RIS309558 Gemeentelijke hulp gedupeerden toeslagenaffaire bijlage

24 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

meermaals met een hoge risicoscore wordt gewaardeerd. Deze omstandigheden vallen buiten de reikwijdte van ons onderzoek. Of een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken bij een toeslaggerechtigde proportioneel en subsidiair was valt eveneens buiten de reikwijdte van ons onderzoek. In de periode van 2012 tot en met 2019 is een aantal belangrijke ontwikkelingen gerealiseerd met betrekking tot handhaving door Toeslagen, zoals de invoering van handhavingsregie, de introductie en verdere ontwikkeling van kenmerken en het verschuiven van het toezicht en de interactie met de burger naar zo vroeg mogelijk in het proces. Het inrichten van toezicht in de actualiteit (d.w.z. zo kort mogelijk op de aanvraag) was en is nog steeds één van de speerpunten van handhaving. Het toezicht wordt inmiddels met behulp van derdengegevens voor een groot deel geautomatiseerd uitgevoerd. De reconstructie wordt gevormd door de ontwikkeling in de tijd van de handhavingsinstrumenten en redenen c.q. kenmerken waarbij ook aandacht is gegeven aan de periodes waarin deze kenmerken operationeel zijn geweest. Tevens wordt aangegeven in hoeverre kenmerken een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken en/of een strengere behandeling van een aanvraag van een betalingsregeling tot gevolg kunnen hebben gehad. Wij hebben een selectie van verschillende soorten uitvraagbrieven geanalyseerd.

Hieronder is in tabelvorm een samenvatting van de resultaten weergegeven; op diverse plaatsen in dit hoofdstuk zal naar deze tabel worden verwezen. Als er meerdere kenmerken zijn geconstateerd dan is er één kenmerk meegenomen. Dit is het kenmerk dat de belangrijkste grond voor de uitvraagbrief was. Vanwege het gericht zoeken naar kenmerken geeft het onderstaande aantal brieven geen indicatie over de mate waarin de kenmerken (in de tijd of binnen de gehele populatie toeslaggerechtigden) voorkomen. Kenmerk

Afwijkend behandelen

CAF

HOTHOR

Signaal

25 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

Toelichting

Iedere burger kan (opnieuw) een toeslag aanvragen. In de situatie dat voor de burger een versterkt toezicht geldt zal de behandeling van de toeslagaanvraag niet automatisch worden afgedaan maar handmatig en intensiever plaatsvinden. Versterkt toezicht geldt onder andere voor burgers die de kenmerken Afwijkend Behandelen en Toezichtlijst (toezicht door fraudeteam) hebben. CAF staat voor Combiteam Aanpak Facilitators. Met een onderzoek ‘CAF’ keek de Belastingdienst of een facilitator (bijvoorbeeld gastouderbureau/ kinderopvangorganisatie) en/of burgers die met de facilitator verbonden zijn of waren fraude pleegden. Hoge Tegemoetkoming, Hoog Risico. HOTHOR ontstaat wanneer op basis van een aanvraag of wijziging een toeslagbedrag wordt berekend dat boven een vastgestelde norm uitkomt. Er wordt dan een handmatige controle uitgevoerd om te kijken of de aanvraag of wijziging juist is opgegeven. Burgers en bedrijven kunnen zelfstandig zowel fysiek als digitaal risicosignalen met de Belastingdienst delen. Dergelijke meldingen worden ook wel ‘Tips en kliks’ genoemd. Fysieke meldingen van risicosignalen worden door de Belastingdienst via allerlei

Aantal

Aantal

Aantal

brieven

verzwaarde

strengere

uitvraag

behandeling

9

4

0

7

5

0

25

2

0

11

8

0

Kenmerk

Toezichtlijst

Thematisch toezicht Uitworp onvolledige gegevens

Uitworp risicoclassificatiemodel huurtoeslag Uitworp risicoclassificatiemodel kinderopvangtoeslag

Toelichting

mogelijke wegen ontvangen. Voorbeelden hiervan zijn binnengekomen fysieke poststukken of brieven en fysiek bij een kantoor van de Belastingdienst gemelde risicosignalen. Ook kunnen tips via de Belastingtelefoon binnenkomen. Tips en kliks kunnen daarnaast afkomstig zijn van de digitale meldpunten van de Belastingdienst en Toeslagen Iedere burger kan (opnieuw) een toeslag aanvragen. In de situatie dat voor de burger een versterkt toezicht geldt zal de behandeling van de toeslagaanvraag niet automatisch worden afgedaan maar handmatig en intensiever plaatsvinden. Versterkt toezicht geldt onder andere voor burgers die de kenmerken Afwijkend Behandelen en Toezichtlijst (toezicht door fraudeteam) hebben. Thematisch toezicht betreft systematisch onderzoek naar de oorzaken van de niet-naleving van wet- en regelgeving. Indien de vereiste gegevens om een toeslag te berekenen of vast te stellen niet beschikbaar zijn, wordt de aanvraag of wijziging van een toeslag geautomatiseerd uitgeworpen voor handmatige behandeling. Het risico-classificatiemodel is een zelflerend model dat ‘leert’ op basis van voorbeelden van juiste en onjuiste aanvragen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van enkele tientallen indicatoren. Het risico-classificatiemodel is een zelflerend model dat ‘leert’ op basis van voorbeelden van juiste en onjuiste aanvragen.

