017 tot begin 2019. In die periode hebben de deelnemers belangrijke inzichten opgedaan over de inzet van data-analyse bij de preventieve aanpak van ondermijnende criminaliteit. Hierover is in 2019 een Tweede Kamerrapportage verschenen. In deze paragraaf vatten we beknopt de belangrijkste conclusies en aanbevelingen uit deze rapportage samen.

Er is in de eerste twee jaar van deze City Deal waardevolle praktische kennis en ervaring opgedaan op het gebied van datagedreven werken bij de aanpak van ondermijning: • Deelnemende gemeenten hebben ervaring opgedaan met het gezamenlijk formuleren van onderzoeksvragen en het samenwerken met het CBS als datapartner, met groeiend wederzijds begrip over de verwachtingen en mogelijkheden van het werken met gepseudonimiseerde microdata en daarmee het te allen tijde voorkomen van onthulling van personen of bedrijven. • Er is vastgesteld dat juridische discussies en onzekerheden de levering van relevante data in de weg kunnen zitten. • Er is vanuit het CBS aangegeven dat analyses niet mogen worden uitgevoerd door analisten met een opsporingsachtergrond. Dit is van belang om onthullingsrisico’s te voorkomen en de objectiviteit van het onderzoek te bewaken. • De inzet van experts (waaronder domeinexperts, wetenschappers en ervaringsdeskundigen) is belangrijk bij de opzet van het onderzoek en het toetsen van bevindingen. • Partijen die inzichten uit het dashboard willen gebruiken, moeten weten welke bronnen voor die inzichten gebruikt zijn. Dit is belangrijk om de inzichten op de juiste manier kunnen interpreteren. • Onder meer voor de deelnemende gemeenten is het een uitdaging om voor voldoende en geschikte analysecapaciteit te zorgen.

Dit maakt kennisborging en continuïteit in de bezetting van analisten tot belangrijke aandachtspunten.

Kennis delen en netwerk uitbreiden In de Tweede Kamerrapportage van 2019 worden ook een aantal aanbevelingen gedaan die zich richten op kennisdeling en het betrekken van meer partners, namelijk: • Vergelijken van resultaten uit deze City Deal met ervaringen en inzichten uit andere initiatieven die zich richten op de aanpak van ondermijning met behulp van data. • Betrekken van meer gemeenten, zodat inzichten breder kunnen worden toegepast. • Inzichten uit deze City Deal delen met andere maatschappelijke partners, zoals bijvoorbeeld banken en notarissen. In deze rapportage over de tweede fase komen de lessen, verbeterpunten en aanbevelingen uit de eerste rapportage op verschillende manieren terug.

Bijdragen aan preventieve aanpak ondermijning (doelstelling 1) Op de thema’s misbruik van vastgoed en drugsproblematiek zijn verschillende inzichten ontstaan en concrete risico-indicatoren en patronen bepaald. Voorbeelden hiervan zijn:

8 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Zicht op Ondermijning | 9

1. 4 Aanpak 2e fase Voor de vervolgaanpak vanaf de zomer van 2019, zijn de volgende besluiten genomen: • Een vast kernteam van data-analisten gaat voor een langere periode samenwerken met de vaste analisten van het CBS en domeinexperts van organisaties zoals de Belastingdienst, het Kadaster, de Financial Intelligence Unit (FIU), de politie, Regionale Informatie- en Expertisecentra (RIEC’s), gemeenten en Halt. • Aan het onderzoek worden data toegevoegd over geldstromen en commercieel vastgoed, zoals gegevens van de FIU. • De onderzoeksresultaten uit de eerste fase van deze City Deal, worden als input gebruikt voor nieuwe analyses. • Er kunnen een beperkt aantal nieuwe gemeenten aansluiten, zodat die al een eigen start kunnen maken en gebruik kunnen maken van de opgedane ervaring, zonder het proces te vertragen. • Er worden nieuwe samenwerkingen opgestart, die zorgen dat de opgedane inzichten maximaal benut kunnen worden (zie paragraaf 2.5).

Rianne van Lomm, projectleider B5-gemeenten

‘Data helpen het gesprek aan te gaan over fenomenen op wijkniveau’

Concreet is in de tweede fase ook gewerkt aan de ontwikkeling van een zogenoemde ‘Zicht-Opmethode’ en – als onderdeel van deze methode – het dashboard Zicht op Ondermijning.

Ontwikkeling Zicht-Op-methode De datagedreven werkwijze in de City Deal Zicht op Ondermijning draait om de volgende elementen: • Gebruik van (gepseudonimiseerde) microdata van het CBS, gekoppeld aan andere relevante (lokale) databronnen. • Vraagsturing door gemeenten en domeinexperts, die samen met het vaste team analisten prioriteren op (maatschappelijk) belang en haalbaarheid. • Beantwoording van onderzoeksvragen met de meest geschikte methoden en bronnen, en continue verbetering en aanscherping van zowel het proces als de resultaten. • Publicatie van de resultaten op een openbaar dashboard, waarbij uitkomsten nooit te herleiden zijn naar individuele personen of bedrijven. Het dashboard was er ook al in de eerste fase van de City Deal Zicht op Ondermijning, maar werd toen alleen gebruikt voor interne bespreking van voorlopige resultaten. Vanaf het moment dat de resultaten bestendig gevalideerd waren, is in lijn met de CBS-wet overgegaan tot openbare publicatie. De CBS-wet verplicht namelijk dat de uitkomsten van analyses met statistische data openbaar worden gemaakt. Zowel de Zicht-Op-methode als het dashboard worden toegelicht in hoofdstuk 2.

