RIS310116 Vooronderzoek Amare & het Spuikwartier
Tekst van het document
Het forum moet het culturele hart van Den Haag worden en zal daarmee de positie van Den Haag als internationale stad verstevigen en een grote stimulans voor het voorzieningenniveau betekenen. Een deel van de plannen heeft betrekking op de ontwikkeling van het dans- en muziekcentrum. Er zullen in samenwerking met de projectorganisatie van het dans- en muziekcentrum twee opties onderzocht worden, een waarin het dans- en muziekcentrum de grootte van beide theaters beslaat en een waarin het gebouw een kleiner gedeelte van het plein zal innemen, maar wel twee keer zo hoog wordt als in de eerste optie. Tezamen met het voorstel van het college uit 2009 hebben de directies van het NDT, het RO, de GP en het KC een gezamenlijke visie ontwikkeld 177. Volgens de instellingen moet het Dans- en Muziekcentrum een gebouw worden waar verbanden worden gelegd tussen hoge cultuur en cultuur in de wijken (community art), tussen jong talent en professionals, en tussen dans, muziek en beeldende kunst. Daarbij krijgt het publiek een belangrijke rol. Zij is niet alleen toeschouwer, maar ook altijd deelnemer. Dit kan bijvoorbeeld via workshops en debatten. Om jong talent te verbinden met de professionals worden in het Dans- en Muziekcentrum krachten gebundeld op het gebied van projectontwikkeling, bijvoorbeeld door gezamenlijke educatieprojecten.
Voor al deze ambities is het van belang dat het publiek de instellingen onder één naam zal kennen. Daarom wordt samenwerking op een aantal gebieden voorgesteld. Op de volgende gebieden kunnen activiteiten volledig geïntegreerd worden: -
ICT-faciliteiten
174 Voorstel van het college inzake ontwikkelingen rond het Spuiplein: een nieuw dans- en muziekcentrum en een stedenbouwkundige
visie. Gemeente Den Haag, college van B&W, Dienst OCW, 1 juli 2009. Te raadplegen: RIS164033. 175 Voorstel van het college inzake ontwikkelingen rond het Spuiplein: een nieuw dans- en muziekcentrum en een stedenbouwkundige visie. Gemeente Den Haag, college van B&W, Dienst OCW, 1 juli 2009, p. 2. Te raadplegen: RIS164033. 176 Nota van Uitgangspunten Internationaal Cultuurforum Spui. Dienst stedelijke ontwikkeling, 29 mei 2009. Te raadplegen: RIS164033. 177 Het dans- en muziekcentrum GEZAMENLIJKE ARTISTIEKE EN ZAKELIJKE VISIE. Nederlands Dans Theater, Residentie Orkest, Dr. Anton Philipszaal-Lucent Danstheater en Koninklijk Conservatorium, 4 november 2008. Te raadplegen: Voorstel van het college inzake ontwikkelingen rond het Spuiplein- een nieuw dans- en muziekcentrum en een stedenbouwkundige visie - RIS164033 (raadsinformatie.nl)
Policy Research Corporation
- 66 -
Gemeente Den Haag
-
Horeca Exploitatie van foyers Exploitatie van percelen Publieksmanagement
-
Theatertechniek.
Op de volgende gebieden kan nauwe samenwerking plaatsvinden: -
KC-docenten die voor andere instellingen werken Audiovisueel centrum
-
Opleidingen Marketing Educatie.
De volgende activiteiten worden separaat uitgevoerd door de instellingen: -
Personeelsmanagement
-
Administratie Technische afdelingen die voorstellingen begeleiden.
In de formele samenwerkingsvorm willen de instellingen daarom regelen dat er gezamenlijke redactie zal zijn op de programmering, talentontwikkeling en de overige publieksactiviteiten anders dan voorstellingen. Verder is er een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor beheer en exploitatie van het gebouw. Volgens de instellingen is dit mogelijk in een besturingsmodel dat lijkt op dat van de toenmalige stichting SEM, waarin in het bestuur leden van de diverse instellingen zitten.
Raadsbehandeling voorstel Spuiplein 2009 In maart 2011 komt het college met een voorstel 178 inzake de besluitvorming van het Dans- en Muziekcentrum waarin aan het college opgedragen wordt om voor medio 2012 een financieringsplan op te stellen voor het gedeelte van het Dans- en Muziekcentrum waarin het NDT en het RO gevestigd zullen worden en hierbij externe partijen te betrekken. Volgens het college ontbeert de stad een attractief middelpunt, ondanks het toegenomen aantal horecagelegenheden in het centrum. Enkel het Spuiplein heeft de mogelijkheid om dit attractief middelpunt te worden. In internationaal opzicht wordt het een unieke combinatie van (kunst)onderwijs en uitvoering. Het project heeft voor het college drie uitgangspunten: -
Het project moet een aanwijsbare meerwaarde hebben voor de stad. Er moet sprake zijn van een realistische en verantwoorde financiering en exploitatie van het
-
Dans- en Muziekcentrum. De (financiële) risico’s voor de gemeente moeten inzichtelijk gemaakt worden en geminimaliseerd worden.
De visie van de gemeente op de Haagse binnenstad wordt samengevat in de volgende uitgangspunten:
178 Voorstel van het college inzake Besluitvorming Dans- en Muziekcentrum Spuiplein. Gemeente Den Haag, Dienst OCW, 24 maart 2011.
Te raadplegen: RIS178616.
Policy Research Corporation
- 67 -
Gemeente Den Haag
-
-
-
Den Haag als Internationale Stad van Vrede en Recht: Den Haag is vestigingsplaats voor internationale instellingen en wil, gelet op het economische belang hiervan, dit verder bevorderen. Om dit te behouden moet het Haagse vestigingsklimaat aantrekkelijk zijn, en daar hoort een cultureel aanbod bij. In lijn met het investeringsprogramma stedelijke ontwikkeling uit 2010 is besloten om prioriteit te geven aan onder andere het centrum. De ontwikkeling van de Haagse binnenstad. In lijn met het binnenstadsplan voor de periode 2010 – 2020 wil Den Haag het bezoekersaantal zien groeien. Volgens het college is er sprake van een verschuiving richting cultuur en horeca als bezoekreden in plaats van winkelen. Om de groei door te zetten moet er sprake zijn van een stedelijke en culturele ambiance. Financieel verantwoord begrotingsbeleid. Om die reden wordt bezuinigd op subsidies: in de meerjarenbegroting is besloten om te bezuinigen op cultuur.
In het voorstel is verder een versobering ten opzichte van het oorspronkelijke plan opgenomen 179. De diensten OCW en DSO hebben laten onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om het ruimteprogramma te versoberen. Het doel daarvan is een plan te presenteren dat beter past bij de politieke en financiële ontwikkelingen in deze periode. Het versoberde programma heeft als gevolg dat het aantal bezoekers met 20.000 zal afnemen tot 400.000 en dat de stichtingskosten met €46.2 mln. worden verminderd. In de besluitvorming is ook gekeken naar alternatieven, een renovatiescenario en een nulscenario. Deze alternatieven zijn onderzocht door Decisio in een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA)180. De maatschappelijke effecten van het project zijn volgens de MKBA: -
“Welvaartswinst als gevolg van bestedingen (direct effect);
-
Waarde-effect woningen; Waarde-effect winkels en kantoren;
-
Waarde-effect als gevolg van mogelijkheid tot herontwikkeling Beatrixkwartier 181;
-
Vergroten kans ‘culturele hoofdstad 2018’;
-
Verbetering positie Den Haag als vestigingsplaats voor bedrijven en instellingen;
-
Behoud van culturele instellingen”182
In de MKBA wordt een planalternatief vergeleken met een realistisch nulalternatief. Later wordt een bijlage aan de MKBA toegevoegd waarin drie extra scenario’s worden onderzocht 183. Hieronder worden de vijf alternatieven weergegeven: -
Planalternatief waarin de Gemeente Den Haag en de culturele instellingen hun ambities
-
terugvinden. Hierin wordt geïnvesteerd in zowel het Dans- en Muziekcentrum alsook in de buitenruimte op het Spuiplein. Prognose bezoekersaantal: 460.000. Realistisch nulalternatief: het KC blijft gevestigd op het Beatrixkwartier en de belangrijkste knelpunten die ervaren worden, worden opgelost door beperkte uitbreiding en verbetering van de accommodaties.
179 Memorandum Reductiemogelijkheden Dans- en Muziekcentrum Spuiplein. PRC, 1 oktober 2010. Te raadplegen: RIS178616. 180 Zie MKBA Internationaal Cultuurforum Spui: Maatschappelijke kosten en baten in beeld Eindrapport deel I: bevindingen en conclusies.
