RIS309056 Bijlage 1

Advies werkgroep Wijziging Haagse verordening onderwijshuisvesting voor het jaar 2021

1. Aanleiding en context wijziging Haagse verordening Als opvolger van de editie 1997 is per 1 januari 2015 de ‘Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Den Haag 2015’ (denhaag.raadsinformatie.nl; RIS 279656) van kracht. Vereenvoudigen van regelgeving, verminderen van planlast, actualiseren, versterken van samenwerking en hanteren van adequate budgetten lagen destijds als topics ten grondslag aan de vernieuwing van deze verordening, als (wettelijk verplicht) toetsingskader voor huisvestingsaanvragen. Na 2015 is de Haagse verordening nog tweemaal op enkele punten gewijzigd. De gemeentelijke nota “Onderwijshuisvesting in Den Haag; op weg naar een stedelijk IHP” uit 2019 (RIS 301793) noemt een aantal onderwerpen waarvoor een verdere wijziging en aanpassing van onze verordening onderzocht zal worden. Dit krijgt in verschillende tranches zijn beslag. Raakvlak hierbij is de wijziging van de Modelverordening van de VNG, welke gepland is in drie fasen: aanpassingen als gevolg van gewijzigde regelgeving (o.a. afschaffen gewichtenregeling basisonderwijs) per 2021, gevolgen van de routekaart verduurzaming en op komst zijnde wetswijziging IHP (met voorziening renovatie, afschaffing investeringsverbod basisonderwijs) per 2022 en ten derde ten behoeve van een algehele herziening per 2023.

Het voornemen is om zoveel mogelijk parallel aan het VNG-traject te onderzoeken in hoeverre onze gemeente bij de Modelverordening kan aansluiten, onder het motto ‘harmonisatie waar mogelijk, onderscheid waar nodig’. Dit schept tevens een basis om bekostigingsregels waar nodig en mogelijk te kunnen afstemmen met de regiogemeenten. Op 3 november jl. is op de website van de VNG een publicatie met ledenbrief over ontwikkelingen onderwijshuisvesting en wijziging van de Modelverordening geplaatst. Medio 2020 is de werkgroep Wijziging Haagse verordening onderwijshuisvesting van start gegaan, welke na consultatie in de HES is samengesteld uit deskundigen van schoolbesturen en gemeente. Zodra opportuun zal ook een deskundige uit het speciaal onderwijs aansluiten. Onderzoek van de werkgroep vindt op verschillende manieren plaats. Er heeft een inventarisatie plaatsgevonden van knelpunten en oplossingsrichtingen gedurende het ontwerptraject van nieuwbouw. Verder hebben aan de hand van een achttal actuele bouwprojecten duo-gesprekken plaatsgevonden, met als doel verdieping in casuïstiek en uitwisseling van ervaringen, waarbij de rolverdeling tussen het schoolbestuur (verantwoordelijk voor het onderwijs, de bouw en instandhouding van scholen) en de gemeente (zorgplichtig voor huisvesting door middel van subsidieverlening) bijzondere aandacht kreeg.

Ook is met behulp van een onafhankelijk, extern bureau gestart met een evaluatie van een tweetal redelijk recent opgeleverde bouwprojecten, waarbij de vraag centraal staat of deze scholen voldoende technische en functionele basiskwaliteiten in zich hebben en anno nu nog steeds binnen het financiële stelsel volgens de Haagse verordening gerealiseerd zouden kunnen worden. Over ongeveer drie weken wordt een eerste resultaat verwacht. De werkgroep heeft voorstellen geformuleerd voor wijziging van de Haagse verordening met ingang van 2021, ten aanzien van het begrip extra, locatiegebonden bouwkosten, toetsing op financiële haalbaarheid van bouwplannen, vergoeding van in overleg stopgezette ontwerptrajecten, toegankelijkheid van schoolgebouwen na renovatie/revitalisering en ruimtebehoefte van scholen. Onder dit laatste wordt verstaan: het benodigd vloeroppervlak bij bouwcombinaties van renovatie en aansluitende nieuwbouw, reparatie gevolgen van afschaffing van de gewichtenregeling basisonderwijs en het aantal te bekostigen klokuren gymnastiek primair onderwijs. Andere onderwerpen hebben een langere doorlooptijd nodig en zullen aan bod komen in een volgende tranche, allereerst richting 2022. Met de voorstellen zal de reguliere weg worden bewandeld, dat wil zeggen via het Op Overeenstemming Gericht Overleg (HES, Kamerbreed).

