RIS310116 Vooronderzoek Amare & het Spuikwartier

- 85 -

Gemeente Den Haag €1,76 mln. per jaar. Het bedrijfsplan 2022 laat een wijziging zien. Het tekort op de huisvesting van het KC is namelijk toegenomen naar €1,2 mln. per jaar en het positieve resultaat op de huisvesting van het NDT en RO bedraagt nu €1,4 mln. Per saldo betekent dit een verslechtering van het huurresultaat van €0,6 mln. Dit ondanks de ondertussen verstrekte huurkorting ter waarde van €300k door de gemeente aan het DMC, omdat het DMC een deel van de huur van het KC dekt. Tabel 11 geef het verloop van de huisvestingsbegroting beknopt weer. Bedrijfsplan DMC 2013

Bedrijfsplan DMC 2022

Tekort KC

€0,95 mln.

€1,2 mln.

Huisvesting NDT en RO

€1,76 mln.

€1,4 mln.

Totaal Resultaat

€0,81 mln.

€0,2 mln.

Tabel 9: Tekorten Huisvesting

Daarnaast stelt de Rekenkamer dat er sprake is van een huurkorting ter waarde van €300k 237, terwijl een raadsvoorstel uit 2020 stelt dat er een huurkorting van €600k is verstrekt 238. Dit vraagt om een nadere analyse van de huurkorting.

6.2.9. Commerciële ontwikkeling Stadsbalkon, Heijmans & Parkeergarage In gebied ‘het Spuikwartier’ worden drie torens A, B en C gebouwd. De ontwikkelrechten worden gegund aan Sonate. Sonate is onderdeel van hetzelfde concern waartoe ook Cadanz behoort. In 2013 werden de ontwikkelingsrechten voor het Wijnhavenkwartier gegund aan Heijmans. Hieronder valt ‘Fase 2’, de herontwikkeling van de voormalige panden van het Ministerie van Veiligheid en Justitie en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit is tevens de kavel waarop het huidige OCC deels is gebouwd. Het Wijnhavenkwartier en het Spuikwartier grenzen aan elkaar. Of Sonate de ontwikkelingsrechten voor de justitie kavel moest overnemen om de realisatie van het OCC mogelijk te maken is onduidelijk 239. De Rekenkamer signaleert dat de diverse wijzigingen binnen de grondexploitatie Wijnhavenkwartier en de grondexploitatie Spuiforum/Spuikwartier leidt tot een positieve aanpassing van de grondexploitatie Spuiforum/Spuikwartier met € 4,4 mln. NCW. 240. Het stadsbalkon ligt tussen Amare en torens B en C, waarbij nog discussies gaande zijn of het stadsbalkon openbaar moet worden. Het stadsbalkon is een onderdeel van het investeringskrediet, de scope van de opdracht en het Programma van Eisen.

Alleen stelt het college volgens de Rekenkamer onterecht dat het stadsbalkon niet is betaald uit het investeringskrediet 241. Het bedrag is namelijk wel in mindering gebracht op de grondprijs van de commerciële ontwikkeling van Amare.

237 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020. Te raadplegen: RIS306611 238 Actualisering dekkingsbesluit Amare en verwacht resultaat bedrijfsexploitatie Amare. College van B&W, 17 maart 2020. Te raadplegen:

RIS304964 239 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, p. 80. Te raadplegen: RIS306611, 240 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, p. 80. Te raadplegen: RIS306611, 241 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020. Te raadplegen: RIS306611

Policy Research Corporation

- 86 -

Gemeente Den Haag

Rond 2016 stelt het college de realisatie van sociale huurwoningen voor242. Er zijn vervolgens 88 sociale huurwoningen voorzien in Toren A, maar uit een toelichting blijkt dat Sonate, in een later stadium wordt ontslagen van haar verplichting om deze sociale huurwoningen te bouwen243. De betrokkenheid van de aannemer van Amare bij de commerciële exploitatie van het Spuikwartier, de incorrecte demarcatie van kosten door het college en de vervlechting van ontwikkelingsrechten roepen vragen op naar de onderliggende financiële constructies.

6.2.10.

Dubbele boeking

De Rekenkamer constateert dat het college buiten het zicht van de raad een deel van de ontwikkeling van Amare verschuift naar het project grondexploitatie Spuikwartier. Bij deze overheveling kunnen vragen worden gesteld omdat het leidt tot een onverschuldigde betaling. De raad heeft hierop geen controle kunnen uitoefenen. Bevinding 42 in het Rapport van de Rekenkamer luidt als volgt: “Het college heeft de gemeenteraad niet geïnformeerd over het in 2015 ten laste van de grondexploitatie Spuikwartier overhevelen van een deel van de opdracht voor ontwikkeling en realisatie van het Onderwijs en Cultuurcomplex naar de ontwikkelaar van de commerciële ontwikkeling binnen het Spuikwartier. Dit betreft het overkappen van de expeditie van het OCC. De kosten hiervoor van € 0,5 mln. worden verrekend in de grondexploitatie met de ontvangen grondprijs voor de commerciële ontwikkeling. De ontwikkelaar van de commerciële ontwikkeling is een dochter van het concern Royal VolkerWessels N.V. Deze onderneming is tevens 100% eigenaar van de aannemer van het Onderwijsen Cultuurcomplex. De gemeente betaalt hiermee voor één deelopdracht tweemaal en dit aan hetzelfde concern.” (p.149). Door de Rekenkamer worden geen nadere specificaties gegeven over de interactie tussen de aannemer, dochteraannemer en de gemeente, waardoor de precieze toedracht onduidelijk blijft.