10 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

“Ik ben al sinds 2017 betrokken bij de City Deal Zicht op Ondermijning. Sindsdien hebben we met elkaar veel geleerd en verbeterd. Belangrijk is bijvoorbeeld dat we met een kernteam van datascientists zijn gaan werken. Voorheen moesten de analisten van de gemeenten het werk vaak tussendoor doen, en bleven verzoeken nog weleens lang liggen. Nu werken we met vaste analisten, en komen alle ideeën en verzoeken op een backlog te staan. Dat zorgt voor structuur, snelheid en borging. Onderzoeksvragen waarvan we gezamenlijk vinden dat ze belangrijk zijn, worden ook daadwerkelijk opgepakt. Ook over het toepassen van de inzichten hebben we veel geleerd. Bijvoorbeeld dat het dashboard zich goed leent voor benchmarking met andere wijken of gemeenten, en dat je op basis van verschillen het gesprek kunt aangaan over verschillen of fenomenen op wijkniveau, bijvoorbeeld met een wijkcoördinator of professionals uit het sociale domein. Soms bevestigen inzichten uit het dashboard een gevoel dat je al hebt, en soms juist helemaal niet. In beide gevallen hebben data meerwaarde. En tegelijkertijd geldt: alleen data zeggen niets. Het gaat altijd om de combinatie met signalen en ervaringen uit de praktijk.”

Zicht op Ondermijning | 11

1.5 Organisatie In de organisatie van de City Deal Zicht op Ondermijning worden de volgende rollen onderscheiden. Initiatiefnemer en opdrachtgever

Ministerie van BZK

Landelijk projectmanagement

ICTU

Leverancier microdata en beveiligde analyseomgeving

Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)

Projectleiders

Medewerkers van de 14 aan deze City Deal deelnemende gemeenten

Datascientists

Analisten van o.a. het CBS, de Belastingdienst, gemeenten, LIACS en ICTU

Domeinexperts

Inhoudelijk specialisten van o.a. het Kadaster, de Belastingdienst, de FIU-Nederland, gemeenten en RIEC’s

De organisatie en (tussentijdse) afstemming worden geborgd met de volgende overlegstructuren: • De stuurgroep Zicht op Ondermijning heeft als doel om de resultaten van deze City Deal te delen met andere gemeenten en zorg te dragen voor de bestuurlijke, organisatorische en financiële borging van het project. • In het coalitieoverleg vindt iedere twee maanden overleg plaats tussen alle convenantpartners over de voortgang, onderlinge samenwerking en planning, zodat zij hun organisaties nader kunnen informeren. • In het operationeel afstemmingsoverleg bespreken gemeenten en het CBS iedere maand praktische thema’s als de voortgang van de analyses, de beschikbaarheid van data-analisten en de inzet van domeinexperts. • Met een gemeentelijke stuur- of begeleidingsgroep borgen gemeenten de betrokkenheid op managementniveau. • In thematische voortgangsoverleggen vindt iedere maand afstemming plaats tussen de projectleiders die eigenaar zijn van de ingebrachte onderzoeksvragen (over vastgoed of drugs) en de datascientists die de betreffende analyses uitvoeren. Op rijksniveau vindt ook nog afstemming plaats in een interdepartementale werkgroep, met vertegenwoordigers van de ministeries van JenV, Financiën en BZK, de Belastingdienst, het CBS en ICTU.

Daarnaast is begin 2018 het Strategisch Beraad Ondermijning (SBO) in het leven geroepen, waarin landelijke, regionale en lokale partners samenwerken om de versteviging van de aanpak van ondermijning verder vorm te geven. Aan het landelijk overleg nemen deel de politie, het OM, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de regioburgemeesters, G40, G4, de Belastingdienst, Douane, KMar, Raad voor de Rechtspraak, Platform Bijzondere Opsporingsdiensten en de ministeries van BZK, JenV en SZW. Sinds de oprichting van het Strategisch Beraad Ondermijning, heeft BZK verschillende voortgangspresentaties over deze City Deal verzorgd. Ten slotte vindt er ook regelmatig overleg en afstemming plaats met andere betrokken organisaties, zoals de RIEC’s, het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) en de VNG. De praktische (datagedreven) werkwijze en rolverdeling wordt verder beschreven in hoofdstuk 2.

12 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

2 Ontwikkeling Zicht-Op-methode 2.1 Datagedreven onderzoek De City Deal Zicht op Ondermijning is niet alleen uniek vanwege de samenstelling van het samenwerkingsverband, maar ook door de grootschalige toepassing van CBS-microdata om een maatschappelijk probleem aan te pakken. Microdata zijn koppelbare data op persoons-, bedrijfs- en adresniveau, waarmee een onderzoeker onder strikte voorwaarden zelf statistisch wetenschappelijk of beleidsonderzoek kan doen. Het gaat om zogeheten gepseudonimiseerde gegevens. Dat wil zeggen dat direct identificerende persoonskenmerken worden vervangen door een unieke code. Hierdoor kunnen statistisch relevante patronen inzichtelijk worden gemaakt, zonder dat zichtbaar is over welke persoon het gaat. Het gebruik van CBS-microdata om statistische patronen te ontdekken heeft drie grote voordelen: • De schaal waarop onderzoek kan worden gedaan. • De betrouwbaarheid van de gegevens. • Waarborgen gericht op de bescherming van privacy en het voorkomen van het risico op onthulling van individuele personen, bedrijven en adressen. Het CBS levert geen herkenbare gegevens aan derden, ook niet aan andere overheidsinstellingen. Wel kunnen sommige (wetenschappelijke) instellingen onder strenge voorwaarden toegang krijgen tot gepseudonimiseerde microdata in de beveiligde Remote Access (RA) omgeving.

Ook de analyses binnen de City Deal Zicht op Ondermijning worden uitgevoerd in deze beveiligde onderzoeksomgeving. Naast de data die voor statistisch onderzoek al in het bezit zijn van het CBS, worden er ook data van andere betrouwbare landelijke bronnen gebruikt (zie kader). Die data worden alleen toegevoegd en gebruikt wanneer ze nodig zijn voor een specifieke analyse.