Een tweede belangrijke aanleiding om de Haagse verordening tegen het licht te houden vormt de in het volgende hoofdstuk genoemde notitie.

-1-

2. Notitie Haagse normvergoeding van Lucas Onderwijs In de notitie van Lucas Onderwijs, welke in afstemming met de andere schoolbesturen is aangekaart, worden grote zorgen geuit ten aanzien van het kunnen realiseren van bouwprojecten binnen het Haagse stelsel van vergoedingen. Dit is mede ingegeven door de ontwikkeling van bouwplannen (met name De Populier en basisscholen Toermalijn en Liduina) die vanwege hun complexiteit, in een combinatie van oud- en nieuwbouw, op dit moment qua kostenraming ver boven de normatieve vergoeding uitstijgen. Op 2 september jl. heeft Lucas Onderwijs hierover een bestuurlijk overleg gehad met de wethouder. Conclusie was dat allereerst de werkgroep zich hierover zal buigen, om vervolgens medio november van dit jaar in breder bestuurlijk verband over deze materie van gedachten te wisselen. Als platform voor dit gesprek is gekozen voor de stuurgroep IHP, inclusief de bestuurder van het Rijnlands Lyceum. Met het oog op deze bespreking is de inhoud van de volgende twee hoofdstukken in het bijzonder uitgelicht. 3. Normatieve vergoeding huisvesting De onderwijswetgeving schrijft voor dat de gemeenteraad normen vaststelt aan de hand waarvan de bedragen voor de toegekende voorzieningen in de huisvesting worden bepaald. Dit in verband met gelijkberechtiging, een groot goed in het onderwijs.

Met de Haagse verordening onderwijshuisvesting wordt hieraan voldaan, zowel waar het gaat om het te bekostigen m² schooloppervlak als het budget per m² nieuwbouw dat door prijsontwikkelingen jaarlijks worden geïndexeerd. In bovengenoemde “nota Onderwijshuisvesting” is in acht punten uiteengezet wat de redenen van dit normatieve stelsel zijn. Een kostenbenadering op basis van (uitsluitend) werkelijke kosten vraagt aanzienlijk meer ambtelijke inzet en bemoeienis; daar is simpelweg de capaciteit niet voor. Gegeven het wettelijk uitgangspunt dat schoolbesturen bouwheer en (juridisch) eigenaar zijn, zou dit bovendien kunnen leiden tot ongewenste inmenging in de vrijheid van schoolbesturen om nieuwe schoolgebouwen (uiteraard binnen de ruimtelijke, technische en financiële kaders) naar eigen inzichten vorm te geven en in te richten. Er wordt dan ook geen aanleiding gezien om normatieve vergoeding als principe los te laten. Dit veronderstelt wel dat bouwprojecten strak worden aangestuurd op het budget en het programma van eisen, waarin voldoende basiskwaliteit met inachtneming van het Bouwbesluit en BENG gewaarborgd moet zijn. Daarbij bewaakt de inbreng van Stedenbouw, Monumentenzorg en Welstand een zorgvuldige inpassing van het gebouwuiterlijk in het stadsbeeld. Overigens kent de Haagse verordening voor bouwprojecten niet alleen normvergoedingen toe.

Werkzaamheden om een locatie bouwrijp te maken, inclusief alle daarbij horende onderzoeken, en extra bouwkosten die toe te schrijven zijn aan vorm, krapte of (planologische) voorschriften voor de bouwlocatie rekent de gemeente met het schoolbestuur af op basis van werkelijke kosten. Deze mix van norm en maatwerk wat betreft bouwkosten, alsmede ruimtebehoefte (zie verder hoofdstuk 5), moet ervoor zorgen dat financiële knelpunten in aanloop naar de bouw, in samenspraak tussen schoolbestuur en gemeente, opgelost kunnen worden. Dit kan in verschillende stadia van de bouwvoorbereiding, doch het verdient uiteraard aanbeveling dit vroegtijdig te doen. Deze afstemming kan nimmer uitmonden in carte blanche en wijzigt niets aan de rolverdeling: het schoolbestuur staat als eigenaar, bouwheer en verantwoordelijke voor het onderwijs volledig aan het roer waar het gaat om het geven van vorm en inhoud aan bouwplannen, maar blijft verplicht dit binnen het subsidiekader van de gemeente te doen.