6.2.11. -

-

-

242

Vraagstellingen

Analyseer de conclusie van de Rekenkamer dat het college de raad onvoldoende heeft geïnformeerd rond Amare op de gevolgen daarvan en completeer de analyse met een onderzoek naar de invulling van de rollen door de betrokken actoren en de onderlinge interacties. Heeft de raad voldoende actief ingespeeld op de (negatieve) financiële ontwikkelingen van Amare? In hoeverre kon in 2011 vastgesteld worden dat het betrekken van het KC financiële risico’s met zich meebracht en wat waren de alternatieven? Had het College dit destijds kunnen en moeten signaleren? Had het College beheersmaatregelen kunnen nemen? Op wiens initiatief is het KC betrokken. Heeft de raad voldoende navraag gedaan naar eventuele risico’s samenhangend met het betrekken van het KC bij de plannen voor Amare?

Projectdocument Gebiedsontwikkeling Spuikwartier Herziening 8 maart 2016 Pag 5. Te raadplegen RIS292663

243 Project specifieke toelichting n.a.v. commissie Bestuur d.d. 6 mei 2020. Brieven, Gemeente Den Haag, 19 mei 2020. Te raadplegen:

RIS305354

Policy Research Corporation

- 87 -

Gemeente Den Haag

-

-

-

-

Heeft het College de risicovoorziening voldoende adequaat onderbouwd door middel van een gedegen analyse? Bieden de diverse rapporten van de Rekenkamer voldoende inzicht in mogelijke vormen van risicobeleid en beheersmaatregelen en zijn deze voldoende effectief? Was het opnemen van sociale huurwoningen in de oorspronkelijke plannen vooral gericht op het tegemoetkomen aan wensen uit de raad en wat was het realiteitsgehalte hiervan? Wat betekent het voor het project en/of VolkerWessels dat de sociale huurwoningen niet gebouwd hoeven te worden? Kan inzicht worden verkregen in de financiële banden tussen Cadanz en o.a. VolkerWessels, Sonate, Heijmans en andere verbonden ondernemingen relevant voor het project OCC/Amare en de gebiedsontwikkeling? Welke financiële transacties hebben plaatsgevonden tussen deze partijen in het kader van het project OCC/Amare en de gebiedsontwikkeling en wat was de mogelijke financiële impact ervan voor de gemeente? Hoe valt de ontwikkeling van het saldo van de grondexploitatie Spuikwartier te verklaren? Heeft de ontwikkelaar op goede gronden kunnen afzien van de bouw van sociale woningen?

Policy Research Corporation

- 88 -

Gemeente Den Haag

6.3.

PROGRAMMA VAN EISEN

Het Programma van Eisen (PvE) ligt ten grondslag aan het ontwerp van Amare/OCC. Het oorspronkelijke PvE dateert van medio 2008 en is door de betrokken culturele partijen opgesteld. De instellingen die betrokken zijn bij het PvE zijn het Nederlands Dans Theater, het Koninklijk Conservatorium, het Residentie Orkest en de Gastprogrammering waarbij “de kracht van dit programma ligt in de intensieve samenwerking van de instellingen in het nieuwe complex”. 244 De eisen van de verschillende culturele instellingen zijn dus samengebracht in dit document. Samen met de artistieke en zakelijke visie en de nota van uitgangspunten vormt het PvE de basis voor het principebesluit van de gemeenteraad om in te stemmen met de herontwikkeling van het gebied. Dit principebesluit is genomen op 9 juli 2009. In 2010 verschijnt het definitieve PvE waarbij in ruimtelijke en functionele termen het multifunctionele complex wordt beschreven. In dit document wordt benadrukt dat het niet gaat om een optelsom van individuele eisen, maar dat er “met de betrokken instellingen zeer bewust is gewerkt naar een dans- en muziekcentrum waarin gezamenlijkheid centraal staat”.245 De ambities, het functioneren van de huisvesting, de financiële exploitatie en de bijbehorende investeringen worden hierin beschreven. Het document dient als belangrijk document voor bestuurlijke besluitvorming.

Ook dient het PvE als basis voor het ontwerpproces voor de te selecteren architect. In maart 2010 wordt de raad geïnformeerd over de selectiefase waarbij van de 54 geïnteresseerde architectenbureaus er 20 zijn geselecteerd. 246 Uiteindelijk zijn er drie architectenbureaus uitgenodigd die deel hebben genomen aan de tweede gunningsfase en hebben zij een structuurontwerp ingediend. Op basis van deze structuurontwerpen is in december 2010 een bureau gekozen: Neutelings Riedijk Architecten.247 Als gevolg van de economische crisis wordt de raad in 2011 geïnformeerd over het feit dat er onderzocht wordt in welke mate er bezuinigd kan worden op het oorspronkelijke plan en het bijbehorende PvE. Dit leidt tot een versobering van het PvE, het ontwerp en het kostenniveau in 2012. 248 In 2013 is het versoberde PvE in overleg met de instellingen bijgewerkt. Dit leidt tot een herziening van het originele PvE en dus een nieuw document waarin de functionele, ruimtelijke en technische eisen samenkomen.249 Naast o.a. algemene functionele eisen voor de zalen, logistieke eisen en bouwfysische eisen worden ook de aanvullende eisen van de individuele instellingen weergeven. 250 Het PvE uit 2013 vormt dan de basis voor het ontwerp- en bouwproces. De bouworganisatievorm heeft een belangrijke rol heeft gespeeld in de manier waarop elementen vanuit het PvE uiteindelijk vertaald zijn in het ontwerp.

Er is namelijk afgeweken van het oorspronkelijk plan waarbij het idee was om het project te realiseren volgens de gangbare vorm waarbij eerst het ontwerp wordt voltooid en dit ontwerp

244 Voorstel van het college inzake Besluit Dans- en Muziekcentrum Spuiplein. College van B&W. 24 maart 2011, p. 3 Te raadplegen: RIS

178616. 245 Functioneel- ruimtelijk programma van Eisen Dans en Muziekcentrum Spuiplein. Gemeente Den Haag (opdrachtgever), 29 januari 2010, Te raadplegen: RIS 170854f 246 Brief Resultaat van de selectiefase architectenselectie nieuwbouw dans- en muziekcentrum Spui. College van B&W, 2 maart 2010. Te raadplegen: RIS 170995 247 Brief aanbestedingsresultaat architectenselectie nieuwbouw dans- en muziekcentrum Spui. College van B&W, 14 december 2010. Te raadplegen: RIS 177748 248 Voorstel van het college inzake Besluit Dans- en Muziekcentrum Spuiplein. College van B&W, 24 maart 2011, p.4. Te raadplegen: RIS 178616 249 Spuiforum Den Haag - Functioneel en Technisch Programma van Eisen. Gemeente Den Haag, DSO, 4 juli 2013. Te raadplegen: RIS 260758. 250 Spuiforum Den Haag - Functioneel en Technisch Programma van Eisen. Gemeente Den Haag, DSO, 4 juli 2013. Te raadplegen: RIS 260758.