Decisio, 10 juni 2010, Te raadplegen: RIS178616a; Voor aanvullende informatie zie: MKBA Internationaal Cultuurforum Spui Maatschappelijke kosten en baten in beeld Eindrapport deel II: Bijlagen. Decisio, 10 juni 2010. Te raadplegen: RIS178616b; Aanvulling MKBA Spui: drie alternatieve scenario’s (jan. 2011). Decisio, 28 januari 2011. Te raadplegen: RIS178616 181 Deze mogelijkheid ontstaat omdat in de plannen wordt voorzien dat het Koninklijk Conservatorium zal verhuizen van haar toenmalige locatie op het Beatrixkwartier naar het nieuwe Dans- en Muziekcentrum. 182 Zie MKBA Internationaal Cultuurforum Spui: Maatschappelijke kosten en baten in beeld Eindrapport deel I: bevindingen en conclusies. Decisio, 10 juni 2010, p. 20: RIS178616a. 183 Aanvulling MKBA Spui: drie alternatieve scenario’s (jan. 2011). Decisio, 28 januari 2011. Te raadplegen: RIS178616.
Policy Research Corporation
- 68 -
Gemeente Den Haag
-
Scenario
-
reductiemogelijkheden naar voren komt. Scenario 2 waarin de eisen uit het planalternatief worden ingevuld op het Spuiplein en in fase 2 van het Wijnhavenkwartier, waarbij de huidige zalen gehandhaafd worden. Prognose
1
met
een
versoberd
basisplan
zoals
dat
uit
het
memorandum
met
bezoekersaantal: 320.000. Voor dit scenario is een QuickScan haalbaarheidsstudie 184 uitgevoerd door het Ingenieursbureau Den Haag, dat valt onder de Dienst stadsbeheer. Een van de conclusies luidt dat het planalternatief niet gerealiseerd kan worden op het Spui: 3.300 m2 zal elders moeten worden ondergebracht. Wel wordt geconstateerd dat met dit scenario de levendigheid van het Spuiplein gewaarborgd zal worden en dat het ambitieniveau uit de nota van uitgangspunten overeind kan blijven. Volgens de MKBA bedragen de stichtingskosten 142 mln.185 -
Scenario 3 waarin alleen wordt geïnvesteerd in onderhoud om de instellingen op hun eigen plek te laten functioneren tot 2027.
Wat betreft de effecten wordt ingeschat dat de welvaartswinst, het waarde-effect op vastgoed, het vergroten van de kans om Culturele Hoofdstad te worden en de verbetering van het Haags vestigingsklimaat het grootst is in scenario 1, kleiner wordt in scenario’s 2 en nog verder afneemt in scenario 3. In Tabel 7 volgt een overzicht van de scenario’s.
Scenario
Jaar
Actor
BezoekersAantal
Stichtingskosten (X mln.)
NCW (X mln.)
GevoeligheidsAnalyse
Planalternatief
2010
Decisio
460.000
€179
2
Ja
Nul alternatief
2011
Decisio
180.000
€83
-66
Ja
1
2011
Decisio
400.000
€167
8
Nee
2
2011
Decisio
320.000
€142
-17
Nee
3 (Zonder KC)
2011
Decisio
145.000
€19
-21
Nee
Tabel 5: Overzicht scenario's (bedragen in € mln.)
Op basis van de MKBA constateert het college dat scenario 2 (het versoberd basisplan) het best aansluit bij de ambities. Dit wordt op deze manier voorgelegd in het voorstel aan de raad 186.
Raadsbehandeling voorstel 2011 In de behandeling in de raad wordt gevraagd of substantieel gekeken zal worden of de markt een bijdrage kan leveren aan de financiering van het plan. De wethouder Cultuur en financiën reageert dat mede door de afwezigheid van deze kennis het op dat moment te vroeg is om te beslissen of de plannen verder uitgewerkt moeten worden. De wethouder zegt er wel het volste vertrouwen in te hebben dat een aanzienlijk deel van de financiering uit de markt gehaald kan worden. In de verdere uitwerking van de plannen moet dit onderzocht worden. Verder zijn er tijdens deze vergadering insprekers vanuit het NDT, het RO en het KC. Ook is er een inspreker die heeft meegewerkt aan het bedrijfsplan. Hij verzekert dat de stijging van bezoekersaantallen buitengewoon realistisch is. In reactie op vragen uit de raad zegt het college toe het inzicht in de dekkingsmogelijkheden en de onderbouwing van de verwachte 184 Upgrading & Nieuwbouw: Cultuurforum Spui Scenario II, QuickScan Haalbaarheidsstudie. Gemeente Den Haag, Dienst Stadsbeheer
Ingenieursbureau Den Haag, 28 januari 2011. Te raadplegen: besluitvorming Dans- en Muziekcentrum Spuiplein - RIS178616 185 Aanvulling MKBA Spui: drie alternatieve scenario’s (jan. 2011). Decisio, 28 januari 2011, p. 5. Te raadplegen: RIS178616. 186 Voorstel van het college inzake Besluitvorming Dans- en Muziekcentrum Spuiplein. Gemeente Den Haag, Dienst OCW, 24 maart 2011. Te raadplegen: RIS178616.
Policy Research Corporation
- 69 -
Gemeente Den Haag
bezoekersaantallen te verbeteren.”187 Wel aanvaardt de raad het ongewijzigde voorstel om op basis van scenario 2 een financieringsplan en een stedenbouwkundig plan op te stellen 188.
6.1.3. Latere voorstellen In het raadsvoorstel van oktober 2012 zijn deze verbeteringen meegenomen en informeert het college de raad over de stand van zaken betreffende de realisatie van Spuiforum: “Het aangepaste plan voor het Spuiforum komt tegemoet aan de vragen van de raad en biedt een nieuw perspectief voor een bruisende binnenstad waarin cultuur, uitgaan, recreëren hand in hand gaan”. 189 In november 2012 stemt de raad in met de realisatie van het Spuiforum. In december 2012 vergaderen de commissies Ruimte en Samenleving. Voor deze vergadering hebben een aantal partijen uit het maatschappelijke krachtenveld hun mening over het voorstel aan de raad gecommuniceerd: - Jan de Jonge, een zelfstandig projectmanager, wijst erop dat in het plan een aantal
-
-
risicoanalyses, zoals een vastgoedrisicoanalyse en een omgevingsrisicoanalyse ontbreken. Verder wijst hij op een aantal onzekerheden in de financiële onderbouwingen. 190 De stichting vrienden van Den Haag wijzen het voorstel voor Spuiforum af vanwege het verloren gaat van het NDT, de overtuiging dat de exploitatie van de zalen ten koste zal gaan van andere cultuurinstellingen in Den Haag en de overtuiging dat de instellingen KC, RO en NDT ook zonder een nieuw te realiseren gebouw kunnen samenwerken 191 De directeur van het Zeeheldentheater wijst erop dat de Gemeente een nieuw cultureel gebouw bouwt terwijl Den Haag op dat moment het meeste op cultuur bezuinigt van de vier grote steden terwijl met het juiste onderhoud de bestaande theaters langer meekunnen en het nieuw te realiseren gebouw niet op tijd gereed zal zijn om dienst te doen als Den Haag Culturele hoofdstad is192.
Op 18 juli 2013 wordt definitief door de gemeenteraad besloten tot realisatie van een nieuw onderkomen voor het RO, NDT, KC en DMC aan het Spuiplein. Hierbij stelt de raad het voorbehoud dat de plannen zullen moeten worden aangepast wanneer uit de nadere studie blijkt dat het plan van werkgroep Dooievaar+ “significant beter en goedkoper is”.