-2-

Vanwege de sterke economische groei de afgelopen jaren zijn de markontwikkelingen, in ieder geval tot aan de coronacrisis, vrij ongunstig geweest voor scholenopdrachten. Dit bracht met zich dat over het algemeen de tijd genomen moest worden voor het selecteren van serieus geïnteresseerde bouwbedrijven. Desondanks is het gelukt om voor bouwprojecten op punt van beginnen gunningscontracten te sluiten (basisscholen Galvani en Yunus Emre, revitalisering Segbroek College). Meer recent bieden ook de aanbestedingsresultaten van de projecten Annie M.G. Schmidtschool, Vliermeent, Vroondaal en Toermalijn zicht op een start van de bouw in 2020 of begin 2021. Het bouwplan KC Diamant wordt verder uitgewerkt richting bestek, omdat vroegtijdige aanbesteding op basis van definitief ontwerp niet bleek te lukken. Verder wordt de aanbesteding van de bouwprojecten Waalse Louise de Coligny en het cluster Donker Curtiusstraat later dit kalenderjaar verwacht. Gezien het resultaat van de meest recente aanbestedingen kan niet de conclusie worden getrokken dat aanbestedingen op dit moment slechts kunnen slagen door ophoging van de normvergoeding, behoudens de van toepassing zijnde indexering van de normbedragen. De indexering voor 2021 is bepaald op +6,38%. Voor 2018, 2019 en 2020 bedroeg deze indexering (cumulatief) respectievelijk +8,56%, +6,63% en +6,08%.

Ook is er 10% voor BENG-bouwen toegevoegd en zet de groei van de stad door en daarmee de investeringsopgave om de groei te faciliteren. Dit verhoogt de druk op de nog beschikbare gemeentelijke budgetten, die niet in gelijke tred door het Rijk worden gecompenseerd in het gemeentefonds. Vanzelfsprekend is het van belang om van tijd tot tijd te monitoren of de hoogte van de normvergoeding nog steeds adequaat is, onder invloed van bijvoorbeeld prijsontwikkelingen en eisen uit wet- en regelgeving. Behalve voor het doen van voorstellen voor de volgende tranche, richting 2022, zal de werkgroep ook om deze reden het komende jaar actief blijven, met als eerste ijkpunt het externe onderzoek genoemd in hoofdstuk 1. 4. Extra, locatiegebonden bouwkosten Naast de norm als basis kent de Haagse verordening, als gezegd, maatwerk per project in de vorm van een vergoeding van werkelijk kosten voor sloop en bouwrijp maken en extra, locatiegebonden bouwkosten. Dit laatste is in de huidige tekst van de Verordening echter uiterst summier omschreven. Bij bouwplanontwikkeling biedt dit schoolbesturen te weinig houvast.

Voorgesteld wordt het begrip dan ook te verduidelijken door toevoeging van een aantal voorbeelden, zoals de gevolgen van randvoorwaarden op het gebied van stedenbouw en welstand, krappe bouwkavel, buitengewone bouwplaatskosten en het aansluiten van nieuwbouw op de maatvoering van te behouden oudbouw, zonder daarmee te beogen limitatief te zijn. Dit borgt de nodige flexibiliteit om bij bouwontwerpen financieel rekening te kunnen houden met specifieke omstandigheden indien daar aantoonbaar sprake van is. Dit is nadrukkelijk maatwerk dat per project bespreekbaar moet zijn, afhankelijk van de specifieke omstandigheden buiten de invloedssfeer van de opdrachtgever. Uiteraard zal dan in overleg het gehele ontwerp doorgelicht moeten worden; tegenover meerkosten kunnen immers ook minderkosten staan. Ook hier geldt: hoe eerder knelpunten in beeld, hoe effectiever bijsturing kan zijn. Een mix van norm en toegevoegd maatwerk dient uiteraard in een gezonde, te verantwoorden verhouding gestalte te krijgen. Het meerjarig plannen van investeringen moet immers financieel geraamd kunnen worden. En op het moment dat kostenramingen miljoenen aan overschrijding laten zien dan moet ook serieus en tijdig overwogen worden of het programma van eisen op de betreffende locatie en/of bijvoorbeeld behoud van te renoveren gebouwdelen wel haalbaar is.