Zicht op Ondermijning | 13

Standaard en aanvullende maatregelen

Voorbeelden van gebruikte data • Demografische gegevens (BRP)* • Pandgegevens (BAG)* • Inkomensgegevens (Belastingdienst, UWV)* • Schulden (CAK, CJIB, Belastingdienst)* • Verdachtengegevens (Politie)* • Veroordelingen (OM)* • Informatie over vastgoed (Kadaster)* • Inschrijvingen in het Handelsregister (KVK)* • Verdachte transacties (FIU) (n.a.v. aanbeveling rapportage 2019) • Geruimde hennepkwekerijen (DRZ, gemeenten) • Geruimde synthetische drugslabs (LFO) • Bedrijfsinformatie (Graydon) (vanaf oktober 2021)

Het CBS werkt met strenge eisen voor het veilig verwerven, verwerken en publiceren van data en neemt verschillende maatregelen die gericht zijn op de bescherming van persoonsgegevens. De organisatie is daarbij altijd transparant over haar werkwijze en de gebruikte methodieken: • Identificerende kenmerken (zoals BSN-nummers, adressen en KVK-nummers) worden na ontvangst door het CBS direct gepseudonimiseerd. • Bij publicatie zorgt het CBS ervoor dat adressen, natuurlijke personen of bedrijven niet herkenbaar of herleidbaar zijn. • Het CBS voldoet aan de hoogste eisen met betrekking tot gegevensbescherming en wordt op dit vlak jaarlijks getoetst door een externe organisatie. Naast de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), houdt het CBS zich ook aan de privacy-bepalingen in de CBS-wet, de Praktijkcode voor Europese statistieken, de Statistical Law en de CBS-gedragscode. • Er zijn binnen het CBS diverse maatregelen van kracht tegen diefstal, verlies en/of misbruik van persoonsgegevens.

*al (deels) in het bezit van het CBS bij aanvang van deze City Deal Tenslotte worden, om onthullingsrisco’s te voorkomen, verschillende voorwaarden gesteld aan publicatie van uitkomsten, zoals:

Hans Wisman, adviseur Kadaster

‘Naast data, willen we vooral ook expertise bijdragen’

• Iedere uitkomst is op ten minste 10 ‘ongewogen’ waarnemingen gebaseerd. • Er mag geen groepsonthulling plaatsvinden: uitkomsten die voor ten minste 90 procent van een groep gelden mogen niet gepubliceerd worden, omdat de informatie geldig is voor vrijwel elk lid van de groep en de groep als zodanig herkenbaar is. • Minima en maxima zijn herkenbare microdata en mogen dus niet gepubliceerd worden. • Er mag geen sprake zijn van dominantie: een uitkomst mag niet voor meer dan 50 procent door één bijdrager bepaald worden. Statistiek gaat nadrukkelijk niet over individuen en voor de City Deal Zicht op Ondermijning zijn identificerende kenmerken ook niet nodig. Deze City Deal richt zich immers op het versterken van de informatiepositie van gemeenten. Wel worden aan de toepassing van CBS-microdata in de City Deal Zicht op Ondermijning een aantal specifieke voorwaarden gesteld, namelijk: • Onderzoekers die werken aan de analyses binnen de City Deal Zicht op Ondermijning mogen geen opsporingsachtergrond hebben. • Net als de analisten, krijgen ook domeinspecialisten die worden betrokken bij de analyses alleen toegang tot geaggregeerde uitkomsten. • De projectleiders van de deelnemende gemeenten brengen geen vragen in die raken aan immigratieachtergrond of etniciteit.

“Bij het Kadaster voeren we regelmatig verkennende onderzoeken uit met onze data, vaak op verzoek. Soms gaan deze verzoeken ook over ondermijning. De vastgoedinformatie van het Kadaster is immers belangrijk in de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Hoewel combinaties van data van het Kadaster al tot nuttige inzichten leiden, maakt de samenwerking in de City Deal Zicht op Ondermijning nog veel meer mogelijk. Gezien de maatschappelijke relevantie, leveren we dan ook graag een bijdrage aan deze City Deal. Niet alleen door data te leveren, maar vooral ook door kennis te bieden over de toepassing van die data en de koppeling met andere bronnen, zoals de Basisregistratie Adressen en Gebouwen. De basisregistraties van het Kadaster zijn rijk en complex. Om deze goed te begrijpen moet je bijvoorbeeld weten hoe koop- en hypotheekakten zijn opgebouwd, wat daarbinnen de relevante gegevens kunnen zijn, en waarom. Het is boeiend en nuttig om daarover mee te denken, en binnen deze City Deal samen te werken met andere experts, bijvoorbeeld van de politie. In de toekomst blijven we graag betrokken bij het vervolg van deze City Deal. Dan kunnen we ook de kennis inbrengen die we binnen het Kadaster opdoen over nieuwe technieken voor data-analyse en -deling. Dat leidt mogelijk weer tot nieuwe toepassingen en inzichten.”

14 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Uitkomsten die niet aan deze en andere voorwaarden voldoen worden onderdrukt, en dus niet getoond in een grafiek, kaartje of tabel.

Mogelijkheden en beperkingen van data-analyses Bij de City Deal Zicht op Ondermijning wordt gebruik gemaakt van kwantitatief onderzoek, soms gebaseerd op inzichten vanuit kwalitatief onderzoek door anderen. Een deel van de analyses is beschrijvend van aard en een deel maakt gebruik van diverse datascience-methoden. In de bijlage van deze rapportage staat een toelichting op deze methoden. Bij alle analyses is het belangrijk om rekening te houden met beperkingen van het gebruik van data. Deels gaat het hierbij om technische beperkingen, die staan beschreven in de technische toelichtingen op het dashboard. Er zijn echter ook praktische beperkingen aan de aanpak van ondermijning met behulp van data-analyse. Ten eerste heeft het CBS weliswaar veel data tot haar beschikking, maar niet alle data waar behoefte aan is. Bovendien worden niet alle data die mogelijk relevant kunnen zijn door het CBS geaccepteerd, omdat

Zicht op Ondermijning | 15

1 Input

? ?