193
Daarnaast wordt door de gemeenteraad als randvoorwaarde gesteld dat uit de second opinion naar de bouwkosten van het Spuiforum moet blijken dat deze niet worden overschreden. 194 De second opinion is uitgevoerd door het bureau Twijnstra Gudde. Het bureau heeft op 29 augustus 2013 zijn rapportage
187 Voorstel van het college inzake realisatie Spuiforum – gewijzigd voorstel. Gemeente Den Haag, Dienst DSO, 30 oktober 2011. Te
raadplegen: RIS251767. 188 Agenda en verslag raadsvergadering 31 maart 2011. Te raadplegen: RIS179862 189 Voorstel van het college inzake realisatie Spuiforum – gewijzigd voorstel. Gemeente Den Haag, Dienst DSO, 30 oktober 2011. Te raadplegen: RIS251767. 190 Hiaten plan en besluitvorming Spuiforum Den Haag. Jan de Jonge (Punt 4 BV), 25 oktober 2012. Te raadplegen: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/3330411/1/Reactie%20Jan%20de%20Jonge%20na%20commissie%2018%2010%20op% 20Spuiforum 191 Inspreektekst, Valentijn van Koppenhagen, 31 oktober 2012. Te raadplegen: (RIS255160) 192 Email over realisatie Spuiforum. Jan-Erik Noske, 31 oktober 2012. Te raadplegen: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/3888058/1/E-mail_van_Jan_Erik_Noske_met_reactie_+_Santbergen. 193 Aanbieding raadsvoorstel bestemmingsplan Spuikwartier, Brief aan Commissie Ruimte, 26 augustus 2013. Te raadplegen: RIS 262587. 194 Second opinion Spuiforum, Brief aan de Commissie Ruimte, 20 september 2013. Te raadplegen: RIS 264884..
Policy Research Corporation
- 70 -
Gemeente Den Haag
uitgebracht.195 Op basis van de (vertrouwelijke) bouwkostenramingen van bouwkundig adviesbureau IGG is de conclusie van Twijnstra Gudde dat het aannemelijk is dat er niet zal worden afgeweken van de opgestelde investeringsraming. 196 Op 20 september 2013 worden de bevindingen van Twijnstra Gudde besproken in de raad. De renovatievariant voor het Spuiforum van de werkgroep Dooievaar+ heeft geleid tot een schetsontwerp dat door het college is vergeleken met het voorlopig ontwerp Spuiforum. In het alternatief van werkgroep Dooievaar+ worden de huidige concertzaal (dr. Anton Philipszaal) en danszaal (Lucent Danstheater) gerenoveerd en het Koninklijk Conservatorium ondergebracht in de zuidelijke JuBitoren.197 De werkgroep Dooievaar+ heeft het alternatief gepresenteerd in de vergadering van de commissie Ruimte op 4 juli 2013. Het voorstel van Dooievaar+ is om het alternatief uit te laten werken door de architect van het Spuiforum (Neutelings Riedijk Architecten) zodat het alternatief beter vergeleken kan worden met het plan Spuiforum. Het college is hier aanvankelijk niet enthousiast over: in 2011 is immers al een renovatievariant uitgewerkt (zie scenario 2 in 6.1.2) en het alternatief van Dooievaar+ zal volgens haar hoogstwaarschijnlijk geen nieuwe inzichten opleveren.
198 Tegelijkertijd geldt dat een uitwerking kan het alternatief wel kan zorgen voor een betere vergelijking met het plan Spuiforum waardoor het college daarom toch aan Neutelings Riedijk Architecten gevraagd heeft de variant Dooievaar+ verder uit te werken.199 Naast Neutelings Riedijk Architecten, werken de adviseurs van Aronsohn (constructie), Techniplan (installaties), Kahle/Level (zaal- en gebouwakoestiek), DGMR (bouwfysica, brandveiligheid en duurzaamheid), dUCKS/scéno (theatertechniek) en IGG (kostenmanagement) mee aan het uitwerken van het alternatief. 200 De vergelijking tussen het plan Spuiforum en het renovatie- alternatief zal plaatsvinden langs de volgende aspecten waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen “goedkoper” en “beter”: Goedkoper:
-
Realisatiekosten Mogelijkheden (commerciële) exploitatie Risico’s.
Beter:
-
Functionaliteit gebouw Waardering culturele instellingen Stedenbouwkundige kwaliteit Duurzaamheid Economische spin- off en maatschappelijke baten.
195 Second opinion Spuiforum, Brief aan de Commissie Ruimte, 20 september 2013. Te raadplegen: RIS 264884.. 196 Second opinion Spuiforum, Brief aan de Commissie Ruimte, 20 september 2013. Te raadplegen: RIS 264884 197 Voorstel van het college inzake Kredietaanvraag Spuiforum – gewijzigd voorstel, Gemeente Den Haag DSO. 17 juli 2013, p.21. Te
raadplegen: RIS 260021. 198 Voorstel van het college inzake Kredietaanvraag Spuiforum – gewijzigd voorstel, Gemeente Den Haag DSO. 17 juli 2013, p.21. Te raadplegen: RIS 260021. 199 Voorstel van het college inzake Kredietaanvraag Spuiforum – gewijzigd voorstel, Gemeente Den Haag DSO. 17 juli 2013, p.21. Te raadplegen: RIS 260021. 200 Schetsontwerp alternatief plan Dooievaar – Gemeente Den Haag. 1 augustus 2013. Te raadplegen: RIS 2611220.
Policy Research Corporation
- 71 -
Gemeente Den Haag
Indien op basis van deze aspecten blijkt dat het alternatief van Dooievaar+ leidt tot een significant beter en goedkoper voorstel is dat de basis voor de realisatie van de gezamenlijke huisvesting van de vier instellingen. Onder deze voorwaarden wordt door de raad ingestemd met het beschikbaar stellen van het investeringskrediet.201 Op 25 september 2013 wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de resultaten van de vergelijking tussen de plannen. Op basis van vergelijking komt het college tot de conclusie dat de onderzochte renovatievariant niet significant beter en goedkoper is dan Spuiforum. Tabel 8 geeft een overzicht van de realisatiekosten in de twee varianten volgens het college.
Realisatiekosten
Spuiforum
Renovatie
Verschil
Stichtingskosten
€167,7
€182,5
€-14,7
Grondexploitatie(s)
€4,2
€2,0
€+2,2
€5,0
€-
€+5,0
Losse inrichting theaters
€4,2
€4,2
€-
Totaal
€181,1
€188,7
€+7,6
Tijdelijke
huisvesting
theaters
Tabel 6: Vergelijking realisatiekosten
Uit de vergelijking op basis van de realisatiekosten van beide plannen blijkt dat de kosten voor de renovatievariant hoger liggen dan voor het plan Spuiforum.202 Voor beide plannen is het in de vergelijking niet inzichtelijk gemaakt hoe deze kosten zijn opgebouwd, dit is vertrouwelijk en wordt in de vergelijking niet onderbouwd. Naast dat de realisatiekosten hoger liggen voor de renovatievariant scoort de renovatievariant ook slechter op andere criteria in vergelijking met het voorstel voor het Spuiforum 203. -
-
De exploitatie blijkt structureel veel duurder uit te vallen bij de renovatievariant dan bij het Spuiforum. De renovatievariant kent meer negatieve effecten op het risicoprofiel dan positieve effecten. De functionaliteit van de renovatievariant is op diverse aspecten minder aantrekkelijk dan het Spuiforum, onder andere door meer entrees, langere looproutes en meer stijgpunten. Stedenbouwkundig beoordeelt het college de renovatievariant als niet aantrekkelijk. Hoewel een groter deel van het Spuiplein behouden kan blijven, leidt de renovatievariant tot slechte zichtlijnen op de Nieuwe Kerk en een gesloten muur aan de zijde van de Schedeldoekshaven die het college als onaantrekkelijk beoordeelt. Op het gebied van duurzaamheid komen Spuiforum en de renovatievariant tot gelijkwaardige GPR- scores. Het energieverbruik van de renovatievariant is echter hoger. Drie van de vier instellingen kunnen niet uit de voeten met de renovatievariant, het NDT vindt de renovatievariant wel aantrekkelijk als het gaat om het eigen domein. De maatschappelijke kosten van Spuiforum zijn iets lager en de baten iets hoger. Per saldo een verschil van € 24 mln. netto contant.