Policy Research Corporation

- 89 -

Gemeente Den Haag

vervolgens wordt aanbesteed. 251 Om dit mogelijk te maken heeft de gemeente op 13 juni 2013 een samenwerkingsovereenkomst gesloten met de betrokken culturele instellingen waarbij de betrokkenheid bij het uitwerken van het PvE 2013 is vastgelegd. Het aantreden van een nieuw college in maart 2014 is van invloed geweest op de gebiedsontwikkeling van het Wijnhaven- en Spuikwartier. Er wordt een nieuw plan gemaakt voor de gebiedsontwikkeling waar het OCC/Amare deel van uitmaakt: een integrale gebiedsontwikkeling. 252 De gemeente kiest voor de realisatie van het project om gebruik te maken van een geïntegreerde bouworganisatievorm: Design, Build & Maintenance (DBM) 253 (Zie 6.4).

In de brief aan de gemeenteraad wordt aangegeven dat “de aanbesteding van de integrale opdracht relatief complex is”. Om de gemeenteraad hierover goed te informeren en eerdere ervaringen te delen wordt een werkbespreking/werkbezoek georganiseerd. De basis van de nieuwe manier van aanbesteding en het bijbehorende ontwerp is het PvE uit 2013 dat is vertaald naar outputspecificaties en presentatie- eisen.254 Deze optimalisatie van het PvE is op 29 september 2014 overeengekomen tussen de gemeente en de instellingen en leidt tot een nieuw PvE in 2014. Ook worden in september 2014 nieuwe afspraken gemaakt tussen de gemeente en de culturele instellingen over de mate van betrokkenheid bij de aanbesteding, het ontwerp- en het bouwproces, waarbij de eerdere samenwerkingsovereenkomst van 13 juni 2013 als uitgangspunt wordt genomen. De afspraken worden door de Rekenkamer als volgt omschreven 255: -

De instellingen hebben een goedkeuringsrecht ten aanzien van de outputspecificaties en

-

prestatie-eisen die de gemeente zal opstellen op basis van het PvE 2014. De instellingen nemen tijdens de aanbestedingsprocedure deel aan de dialogen met de geselecteerde ondernemingen zodat deze ondernemingen maximaal op de hoogte kunnen

-

zijn van de belangen van de Instellingen en hun inschrijvingen op die belangen kunnen afstemmen. De instellingen zullen deel uitmaken van de beoordelingscommissies die de inschrijvingen

-

moeten beoordelen in het licht van de gestelde gunningscriteria. De instellingen worden na gunning van de opdracht aan de winnende inschrijver betrokken

-

bij de totstandkoming van het DO, TO en UO. Deze ontwerpproducten vereisen de goedkeuring van de instellingen, waarbij het PvE 2014 en de daarvan afgeleide outputspecificaties en prestatie-eisen als beoordelingskader zullen gelden. De gemeente zal de instellingen betrekken bij het proces van oplevering van het OCC.

Op 7 november 2014 worden de kaders vastgelegd voor de realisatie van het Onderwijs- en Cultuurcomplex door de gemeenteraad. In het raadsvoorstel ligt geen concreet bouwplan voor, maar worden de kaders geschetst waarbinnen het plan gerealiseerd moet worden. De raad wordt gevraagd in te stemmen met deze inhoudelijke en stedenbouwkundige kaders, een aanbestedingsstrategie en de 251 Het Onderwijs en Cultuurcomplex- Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, pp. 176-177. Te raadplegen:

RIS 306611. 252 Brief aanpak gebiedsontwikkeling Spuikwartier. Wethouder van Stadsontwikkeling, Duurzaamheid, Wonen en Cultuur. 15 juli 2014. RIS 274408. 253 Het Onderwijs en Cultuurcomplex- Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, pp. 176-177Te raadplegen: RIS 306611. 254 Brief aanpak gebiedsontwikkeling Spuikwartier. Wethouder van Stadsontwikkeling, Duurzaamheid, Wonen en Cultuur. 15 juli 2014. RIS 274408 255 Het Onderwijs en Cultuurcomplex- Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, pp. 176-177. Te raadplegen: RIS 306611.

Policy Research Corporation

- 90 -

Gemeente Den Haag

financiële kaders. Op basis van deze kaders start het college een integrale aanbesteding voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier. 256 Zoals reeds vermeld wordt voor de bouw van het OCC/Amare gebruikgemaakt van het bestaande PvE, zoals dit in 2013 was opgesteld ten behoeve van de bouw van het Spuiforum en inmiddels is geactualiseerd in samenspraak met de culturele instellingen en heeft geleid tot een nieuw PvE uit 2014. 257 In het raadsvoorstel wordt gesteld dat het PvE algemener is omgeschreven, zodat het PvE opener en geschikt is om nieuwe ontwerpen te faciliteren.258 Bij de integrale aanbesteding wordt bij de gunning van het ontwerp, de bouw en het onderhoud erop gelet dat het moet voldoen aan het Functioneel en Ruimtelijk programma van eisen Onderwijs- en Cultuurcomplex 2014. 259 De basis van de aanbesteding is de concurrentiegerichte dialoog. Het PvE uit 2014 dient hierbij als uitgangspunt voor gesprekken tussen de gemeenten en de geïnteresseerde partijen. Op basis hiervan kunnen deze partijen een Voorlopig Ontwerp (VO) indienen. Met de partij die het beste ontwerp indient zal een DBM- contract worden gesloten waarna het (VO) zal worden voltooid en uitgewerkt in een Definitief Ontwerp (DO), een Technisch Ontwerp (TO) en een Uitvoeringsontwerp (UO). Op basis van het UO zal worden gestart met de bouw van het OCC. 260