2 Prioriteren

???

Lokale partners

Analisten

de doelbinding voor het gebruik van die data ontbreekt. Ten tweede worden de analyses gebaseerd op wat we (via data) kunnen ‘zien’, maar weten we niet wat we niet zien. Bij analyses binnen het thema drugs spelen data over verdachten en veroordelingen bijvoorbeeld een grote rol, terwijl bij een groot deel van de drugscriminaliteit nooit een verdachte in beeld komt of het tot een veroordeling komt. Kortom, de analyses kunnen meer zicht geven op ondermijning, maar het is altijd een gedeeltelijk zicht waar zorgvuldig mee moet worden omgegaan. Met die beperking in het achterhoofd, bieden de analyses goede mogelijkheden om statistisch relevante patronen te onderscheiden en zoekgebieden te verkleinen ten behoeve van effectief preventief beleid tegen ondermijning, waardoor de schaarse capaciteit van relevante partijen gerichter kan worden ingezet.

Voor deze City Deal is ook een juridisch toetsingskader opgesteld voor het gebruik van data. Dit toetsingskader maakt onderdeel uit van het in juni 2017 ondertekende convenant Zicht op Ondermijning. In dit toetsingskader is bijvoorbeeld aandacht voor het voorkomen van discriminatie en het voorkomen van stigmatiserende beelden, zoals onjuist gebruik van persoonskenmerken als migratie of etniciteit. In de praktijk is dit toetsingskader onder meer gebruikt door de gemeente Amsterdam. Pas na toetsing heeft de gemeente ten behoeve van deze City Deal gegevens verstrekt aan het CBS. Zij liet zich hierbij adviseren door de Commissie Persoonsgegevens Amsterdam (CPA). Deze commissie bestaat uit burgers met veelal een professionele juridische achtergrond en geeft advies over het privacybeleid van de gemeente en de uitvoering daarvan, onder meer bij complexe en/of politiek gevoelige kwesties rondom persoonsgegevens.

Leren door te experimenteren Wettelijke kaders en beleidsuitgangspunten hebben vaak een algemeen, normerend karakter. Pas in de praktijk krijgen zij een concrete invulling. Zeker als het gaat om het leveren en gebruiken van data, zijn de grenzen van wat wel en niet mag soms nog niet voldoende duidelijk. Juist experimenten als die binnen deze City Deal kunnen dan verhelderend werken. Ze bieden overheidsorganisaties de mogelijkheid om een lerende overheid te zijn, die gebruikmaakt van kennis die elders al is ontwikkeld en daarmee binnen de wettelijke kaders experimenteert.

10110010010011 110100100101 0100100110

100110 01001 0010101

?

?

1001 0101

haalbaarheid

Analisten CBS

De analyses worden voorbereid door de data te controleren, op te schonen en te koppelen.

Analyse van de data leidt tot inzichten en antwoorden op de onderzoeksvragen.

reviewsessie Analist 100110 01001 0010101

Analist

Analist

9 Review

7 Controle

10110010010011 110100100101 0100100110

8 Outputcontrole Domein experts

vier ogen principe

Analyses worden altijd geverifieerd en gecontroleerd.

13 Feedback ? Gem

Analisten

Projectleider gemeente

CBS

10 Klaar?

Voordat de resultaten de beveiligde omgeving van het CBS verlaten worden risico’s op onthulling uitgesloten. Het CBS controleert alle output.

eent

feed

Analisten

Landelijke projectleider

De resultaten van de analyses worden in reviewsessies besproken en gevalideerd.

Analisten

?

CBS

De vragen worden ontrafeld, verfijnd en op haalbaarheid besproken. De benodigde gegevens worden geïnventariseerd.

Analisten

Analisten

12 Gebruik

?

eX

terug naar analyse

verder verder naar naar dashboard dashboard

bac

k

Analisten

?

Feedback op het dashboard kan leiden tot aanscherping of uitbreiding van de analyses. Gem

een

14 Actie!

Overheid X

aan

te X

Gebruikers van het dashboard kunnen gegevens over gemeenten, wijken en buurten vergelijken met eigen gegevens en bespreken met andere partijen.

e

nt

ee

16 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

4 Haalbaarheid

Analisten

m

Binnen de City Deal Zicht op Ondermijning hebben de betrokken partners de afgelopen jaren toegewerkt naar een vaste werkwijze. Deze werkwijze heeft zich ontwikkeld tot een ‘Zicht-Op-methode’ volgens 14 stappen, zie figuur 1.

Een themabijeenkomst voor de geprioriteerde vragen kan tot aanscherping en herprioritering leiden.

1001 0101

pak

2.3 Werkwijze

Analisten

5 Voorbereiding 10110010010011 110100100101 0100100110

Ge

De inzichten uit deze City Deal met betrekking tot publieke waarden, zijn ook meegenomen in een aantal overkoepelende initiatieven vanuit de overheid, zoals de Aanpak Begeleidingsethiek.

Themabijeenkomst

De verzamelde input wordt omgezet in concrete onderzoeksvragen en geprioriteerd.