Voorstel van het college inzake Kredietaanvraag Spuiforum – gewijzigd voorstel, Gemeente Den Haag DSO. 17 juli 2013, p.22. Te raadplegen: RIS 260021. 202 Vergelijking Spuiforum en Renovatievariant. Brief aan de gemeenteraad. 25 september 2013, p.6. Te raadplegen: RIS265110 203 Vergelijking Spuiforum en Renovatievariant. Brief aan de gemeenteraad. 25 september 2013, p.17. Te raadplegen: RIS265110 201
Policy Research Corporation
- 72 -
Gemeente Den Haag
Hierop besluit het college op 25 september 2013 dan ook om verder te gaan met de realisatie van nieuwbouw voor het Spuiforum. 204 In opdracht van de Haagse Stadspartij doet BBN-adviseurs onderzoek naar de kosten van het Spuiforum. De uitkomst is dat het Spuiforum duurder uit zal vallen dan het college voorziet. Het college reageert begin oktober uitgebreid en zegt dat BBN-adviseurs ‘vermoedelijk grotendeels door (niet verwijtbare) onwetendheid diverse zaken te hoog of dubbel heeft ingeschat. Volgens het college weet BBN niet welke kosten worden geboekt op de grondexploitatie Spuikwartier en welke kosten op het Spuiforum205. In april 2014 draagt de zojuist gekozen gemeenteraad het college op om “alle planvorming en (voorbereidende) werkzaamheden betreffende de bouw van het Spuiforum te staken totdat de onderhandelingen hebben geleid tot een nieuw college”. 206 Er treedt een nieuw college aan waarop in juli 2014 uit een brief van wethouder Stadsontwikkeling, Duurzaamheid, Wonen en Cultuur aan de Algemene raadscommissie blijkt dat er een nieuw plan wordt gemaakt om van het Wijnhaven- en Spuikwartier een aantrekkelijk en levendig gebied te maken. Het OCC is onderdeel van dit plan. Ten opzichte van de planning Spuiforum zal het plan maximaal één jaar vertraging oplopen. 207 De daadwerkelijke kosten voor het Spuiforum, dat in het nieuwe plan ‘OCC’ gaat heten, zijn 11.3 mln.
euro hoger dan die van het voorstel voor het Spuiforum uit 2013. De Rekenkamer trekt dan ook de conclusie dat in het raadsvoorstel “ten onterecht gesteld is dat het OCC goedkoper zou zijn dan het oude plan 'Spuiforum' uit 2013.” 208 Dit nieuwe voorstel voor het OCC is niet vergeleken met de renovatievariant van de werkgroep Dooievaar+.
6.1.4. Aangrenzend beleid In collegevoorstellen betreffende het Spui worden verschillende andere beleidsdocumenten genoemd die de ambitie ondersteunen. Hier worden drie van deze beleidsambities behandeld.
Den Haag Culturele Hoofdstad 2018 In maart 2008 wordt een brief aan de raad gestuurd inzake de ambitie om in 2018 Culturele Hoofdstad van Europa te worden 209. Wanneer Den Haag Culturele Hoofdstad wordt zal de Haagse cultuursector een krachtige impuls krijgen, waardoor ook de cultuurparticipatie van de Hagenaars vergroot zal worden. Tevens zal het internationale imago van de stad een impuls krijgen en de economie worden versterkt. Tot slot zal de trots van de Hagenaars op hun stad vergroot worden. Uit een vergelijking met steden die eerder Culturele Hoofdstad waren blijkt dat gerekend moet worden op minimaal €7,6 miljoen als bijdrage voor de programmering.
204 Vergelijking Spuiforum en Renovatievariant. Brief aan de gemeenteraad. 25 september 2013, p.17. Te raadplegen: RIS265110 205 Brief vergelijking kostenraming Spuiforum BBN met IGG/TG. Gemeente Den Haag Afdeling Projectmanagement, 2 oktober 2013. Te
raadplegen: Aanbiedingsbrief extra openbare stukken vergelijking Spuiforum met renovatievariant - RIS266652 (raadsinformatie.nl). 206 Motie Pas op de plaats Spuiforum, Gemeenteraad Den Haag, 17 april 2014. Te raadplegen: RIS27186. 207 Brief aanpak gebiedsontwikkeling Spuikwartier. wethouder van Stadsontwikkeling, Duurzaamheid, Wonen en Cultuur. 15 juli 2014. RIS 274408. 208 Het Onderwijs en Cultuurcomplex- Leren van een bouwproject. Rekenkamer Den Haag, 6 november 2020, p. 74. Te raadplegen: RIS 306611. 209 Brief Den Haag Culturele Hoofdstad 2018. college van B&W, 25 maart 2008. Te raadplegen: RIS153566.
Policy Research Corporation
- 73 -
Gemeente Den Haag
Om Culturele Hoofdstad te worden moet er volgens de brief sprake zijn van: -
Een breed politiek draagvlak Ambitieuze en tegelijkertijd realistische doelstellingen
-
Voldoende aandacht voor middelen voor en na 2018 Participatie van de Haagse bevolking Succesvolle samenwerking tussen culturele instellingen en het bedrijfsleven en omliggende gemeenten
-
Dwarsverbanden met de andere Culturele Hoofdstad 210
In de tweede helft van 2008211 wordt dhr. Van Krimpen, oud-directeur van het Gemeentemuseum Den Haag, aangesteld om leiding te geven aan een team dat de eerste plannen gaat maken voor het bidbook dat Den Haag zal indienen om Culturele Hoofdstad te worden. Het team zal een advies aan het college uitbrengen over de mogelijke richtingen van de programmering van de Culturele Hoofdstad 212. Hierbij moet volgens de wethouder worden voortgebouwd op het Meerjarenbeleidsplan Cultuur 2009 – 2012 (zie 4.3) In juni 2009 presenteert het team onder leiding van dhr. van Krimpen haar rapport aan het college 213. De raad maakt geen gebruik van de mogelijkheid wensen of bedenkingen te uiten214 ten aanzien van het besluit van het college om een Stichting Den Haag 2018 op te richten die een bidbook zal samenstellen215. In antwoord op schriftelijke vragen uit de raad geeft het college aan in Den Haag is de culturele infrastructuur goed op orde is, met uitzondering van de DAPZ en het LDT. Deze accommodaties moeten ook los van de kandidatuur herontwikkeld worden, maar de kandidatuur biedt als katalysator extra kansen om de stedenbouwkundige ontwikkelingen in gang te zetten216. Het college neemt de eventuele realisatie van het Cultuurforum aan het Spui niet mee in de berekening van de kosten, omdat het voorstel inzake het Cultuurforum apart aan de raad ter besluitvorming wordt voorgelegd.
In 2012 wordt het bidbook gepresenteerd in een vertrouwelijke bespreking met de Commissie Samenleving. De brief 217 van het college bevat geen passage over OCC/Amare. Op 30 november brengt de selectiejury voor de nominatie van Culturele Hoofdstad 2018 rapport uit 218. Den Haag hoort niet bij de steden die doorgaan naar de volgende ronde. Het college geeft aan dat Den
210 Sinds 2000 zijn er telkens ten minste twee Europese steden in een jaar Culturele Hoofdstad. 211 BEANTWOORDING SCHRIFTELIJKE VRAGEN. College van B&W, 22 januari 2009. Te raadplegen: Van Krimpen, 2018 Culturele
Hoofdstad - RIS160175 (raadsinformatie.nl). 212 Brief voortgangsbericht cultuur december 2008, Wethouder van Cultuur en Financiën, 16 december 2008. Te raadplegen: Voortgangsbericht Cultuur december 2008 - RIS160006 (raadsinformatie.nl). 213 Dit rapport is niet aan de raad gestuurd. Voor informatie, zie: Concept-besluit VOORBEREIDING KANDIDATUUR EUROPESE CULTURELE HOOFDSTAD, college van B&W, 27 oktober 2009. Te raadplegen: RIS167612. 214 Raadsbesluit Voorstel van het presidium inzake wensen en bedenkingen ten aanzien van voorbereiding kandidatuur Europese Culturele Hoofdstad, aangenomen in de raadsvergadering op 19 november 2009. Te raadplegen: RIS168265 215 Collegebesluit VOORBEREIDING KANDIDATUUR EUROPESE CULTURELE HOOFDSTAD. college van B&W, 8 december 2009, te raadplegen: RIS168858 216 BEANTWOORDING SCHRIFTELIJKE VRAGEN. college van B&W, 14 december 2010. Te raadplegen: RIS176600. 217 Het bidbook en het verslag van de vertrouwelijke bespreking is niet als bron gebruikt. Voor deze informatie zie: Brief Kandidatuur Culturele Hoofdstad van Europa Den Haag 2018. college van B&W, 30 oktober 2012. Te raadplegen: RIS253180. 218 PRE-SELECTION REPORT Nomination of the European Capital of Culture 2018 in the Netherlands. Selection panel ECoC, 30 november 2012. Te raadplegen: RIS256123.
Policy Research Corporation
- 74 -
Gemeente Den Haag
Haag hoe dan ook verder wil gaan met de ideeën die naar boven zijn gekomen tijdens het proces 219 en zal hierover nader informeren bij de voortgangsrapportage van het nieuwe Meerjarenbeleidsplan Kunst en Cultuur 2013 – 2016.