Daarbij wordt gebruik gemaakt van enkele tientallen indicatoren.

Geen

Aantal

Aantal

Aantal

brieven

verzwaarde

strengere

uitvraag

behandeling

65

37

0

8

1

0

37

0

0

25

01

0

25

0

0

99

9

1

Tabel 2. Uitkomsten van de beoordeelde brieven voor een verzwaarde uitvraag of strengere behandeling als gevolg van een kenmerk. 1

Eén uitvraagbrief kon niet worden geraadpleegd.

26 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

27 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

2012 Invoering TVS In 2012 is het Toeslagen Verstrekkingen Systeem (TVS) ingevoerd, waarbij toezicht plaatsvond door middel van bedrijfsregels die geautomatiseerd uitworp genereren bijvoorbeeld bij onvolledigheid of het gegeven dat een kind te oud was voor dagopvang. Door TVS en voorgaande systemen werd vastgesteld of de vereiste gegevens beschikbaar waren om een toeslag te berekenen of vast te stellen. Indien dit niet het geval was, werd de aanvraag of wijziging van een toeslag geautomatiseerd uitgeworpen voor handmatige behandeling. Dit heeft in beginsel geen verzwaarde uitvraag van bewijsstukken tot gevolg. Dit betreft de fase van de toekenning van een toeslag en werkt dan ook niet door bij de behandeling van de aanvraag van een betalingsregeling. Er werd periodiek een selectie uitgevoerd gericht op hoge toekenningen bij de aanvraag en wijziging van een toeslag. Aan uitworp wordt het kenmerk HOge Toekenning HOog Risico (HOTHOR) toegekend. Het kenmerk HOTHOR kan bij aanvragers een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken tot gevolg hebben. Dit kenmerk heeft in beginsel geen strengere behandeling van een aanvraag van een betalingsregeling tot gevolg. Indien in de behandeling door de aanvrager niet gereageerd werd op vraagbrieven, kon dit, net als bij andere uitvragen, uiteindelijk leiden tot O/GS-stelling. Al vóór 2012 werden door Toeslagen interne en externe signalen ontvangen.

Signalen werden behandeld door het toenmalig Fraudeteam van Toeslagen. De totstandkoming of bron van een signaal is veelal niet te achterhalen. Een signaal zal bij aanvragers veelal een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken tot gevolg hebben. Een signaal bij Toeslagen heeft in beginsel geen strengere behandeling van een aanvraag van een betalingsregeling tot gevolg. Het oppakken van het signaal alsmede het registeren in FSV kan hier wel gevolgen hebben gehad. Een extern accountantsbureau heeft in haar rapport vastgesteld dat een signaal (mogelijk indirecte) gevolgen had voor de betalingsregeling. Momenteel loopt naar de effecten van FSV een onderzoek door een ander extern accountantsbureau.

Wij zijn voor de volgende toeslaggerechtigden nagegaan in hoeverre sprake is geweest van een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken en/of een strengere behandeling bij de aanvraag van een betalingsregeling: -

Toeslaggerechtigden die werden uitgeworpen omdat de vereiste gegevens niet beschikbaar waren om een toeslag te berekenen of vast te stellen; Toeslaggerechtigden met het kenmerk HOTHOR; Toeslaggerechtigden voor wie een signaal is ontvangen.

Wij hebben een selectie van verschillende soorten uitvraagbrieven geanalyseerd. Een samenvatting van de resultaten is opgenomen in tabel 2 hiervóór. 2013 Verdere ontwikkeling handhaving en introductie CAF In 2013 is de handhaving verder ontwikkeld en is geïnvesteerd in het verkrijgen van actuele derdengegevens ter ondersteuning van het toezicht in de actualiteit, het nog verder verschuiven van toezicht naar het moment voorafgaand aan toekenning en uitbetaling door het ontwikkelen en implementeren van een risicoclassificatiemodel en thematisch toezicht tijdens het toeslagjaar. Ook is in september 2013 het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF) gestart. Het CAF is een samenwerkingsverband van diverse dienstonderdelen van de Belastingdienst. Een CAF-zaak heeft betrekking op mogelijk misbruik van toeslagen onder regie van een facilitator (bijvoorbeeld een houder van een gastouderbureau).