6 Analyse

2.2 Wettelijke kaders en publieke waarden Zoals al genoemd in hoofdstuk 1, wordt in de City Deal Zicht op Ondermijning integraal aandacht besteed aan wettelijke kaders en publieke waarden. Naast de bescherming van privacy, gaat het dan bijvoorbeeld ook over het verbod op discriminatie, het borgen van transparantie en de betrouwbaarheid van zowel de data zélf als de gebruikte analysemethoden. In de vorige paragraaf staat beschreven hoe de werkwijze en maatregelen van het CBS hier een bijdrage aan leveren. In de procesbeschrijving in de bijlage van deze rapportage wordt verder ingegaan op de borging van publieke waarden in de (verschillende stappen van de) werkwijze.

Domeinexperts

Domeinexperts

Projectleiders van deelnemende gemeenten halen input op bij lokale partners en RIEC’s.

?

?

PRIO 1. ? 2. ? ? 3.

Projectleider gemeente

Landelijke projectleider

Projectleider gemeente

3 Aanscherpen

PRIO 1. ? 2. ? ? 3.

De reviewsessie kan leiden tot verdere aanscherping van de analyses of publicatie op het dashboard.

11 Publicatie dashboard thema

thema

ACTIE!

Nieuwe inzichten kunnen door de overheid worden toegepast in een eigen thema- of wijkgerichte aanpak en leiden tot preventief beleid.

Na akkoord van de landelijke projectleider wordt de analyse op het dashboard gepubliceerd en openbaar gemaakt.

Figuur 1 Processtappen City Deal Zicht op Ondermijning

Zicht op Ondermijning | 17

Een meer uitgebreide (stap voor stap) procesbeschrijving van de Zicht-Op-methode staat in de bijlage van deze rapportage.

Continu verbeteren Het samen datagedreven werken zoals in de City Deal Zicht op Ondermijning, is voor alle betrokkenen nieuw. Al doende zijn binnen de samenwerking dan ook regelmatig verbeteringen doorgevoerd: • In de eerste (nog meer experimentele) fase bleken de verificatie en validatie van de verrichtte analyses vaak op het laatste moment plaats te moeten vinden, waardoor andere zaken weer achter op de planning dreigden te raken. Bij het vaststellen van de sprintplanning wordt hier nu expliciet rekening mee gehouden. • Data worden zo veel mogelijk opgevraagd bij de centrale opslag van de bron. Dat geldt bijvoorbeeld voor de data van Domeinen Roerende Zaken (DRZ). Doordat de gegevens daar worden opgevraagd, en niet bij de politie, wordt de politie ontlast. • Aan de hand van de analyses zijn de hoofdthema’s drugs en vastgoed uitgebreid met subthema’s. Zo zijn in 2020 de eerste inzichten op het gebied van verdachte transacties en Brancheanalyses aan het dashboard toegevoegd.

Rob Konijn, analist Universiteit Leiden

‘Wisselwerking tussen theorie en praktijk is heel belangrijk’

“Als analist wil je het liefst veel vrijheid om een onderzoeksvraag te beantwoorden, maar wel gevoed worden door zo veel mogelijk achtergrondinformatie, zoals bestaande analyses, literatuuronderzoek en voorbeeldcases. Dan krijg je een wisselwerking tussen theorie en praktijk: dat zie ik als een van de grootste uitdagingen in deze City Deal. Niet alleen de gemeenten spelen hierin een belangrijke rol, maar ook de domeinexperts; het is echt een driehoek. Op basis van de praktijk, kunnen we niet alleen de juiste databronnen en analysemethoden kiezen, maar bijvoorbeeld ook meedenken over de presentatie van de inzichten op het dashboard. Omdat we werken met CBS-data, gelden er allerlei maatregelen op het gebied van privacy en het voorkomen van onthulling. Dat maakt de analyses niet altijd makkelijker, maar het is wel heel belangrijk. Ook als analist kan ik geen gegevens zien die herleidbaar zijn naar individuele personen of bedrijven. Burgers moeten daar ook op kunnen vertrouwen. En ook met al die maatregelen is het mogelijk om gemeenten en andere partners te voorzien van unieke inzichten vanuit data. Met nieuwe koppelingen en analysetechnieken verwacht ik dat er nog veel meer mogelijk is. Maar ook dan geldt: het begint bij de beschikbaarheid van data.”

18 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Zicht op Ondermijning | 19

2.4 Dashboard Zicht op Ondermijning Een belangrijk onderdeel van de Zicht-Op-methode is de publicatie van de analyseresultaten op een dashboard. Alle resultaten van onderzoek met CBS-microdata dienen volledig, direct en kosteloos beschikbaar gesteld te worden aan belangstellenden. Binnen de City Deal Zicht op Ondermijning gebeurt dit in de vorm van een openbaar dashboard: ZichtopOndermijning.nl. Alle uitkomsten van de analyses die door het kernteam zijn uitgevoerd om de onderzoeksvragen te beantwoorden, worden hier gepubliceerd. Het dashboard Zicht op Ondermijning is in december 2019 gelanceerd. Ongeveer viermaal per jaar is er een nieuwe release, waarin nieuwe inzichten en functionaliteiten kunnen worden toegevoegd en bestaande pagina’s worden uitgebreid. De analyses zijn binnen het dashboard ingedeeld in vier thema’s, die in de praktijk sterk met elkaar samenhangen: • Misbruik van vastgoed • Drugsproblematiek • Verdachte transacties • Brancheanalyses

De gegevens in het dashboard zijn altijd geaggregeerd naar gemeenten, wijken, buurten of branches, en bij een risico op onthulling worden de uitkomsten in het dashboard onderdrukt. Analyses worden zo veel mogelijk uitgevoerd voor alle gemeenten in Nederland. Op die manier kan elke gemeente via het dashboard extra inzichten krijgen in lokale patronen en fenomenen van ondermijnende criminaliteit. Het is niet altijd mogelijk om analyses voor alle gemeenten uit te voeren, bijvoorbeeld wanneer een analyse zwaar leunt op gegevens die door de gemeenten zelf moeten worden aangeleverd. Daarnaast moeten resultaten van analyses voor bepaalde gemeenten soms onderdrukt worden om onthullingsrisico’s te voorkomen, zie paragraaf 2.2. In het volgende hoofdstuk wordt stilgestaan bij de toepassing van het dashboard in de praktijk.