Binnenstadsplannen Iedere tien jaar stelt de gemeenteraad van Den Haag een binnenstadsplan vast. In het binnenstadsplan 2000 – 2010220 wordt benoemd dat cultuur binnen Den Haag van groot belang is en komen ambities om een Dans- en Muziekcentrum te bouwen naar voren In februari 2010 wordt een nieuw Binnenstadsplan door de gemeenteraad vastgesteld. De gemeenteraad heeft enkele wijzigingen aangebracht, die geen betrekking hebben op het gedeelte inzake cultuur uit het plan221. Het Binnenstadsplan heeft zes ambities: -
IDENTITEIT: Identiteitsdrager voor de stad. IDENTITEIT: Den Haag internationale stad.
-
FUNCTIE: Den Haag culturele hoofdstad 2018. FUNCTIE: Winkeltop van Nederland. GEVOEL: Huiskamer voor stad en regio. GEVOEL: ‘Must see’ bestemming.
In het uitvoeringsconvenant van het binnenstadsplan 222 wordt benoemd dat de gemeente en private partijen zorgen voor afstemming bij lopende initiatieven zoals het Cultuurforum, om zodoende het onderscheidend karakter van de acht sfeergebieden in de Haagse binnenstad te versterken. Het primaat en de aanjaagfunctie van de uitvoering van het binnenstadsplan ligt bij de stichting Bureau binnenstad, een samenwerkingsverband tussen gemeente en private partijen in de binnenstad. Binnen de gemeente is de Dienst Stedelijke Ontwikkeling aangewezen als coördinator van de gemeentelijke inzet rond het binnenstadsplan.
Investeringsprogramma stedelijke gebiedsontwikkeling Sinds 2008 werkt de Dienst Stedelijke Ontwikkeling (DSO) met een investeringsprogramma Stedelijke Ontwikkeling (IpSO). Het IpSO geeft inzicht in de door DSO aangestuurde ruimtelijke ontwikkelingen en welke middelen ermee gemoeid zijn223 en is bedoeld als een instrument waarmee het bestuur ruimtelijke projecten kan prioriteren 224. In 2009 stuurt het college een investeringsprogramma aan de raad waarin zij de beleidsprioriteiten voor de aankomende periode vaststelt 225. Het Spuiplein is op dat moment een van de geprioriteerde 219 Brief Evaluatie Haagse kandidaatstelling Culturele Hoofdstad van Europa 2018. Wethouder Cultuur, Binnenstad en Internationaal, 16
januari 2013, Te raadplegen: RIS256212. 220 Binnenstadsplan 2000-2010; “Binnenstad Buitengewoon”. Gemeente Den Haag, Dienst Stedelijke Ontwikkeling, 6 februari 2001. Te raadplegen: RIS082096 221 Verslag van de raadsvergadering van 4 februari 2020. Te raadplegen: Agenda en verslag RAAD 2010-02-04 - RIS170195 (raadsinformatie.nl). 222 Uitvoeringsconvenant 2011 – 2014 Binnenstadsplan Den Haag, Gemeente Den Haag, Stichting Binnenstad Den Haag, KVK Den Haag. 17 maart 2011. Te raadplegen: RIS180493. 223 Investeringsprogramma Stedelijke Ontwikkeling 2009. Gemeente Den Haag, Dienst Stedelijke Ontwikkeling, 11 september 2009. Te raadplegen: RIS166412. 224 Brief naar een Investeringsprogramma Stedelijke Ontwikkeling (IpSO). college van B&W, 4 november 2008. Te raadplegen: RIS158872 225 Brief Investeringsprogramma stedelijke Ontwikkeling (IpSO) 2009. Wethouder van Bouwen en Wonen, 8 september 2009. Te raadplegen: RIS166412
Policy Research Corporation
- 75 -
Gemeente Den Haag gebiedsontwikkelingen in de periode 2015 – 2019. Deze periode heeft als titel: ‘Den Haag, het centrum voor Wereldcultuur’. Deze prioritering komt mede tot stand op basis van de ambitie om in 2018 culturele hoofdstad te worden.
Figuur 2: Fasering Fysieke Projecten Bron - IpSO 2010
In 2010 komt het college met het IpSO 2011, waarin gemeld wordt dat er als gevolg van de crisis nauwelijks tot geen ruimte is om te investeren. Slechts de projecten die reeds gestart zijn, of door de markt worden afgenomen kunnen ongewijzigd worden doorgezet. In beginsel wil de gemeente voor 90% van de ca. 200 doorgezette projecten geen capaciteit meer inzetten in de vorm van inzet van gemeenteambtenaren. Er zijn slechts vier projecten die een uitzondering vormen en waar het college nog in investeert.. Het gaat om drie infrastructurele projecten en het Cultuurforum aan het Spui. De versobering van het stedenbouwkundig plan wordt op dat moment onderzocht, iets wat later zal resulteren in het memorandum reductiemogelijkheden226.
6.1.5. Conclusies 1. In 2007 begint het onderzoek naar de mogelijkheid om het Koninklijk Conservatorium deel te laten nemen in de plannen rond het Spuikwartier Het KC kwam aanvankelijk niet voor in de plannen rond het Spuikwartier. In juli 2007 wordt in de voortgangsberichten voor het eerst melding gemaakt van de mogelijkheid om het Koninklijk Conservatorium naar het Spuiplein te laten verhuizen. In de raadsvoorstellen die volgen wordt het Koninklijk Conservatorium meer en meer een vast onderdeel van de plannen. Zo worden in 2008 nog alternatieven gegeven waarbij het niet verhuizen van het Koninklijk Conservatorium een reële optie is, hoewel ook hier in de voorstellen slechts redenen genoemd worden om het KC wel te laten verhuizen naar het Spuikwartier. Het verhuizen wordt door het college ‘van eminent belang’ genoemd. In latere voorstellen wordt de optie om het KC niet mee te laten verhuizen alleen genoemd in combinatie met het verbeteren van bestaande huisvesting. Nieuwbouw zonder het KC komt niet meer voor in de alternatieven.
226 Memorandum Reductiemogelijkheden Dans- en Muziekcentrum Spuiplein. PRC, 1 oktober 2010. Te raadplegen: RIS178616.
Policy Research Corporation
- 76 -
Gemeente Den Haag
2. Op basis van een raadsmotie ontstaat een vervlechting tussen de informatievoorziening aan de raad over het Wijnhavenkwartier en het Spuikwartier. In 2002 neemt de raad een motie aan waarin wordt verzocht om ontwikkeling op het Spuiplein af te stemmen met die op het Wijnhavenkwartier. Het college legt er de nadruk op dat het Spuiplein geen onderdeel is van de ontwikkeling van het Wijnhavenkwartier, hoewel degenen die onderzoek doen naar de mogelijkheden voor het Spuiplein in dialoog zullen staan met degenen die fase 2 van het Wijnhavenkwartier realiseren. Later in 2008 wordt de inrichting van het Spuiplein van cruciaal belang genoemd in het grotere geheel van het Wijnhavenkwartier. Hoewel het Spuiplein altijd formeel heeft losgestaan van het Wijnhavenkwartier is veel informatie richting de raad over het Spuiplein via de voortgangsbrieven voor het Wijnhavenkwartier gekomen. Daarbij is het realiseren van het KC op het Wijnhavenkwartier in 2008 genoemd in de plannen, hoewel dit uiteindelijk niet op deze manier is gebeurd.
3. In 2002 wordt gestart met een onderzoek naar de inrichting van het Spuiplein terwijl in 2008 een nieuw onderzoek wordt gestart. Het onderzoek in 2002 betreft de aanpassing van de DAPZ, knelpunten van het muziekcentrum en het danstheater en de mogelijke consequenties voor de gemeente bij een eventuele eigendomsovername van de complexen. In 2008 wordt een projectleider aangenomen die gezamenlijk met het KC, het NDT, het RO en de stichting GP de alternatieven voor huisvesting onderzoekt. Onduidelijk is hoe in de tussentijd de planvorming rond de inrichting van het Spuiplein is verlopen.
4. De realisatie is een uitzondering van een project dat doorging toen veel andere projecten vanwege de crisis zijn stilgelegd Het IpSO 2010 laat duidelijk zien dat de gemeente zoveel mogelijk stopt met investeren. Projecten die doorlopen zijn met name projecten waarin marktpartijen een belangrijke bijdrage kunnen leveren. Ondanks het feit dat zowel marktpartijen als het Rijk geen bijdrage kunnen leveren in de stichtingskosten treden geen wijzigingen op in de planvorming rondom het Dans- en Muziekcentrum.