In het onderzoek van de Rekenkamer naar het OCC zijn de totstandkoming en de belangrijkste wijzigingen ten aanzien van het PvE geanalyseerd. Hierbij is vooral gekeken naar de mate waarop de raad hier tijdig en volledig over is geïnformeerd. Het onderzoek van de Rekenkamer vangt aan in 2014. Een belangrijke conclusie van de Rekenkamer ten aanzien van het PvE is dat er voor verschillende belangrijke onderdelen te summier is omschreven wat er beoogd werd. Door het ontbreken hiervan is er onduidelijkheid ontstaan over de uitvoering ervan in het ontwerpproces en dit heeft tot meerkosten geleid. De volgende voorbeelden worden genoemd: “de alzijdigheid van het gebouw en de multifunctionaliteit van de concertzaal”. De multifunctionaliteit van de concertzaal heeft te maken met de verschillende concerten die georganiseerd kunnen worden in deze ruimte en de mogelijkheid om een vlakke vloer hellend te maken. Laatstgenoemde werd door een deel van de raad als vaststaand onderdeel van het PvE gezien, maar is niet gerealiseerd. De Rekenkamer concludeert: “De kaderstelling door de gemeenteraad was daarmee onvoldoende specifiek, meetbaar en controleerbaar om te waarborgen dat het gevraagde ook zou worden gerealiseerd”.

261 De Rekenkamer stelt dat “ondanks de toezegging van het college dat de DBM- constructie waarborgt dat geen afwijkingen mogelijk zijn in tijd, kosten en kwaliteit, er uiteindelijk van al deze kaders is afgeweken.”262 Over het algemeen geldt dat een DBM- model tot kostenbeheersing kan leiden als de

256 Voorstel Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier. College van B&W, 7 november 2014, p. 2. Te raadplegen:

RIS276520 257 Voorstel Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier. College van B&W, 7 november 2014, p. 2. Te raadplegen: RIS276520 258Voorstel Kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier. College van B&W, 7 november 2014, p. 7. Te raadplegen: RIS276520 259 Functioneel en Ruimtelijk Programma van Eisen, Onderwijs en Cultuurcomplex. Gemeente Den Haag DSO, 29 september 2014. Te raadplegen: RIS 276520. 260 Het Onderwijs en Cultuurcomplex- Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, pp. 176-177. Te raadplegen: RIS 306611 261 Het Onderwijs en Cultuurcomplex- Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, p. 127. Te raadplegen: RIS 306611 262 Het Onderwijs en Cultuurcomplex- Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, p. 17. Te raadplegen: RIS 306611

Policy Research Corporation

- 91 -

Gemeente Den Haag

aannemer zelf kan kiezen op welke wijze het PvE wordt ingevuld. Een latere invulling op verzoek van de opdrachtgever die niet past binnen het PvE, is een verzoek tot wijziging waar – indien akkoord voor de aannemer - kosten aan verbonden zijn omdat het hier gaat om meerwerk voor de aannemer. In die zin geeft een DBM-contract niet meer zekerheid over de uiteindelijke prijs dan een traditioneel contract met uitgewerkt bestek: in beide gevallen kosten wijzigingen geld. Het is dus niet duidelijk waar de toezegging van het college op gebaseerd is.

De Rekenkamer concludeert dat er bij negen van de zeventien geanalyseerde elementen uit het Programma van Eisen is afgeweken van de oorspronkelijke eisen. In veel van deze gevallen is de gemeenteraad hierover onvoldoende duidelijk en tijdig geïnformeerd. 263 Dit heeft deels te maken gehad met de voortschrijdende inzichten die gedurende het proces ontstonden bij DMC, NDT, RO en KC ten aanzien van de oorspronkelijke elementen. Ondanks dat de DBM- constructie niet de mogelijkheid bood om deze aanpassingen te incorporeren, heeft dit in 2018 geleid tot ‘ontwerpaanpassingen’ waarmee de gemeenteraad heeft ingestemd. De Rekenkamer concludeert dat met een andere manier van regievorming vanuit de gemeente, waarbij de instellingen minder ruimte hadden gekregen om aanpassingen te doen, de ontwerpaanpassingen achterwege hadden kunnen blijven. Daartegenover stelt de Rekenkamer dat de ontwerpaanpassingen ook gezien kunnen worden als een noodzakelijk verbetering om het originele PvE blijvend aan te laten sluiten bij de wensen en ambities van de instellingen. 264

6.3.1. Vraagstelling

-

Wat zijn de risico’s die over het algemeen horen bij het DBM- model en hoe heeft de gemeente zich hiervoor geborgd? Welke afspraken zijn er in het DBM- contract opgenomen over de betrokkenheid van de instellingen? Op wiens initiatief is het oorspronkelijk PvE dat dateert van medio 2008 tot stand gekomen? Welke

-

afspraken zijn hierin gemaakt die doorwerken in de latere overeenkomsten/ programma/s? In hoeverre waren de individuele eisen van de instellingen in 2010 al volledig bekend?

-

Op welke eisen hebben de instellingen moeten inleveren in het versoberd PvE uit 2013? Is er een

-

relatie tussen die versobering en de latere aanpassingen van het PvE waar extra kosten aan verbonden waren? Waarom is voor deze opzet (hoofdhuurder vs. onderhuurders) gekozen? Is dat financieel/subsidie

-

technisch gedreven, bijvoorbeeld omdat de hoofdhuurder en onderhuurders aparte subsidies -

-

ontvangen? Of is dat historisch bepaald? In hoeverre hebben bepaalde instellingen meer ‘zeggingskracht’ in de uiteindelijke overeenkomst? Hebben de instellingen een even zwaar recht ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de gemeente in het kader van de aanbestedingsfase en de contractuele uitvoeringsfase? Is het goedkeuringsrecht van ieder der instellingen eigenlijk een vetorecht?