28 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

In 2013 werd bij de behandeling van de aanvraag en wijziging van huurtoeslag en kinderopvangtoeslag het gebruik van risicoclassificatiemodellen geïntroduceerd. Aan aanvragen en wijzigingen werd, op basis van wisselende indicatoren op basis van statistische verbanden in de actualiteit, een risicoscore toegekend. De posten met de hoogste risicoscore werden op basis van beschikbare capaciteit ter behandeling aangeboden in TVS. Dit heeft in beginsel geen verzwaarde uitvraag van bewijsstukken en/of een strengere behandeling van de aanvraag van een betalingsregeling tot gevolg gehad. De basisset aan indicatoren is in 2013 opgesteld na expertsessies uit het toezicht van kinderopvang- en huurtoeslag. Destijds is niet vastgelegd op basis van welke ervaringen uit het toezicht de keuze voor een indicator is gemaakt. In het algemeen kan worden gezegd dat er in ieder geval een statistisch verband werd verwacht tussen de indicator en de kans op een incorrecte toeslagaanvraag. Indicatoren zijn vervolgens alleen in het model gebruikt als dit statistische verband er aantoonbaar is geweest. In september 2013 werd ook het kenmerk CAF geïntroduceerd. In de situatie dat een burger verbonden was aan een facilitator bij wie er een vermoeden van misbruik was, werd aan een burger het kenmerk CAF toegekend.

Dit kenmerk had veelal een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken bij aanvraag en wijziging van een toeslag tot gevolg indien de aanvraag/wijziging betrekking had op opvang bij de betreffende facilitator. Het kenmerk CAF heeft in beginsel geen strengere behandeling van de aanvraag van een betalingsregeling tot gevolg. Ook vóór 2013 was er aandacht voor facilitators. Voorbeelden hiervan zijn Appelbloesem en de Parel. In 2013 is geïnvesteerd thematisch toezicht tijdens het toeslagjaar. Ook voorafgaand aan 2013 was er sprake van thematisch toezicht. Bij thematisch toezicht werden selecties voor toezicht gemaakt op basis van specifieke criteria. De criteria waren vaak gebaseerd op situaties die zich in de praktijk hadden voorgedaan, zoals afwijkingen in de aanvraag of nieuwe ontwikkelingen. De geselecteerde burgers voor thematisch toezicht werden in beginsel niet direct verzwaard uitgevraagd en/of strenger behandeld. Wel kon thematisch toezicht leiden tot het toekennen van een ander kenmerk en daarmee indirect tot een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken. In 2013 zijn ook de Toezichtlijst (TL) en het kenmerk Afwijkend Behandelen (AB) geïntroduceerd. Het doel van de Toezichtlijst was monitoring op (eventuele) nieuwe, mogelijk foutieve, aanvragen en wijzigingen van toeslagen.

Het kenmerk Toezichtlijst is geïntroduceerd als praktische oplossing (workarounds) om eerdere beslissingen op aanvragen van toeslaggerechtigden bij de behandeling van nieuwe aanvragen te betrekken. De Toezichtlijst werd beheerd door het toenmalig Fraudeteam van Toeslagen. In de situatie dat een vergrijp werd vastgesteld, werd een burger op de Toezichtlijst geplaatst. In het verleden werd minder stringent omgegaan met de instructie een burger uitsluitend op de toezichtlijst te plaatsen bij vaststelling van een vergrijp. De toezichtlijst had de werking dat wijzingen en/of aanvragen van burgers niet worden verwerkt tot deze eerst handmatig zijn behandeld. Het kenmerk Toezichtlijst had in ongeveer de helft van de situaties een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken voor alle aanvragen en wijzigingen van alle toeslagsoorten tot gevolg. Het kenmerk Afwijkend Behandelen (AB) werd gebruikt om een genomen besluit (wijziging of stopzetting van een toeslag) in stand te houden en om te voorkomen dat een genomen besluit overschreven kon worden bij de opvoering van nieuwe wijzigingen. Het kenmerk Afwijkend Behandelen werd toegekend vanuit Toezicht bij Toeslagen. In de situatie dat een burger het kenmerk Afwijkend Behandelen heeft, werd een aanvraag en/of wijziging van de burger voor een specifieke toeslag in een specifieke periode handmatig gecontroleerd, alvorens deze werd verwerkt.