5. De Culturele hoofdstad heeft een belangrijke rol in de ambities, maar dit blijkt uiteindelijk geen project te zijn waarmee de realisatie van Dans- en Muziekcentrum staat of valt. In de voorstellen voor het Dans- en Muziekcentrum wordt keer op keer benoemd dat de ambitie van Culturele Hoofdstad belangrijk is voor de gemeente Den Haag en dat het te realiseren Dans- en Muziekcentrum hier een kernonderdeel van moet worden. In de MKBA die in 2011 naar de raad wordt gestuurd wordt beargumenteerd dat het planalternatief het beste is, mede op basis van de grotere kans om Culturele Hoofdstad te worden, hoewel dit niet in de Netto Contante Waarde van het kosten-baten saldo wordt meegenomen. Ondanks de belangrijke rol van de ambitie Culturele Hoofdstad treden er geen wijzigingen op in de planvorming rondom het Dans en Muziekcentrum wanneer Den Haag afvalt als kandidaat om Culturele Hoofdstad te worden.
Policy Research Corporation
- 77 -
Gemeente Den Haag
6. De Diensten OCW, Stedelijke Ontwikkeling en Stadsbeheer spelen een belangrijke rol in de totstandkoming van ambities en de planvorming rondom het Dans- en Muziekcentrum. In de realisatie van de plannen hebben de diensten OCW, stedelijke ontwikkeling en stadsbeheer een belangrijke rol. De voorstellen zijn vanaf het begin ontwikkeld door OCW in samenspraak met stedelijke ontwikkeling of stadsbeheer. Niet duidelijk is welke rol de verschillende diensten precies spelen in de initiatieven, de ontwikkeling van alternatieven en het gebruik maken van externe adviezen. Een voorbeeld hiervan is het opkomen van het Koninklijk Conservatorium in de plannen.
7.
De raad probeert inzicht te krijgen in het voorstel door het vragen om uitgewerkte alternatieven.
Zowel in het laten opstellen van de renovatievariant door werkgroep Dooievaar, het laten uitwerken van extra scenario’s door Decisio als het laten uitvoeren van een onderzoek door BBN-adviseurs heeft de raad of hebben partijen uit de raad geprobeerd om veronderstellingen kritisch te toetsen. Uiteindelijk volgt de raad na de uitkomst van de onderzoeken in alle gevallen de voorkeursrichting van het college.
8. .Ondanks de vele alternatieven in de aanloop naar de definitieve besluitvorming is niet duidelijk hoe het uiteindelijk gerealiseerde alternatief zich verhoudt tot de renovatievariant en de variant waarin het KC op het Beatrixkwartier gevestigd blijft. In 2009 komt het college met een voorstel op basis van het haalbaarheidsonderzoek waarvoor de raad in 2008 haar toestemming heeft gegeven. Hier wordt echter niet inzichtelijk gemaakt welk alternatief is gekozen en op basis van welke argumenten. Op twee andere momenten, in 2010 en 2013 laat het college alternatieven onderzoeken. Op elk van de twee momenten blijkt de voorkeursvariant van het college beter uit te pakken dan de andere varianten. Over het verschil in scenario II tussen de haalbaarheidsstudie en de MKBA komt geen duidelijkheid. De uiteindelijke variant ‘OCC’ is niet vergeleken met varianten waarin het KC op het Beatrixkwartier gevestigd blijft en ook niet met de renovatievariant van de werkgroep Dooievaar+.
6.1.6. Vraagstelling -
Welke kaders heeft het college gebruikt bij keuzes voor alternatieven en het laten opstellen van
-
alternatieven? Welke strategie heeft het college gehanteerd bij het inwinnen van externe adviezen ten aanzien van
-
het project Spuikwartier? Hoe is de raad met de uitkomsten van onderzoeken naar alternatieven omgegaan en heeft hij het college voldoende gecontroleerd in het wel of niet onderzoeken van alternatieven? Op basis waarvan krijgt de realisatie van het Dans- en Muziekcentrum prioriteit in een periode van grote bezuinigingen in 2011? Wat zijn de rollen van de diensten OCW, stedelijke Ontwikkeling en Stadsbeheer en hoe staan zij met elkaar in contact tijdens de planvorming rondom het Dans- en Muziekcentrum.
Policy Research Corporation
- 78 -
Gemeente Den Haag
-
Hoe verhoudt het onderzoek naar het Spuiplein dat in 2002 wordt geïnitieerd zich tot de latere
-
initatiefase van het Spuikwartier, dat resulteert in de startnotitie uit 2008? Op welke manier hebben de realisatie van het Wijnhavenkwartier fase 2 en het Spuiplein elkaar op ambtelijk en bestuurlijk niveau beïnvloed?
-
-
Hoe is het proces verlopen van het moment dat de verhuizing van het Koninklijk Conservatorium een optie was naar het moment dat is besloten dat het Koninklijk Conservatorium zou verhuizen. Welke actoren zijn hierin leidend geweest? In de loop van de planontwikkeling wordt deelname van het Koninklijk Conservatorium steeds meer een gegeven. Uiteindelijk zal het KC binnen Amare de helft van de BVO gaan innemen en voldoen
-
de KC-ruimtes aan uitzonderlijk hoge (akoestische en muziek-technische) eisen. Heeft het College in ruil daarvoor prestatie-eisen gesteld aan het KC en zijn er afspraken daaromtrent gemaakt? Hoe is de voorwaarde dat het Koninklijk Conservatorium budgetneutraal deelneemt tot stand
-
gekomen en hoe verhoudt dit zich tot de afspraken met de andere instellingen? Wat was het onafhankelijke advies van de betrokken experts bij het renovatiealternatief? Waarom is er door het nieuwe college in 2014 besloten om op een nieuw plan over te gaan?
-
In hoeverre is de renovatievariant, opgesteld door werkgroep Dooievaar+, vergeleken met het
-
nieuwe plan Spuikwartier? In hoeverre is er gebruik gemaakt van de second opinion die van toepassing was op het Spuiforum gebruikt voor het Spuikwartier?
Policy Research Corporation
- 79 -
Gemeente Den Haag
6.2.
FINANCIERING
Het rapport van de Rekenkamer geeft een goed beeld van de cijfermatige aspecten van de ontwikkelingen van Amare. Cijfers vormen echter maar één aspect van de financieringsproblematiek. Besluitvorming over financiering, informatievoorziening, gerelateerde contractvorming, onderkenning en beheersing van risico’s en subsidieverstrekkingen zijn aspecten die evenzeer nader in beschouwing moeten worden genomen. Een voorbeeld is de verstrekking van een meerjarige subsidie in 2012 van €900k door middel van een brief van het college. Deze subsidieverstrekking blijkt namelijk een essentieel onderdeel van het bedrijfsplan van het DMC dat weer als onderbouwing van de kredietverlening is gebruikt. Onderstaande analyses bouwen voort op het Rekenkameronderzoek. Belangrijke bevindingen worden kort samengevat.
6.2.1. Rekenkameronderzoek De rekenkamer heeft de resultaten van haar onderzoek naar de financiële kaderstelling van het OCC vastgelegd in 52 bevindingen. De belangrijkste bevindingen worden hieronder aangegeven.
1. Reeds bij de besluitvorming in 2014 was bij het college duidelijk dat het door de gemeenteraad beschikbaar gestelde krediet € 177,4 mln. voor de ontwikkeling en realisatie van het OCC met € 16,2 mln. zou worden overschreden. De totale kosten voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier waren niet € 185,6 mln., maar € 202,6 mln. Dit is niet inzichtelijk gemaakt aan de raad. In het raadsvoorstel is daarnaast onterecht gesteld dat het OCC goedkoper zou zijn dan het plan voor het Spuiforum uit 2013. 2. Een deel van de kosten voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier (inclusief realisatie OCC) ter grootte van € 9,2 mln., is voor de raad niet inzichtelijk gemaakt. 3. Een deel van de kosten voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier (inclusief realisatie OCC) is buiten het zicht van de raad gehouden. Het gaat daarbij zowel om incidentele kosten voor de ontwikkeling en realisatie van het gebouw als om structurele kosten voor het eigenaarschap en het exploiteren van het OCC. 4. Het raadsvoorstel is ten aanzien van een deel van de kosten, opbrengsten en dekking voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier (inclusief realisatie OCC) of de onderbouwing daarvan onvoldoende transparant. 5. Er was sprake van een tekort op de dekking van de kosten voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier. 6.