Dat vraagt zorgvuldige afstemming tussen schoolbestuur en gemeente.

-3-

5. Extra vloeroppervlak 5.1 Extra ruimte in een combinatie van oud- en nieuwbouw In sommige projecten is de opdracht om een schoolontwerp te maken bestaande uit een te renoveren deel oudbouw met aansluitend uitbreiding in de vorm van nieuwbouw. Doordat de ruimte in de te handhaven oudbouw, naar hedendaagse maatstaven, niet altijd functioneel te maken is (brede trappen, gangen e.d.) kan het effect zijn dat in de nieuwbouw ter compensatie meer m² vloeroppervlak benodigd is in vergelijking met het ruimtelijk programma van eisen voor algehele vervangende bouw. Voor bouw van deze extra m² wordt tot op heden geen gemeentelijke vergoeding verstrekt. De werkgroep stelt als wijziging voor deze extra ruimte, indien aantoonbaar benodigd, in het vervolg wel mee te rekenen als basis voor bekostiging van de bouw, zonder dat daarmee de capaciteit voor het aantal te huisvesten leerlingen navenant meestijgt. In de volgende tranche van de werkgroep zal bezien worden of dit mogelijk implicaties kan hebben voor toekomstige projecten voor renovatie of revitalisering van gebouwen zonder uitbreiding met nieuwbouw. 5.2 Internationaal Georiënteerd Voortgezet Onderwijs (IGVO) Op grond van het Besluit bekostiging WPO stelt het Rijk extra vergoeding van personele kosten (formatie) beschikbaar aan scholen met Internationaal Georiënteerd Basisonderwijs (IGBO).

In de formule voor berekening van de ruimtebehoefte basisonderwijs volgens de Haagse verordening wordt deze extra formatie van het Rijk als component in de berekening meegenomen. Op die manier is bij de bouw van IGBO-scholen bekostiging van extra ruimte (circa 15% tot 20% afhankelijk van de schoolgrootte) mogelijk. Op grond van de Beleidsregel IGVO 2010 stelt het Rijk in de vorm van een toelage eveneens extra personele vergoeding beschikbaar aan scholen met IGVO. Dit vindt echter (nog) geen doorvertaling in de berekening ruimtebehoefte zoals de Haagse verordening die kent voor het voortgezet onderwijs. Zowel in genoemde “nota Onderwijshuisvesting” als in het IHP is aangekondigd dat hier wel een voorstel voor zal komen. Aan de hand van literatuur- en praktijkonderzoek wil de werkgroep zich hier goed op voorbereiden. Daar is meer tijd voor nodig. Derhalve nu het voorstel om in de volgende tranche, richting 2022, een gedegen advies over een regeling voor het IGVO in de Haagse verordening voor te bereiden. Daarbij zal onder meer worden betrokken de mate waarin extra ruimte te billijken is ten opzichte van scholen zonder internationaal onderwijs. Een extra formatieplaats van het Rijk kan immers op verschillende manieren worden ingezet en hoeft in de praktijk niet één op één te resulteren in een extra klaslokaal met bijbehorende ruimte. 6.