263

Het Onderwijs en Cultuurcomplex- Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, p. 259. Te raadplegen: RIS 306611. 264 Het Onderwijs en Cultuurcomplex- Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, p. 259. Te raadplegen: RIS 306611

Policy Research Corporation

- 92 -

Gemeente Den Haag

-

Hoe zijn de huurtermijnen bepaald?

-

Hoe zijn de huurbedragen per instelling bepaald? Is er sprake van huurinkomsten van derde partijen? In hoeverre is de huursubsidie kostendekkend?

-

Wat zijn de verschillen tussen het PvE uit 2013 en PvE uit 2014? In hoeverre worden de verschillen verantwoord en inzichtelijk gemaakt voor de gemeenteraad?

Policy Research Corporation

- 93 -

Gemeente Den Haag

6.4.

AANBESTEDING & CONTRACTMANAGEMENT

6.4.1. Inleiding Zowel de Dr. Anton Philipszaal als het Lucent Danstheater zijn door de gemeente in 2007 en 2008 grondig gerenoveerd. Met deze renovatie kunnen deze zalen volgens het college weer minstens tien jaar mee. Het college memoreert deze renovatie in een voorstel voor een voorbereidingskrediet betreffende een Internationaal Dans- en muziekcentrum, maar stelt voor om het culturele voorzieningsniveau van Den Haag gelet op de internationale ambitie van Den Haag naar een hoger niveau te brengen. Hierbij wordt het volgende in een voorstel uit 2008 gesteld: ‘Nieuwbouw of grondige vernieuwing van de huidige zalen met bijbehorende faciliteiten is een essentiële voorwaarde voor een eventuele kandidatuur van Den Haag als Culturele Hoofdstad van Europa in 2018, zoals beschreven in raadsmededeling [RIS 153566].’ In 2007 vindt een overleg van de gemeente plaats met de directeuren van NDT, RO en Gastprogrammering, waarmee een eerste verkenning is uitgevoerd. Vervolgens is ook het KC benaderd om gesprekken te voeren over een mogelijke gezamenlijke vestiging. Een voorwaarde die hierbij wordt gesteld is dat de kosten voor de verhuizing van het KC niet voor de gemeente mogen komen. De bevindingen uit de hiervoor genoemde gesprekken zijn opgenomen in een startnotitie welke alleen beschikbaar is voor raadsleden (Vertrouwelijk, leeskamer B03.17, map 17).

In het raadsvoorstel uit 2008 komt duidelijk naar voren dat de samenwerking van de instellingen bedoeld is om de internationale ambitie van Den Haag te ondersteunen, en dat de instellingen NDT, RO, Gastprogrammering en het KC intensief zijn betrokken bij de onderhandelingen rond het mogelijke gezamenlijke onderkomen265. Hierop volgend is in datzelfde jaar een eerste PvE opgesteld waarin de nauwe samenwerking tussen de culture instellingen en de gemeenteraad wordt benadrukt. Het PvE dient als belangrijk document voor de architectenselectie. Zie voor het PvE 6.3.

6.4.2. Vraagspecificaties en het PvE De eerste aanbestedingsprocedure voor het Spuikwartier ging van start in 2014 en leidt uiteindelijk tot een gunning aan het consortium Boele van Eesteren/ Visser & Smit Bouw BV. In het document Aanbesteding Spuikwartier wordt het Functionele Programma van Eisen (PvE) gepresenteerd als onderdeel van de totale vraagspecificatie266. Het PvE, opgesteld in 2008 en gewijzigd in 2014, bevat alle ontwerpeisen van de hoofdhuurders van Amare. Bij de gunning van de opdracht in 2015 aan het consortium is de vraagspecificatie onderdeel. Dat houdt in dat de eisen in het PvE leidend zijn voor de bouw van Amare met de bedoeling om hier niet van af te wijken. Iedere afwijking in het ontwerp hierna is dan meerwerk en een afwijking van het DBM-principe.

265 Voorstel van het college inzake Voorbereidingskrediet Internationaal Dans- en muziekcentrum Spuiplein. College van

B&W, 14 mei 2008. Te raadplegen: RIS153567 266 Brief aanbestedingsstukken Spuikwartier en afdoening moties. College van B&W, 9 december 2014. Te raadplegen: RIS 279486

Policy Research Corporation

- 94 -

Gemeente Den Haag

6.4.3. Aanbesteding 2014 De aanvankelijke plannen behelsden een klassieke aanbesteding op basis van het PVE zoals dat door de gemeente en de instellingen in gezamenlijkheid was opgesteld. (zie 6.3). Op voorstel van het college neemt de raad op 19 maart 2014 het besluit om van het klassieke aanbestedingsmodel naar een geïntegreerde bouworganisatievorm: Design, Build & Maintenance (DBM). 267 over te stappen. De reden die aan deze keuze ten grondslag ligt is dat door een integrale aanbesteding van de gebouwontwikkeling van het onderwijs- en cultuurcomplex in samenhang met een gebiedsvisie de kans bestaat om de kosten te beheersen en te reduceren. Dit hangt samen met de verplichtingen die consortia in een vroeg stadium aangaan ten aanzien van het beoogde resultaat. Over het algemeen geldt dat een DBM- model het best past bij een ‘kort’ project (zoals een distributiecentrum) of een project voor een opdrachtgever die ook gebruiker is (zoals de overheid bij bijvoorbeeld een nieuwe tramlijn). Tegelijkertijd komt het gebruik van een DBM-contract in sommige gevallen voor bij grote projecten, bijvoorbeeld de Westerscheldetunnel, omdat het voordeel van een dergelijk contract is dat de verantwoordelijkheid van de aannemer voor het onderhoud er veelal voor zorgt dat de aannemer betere kwaliteit oplevert, want daarmee bespaart hij onderhoudskosten.