In het raadsvoorstel was een onvolledig overzicht opgenomen van de dekking van de kosten voor de gebiedsontwikkeling Spuikwartier (inclusief realisatie OCC). De volledig beschikbare dekking maakte (daardoor) geen onderdeel uit van het raadsbesluit. 7. Hoewel er volledige dekking was voor de kapitaallasten als gevolg van de investering in het nieuwe gebouw, was er bij aanvang een tekort op de gemeentelijke vastgoedexploitatie (kapitaallasten en eigenaarslasten) als gevolg van een te lage huuropbrengst van het KC). 8. Als gevolg van de gehanteerde methodiek van afschrijven ontstaat op de volledige looptijd van de vastgoedexploitatie (40 jaar) voor de gemeente een overschot op de dekking van de Policy Research Corporation
- 80 -
Gemeente Den Haag kapitaallasten van ruim € 156 mln. Dit positieve resultaat ontstaat door een toename van de baten en een afname van de lasten gedurende de looptijd.
9. Het college heeft, zonder dat daarvoor een aantoonbare noodzaak was, de gemeenteraad in laten stemmen met het verschaffen van een exploitatiebijdrage voor de stichting Dans- en Muziekcentrum van € 900.000 aflopend naar 0 in tien jaar. 10. Het college heeft aan het NDT zowel een incidentele als een structurele subsidie toegezegd zonder de raad hier vooraf over te informeren. 11. De financiële consequenties en risico’s ten aanzien van de bedrijfsexploitatie, waaronder die ten aanzien van toekomstige culturele ambities, waren ten tijde van het raadsbesluit niet inzichtelijk voor de gemeenteraad. Bron: Rekenkameronderzoek OCC
6.2.2. Eerste signaleringen van problemen inzake financiën. Naar aanleiding van een bericht op de website westonline.nl 227 over problemen met de financiële bijdrage door het KC worden in 2011 schriftelijke vragen aan het college gesteld over de financiering van het OCC 228. De vragen worden door het college beantwoord met een verwijzing naar lopende gesprekken, een overzicht van de al gemaakte voorbereidingskosten en de in 2012 nog te nemen beslissing betreffende financiering Amare. In een brief229, van Wethouder Marnix Norder, wordt een ‘nul-scenario’ geschetst met betrekking tot het onderhoud en de renovatiekosten van het KC. In de brief wordt gesteld dat onderhoud en uitbreiding van het KC aan de Juliana van Stolberglaan noodzakelijk worden gevonden. De kosten daarvan worden door middel van een ‘sigarendoosberekening’ geschat op circa €20 mln. Deze kosten worden aan de hand van deze brief, impliciet naast de kosten van de nieuwbouw voor het KC gehouden. Conclusies worden hier niet aan verbonden.
6.2.3. Crisis/recessie In de raadsvoorstellen uit het voorjaar 2008 en zomer 2009 met betrekking tot de haalbaarheid van Amare staan geen verwijzingen naar de kredietcrisis die zich toen aan het openbaren was. In het raadsvoorstel voor Amare uit 2011 wordt de recessie voor het eerst aangehaald. Het college wijdt er drie zinnen aan en stelt het volgende: “Als gevolg van de economische recessie en de dreigende tekorten op de gemeentebegroting maakt de gemeente keuzes. In de Meerjarenbegroting is besloten om te bezuinigen op de subsidies voor onder meer cultuur. Daarnaast wordt ook in de toekomst geïnvesteerd.”. Het college vervolgt met: “Want, zoals uit bovenstaande blijkt, is een kwalitatief en evenwichtig cultureel aanbod onmisbaar voor Den Haag als attractieve en welvarende stad.” Daarop volgen argumenten voor culturele verbeteringen in de stad Den Haag. In dit voorstel wordt een viertal risico’s genoemd, namelijk de onzekere financiële situatie van het KC, de mogelijkheid van tegenvallende bezoekersaantallen, de bezuinigingen door het Rijk en het nieuwe sectorplan voor het
227
Problemen met financiering muziekcentrum. Persberichten, WestOnline, 28 september 2011. Te raadplegen: westonline.nl
228 Schriftelijke vragen Dans- en Muziekcentrum Spuiplein. College van B&W, 9 november 2011. Te raadplegen: RIS181368 229 Brief Indicatie kosten Koninklijk Conservatorium, Wethouder van Stadsontwikkeling, Volkshuisvesting en Integratie, 30 maart 2011. Te
raadplegen: RIS180081
Policy Research Corporation
- 81 -
Gemeente Den Haag
Hoger Onderwijs. Hierom wordt besloten om een definitief besluit medio 2012 te nemen. Opvallend is dat het ‘versoberde plan’ nog steeds een investeringskrediet vereist ter waarde van €187,2 mln. Ter illustratie is in figuur 3 het effect van de kredietcrisis op de Nederlandse economie aangegeven. Zichtbaar is dat het besluitvormingsproces Amare zich afspeelde tijdens het dieptepunt van de crisis.
Figuur 3: BBP (Bron CBS)
Het besluitvormingsproces van Amare begon tijdens de kredietcrisis, waarbij de raadsvoorstellen de crisis niet nadrukkelijk benoemen. Het definitieve besluit voor het investeringskrediet voor Amare is in 2014 genomen. De kredietcrisis was toen achter de rug, maar het blijft opmerkelijk hoe stevig Amare in de jaren die daaraan voorafgingen in de plannen overeind is gebleven.
6.2.4. Risicobeleid, risicovoorziening & advies Risicobeheersing en voorzieningen zijn van groot belang bij grote projecten zoals Amare en het Spuikwartier. In 2012 schrijft onderzoeksbureau Punt 4 BV een notitie, gericht aan college en raad, waarin grote kanttekeningen worden geplaatst bij Spuiforum 230. Het advies stelt dat het vanuit een professioneel oogpunt ondenkbaar en onvoorstelbaar is dat bij het gepresenteerde schetsontwerp zowel een vastgoedrisico-analyse voor het gebouw als een omgevingsrisico-analyse ontbreekt. Hierbij wordt gesteld dat inzicht in de risico’s ten aanzien van tijd, kosten en kwaliteit, de maximale en minimale omvang van de risico’s, beheersbaarheid van de risico’s en een adequate financiële reservering cruciaal zijn in het besluitvormingsproces. Deze zaken ontbreken. Daarbij wordt aangegeven dat er geen duidelijke kaders zijn voor de planontwikkeling. De volgende gebreken worden gesignaleerd: -
Ontbrekende risicoreservering Een post onvoorzien met een percentage van ‘9%’ is ontoereikend Een verkeerde inschatting van de tijdelijke huisvestingskosten
230
Hiaten plan en besluitvorming Spuiforum Den Haag. Jan de Jonge (Punt 4 BV), 25 oktober 2012. Te raadplegen: https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/3330411/1/Reactie%20Jan%20de%20Jonge%20na%20commissie%2018%2010%20op% 20Spuiforum
Policy Research Corporation
- 82 -
Gemeente Den Haag
-
De aanname dat het voor het KC mogelijk is om €3 mln. te besparen Een irreële aanname dat het KC de sponsoringsbijdrage kan leveren.
De conclusie luidt dat het in dit stadium nog mogelijk is voor college en raad om het plan aan te passen teneinde deze gebreken op te heffen. De vraag is gerechtvaardigd wat met het advies is gedaan? In 2014 wordt het raadsvoorstel ingediend waarmee Amare van start moet gaan 231. In dit raadsvoorstel wordt geen risico-inventarisatie opgenomen. (Belangrijk is om onderscheid tussen weerstandsvermogen, risicoreservering en risico-inventarisatie te maken. Weerstandsvermogen is een overkoepelend vermogen om risico’s op te kunnen vangen. Risicoreservering is een meer gespecificeerde voorziening om bepaalde risico’s te ondervangen. Risico-inventarisatie is het managen, identificeren en analyseren van mogelijke risico’s, wat een aanzet is voor risicobeheersing- en management). Wat betreft het aspect risicomanagement nemen college en raad bovengenoemd advies, voortgekomen uit het maatschappelijk krachtenveld, derhalve niet ter harte. Het niet opnemen van een risicoreservering in het investeringskrediet maar in plaats daarvan in de reserve Grondbedrijf en de Reserve Grote Projecten is in strijd met financiële regels, hetgeen door de Rekenkamer wordt gesignaleerd.232 Het bedrijfsplan vormt een deel van de financiële onderbouwing van het project.