Motie ‘Renovatie tenzij’ Tijdens de behandeling van het IHP 2020-2030 (RIS 304176) begin dit jaar heeft de gemeenteraad de motie ‘Renovatie tenzij’ aangenomen. Het college heeft deze motie afgedaan (RIS 304563) onder de toezegging met de schoolbesturen over dit onderwerp in gesprek te gaan. Behoud van schoolgebouwen vanwege beeldbepalende kwaliteiten of het duurzaam omspringen met vastgoed staat nadrukkelijk in de belangstelling. Tegelijkertijd streeft elk schoolbestuur moderne onderwijsvoorzieningen na die aan alle hedendaagse eisen voldoen. In de werkgroep bleek geen draagvlak voor de gedachte om standaard (dus niet alleen op grond van cultuurhistorische motieven) een andere volgorde van voorkeur aan te brengen, te weten eerst ‘renovatie, tenzij er zwaarwegende gronden zijn om dat niet te doen’. In de stuurgroep kan hierover verder van gedachten worden gewisseld. Niet in het geding is de in het IHP vermelde B-lijst van gebouwen, waarvoor geldt dat de optie ‘behoud’ de voorkeur heeft. Weliswaar betreft het hier geen erkende monumenten, maar wel de waardevolle top direct daaronder. Hoe in die gevallen met bouw omgegaan wordt, is (aldus het IHP) een afweging tussen het onderwijsbelang, het cultuurhistorische belang en de financiële consequenties. Daarom wordt in die gevallen onderzocht of (partieel) behoud wenselijk en haalbaar is binnen de kaders van de Haagse verordening.

Extra ontwerpkosten voor ontwerpen die vervolgens geen uitvoering krijgen, worden in redelijkheid afgerekend.

-4-

7. Voorstellen voor wijziging Haagse verordening per 2021 Samengevat komen de voorstellen van de werkgroep voor 2021 neer op het volgende. a. Het begrip ‘extra, locatiegebonden bouwkosten’ (artikel 1.4, lid 4) wordt verduidelijkt met een nietlimitatieve opsomming van voorbeelden, te weten de gevolgen van randvoorwaarden op het gebied van stedenbouw en welstand, een beperkt beschikbare bouwkavel, buitengewone bouwplaatskosten en het aansluiten van nieuwbouw op de maatvoering van te behouden oudbouw. b. Overmaat van vloeroppervlak bij bouwcombinaties van renovatie en aansluitende nieuwbouw wordt, indien onontkoombaar, eveneens voor bekostiging in aanmerking gebracht. c. Artikel 8.4, lid 5 (vergoeding bij stopzetten bouwvoorbereiding) is eveneens van toepassing indien geen krediet bouwvoorbereiding is toegekend. d. Beschikbaarstelling van middelen voor revitalisering of renovatie van schoolgebouwen geschiedt onder de conditie dat na oplevering integraal sprake is van rolstoelvriendelijke gebruiksmogelijkheden (zie afdoening motie; RIS 304558). Dit is een extra toets in het proces. Voor nieuwbouw voorziet het Bouwbesluit in deze eis. e. Op basis van de directie- of bestekbegroting constateren opdrachtgever en gemeente gezamenlijk dat het bouwplan op het moment van inschrijving op het werk financieel gedekt is. Dit is eveneens een extra toets in het proces. f.

Door middel van een opslagpercentage afgeleid van de achterstandsscores vindt een correctie plaats op de ruimtebehoefte in het basisonderwijs (inclusief gymnastiek en eerste inrichting onderwijsleerpakket) vanwege het afschaffen van de gewichtenregeling. g. De berekening van het aantal in te delen en te vergoeden klokuren gymnastiek basisonderwijs vindt plaats in een meer reële verhouding tussen onderbouw (speellokaal) en bovenbouw. De in de Haagse verordening opgenomen splitsingstabel zal hiertoe worden gewijzigd. h. De N-factor in de berekening van de ruimtebehoefte speciaal (basis)onderwijs wordt op de gangbare wijze (rekenkundig) afgerond naar boven of beneden. Nu is dat nog niet het geval.

De werkgroep, Daniël van Drunen

dienst OCW (voorzitter)

Matt Groos

Stichting De Haagse Scholen

Margriet Noordhuizen

Stichting VO Haaglanden

Guido Nijssen

dienst OCW (secretaris)

Ton van der Peet

Stichting Christelijk Onderwijs Haaglanden

Frans Rutjes

Stichting Lucas Onderwijs

Pjer Wijsman

Stichting Het Rijnlands Lyceum.

-5-