Het 29 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

kenmerk Afwijkend Behandelen kon bij aanvragers een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken in een periode voor één of meer specifiek bepaalde toeslagen tot gevolg hebben. Door Toeslagen opgelegde boetes konden bij CAP Inning leiden tot een strengere behandeling bij beoordeling van verzoeken om een MSNP-traject en een persoonlijke betalingsregeling. Boetes werden geregistreerd en geïnd door CAP Inning. Bij aanwezigheid van een verzuim- en vergrijpboete (vanaf november 2015) werd automatisch een schuldoverzicht met afwijsgronden voor het MSNP-traject naar de schuldhulpverlener verstuurd. Ook werd in de situatie van een vergrijpboete geen persoonlijke betalingsregeling voor deze vergrijpboete toegekend. Wij zijn voor selecties van de volgende groepen toeslaggerechtigden nagegaan in hoeverre sprake is geweest van een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken en/of een strengere behandeling bij de aanvraag van een betalingsregeling. -

Toeslaggerechtigden die zijn uitgeworpen o.b.v. een risicoclassificatiemodel. Toeslaggerechtigden met het kenmerk CAF; Toeslaggerechtigden waarop thematisch toezicht van toepassing is geweest; Toeslaggerechtigden met het kenmerk Toezichtlijst; Toeslaggerechtigden met het kenmerk Afwijkend Behandelen.

Wij hebben een selectie van verschillende soorten uitvraagbrieven geanalyseerd. Een samenvatting van de resultaten is opgenomen in tabel 2 hiervóór. 2014 – 2019 Verdere ontwikkeling handhaving De hiervoor behandelde kenmerken HOTHOR, Toezichtlijst en Afwijkend Behandelen zijn in de periode 2014 tot en met 2019 gehanteerd. Ook konden in deze periode signalen worden afgegeven bij Toeslagen, is thematisch toezicht uitgevoerd, zijn de risicoclassificatiemodellen voor huurtoeslag en kinderopvangtoeslag gebruikt en is vastgesteld dat de vereiste gegevens beschikbaar zijn om een toeslag te berekenen of vast te stellen. Het kenmerk CAF is in de loop van 2019 afgeschaft.

Uit onze deelwaarneming blijkt dat een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken zich heeft voorgedaan bij de kenmerken CAF, HOTHOR, Toezichtlijst en Afwijkend Behandelen. Dit gold ook voor een signaal. Ook blijkt dat deze kenmerken niet hebben geleid tot een strengere behandeling door CAP Inning van verzoeken om een betalingsregeling. De beoordeling van al dan niet opgeleverde bewijsstukken die Toeslagen uitvoert na een uitvraag als gevolg van één van de kenmerken kan wel doorwerken in het inningstraject. Dit gebeurt voornamelijk op twee manieren: x Bij een verzoek tot een persoonlijke betalingsregeling wordt boven het geldende grensbedrag (zie deelvraag 1) vastgesteld of er sprake is van O/GS. Hierbij kan het herhaaldelijk niet reageren op een vraagbrief door een burger bijvoorbeeld als reden gelden voor het stellen van O/GS en daarmee voor het afwijzen van het verzoek. x Na de beoordeling van al dan niet opgeleverde bewijsstukken kan Toeslagen een verzuim- of vergrijpboete opleggen. Deze boetes worden als vordering geregistreerd in het INL-systeem en leiden, ongeacht het geldende grensbedrag, tot een afwijzing van een verzoek tot een persoonlijke betalingsregeling (vergrijpboete) of MSNP (verzuim- of vergrijpboete). Tevens zijn door Toeslagen in de periode 2017/2018 periodiek (volgens geïnterviewden zo’n 6 keer per jaar) bestanden aangeleverd aan CAP Inning.

In deze bestanden stond een beperkt aantal burgers vermeld bij wie door Toeslagen fraude was vastgesteld en die in de strafrechtketen zijn gebracht. Uit onze deelwaarneming bleek dat voor de geselecteerde burgers een aantekening in het

30 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

INL-systeem was opgenomen om ook FSV te raadplegen. Aan deze burgers werd in beginsel voor de in het bestand aangegeven toeslagsoorten en daarmee corresponderende toeslagjaren door CAP Inning geen persoonlijke betalingsregeling aangeboden. Toeslagen geeft in dit verband aan dat burgers die in de strafrechtketen zijn gebracht in beginsel een totale toeslagschuld hadden van meer dan 25.000 euro maar dat het niet is uit te sluiten dat in voornoemde bestanden ook burgers hebben gestaan met een lagere totale toeslagschuld. Voor de genoemde kenmerken is bij Toeslagen geen documentatie beschikbaar waaruit blijkt dat de kenmerken die een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken tot gevolg kunnen hebben zijn beoordeeld op hun verenigbaarheid met wet- en regelgeving (inclusief jurisprudentie). Tevens blijkt voor deze kenmerken niet dat in relatie tot de uitvoering (de uitvraag, de beoordeling en verdere acties) is beoordeeld dat de diepgang en te verkrijgen zekerheid door de Belastingdienst in verhouding staan tot de administratieve last voor de burger en of de zekerheid had kunnen worden verkregen met een minder zware of strenge uitvoering. Het betreft hier de kenmerken die een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken tot gevolg kunnen hebben.