Beheer en bezoek Het ministerie van BZK is ‘product owner’ van het dashboard. Binnen de methode van agile werken betekent dit dat het ministerie eigenaar is van het dashboard en daarmee de eindverantwoordelijke voor het (door) te ontwikkelen product. In de praktijk heeft BZK deze verantwoordelijkheid belegd bij de landelijk projectmanager van ICTU. Het dashboard staat op een server van het CBS, die de website gebouwd heeft en beheert binnen haar eigen beveiligingsnormen. Het CBS heeft veel ervaring met het bouwen en onderhouden van dashboards zoals die van Zicht op Ondermijning. De samenwerking tussen BZK en het CBS is vastgelegd in een overeenkomst. Het dashboard is openbaar toegankelijk en wordt daarnaast proactief onder de aandacht gebracht via verschillende online kanalen, zoals: • LinkedIn Zicht op Ondermijning • Twitter Zicht op Ondermijning • Kennisplatform Ondermijning • Website CCV Het CBS houdt maandelijks de bezoekcijfers van het dashboard bij. Hieruit blijkt dat het dashboard sinds de start gemiddeld ongeveer door 1.000 bezoekers per maand bezocht wordt. Rond nieuwe releases is telkens een duidelijke stijging zichtbaar in het aantal bezoekers.

2.5 Samenwerkingen en spin-offs De werkwijze van de City Deal Zicht op Ondermijning wekte bij diverse partijen interesse en leidde tot verschillende samenwerkingen en spin-offs.

Basis voor dataviewer VNG Om gemeenten te helpen bij een datagedreven aanpak van ondermijning, ontwikkelt VNG Realisatie een geografische dataviewer, bestaande uit verschillende kaartlagen en informatie uit diverse (toegestane) bronnen. De kaartlaag van het dashboard Zicht op Ondermijning vormt de basis voor deze dataviewer. Discrepanties tussen de kaartlagen kunnen gemeenten richting en focus geven voor het doen van nader onderzoek.

Onderzoek naar vakantieparken

Figuur 2 Impressie van dashboard Zicht op Ondermijning

20 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Vakantieparken kunnen een gelegenheidsstructuur bieden voor ondermijnende criminaliteit. Het thema vakantieparken wordt niet benoemd in het convenant Zicht op Ondermijning, maar de data en aanpak van de City Deal kunnen wel leiden tot waardevolle inzichten over fenomenen op vakantieparken in relatie tot ondermijnende criminaliteit. In opdracht van BZK en in samenwerking met het CBS en de twaalf provincies is daarom een onderzoek gestart naar het verloop van de inschrijvingen van de

Zicht op Ondermijning | 21

natuurlijke en rechtspersonen op alle vakantieparkadressen over de afgelopen jaren. De uitkomsten kunnen leiden tot interessante inzichten op provincie- en gemeenteniveau en aanleiding zijn voor nader onderzoek.

Toepassing bij zorg- en veiligheidshuizen Op verzoek van BZK wordt onderzocht hoe de werkwijze en analysemethoden van Zicht op Ondermijning ook kan worden ingezet voor Zorg- en Veiligheidshuizen. Zo vinden er analyses plaats op basis van kenmerken van personen die bekend zijn bij een Zorg- en Veiligheidshuis en personen die niet bekend zijn maar wel dezelfde kenmerken hebben. De verschillen kunnen mogelijk inzicht geven in beschermende factoren, zoals opleiding of inkomen, zodat daar preventieve beleidsmaatregelen op kunnen worden gebaseerd.

Diverse nominaties De jury van de Computable Awards 2020 nomineerde Zicht op Ondermijning in 2020 voor een award in de categorie Overheidsproject. Uit het juryrapport: “Het is heel knap om de gegevens uit verschillende soorten bronnen te combineren om een voorspelling te doen met betrekking tot criminaliteit en deze ook in een dashboard grafisch weer te geven. (…) Een heel mooi voorbeeld van data driven decision making en daarom een terechte genomineerde.” Vlak voor de zomer van 2021 werd bekend dat de City Deal Zicht op Ondermijning ook op de longlist staat van de verkiezing van Beste Overheidsinnovatie van 2021 en op de shortlist van de European Public Sector Award 2021.

Inzichten voor energieleveranciers

2.6 Conclusie

Data over de locaties van geruimde hennepkwekerijen, kunnen ook interessant zijn voor energieleveranciers. Een grote Nederlandse netbeheerder bepaalt aan de hand van statistische patronen waar mogelijk grotere risico’s bestaan op panden met hennepkwekerijen. In die wijken kan de leverancier vervolgens (extra) meetpunten aanbrengen, zodat onderzocht kan worden of het verbruik opvallend afwijkt van de norm in die wijk. Voor de energieleverancier ontstaat zo een verkleind zoekgebied voor de illegale afname van elektriciteit, en tegelijkertijd een bijdrage aan het voorkomen van brandgevaar.

Landelijke, regionale en lokale overheidsorganisaties hebben samengewerkt in de City Deal Zicht op Ondermijning om, met oog voor publieke waarden en uitgaande van CBS-data, patronen in de maatschappij en economie te detecteren die samenhangen met ondermijnende criminaliteit. Concreet heeft deze samenwerking het volgende opgeleverd:

Barrièremodellen Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) ontwikkelt barrièremodellen. Deze modellen belichten het proces van een bepaald delict en maken daarmee inzichtelijk welke barrières kunnen worden opgeworpen om het werk van criminelen te voorkomen of te verstoren. Toegang tot deze website kan worden aangevraagd bij het CCV. Op basis van de gegevens van de aanvrager bepaalt het CCV of de toegang kan worden verstrekt. Het dashboard Zicht op Ondermijning en het CCV werken tweeledig met elkaar samen. Vanuit het dashboard worden gemeenten en andere partijen verwezen naar de barrièremodellen, zodat zij meteen handelingsperspectief krijgen. Daarnaast kunnen inzichten uit het dashboard voor het CCV aanleiding zijn om modellen aan te passen of nieuw te ontwikkelen.