Dit hangt echter wel samen met de complexiteit van een project. De nieuwe bouworganisatievorm gaat gepaard met maximaal een jaar vertraging. 268 De Rekenkamer wijst op de overgang van de klassieke contractvorm naar de DBM-vorm, maar besluit om hier niet diep op in te gaan. In deel II, hoofdstuk 4.2. wordt de keuze DBM kort behandeld door de gebruikte argumenten van de gemeente op te sommen en de afweging van de verschillende argumenten voor een DBM-contract die de gemeente heeft gemaakt te beoordelen 269. Hierbij concludeert de Rekenkamer dat er te weinig basis is om te concluderen dat er onzorgvuldig met de keuze voor de nieuwe contractvorm is omgegaan. De Rekenkamer stelt op pagina 231, punt 3 dat één van de argumenten voor een DBM-contract de verlaging van de kans op vertraging is. In brieven van Wethouder Wijsmuller van 1 juli 2014 en 15 juli 2014270 staat echter dat een integrale planaanpak leidt tot één jaar vertraging (een integrale aanpak wijst hier naar een DBM contract): ‘..door een integrale aanbesteding van de gebouwontwikkeling van het onderwijs- en cultuurcomplex in samenhang met een gebiedsvisie, zodat de kans ontstaat om de kosten te beheersen en te reduceren.

Nieuwe planvorming betekent maximaal een jaar vertraging ten opzichte van de oorspronkelijke planning.’ Daarbij wordt ook het volgende vermeld: ‘Vanwege de doelstelling van maximaal één jaar vertraging ten opzichte van de planning Spuiforum, is een haalbare, maar zeer strakke planning opgesteld.’ In de brief uit 1 juli 2014271 staat het volgende:

267 Het Onderwijs en Cultuurcomplex- Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, pp. 176-177. Te raadplegen:

RIS 306611. 268 Brief aanpak gebiedsontwikkeling Spuikwartier. wethouder van Stadsontwikkeling, Duurzaamheid, Wonen en Cultuur. 15 juli 2014. RIS 274408. 269 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer, Gemeente Den Haag, 6 november 2020. Te raadplegen: RIS306611 270 Brief aanpak gebiedsontwikkeling Spuikwartier. wethouder van Stadsontwikkeling, Duurzaamheid, Wonen en Cultuur. 15 juli 2014. RIS 274408. 271 Aanpak gebiedsontwikkeling Spuikwartier. Brieven, Gemeente Den Haag, 1 juli 2014. Te raadplegen: RIS273960

Policy Research Corporation

- 95 -

Gemeente Den Haag ‘…Nieuwe planvorming betekent maximaal een jaar vertraging ten opzichte van de oorspronkelijke planning en door een integrale aanbesteding van de totale gebiedsontwikkeling ontstaat de kans om kosten te beheersen en reduceren.” In de hiervoor genoemde brieven uit 2014 wordt ook aangegeven dat een marktconsultatie tot de keuze van een aannemer zal moeten leiden. In een brief van 12 september 2014 wordt de marktconsultatie aan de raad gepresenteerd. Deze brief is als geheim document gerubriceerd. Een analyse van de onderliggende argumentatie is derhalve nu niet mogelijk. De Rekenkamer gaat hier niet verder op in. Een analyse van de aanbestedingsprocedure is in het vooronderzoek daarom eveneens niet mogelijk.

6.4.4. Vraagstelling -

-

Welke argumenten zijn gebruikt om over te stappen naar een nieuwe contractvorm voor de aanbesteding van Amare? In hoeverre was het DBM-contract in de complexe situatie van een gebouw met een ingewikkelde theater-technische infrastructuur debet aan latere problemen? Waren de betrokken actoren zich bewust van de complexiteit ? Kon hierop geanticipeerd worden? Hoe is de marktconsultatie uitgevoerd? Welke actoren, buiten de gemeentelijke organisatie om, waren betrokken bij de besluitvorming aangaande de vorm van het aanbestedingscontract? Heeft de marktconsulatie geleid tot een adequate analyse van alternatieven, risico’s en diverse andere mogelijkheden voor het project? Waarom hebben de huurders gedurende het hele bouwproces inspraak gehouden? Waarom is voor de opzet van hoofdhuurder en onderhuurders gekozen ? Is het goedkeuringsrecht van ieder der instellingen de-facto een vetorecht gebleken? Wat is vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomsten uit 2013 tussen de gemeente en DMC en tussen DMC en KC, NDT en RO? Welke ontwikkeling in de bouwmarkt en welke invloed hiervan op de contractrelatie met de aannemer had de gemeente kunnen voorzien en in welke mate had zij hier rekening mee moeten houden? Op welke gronden heeft het College de toezegging gedaan dat er door de DBM- constructie geen afwijkingen mogelijk zijn in tijd, kosten en kwaliteit? Hoe is hier rekening gehouden met de

kosten die verbonden zijn aan meerwerk voor de aannemer?

Policy Research Corporation

- 96 -

Gemeente Den Haag

6.5.

PROJECTMANAGEMENT

6.5.1. Informatiestromen – Kwaliteit van die Informatie – Projectregie Over het projectmanagement van de gemeente Den Haag inzake Amare is nauwelijks openbare informatie. Ook de halfjaarrapportages van Amare geven geen beeld van het projectmanagement. De wijze waarop het project door de gemeente werd aangestuurd, de veelheid aan data werd verwerkt en beheerd en op basis waarvan besluitvorming plaatsvond is derhalve niet inzichtelijk. In hoeverre de inrichting van het projectmanagement gevolgen heeft gehad voor de kwaliteit van informatieverstrekking over Amare door het college aan de raad is daarom op basis van de beschikbare stukken niet te bepalen. De Rekenkamer doet in het rapport over Amare een stevige uitspraak over die informatievoorziening: ‘…het college is onvoldoende transparant geweest en de gemeenteraad op onderdelen onjuist heeft geïnformeerd. Het college heeft de kosten steeds lager gepresenteerd dan deze in werkelijkheid waren.’272 Dit signaleert onduidelijke, niet tijdige of zelfs onjuiste informatieverstrekking. Dit wordt door het college weerlegd: ‘Terugkijkend deelt het college de conclusie van de Rekenkamer niet dat daarbij onvoldoende invulling is gegeven aan de informatieplicht richting de gemeenteraad. Er is steeds sprake geweest van correcte geraamde en gerealiseerde kosten 273’.