Of de uiteindelijke verzwaarde uitvraag van bewijsstukken bij een toeslaggerechtigde proportioneel en subsidiair was, valt buiten de reikwijdte van ons onderzoek. Overigens merken wij in dit verband op dat voor de criteria van de risicoclassificatiemodellen (bijvoorbeeld wanbetaler zorgtoeslag en Nederlanderschap/niet Nederlanderschap) bij Toeslagen ook geen documentatie beschikbaar is waaruit blijkt dat zij zijn beoordeeld op hun verenigbaarheid met wet- en regelgeving (inclusief jurisprudentie).

31 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

4

Verantwoording onderzoek

4.1

Object van onderzoek, werkzaamheden en afbakening De onderzoeksvragen (zie hoofdstuk 3) hebben wij beantwoord aan de hand van de door de Belastingdienst opgestelde reconstructies van de kalenderjaren tussen 2012 en 2019 en onderliggend bewijsmateriaal. Deze reconstructies waren het object van onderzoek. Het betreft reconstructies met betrekking tot de volgende onderwerpen: -

de gehanteerde grensbedragen bij het beoordelen van O/GS bij een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling (eerste versie 6 januari 2021); de gehanteerde grensbedragen bij de behandeling van verzoeken voor deelname aan minnelijke schuldsanering van toeslaggerechtigden (eerste versie 7 januari 2021); de redenen die ten grondslag hebben gelegen aan verzwaarde uitvraag of strengere behandeling van aanvragen van toeslaggerechtigden (eerste versie 26 februari 2021).

Wij hebben kennisgenomen van MT-verslagen, werkinstructies, richtlijnen en procedures. Tevens hebben wij deelwaarnemingen uitgevoerd op informatiesystemen van de Belastingdienst en Toeslagen en zijn interviews gehouden. De doorlooptijd van het onderzoek is ongeveer 5 maanden langer dan oorspronkelijk gepland. De belangrijkste reden hiervoor is dat de benodigde selecties uit de systemen voor de reconstructie behorende bij vraag 3 ingewikkelder waren dan was voorzien. Bij vraag 3 is de definitie van verzwaarde uitvraag aangescherpt. Verzwaarde uitvraag is gedefinieerd als: meer bewijsstukken opvragen dan bij een reguliere uitvraag. Wij hebben geen juridisch-inhoudelijk onderzoek uitgevoerd of de regelgeving goed is toegepast. Tevens was ons onderzoek niet gericht op mogelijke individuele fraudegevallen. Ten aanzien van de deelwaarnemingen merken wij op dat op basis van een deelwaarneming geen uitspraak over het geheel kan worden gedaan. In dit verband is ook relevant dat in 2018 een integrale schoning van stukken in het kader van de AVG heeft plaatsgevonden en dat op het programma voor schuldoverzichten dat bij de behandeling van verzoeken voor deelname aan minnelijke schuldsanering van toeslaggerechtigden werd gebruikt niet de reguliere wijzigingsbeheerprocedures van toepassing zijn geweest.

De volledigheid van de aan ons verstrekte informatie hebben wij niet kunnen vaststellen. 4.2

Gehanteerde Standaard Deze opdracht is uitgevoerd in overeenstemming met de Internationale Standaarden voor de Beroepsuitoefening van Internal Auditing. Dit onderzoek verschaft geen zekerheid in de vorm van een oordeel of conclusie, omdat het een onderzoeksopdracht betreft en geen controle-, beoordelings- of andere assuranceopdracht. Als hier wel sprake van was geweest, dan zouden we wellicht andere zaken hebben geconstateerd en gerapporteerd. De opdracht is uitgevoerd conform de algemene uitgangspunten voor de uitoefening van de interne auditfunctie bij de rijksdienst. Daarbij hoort ook een stelsel van kwaliteitsborging. Een onderdeel daarvan is dat er een onafhankelijke kwaliteitstoetsing heeft plaatsgevonden op deze onderzoeksopdracht.

32 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

4.3

Verspreiding rapport De opdrachtgevers, Directeur Generaal Toeslagen, D.A. Hak MBA en Directeur Generaal Belastingdienst, drs. P.H. Smink, zijn eigenaren van dit rapport. Dit rapport is primair bestemd voor de opdrachtgevers met wie wij deze opdracht zijn overeengekomen. Hoewel het rapport de context van het onderzoek zo goed mogelijk probeert te beschrijven, is het mogelijk dat iemand die de context niet (volledig) kent, de uitkomsten anders interpreteert dan bedoeld. In de ministerraad is besloten dat het opdrachtgevende ministerie waarvoor de Auditdienst Rijk (ADR) een rapport heeft geschreven, het rapport binnen zes weken op de website van de rijksoverheid plaatst, tenzij daarvoor een uitzondering geldt. De minister van Financiën stuurt elk halfjaar een overzicht naar de Tweede Kamer met de titels van door de ADR uitgebrachte rapporten en plaatst dit overzicht op www.rijksoverheid.nl.