1. Nieuwe kennis en ervaring, en een methode van samen datagedreven werken die leidt tot nieuwe inzichten over fenomenen en patronen van ondermijnende criminaliteit. 2. Een dashboard waarin op gemeente- en wijkniveau analyses worden gepresenteerd op thema’s die relevant zijn voor ondermijning. Een aanvullende conclusie is dat de Zicht-Op-methode ook geschikt lijkt om toegepast te worden bij andere maatschappelijke vraagstukken. Daar wordt in de volgende hoofdstukken verder op ingegaan. Het werken volgens deze Zicht-Op-methode wordt toegelicht in figuur 3.

Interesse bij diverse publieke partners Naast de hierboven genoemde concrete samenwerkingen en spin-offs, is er nog meer interesse in de werkwijze van deze City Deal. Onder meer presentaties tijdens het iBestuur-congres in 2020 en het G40-overleg leidden bijvoorbeeld tot de volgende contacten: • Met de Nederlandse Zorg Autoriteit en CZ Zorgverzekeringen over zorgaanbieders • Met het bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel, onder meer over seksuele uitbuiting • Met inspectie SZW over het thema arbeidsuitbuiting • Met de Kansspelautoriteit over het inbrengen van een onderzoeksvraag

22 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Zicht op Ondermijning | 23

Zicht-Op-methode 6b Nieuwe onderzoeksvragen

Lokale informatie Betrouwbare, gepseudonimiseerde data

1

Gemeenten met onderzoeksvragen

2

4

3

Vast team van data-analisten

Analyse en outputcontrole

5

Inzichten

6a

Openbaar dashboard

Handelingsperspectief

Domeinexperts Figuur 3 Zicht-Op-methode

1

2

Vragen uit de praktijk Gemeenten halen vragen, ideeën en wensen op bij hun lokale en regionale partners. Vanuit deze input stellen zij een lijst op met concrete onderzoeksvragen. Deze vragen bespreken zij vervolgens met relevante domeinexperts, waarmee de onderzoeksvragen kunnen worden aangescherpt en geprioriteerd. Bij het prioriteren wordt gekeken naar de bijdrage aan een maatschappelijk vraagstuk, maar bijvoorbeeld ook naar bestuurlijke impact en afbreukrisico. Benodigde data en analysemethoden Een kernteam van onderzoekers, analisten en datascientists brengt in beeld welke bronnen, gegevens en analysemethoden nodig zijn om de onderzoeksvragen te beantwoorden en stelt voorafgaand de haalbaarheid vast. Microdata van het CBS kunnen worden aangevuld met externe bronnen; data uit deze bronnen worden via een beveiligde verbinding aangeleverd en direct gepseudonimiseerd. De gekozen analysemethode wordt altijd afgestemd met betrokken gemeenten, partners van de gemeenten en domeinexperts.

24 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

3

Analyse, controles en review De analyse wordt uitgevoerd in de beveiligde analyseomgeving van het CBS. Hierbij vindt altijd verificatie van de gebruikte rekenregels plaats door andere leden van het kernteam: dit vier-ogen-principe zorgt ervoor dat de analyses technisch en inhoudelijk correct zijn. Met de outputcontrole van het CBS worden risico’s voorkomen op onthulling van individuele personen, bedrijven of adressen. Tussentijds vinden review-rondes plaats met gemeenten, waarin de analyses worden gevalideerd en zo nodig kunnen worden aangescherpt.

4

Publicatie op het dashboard Na alle benodigde controles en eventuele aanscherping, worden de resultaten gepubliceerd op een openbaar dashboard. De gegevens op dit dashboard zijn altijd geaggregeerd naar regio’s, gemeenten, wijken of buurten.

6a

Handelingsperspectief Met de nieuwe inzichten kunnen gemeenten hun informatiepositie versterken en onderliggende problematiek aanpakken. Op basis van de inzichten kunnen ze mogelijk ook beleidsmaatregelen nemen, zoals het instellen van een vergunningsplicht.

5

Nieuwe inzichten Informatie uit het dashboard kan leiden tot nieuwe inzichten. Vergelijkingen tussen gemeenten of wijken onderling, kunnen bijvoorbeeld opvallende afwijkingen laten zien. Door die te bespreken en combineren met andere inzichten, gegevensbronnen en (lokale) kennis, ontstaat zicht op lokale fenomenen en patronen. Die kunnen gemeenten en andere partijen helpen focus aan te brengen op een gebied of branche, zodat zij hun capaciteit gericht(er) kunnen inzetten.

6b

Nieuwe onderzoeksvragen De nieuwe inzichten en maatregelen die op basis van die inzichten worden genomen, kunnen ook nieuwe vragen oproepen. Die kunnen vervolgens weer worden ingebracht bij stap (1).