Onderdeel van dit plan is een sponsoringsstructuur, welke onder meer inhoudt dat het KCsponsorgelden gaat verwerven als bijdrage aan de exploitatie 233. Uit een in 2019 afgeronde marktconsultatie bleek dat de gemeente (bij nader inzien) niet als opdrachtgever voor sponsoring kan fungeren omdat dit geen realistisch perspectief biedt op het daadwerkelijk behalen van sponsorinkomsten234. Deze conclusie ondergraaft het huisvestingsplan van het college. De Rekenkamer stelt vast dat er anno 2020 nog steeds problemen zijn met de huisvestingstructuur. De hiervoor beschreven gebreken brengen de Rekenkamer tot de conclusie dat de raad zijn taak als controlerende orgaan niet kan uitvoeren. Met betrekking tot het Spuikwartier wordt de risico-inventarisatie grotendeels gebaseerd op de MPG en de daarin voorkomende Reserve Grondbedrijf. Hierbij worden, zoals door de Rekenkamer geadviseerd, twee risico-scenario’s met een risico-inventarisatie geschetst. Het eerste scenario schetst tegenvallende opbrengsten en het tweede mogelijke vertraging.
6.2.5. Kostenoverschrijdingen Zoals hiervoor aangegeven constateert de rekenkamer dat de geraamde kosten voor ontwikkeling en realisatie van het OCC, zoals opgenomen in het raadsvoorstel van 2014, toen al met €16,2 mln. werden overschreden. In 2018, bij de uitbreiding van het investeringskrediet met €33,5 mln. door middel van de packagedeal, werd de kostenoverschrijding uit 2014 bijgesteld naar €12,4 mln. Tabel 9 geeft een weergave van de kosten.
231
Voorstel van het college inzake kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier en afdoening motie F.2014/1. Raadsvoorstellen, Gemeente Den Haag, 3 oktober 2014. Te raadplegen RIS276520 232 Het Onderwijs- en Cultuurcomplex: Leren van een bouwproject. Rekenkamer, Gemeente Den Haag, 6 november 2020, p.15. Te raadplegen: RIS306611. 233 Voorstel van het college inzake kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier en afdoening motie F.2014/1. College van B&W, 3 oktober 2014. Te raadplegen RIS276520 234 Reactie op brief Rekenkamer (RIS305278). College van B&W, 30 juni 2020. Te raadplegen: RIS305637
Policy Research Corporation
- 83 -
Gemeente Den Haag
2014
2018
Krediet
€177,4 mln.
€210,9 mln.
Kostenoverschrijdingen
€16,2 mln.
€12,4 mln.
Totale Kosten
€193,6 mln.
€223,2 mln.
Tabel 7: Kostenoverschrijding Amare
Voor onderbouwing van de kostenoverschrijdingen, zoals de Rekenkamer die signaleert, maakt het college onderscheid tussen het project Amare en het Spuikwartier. Het college geeft in een bestuurlijke reactie, opgenomen in het Rekenkamerrapport, aan dat de kostenoverschrijdingen een foutieve demarcatie betreffen tussen de projecten Amare en het Spuikwartier. Deze kosten zijn geboekt als onderdeel van Amare, terwijl zij eigenlijk behoren tot het project het Spuikwartier. Hiermee stelt het college dat de Rekenkamer onjuist concludeert dat er sprake is van overschrijdingen binnen het project Amare. De Rekenkamer gaat in het rapport niet verder in op de onderbouwing van het college.
De kostenposten die volgens het college onterecht door de Rekenkamer onder Amare zijn geschaard zijn de ontsluitingstunnel, Spuigarage, fietsenstallingen, commerciële ruimten, risicovoorziening en Stadsbalkon. Hieronder zijn de posten in een tabel 10 weergeven. Omschrijving kostenposten
2014
2016
Ontsluitingstunnel
á €0,7 mln.
á €0,7 mln.
Spuigarage
á €5,3 mln.
á €5,3 mln.
Fietsenstallingen
á €0,7 mln.
á €0,7 mln.
Commerciële ruimte Amare
á €1,7 mln.
á €1,7 mln.
Totaal Kostenposten
€8,4 mln.
€8,4 mln.
Risicovoorziening
€7,8 mln.
€3,5 mln.
Stadsbalkon
n.v.t.
€0,5 mln.
Totale Kosten
€16,2 mln.
€12,4 mln.
Tabel 8: Overschrijdende kosten
De bevindingen van de Rekenkamer rond de risicoreservering sluiten aan bij de conclusies omtrent risicobeleid in hoofdstuk 4. De Rekenkamer constateert dat de risicovoorziening ter waarde van €7,8 mln. niet is meegenomen in de opbouw van het investeringskrediet in het raadsvoorstel uit 2014. Het college stelt dat de risicovoorziening behoort tot het project Spuikwartier. Indien de stelling van het college waarmee betoogd wordt dat de risicoreservering onderdeel is van het project Spuikwartier, wordt gevolgd rijst de vraag waarom het college voor het project Amare geen risicovoorziening heeft opgenomen in het investeringskrediet. De Rekenkamer geeft aan dat het plan voor Amare goedkoper oogde voor de raad door de risicoreservering niet mee te nemen in het investeringskrediet.
Policy Research Corporation
- 84 -
Gemeente Den Haag
6.2.6. Fietsenstallingen De Rekenkamer constateert de kostenoverschrijdingen in 2014 en 2018 en vraagt het college hiervoor een onderbouwing. In de bestuurlijke reactie (bijlage Rekenkamerrapport) reageert het college dus door te stellen dat de demarcatie van kostenposten incorrect is uitgevoerd. In het raadsvoorstel 2014235 wordt het OCC binnen de kredietaanvraag van de ontwikkeling Spuikwartier opgenomen. Specifiek voor het OCC wordt daarbij een investeringskrediet geraamd van €176,6 mln. Daarnaast wordt aangegeven dat ten opzichte van het eerdere functionele PVE (2013) een uitbreiding van de 600 fietsenstallingen uit het plan Amare (maar ook voormalige Spuiforum), met 900 plaatsen is voorzien. Voor deze uitbreiding wordt een kostenpost geraamd van € 0,8 mln. (met dekking vanuit het programma Verkeer en Milieu). In het door het college aan de raad voorgestelde besluit, opgenomen aan het einde van het raadsvoorstel 236, wordt een krediet voor het OCC gevraagd van €177,4 mln. Hiermee staat vast dat het college beoogde dat de fietsenstalling tot het OCC behoorde en dat ook aldus aan de raad aangaf. Het college stelt echter in de bestuurlijke reactie dat de fietsenstalling geen onderdeel is van het investeringskrediet, maar van het Spuikwartier en stelt dat de fietsenstalling onder de kosten van de grondexploitatie valt.
Dit staat haaks op de begroting in het raadsvoorstel uit 2014, waardoor de bestuurlijke reactie van het college met betrekking tot de bevindingen van de Rekenkamer discutabel is.
6.2.7. Grondexploitatie De grondexploitatie wordt gedefinieerd als het financiële kader waar binnen uitgangspunten voor de aankoop, bewerking en verkoop van grond voor de inrichting van de publieke ruimte en de daarbij behorende planning is vastgelegd. De grondexploitatie in dit geval behelst het plangebied onder de naam het Spuikwartier, dat in het projectdocument wordt onderscheiden van het Wijnhavenkwartier. De grondexploitatie betreft daarmee de gebiedsontwikkeling ‘het Spuikwartier’ en zal bestaan uit het onderwijs/cultuurcomplex, woningen, commerciële voorzieningen, parkeervoorzieningen en openbare ruimte. Zoals hiervoor beschreven is de demarcatie tussen de grondexploitatie en de nieuwbouw Amare onduidelijk. De Rekenkamer rapporteert daarbij dat het college duidelijk fouten maakt bij het presenteren van plannen, zoals de vergelijking van de grondexploitatie van ‘het Spuikwartier’ met die van Spuiforum, waarbij het college volgens de Rekenkamer een bedrag van €9,2 mln. apart presenteerde buiten het ‘all-in bedrag’ van €176,6 mln., waardoor het plan ‘het Spuikwartier’ goedkoper oogde.
6.2.8. Huisvestingstructuur De huisvestingsstructuur van Amare is complex. De huurders RO, NDT en KC huren van het DMC, waarbij in het bedrijfsplan DMC 2013, het DMC €0,95 mln. zou toeleggen op de huisvesting van het KC. Dit zou terugverdiend worden door de huisvesting van het RO en NDT met een positieve opbrengst van
235
Voorstel van het college inzake kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier en afdoening motie F.201 4/1. College van B&W, 28 oktober 2014. Te raadplegen: RIS 276520 236 Voorstel van het college inzake kaders en kredietaanvraag gebiedsontwikkeling Spuikwartier en afdoening motie F.2014/1. College van B&W, 28 oktober 2014, p. 18. Te raadplegen: RIS 276520
Policy Research Corporation