33 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

5

Ondertekening

Den Haag, 6 juli 2021

[...] Auditmanager Auditdienst Rijk

34 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

ł

Bijlage: Managementreactie

35 van 41 | Grensbedragen O/GS en MSNP

> Retouradres www.rijksoverheid.nl

Auditdienst Rijk Postbus 20201 2500 EE ‘S GRAVENHAGE

Inlichtingen [...]

www.minfin.nl Ons kenmerk 2021-0000131644 Uw brief (kenmerk)

Datum Betreft

5 juli 2021 Managementreactie onderzoeksrapport ADR: “grensbedragen O/GS en MSNP”

Bijgaand vindt u onze reactie op uw bevindingen uit het Onderzoeksrapport ADR: 'Grensbedragen O/GS en MSNP'. Wij willen onze dank uitspreken aan de ADR voor het uitvoeren van het onderzoek op ons verzoek. Managementreactie onderzoeksrapport 'Grensbedragen O/GS en MSNP' Het doel van het onderzoek is het geven van bevindingen bij de door de Belastingdienst opgestelde reconstructies bij: 1) de gehanteerde grensbedragen bij het beoordelen op opzet/grove schuld (O/GS) bij een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling; 2) de gehanteerde grensbedragen bij de behandeling van verzoeken voor deelname aan minnelijke schuldsanering van toeslaggerechtigden en 3) de verzwaarde of strengere behandeling van aanvragen van toeslaggerechtigden in de periode 1 januari 2012 tot en met 31 december 2019 en de onderbouwing daarvan met bewijsmateriaal. Het onderzoek is erop gericht om een zo’n compleet mogelijk beeld te krijgen van de gevolgen die dat in de praktijk heeft gehad voor de burger. Het onderzoek richt zich daarbij primair op de toeslagschulden. Deze worden In het ADR-rapport aangeduid als rode schulden. In het rapport worden in voorkomende gevallen, met name bij onderzoeksvraag 2 ook belastingschulden (blauwe schulden) genoemd omdat grensbedragen soms betrekking hebben op het totaal van de rode en blauwe schulden.

De reconstructie is door de ADR aangevuld aan de hand van bestudering van MT-besluiten, werkinstructies en richtlijnen en procedures. Tevens zijn ter aanvulling deelwaarnemingen uitgevoerd op informatiesystemen van de Belastingdienst en zijn interviews gehouden. Reactie op de bevindingen van de ADR Op 27 november 2020 is door de staatssecretaris Toeslagen en Douane aan de Tweede Kamer gemeld dat in gesprekken met ouders en met de Tweede Kamer veelvuldig aan de orde is gekomen dat bij de invordering van kinderopvangtoeslag (KOT) veel fout is gegaan. De kwalificatie opzet/grove schuld (O/GS) werd veelvuldig ten onrechte gesteld voor ouders waardoor zij niet in aanmerking kwamen voor een persoonlijke betalingsregeling met zeer ernstige gevolgen voor de betrokken ouders. Voor zowel de Belastingdienst als voor Toeslagen herkennen wij ons in de uitkomsten van het onderzoek. De manier waarop de burgers zijn behandeld is verkeerd geweest en had niet mogen gebeuren. Er zijn inmiddels naar aanleiding van de signalen die tijdens het onderzoek naar voren zijn gekomen in sommige specifieke gevallen reeds maatregelen genomen. Hiervan bent u – op ambtelijk niveau –op de hoogte gesteld en deze maatregelen zullen bij de aanbieding van uw rapport aan de Pagina 1 van 4

Tweede Kamer in de begeleidende brief worden meegenomen. In de reactie op de bevindingen beperken wij ons in de managementreactie tot de punten die nog niet met u zijn besproken.

Ons kenmerk 2021-0000131644

Onderzoeksvraag 1: bevindingen van de ADR bij de gehanteerde grensbedragen bij het beoordelen op opzet/grove schuld (O/GS) bij een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling: Het zonder verdere inhoudelijke beoordeling stellen van O/GS, zoals de ADR vaststelt voor de 920 burgers, had nooit mogen gebeuren. Voor onterechte O/GS kwalificaties is voor de Kinderopvangtoeslag een herstelregeling in het leven geroepen en bij een terugvordering voor de Kinderopvangtoeslag van tenminste € 1.500 kan beroep worden gedaan op de compensatieregeling , dan wel de catshuisregeling. Daarna kunnen deze gedupeerden zich eventueel wenden tot de commissie werkelijke schade. Van deze 920 burgers zijn er 587 burgers in beeld en deze groep maakt onderdeel uit van de hersteloperatie Toeslagen. De overige 333 burgers zijn nog niet in beeld. Deze burgers vallen nog niet onder de huidige regelingen, maar onder de nieuw op te stellen regeling gedupeerden nietkinderopvangtoeslag. Dat wordt momenteel nader uitgezocht en met deze burgers zal vervolgens contact worden opgenomen. Over de wijze van compensatie en de vormgeving daarvan loopt momenteel met uw Kamer het gesprek. Wij vinden het belangrijk om te benadrukken dat - conform afspraken - de belastingdienst sinds november 2019 is gestopt met beoordeling van O/GS bij verzoeken tot een persoonlijke betalingsregeling. Dit wordt in het rapport ook benoemd.