Over het concrete traject binnen de gemeente van het opstellen van een raming tot de rapportage van (financiële) gegevens over Amare is weinig tot niets bekend. Welke zijn concreet de verschillen tussen wat aan de bron werd geproduceerd, wat het College ontving en wat aan de gemeenteraad werd gerapporteerd? Dit leidt tot de vraag op welke (traceerbare) wijze het college de Gemeenteraad informeerde. De wethouder stelt: ‘Vanzelfsprekend zult u overigens ook nog uitgebreid geïnformeerd worden over de huidige stand van zaken in het project middels de gebruikelijke kwartaalrapportages.’274 Of ook: ‘Het college heeft de gemeenteraad op de hoogte gehouden van de voortgang van het ontwerp- en realisatieproces door middel van de kwartaalrapportages, commissiebrieven en de beantwoording van schriftelijke vragen.’275 Enkele passages in het Rekenkamerrapport vallen op: -

De gemeente heeft tijdens de contractmanagementfase onvoldoende regie gevoerd.276

-

Dat komt mede doordat de projectorganisatie van de gemeente in deze periode druk bezig is geweest met de behandeling van de door Cadanz bij de Adviesraad ingediende claims, zie: verslag van het overleg van de Stuurgroep Spuikwartier van 27 maart 2017.277

272 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer, Gemeente Den Haag, 6 november 2020, p.2. Te

raadplegen: RIS306611, 273 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer, Gemeente Den Haag, 6 november 2020, p.27 en p.256 Te raadplegen: RIS306611 274 Aanbestedingsstukken Spuikwartier en afdoening moties. Brieven, Gemeente Den Haag, 9 december 2014. Te raadplegen: RIS279486, p.2. 275 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer, Gemeente Den Haag, 6 november 2020. Te raadplegen: RIS306611, p.132. 276 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, p. 21, 243 en 245. Te raadplegen: RIS306611 277 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, p. 197. Te raadplegen: RIS306611

Policy Research Corporation

- 97 -

Gemeente Den Haag

-

Gaandeweg het onderzoek ging de informatievoorziening steeds beter, ook omdat de Rekenkamer en het projectteam van de gemeente elkaar steeds beter wisten te vinden.278 ten laste van welk budget worden de kosten van de projectorganisatie vergoed? Een projectorganisatie die op enig moment uit pakweg 10 externe medewerkers bestond.279 Volgens het Accountantsrapport bij de Programmarekening 2019 280 is bij het project Amare de inhuur van projectmanagement 2018 niet Europees aanbesteed281

In een vergadering van de raad wordt het volgende opgemerkt:

-

Het Spuiforum heeft al drie wethouders versleten en laten we hopen dat het daarbij blijft. De constante factor in dit gemodder is de wolk van adviseurs en projectmanagers - what's in a name? - die de gemeente heeft ingeschakeld voor dit project.282

In het Rekenkamerrapport wordt weliswaar gesproken over informatievoorzieningen, maar het bevat geen informatie over de projectorganisatie. In projecten met een dergelijke omvang, worden duizenden documenten, geproduceerd en beoordeeld. Dit roept de vraag op hoe de circulatie en af-en behandeling van deze documenten verliep.

6.5.2. Vraagstelling -

Hoe was de projectorganisatie samengesteld? Wat waren de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de projectorganisatie? Hoe verliep de goedkeuring van de packagedeal door de instellingen en door wie werd dat omgezet in een bevestiging aan Cadanz? Wat gebeurde er wanneer de gemeente en de instellingen niet hetzelfde oordeel hadden: hadden de instellingen de ruimte om direct met Cadanz te onderhandelen? Was het projectmanagement duidelijk beschreven, was dit beschikbaar voor de ambtelijke organisatie en inzichtelijk voor de raad en het college? In het Rekenkamerrapport wordt de interne en externe projectorganisatie niet beschreven. In projecten met een omvang als die van Amare worden duizenden documenten (en vaak in meerdere herziende versies) geproduceerd en beoordeeld. Hoe verliep de circulatie en af- en behandeling van deze documenten?

278 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, p. 255. Te raadplegen:

RIS306611 279 Beantwoording technische vragen in het kader van het onderzoek naar het Onderwijs- en Cultuurcomplex. Rekenkamer Den Haag, 8 december 2020, p. 8. Te raadplegen: RIS307202 280 Accountantsrapport bij de Programarekening 2019. Te raadplegen: RIS305224 281 Beantwoording SV Asbestsanering en projectmanagement Spuikwartier en Amare. Te raadplegen: RIS305359 282 Vergadering Gemeenteraad Den Haag. Raadsvergaderingen, Gemeente Den Haag, 2 juli 2018. Te raadplegen: Notulen.

Policy Research Corporation

- 98 -

Gemeente Den Haag

6.6.