Zicht op Ondermijning | 25

3.1 Samenwerking en gebruik in de praktijk Binnen de City Deal Zicht op Ondermijning wordt op een vernieuwende manier tussen gemeenten samengewerkt. Samen datagedreven werken zoals in deze City Deal biedt volgens de deelnemende gemeenten op verschillende manieren meerwaarde:

3 Toepassing methode door gemeenten en hun partners Veranderagenda In het convenant van de City Deal Zicht op Ondermijning worden behalve de hoofddoelstellingen ook een aantal deelproducten beschreven. Een van de gewenste deelproducten was “een veranderagenda van de gemeenten die partij zijn in deze City Deal (…) Dit kan omvatten een naar aanleiding van de inzichtelijk gemaakte patronen advies voor mogelijke aanpassingen en/of vernieuwingen ten aanzien van beleid en in de werkprocessen bij gemeenten en tussen gemeenten en andere partijen.” Dit deelproduct sluit naadloos aan op de ambitie van de partners van deze City Deal om opgedane inzichten over de Zicht-Op-methode in de toekomst te (kunnen) blijven benutten. De term ‘veranderagenda’ wekt de indruk dat gemeenten er al aan toe zijn om concrete veranderingen in hun organisaties aan te wijzen en in te plannen. Dit is (nog) niet het geval. Wel hebben zij waardevolle inzichten opgedaan over de toepassing van de Zicht-Op-methode in de praktijk, bijvoorbeeld over de nieuwe manier van samenwerking, over de benodigde capaciteit en draagvlak, en over de kansen voor doorontwikkeling. In nauwe samenwerking met de partners van deze City Deal heeft onderzoeksbureau PBLQ onderzoek gedaan naar deze aspecten. Bij dit onderzoek is onder meer gebruik gemaakt van interviews met betrokken projectleiders en analisten.

Dit hoofdstuk is gebaseerd op deze interviews, eerdere rapportages over de City Deal, een eerder onderzoek naar Zicht op Ondermijning van PBLQ begin 2021 en een masterthesis over de aanpak van de City Deal (‘A security network’s effectiveness in enabling predictive policing’ van Giulia van Zwam). Dit hoofdstuk beschrijft de lessen over de toepassing van de Zicht-Op-methode voor gemeenten en hun partners. De concrete bijdrage van de Zicht-Op-methode aan een preventieve aanpak van ondermijning volgt in hoofdstuk 4.

26 | Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

• Er kunnen data worden ontsloten die afzonderlijke gemeenten heel lastig zelf hadden kunnen ontsluiten. • Er ontstaat voldoende schaalgrootte voor het benodigde analysewerk. Het netwerk dat in het kader van deze City Deal is ontstaan, zorgt er bovendien voor dat deelnemers makkelijker contact kunnen leggen met ‘collega’s’ uit de andere deelnemende gemeenten, die zich met dezelfde thematiek bezighouden. Dit leidt onder meer tot een hoge intrinsieke motivatie bij de projectleiders.

Verschil in volwassenheid Hoewel het dashboard voor alle gemeenten meerwaarde kan hebben, is er bewust voor gekozen om deze City Deal te starten met een aantal grotere gemeenten: gemeenten waarvan de verwachting was dat ze zelf over voldoende capaciteit, middelen en kennis zouden beschikken om actief te participeren in deze City Deal. Tijdens de start werden al snel verschillen duidelijk. Bij sommige gemeenten stond datagedreven werken op het gebied van ondermijning al duidelijk op de kaart; zij hadden bijvoorbeeld al analisten beschikbaar en/of eigen interne dashboards. Voor andere gemeenten was deze City Deal een eerste springplank om datagedreven te gaan werken. Weer andere gemeenten zaten qua kennis en ervaring tussen deze twee uitersten in. Alle aan deze City Deal deelnemende gemeenten hebben de afgelopen jaren vooruitgang geboekt op het gebied van datagedreven werken. Dat heeft er niet toe geleid dat de verschillen die bij de start aanwezig waren zijn verdwenen. Die verschillen in ‘volwassenheid’ zijn er nog steeds. Deze hebben niet alleen te maken met beschikbare capaciteit, maar bijvoorbeeld ook met de mate en frequentie waarin wordt samengewerkt en overlegd met (RIEC-)partners.

Variatie in gebruik dashboard Ook hoe en waarvoor de inzichten uit deze City Deal in de gemeentelijke organisatie worden toegepast, wisselt sterk tussen gemeenten. Die verschillen hangen samen met prioriteiten en met de manier waarop de aanpak van ondermijning (intern en extern) georganiseerd is. Voorbeelden van hoe het dashboard in verschillende gemeenten is toegepast zijn: • bij het ontwerpen van eigen interne dashboards, waarbij de inzichten (niet de ruwe CBS-data) gecombineerd worden met lokale gegevens en inzichten; • voor het voeren van gesprekken met bestuurders en partners, zowel over het datagedreven werken als over ondermijning; • bij het prioriteren van onderwerpen voor toekomstig beleid, op basis van problematiek binnen de hoofdthema´s van deze City Deal; • voor verdiepende inzichten over een specifiek thema, zoals hypotheek- en inkomensdata die (op geaggregeerd niveau) een beter beeld geven van de vastgoedsector. Praktische voorbeelden van het gebruik van het dashboard bij de preventieve aanpak van ondermijning staan in hoofdstuk 4 nader beschreven.

Zicht op Ondermijning | 27

3.2 Capaciteit en organisatie Bij de start van deze City Deal was nog niet duidelijk hoeveel capaciteit er nodig zou zijn om optimaal mee te kunnen doen in de City Deal. Verschillende partijen hebben sindsdien in verschillende mate geïnvesteerd in kennis en capaciteit (inzet van eigen analisten of inhuur), ook afhankelijk van de organisatie en bestaande werk- en overlegstructuren. Op basis van de ervaringen van de deelnemers is de volgende inschatting gemaakt van de minimaal vereiste capaciteit om actief te participeren in deze City Deal: • een projectleider (0.4 fte), ten behoeve van het ophalen en prioriteren van vragen en het verder brengen en toelichten voor nader gebruik van de inzichten binnen de gemeentelijke organisatie en het lokale netwerk; • een (data)analist (0.6 fte), voor onder meer het uitwerken van de vragen, het schrijven van een ‘Globaal Analyse Plan’ (GAP) en het ontwerpen van de visualisaties.