Op basis van de bevindingen van de ADR wordt er naar de toekomst toe extra aandacht besteed aan de (vastlegging) van besluitvorming omtrent werkinstructies en procedures. Deze verbeteringen hangen samen met de verbetering van de informatiehuishouding. De kabinetsreactie op het rapport “Ongekend onrecht” laat zien dat hierop in de uitvoering verdere verbeteringen en investeringen noodzakelijk zijn. Onderzoeksvraag 2: bevindingen van de ADR bij de gehanteerde grensbedragen bij de behandeling van verzoeken voor deelname aan minnelijke schuldsanering van toeslaggerechtigden Het automatisch afwijzen van deelname aan MSNP op basis van grensbedragen zonder verdere inhoudelijke beoordeling had niet mogen gebeuren. De ADR heeft geconcludeerd dat vanaf maart 2015 bij het LIC een programma is ingezet voor de geautomatiseerde ondersteuning bij het aanmaken en versturen van een schuldoverzicht. In het programma zijn grensbedragen opgenomen waarbij medewerkers boven de bovengrensbedragen de afwijsgronden niet behoefden te beoordelen. Deze afwijsgronden werden overgenomen in het schuldoverzicht dat automatisch werd verstuurd aan de schuldhulpverlener van de burger. In de brief stond vermeld dat de Belastingdienst niet zou meewerken aan een minnelijke schuldsanering of geen uitstel van betaling zou verlenen.

Na deze afwijzing bestond nog wel de mogelijkheid van herziening, maar dat vereiste nadrukkelijke actie van de burger en diens schuldhulpverlener. Naar aanleiding van de eerste conceptbevindingen van de ADR zijn in maart 2021 direct voorzorgsmaatregelen genomen om te voorkomen dat de Belastingdienst automatisch afwijzingsbrieven voor deelname aan een minnelijke schuldhulpsanering verstuurt aan de schuldhulpverlener. Dit was bij de brief van 21 februari jl. 1 nog niet bekend, maar vervolgens is bij brief van 12 maart jl. naar aanleiding van de bevindingen aangegeven dat alle afwijzende beschikkingen 1

Kamerstukken II 2020/2021, 31066, nr. 804. Pagina 2 van 4

MSNP (bovengenoemde brieven) momenteel handmatig worden gecontroleerd. Ook is de onderzoeksperiode van de analyse door de Belastingdienst met 1 jaar verlengd; van einddatum 1 maart 2020 naar 9 maart 2021. Dit is het moment van het instellen van de handmatige controle van alle afwijzende beschikkingen. Daarnaast betrekt de Belastingdienst in zijn analyse ook afwijzingsbrieven enkel vanwege een registratie FSV en/of kwalificatie O/GS of afwijsgronden op basis van de hoogte van een toeslag- of belastingschuld.

Ons kenmerk 2021-0000131644

Naar aanleiding van gesprekken tussen de ADR en de Belastingdienst in aanloop naar het definitieve rapport zijn in maart 2021 direct beheersmaatregelen getroffen ten aanzien de conceptbevindingen van de ADR ten aanzien van de grensbedragen en MSNP: x x

x

In de brief aan de Tweede Kamer van 12 maart jl. 2 is aangegeven worden sinds 9 maart jl. alle afwijzende beschikkingen MSNP momenteel handmatig worden gecontroleerd. Op 27 januari jl. 3 is de Tweede Kamer bovendien geïnformeerd dat de Belastingdienst een analyse is gestart naar de mogelijk onterechte afwijzingen van MSNP verzoeken. Tot maart 2020 is de werkinstructie gehanteerd waarin stond dat bij individuele schulden boven de € 10.000 een verzoek tot minnelijke schuldsanering natuurlijke personen (MSNP) werd afgewezen indien in FSV de registratie “melding fraudepost” stond. Zoals aan de Tweede Kamer op 22 april jl.4 is aangegeven, is de onderzoeksperiode van deze analyse met één jaar verlengd; van einddatum 1 maart 2020 naar 9 maart 2021. Dit is het moment van het instellen van de handmatige controle van alle afwijzende beschikkingen. Daarnaast betrekt de Belastingdienst in deze analyse ook afwijzingsbrieven die enkel op basis van een registratie in FSV en/of kwalificatie O/GS of afwijsgronden op basis van de hoogte van een toeslag- of belastingschuld zijn gebaseerd. Op 17 juni jl. 5 is de TK geïnformeerd over de stand van zaken van dit onderzoek.