PROJECTWIJZIGINGEN

Een DBM overeenkomst, zoals in 2014 aangegaan door Den Haag en Cadanz behelst dat de aannemer binnen de overeengekomen specificaties en het PVE aan de slag gaat. Wijzigingen kunnen daarna door de opdrachtgever niet meer worden verlangd, anders dan door een nieuwe aanvullende overeenkomst. Zoals hiervoor beschreven is bij Amare hiervan frequent afgeweken, waarbij aan de toekomstige huurders ruimte is geboden hun wijzigende wensen gedurende het bouwproces nog in te brengen. Deze omgang met het project heeft tot veel onduidelijkheden geleid, zowel aan de kant van de opdrachtgever als bij de aannemer. Dit leidde weer tot discussies en twistpunten. Uiteindelijk is besloten een einde te maken aan deze geschilpunten door het sluiten van een packagedeal. Deze packagedeal wordt uitgebreid beschreven in 6.7. Opmerkelijk is wel dat de packagedeal geen definitief einde zou maken aan het doorvoeren van wijzigingswensen. De kwartaalrapportages die uitkomen na de package-deal laten opnieuw wijzigingen zien van de Verzoeken tot Wijziging (VTW’s) uit de package-deal. Hier gaat het dus om wijzigingen van overeengekomen wijzigingen. Uit een consultatie door Voorall naar het ITS keurmerk voor Integrale Toegankelijkheid, komt naar voren dat nog enkele knelpunten rondom de toegankelijkheid van Amare in 2020, na de packagedeal, niet zijn opgelost.

Het betreft parkeermogelijkheden, rolstoelliften en vrije zitplaatskeuze.

Beweegbare vloer Het al dan niet aanbrengen van een beweegbare vloer in de concertzaal is een dispuut geweest tussen college en raad. Een belangrijke oorzaak is een verschil van inzicht over hetgeen in het PvE daaromtrent was vastgelegd. Volgens het college viel de beweegbare vloer niet onder het Programma van Eisen en was het slechts een onderdeel van een ‘pluspakket’ dat niet werd aangeboden door Cadanz. Het Consortium zou pluspunten krijgen wanneer de vloer gebouwd zou worden, maar het was geen verplichting. In november 2017 wordt in de raad de vraag gesteld of de beweegbare vloer is geschrapt283. Het college antwoordt hierop als volgt: “De beweegbare vloer is niet geschrapt. In de vraagspecificatie wordt een concertzaal gevraagd zowel geschikt voor symfonische muziek als voor popmuziek en zakelijke evenementen. Deze eis is niet veranderd. Overigens loopt op dit moment een onderzoek in opdracht van de gemeente naar de technische (on)mogelijkheid en de financiële gevolgen van het aanbrengen van een beweegbare vloer in de Concertzaal. In de volgende kwartaalrapportage wordt u op de hoogte gesteld van de stand van het onderzoek en/of de conclusies.” De opmerking dat de beweegbare vloer niet geschrapt is, stelt indirect dat het aanbrengen van de beweegbare vloer nog mogelijk is.

Daarmee ontstaat een grijs gebied, waarbij de technische en financiële gevolgen van het aanbrengen van zo’n vloer nog moeten worden onderzocht. Daarnaast wordt door het college aangegeven dat aan de eis van het PvE voldaan moet worden. Onduidelijk blijft in dit stadium of een andere oplossing dan een beweegbare vloer ook voldoet aan het PvE. Het college

283 Technische vragen n.a.v. kwartaalrapportage Q3, 2017 Spuikwartier. College van B&W, 10 november 2017. Te raadplegen: RIS298430

Policy Research Corporation

- 99 -

Gemeente Den Haag

verwijst naar een verder onderzoek naar de technische en financiële mogelijkheden 284. In de commissievergadering van 31 mei 2018 geeft het college aan dat voorafgaande aan het ‘point of no return’ in de bouw van de concertzaal, de raad betrokken wordt bij het vraagstuk van de technische en financiële mogelijkheden en het uiteindelijke besluit. 285 Hierna wordt door het consortium gesteld dat een ‘point of no return’ is gepasseerd en geen beweegbare vloer meer gerealiseerd kan worden. De raad krijgt geen besluit voorgelegd. In de raad volgt een motie van treurnis 286, die wordt verworpen. In het Rekenkameronderzoek wordt op pagina 133-135 een korte tekst gewijd aan het proces rondom de beweegbare vloer. Hierin stelt de Rekenkamer dat de raad en de culturele instellingen een beweegbare vloer eisten, maar dat deze door procesmatige conflicten niet tot stand is gekomen287. Daarnaast speelt de kwestie rondom de beweegbare vloer zich in dezelfde periode af als de package-deal. De package-deal is tot stand gekomen tijdens de coalitieonderhandelingen in 2018. Duidelijk was dat de onderhandelende partijen de wens hadden discussies rond Amare te beslechten voordat een nieuw college van start zou gaan. In hoeverre de discussies rond de beweegbare vloer onderdeel zijn geweest van de gemaakte afspraken bij de vorming van het nieuwe college is onduidelijk.

Een ander vraagstuk gerelateerd aan de beweegbare vloer betreft de vertraging die de bouw van deze vloer zou veroorzaken. In een advies van Brink Advies, uitgebracht met het oog op de coalitieonderhandelingen van 2018, wordt geconstateerd dat de beweegbare vloer door bijkomende vertraging van de bouw een extra kostenpost van €12,5 mln. zou opleveren, met daar tegenover het positieve effect op de exploitatiekosten van circa €200k per jaar. Dit wordt verder niet onderbouwd.

6.6.1. Vraagstelling -

Wat was de rol van de collegewissel in 2018 op het niet realiseren van een beweegbare vloer? Het DBM-principe gaat ervan uit dat het PvE leidend is en dat daar, anders dan in de vorm van contractwijzigingen, geen aanpassingen meer opkomen. Hoe kan het dat bij Amare nog vele wijzigingen na het aangaan van de aannemingsovereenkomst tot stand zijn gekomen?

-

Wat is de invloed van de huurders geweest op de projectwijzigingen?

284

Aanvullende technische vragen n.a.v. kwartaalrapportage Q3, 2017 Spuikwartier, College van B&W, 29 november 2017. Te raadplegen: RIS298547 285 Woordelijk verslag van de besloten vergadering van de algemene raadscommissie. Notulen, Gemeente Den Haag, 31 mei 2018. (vertrouwelijk) 286 Motie treurnis over de informatieverstrekking beweegbare vloer OCC. Gemeenteraad Den Haag, 12 juli 2018. Te raadplegen: motie 287 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020. Te raadplegen: RIS306611

Policy Research Corporation

- 100 -