Als de analyse gereed is, ontstaat er inzicht in de gevolgen die een onterechte afwijzing MSNP heeft gehad. Op basis van dit inzicht zullen wij oplossingsrichtingen verkennen voor passend herstel als er sprake is van een nadeel als gevolg van een onterechte afwijzing MSNP. Onderzoeksvraag 3: bevindingen van de ADR bij de verzwaarde of strengere behandeling van aanvragen van toeslaggerechtigden Wat betreft onderzoeksvraag 3 constateert de ADR dat in de periode 20122019 geen documentatie is rondom de verenigbaarheid van wet- en regelgeving met de (destijds) gebruikte indicatoren in het risico-classificatiemodel en de kenmerken die een verzwaarde uitvraag van bewijsstukken tot gevolg konden hebben. Tevens blijkt voor deze kenmerken niet dat in relatie tot de uitvoering (de uitvraag, de beoordeling en verdere acties) is beoordeeld dat de diepgang en te verkrijgen zekerheid door de Belastingdienst in verhouding staan tot de administratieve last voor de burger en of de zekerheid had kunnen worden verkregen met een minder zware of strenge uitvoering. Toeslagen heeft de afgelopen periode gewerkt om de interne check and balances te versterken. Inmiddels zijn door Toeslagen verschillende Gegevens Effectenbescherming Beoordelingen (GEB) opgesteld. Deze GEB’s zien op het 2 3 4 5

Brief 12 maart Kamerstuk 31 066, nr. 800 Kamerstukken II 2020/21, 31066, nr. 807 Kamerstukken II 2020/21, 31066, nr. 816 Brief 17 juni: Kamerstukken II 2020/21, 31066, nr. 852

Pagina 3 van 4

proces RisicoClassificatie, het proces Verwerken van Risicosignalen en de GEB Toezicht. In de GEB’s wordt aandacht besteed aan welke gegevens in de processen worden verwerkt, welke wettelijke grondslagen hieraan verbonden zijn en hoe deze voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Deze GEB’s zijn conform proces getoetst door de privacy officer en voorgelegd aan de Functionaris Gegevensbescherming van het ministerie van Financiën. Voor de GEB Toezicht loopt deze procedure nog.

Ons kenmerk 2021-0000131644

Overkoepelende bevindingen De bevinding van de ADR met betrekking tot de inzet van medewerkers met weinig kennis van het ingewikkelde invorderingsproces is een terechte constatering. In de beginfase van het LIC zijn door het management medewerkers met weinig ervaring op de invorderingsproces ingezet. Daarbij moesten zij gebruik maken van werkinstructies die van onvoldoende kwaliteit waren. In de loop van de tijd is hier veel in geïnvesteerd en ook de komende jaren is het investeren in kennis en werkinstructies een blijvend proces. Ter ondervanging van de ontbrekende interne controle is sinds maart 2021 als waarborg het vier-ogenprincipe ingericht. Hiermee zorgt de Belastingdienst ervoor dat de dat de door de ADR geconstateerde bevindingen in de toekomst zich niet meer kunnen voordoen. Verder constateert de ADR helaas dat het proces van totstandkoming en onderbouwing van de gebruikte grensbedragen gebreken kent en ook dat er in het verleden geen (verbijzonderde) interne controles zijn uitgevoerd. Dit is een terechte en ernstige constatering. De Belastingdienst zal haar processen en de controle daarop, waar nodig, aanpassen en continue blijven verbeteren. Het is onbevredigend dat de ADR op een aantal punten geen definitief antwoord heeft kunnen vinden, omdat is vastgesteld dat deze informatie niet meer beschikbaar of herleidbaar is.

Ook ontbreken bewijsstukken met betrekking tot de totstandkoming van besluitvorming. Dit betreft bijvoorbeeld beschouwingen over de verenigbaarheid van grensbedragen en de besluitvorming met de wet- en regelgeving (inclusief jurisprudentie). Dit bevestigt het beeld van onvolkomenheden in de informatiehuishouding. Het is in lijn met de kabinetsreactie op het rapport “Ongekend onrecht” en laat zien dat in de informatiehuishouding vergaande verbeteringen noodzakelijk zijn. Hoogachtend, Peter Smink

Ditte Hak

directeur-generaal Belastingdienst

directeur-generaal Toeslagen

Pagina 4 van 4

Auditdienst Rijk Postbus 20201 2500 EE Den Haag (070) 342 77 00