RIS307525 Bijlage

Hierdoor ontstaat het risico dat een deel van de deelnemers niet intrinsiek gemotiveerd is, terwijl dit als succesfactor wordt gezien voor succes van de STiP-baan. Het is belangrijk te realiseren dat bijstandsgerechtigden vanwege het bredere bijstandsregime niet altijd de ruimte voelen om nee te zeggen (omdat deze er regelmatig ook niet is). Benadruk daarom in het intakegesprek dat dit in geval van STiP anders ligt.

53

Verbeter de administratieve afhandeling vanuit de backoffice Er is op korte termijn aandacht nodig voor het terugdringen van de achterstand in de betalingen richting werkgevers. Zij beoordelen de huidige situatie als negatief, wat hen op termijn minder geneigd kan maken om nieuwe STiP-plaatsen aan te bieden. Voorkom wisselingen in de begeleiding Er vinden zeer regelmatig wisselingen plaats in de werkbegeleiding van STiP-deelnemers. Hoewel het hoofd van het STiP-team hier geen probleem in lijkt te zien, leidt dit tot zeer negatieve ervaringen onder zowel STiP-deelnemers als werkgevers. Het aantal wisselingen dient daarom zo veel mogelijk beperkt te worden. Verminder kwaliteitsverschillen door in te zetten op professionalisering en vakmanschap De kwaliteitsverschillen tussen zowel werkbegeleiders als accountmanagers zijn in de ogen van werkgevers en deelnemers te groot. Eerder onderzoek bevestigt dat (ook) re-integratieprofessionals vaak hun eigen routines en voorkeuren ontwikkelen, en handelen op basis van gevoel en intuïtie.37 Wanneer hun keuzeproces te weinig ‘bevraagd’ wordt, kunnen grote verschillen ontstaan in werkwijze en kwaliteit. Reflectief vermogen (‘waarom doe ik wat ik doe’) is daarom een cruciale competentie voor professionals. Dit kan op meerdere manieren gefaciliteerd worden (zie hieronder).

Het is hierbij van belang om te zorgen voor een veilige omgeving, zodat medewerkers een open en lerende houding kunnen aannemen. • Organiseer intervisie, waarbij uitvoerders casuïstiek inbrengen en daar met elkaar op reflecteren. • Haal feedback op bij deelnemers en werkgevers over hun ervaringen met de uitvoerder, en gebruik dit om leerdoelen op te stellen en (bij)scholing in te zetten. • Bied professionals de mogelijkheid om feedback op hun handelswijze te ontvangen van een collega of leidinggevende, bijvoorbeeld door periodiek met elkaar mee te lopen of door video-opnames van klantgesprekken terug te kijken. Wees realistisch over het scholingsaanbod Deelnemers zijn regelmatig teleurgesteld wanneer blijkt dat zij binnen STiP niet de ruimte hebben om een reguliere opleiding te doen om hun arbeidsmarktpositie te versterken. Dit is niet verrassend, gezien het beperkte opleidingsbudget van gemiddeld €1.000 per STiP-deelnemer. Hiermee kunnen geen wonderen verricht worden. Hoe groot of klein de scholingscomponent van STiP wordt vormgegeven is daarmee vooral een politieke keuze. We zien wel dat juist de vakinhoudelijke trainingen die door sommige STiP-werkgevers geboden worden, daadwerkelijk lijken bij te dragen aan het versterken van de arbeidsmarktpositie van de deelnemers.

Mogelijk kunnen werkgevers hier verder toe gestimuleerd worden door het STiP-team, al dan niet met gebruik van landelijke scholingsvoorzieningen, zoals de subsidies die momenteel geboden worden vanuit het programma ‘Nederland leert door’. Los van welke keuze hierin gemaakt wordt, is het van belang om naar deelnemers (en werkgevers) toe realistisch te zijn over de mogelijkheden voor scholing en ontwikkeling. We zien op dit moment namelijk regelmatig dat de verwachtingen van de deelnemers op dit vlak niet kunnen worden waargemaakt. Heb eerder en structureler aandacht voor doorbemiddeling naar regulier werk De aandacht voor doorbemiddeling naar regulier werk komt op dit moment te laat en is onvoldoende structureel ingebed. Een van de aanbevelingen van de tussenevaluatie uit 2019 was om zo vroeg mogelijk met een werkgever en STiP-deelnemer in gesprek te gaan over de mogelijkheden van uitstroom naar regulier werk. Hoewel het STiP-project succesvol is geweest in tot stand brengen van een (her)start op de arbeidsmarkt voor een groep mensen met een (zeer) grote afstand tot de arbeidsmarkt, is deze aanbeveling nog steeds actueel. Het is bovendien niet passend om in dezen uit te gaan van een standaard termijn zoals ‘vier maanden voor einde contract’, omdat de situatie per deelnemer verschilt.

Sommigen zullen al na een jaar in de STiP-baan klaar zijn voor een volgende stap, maar anderen zijn hier ook in het derde jaar nog niet aan toe. Een STiP-baan hoeft dus niet altijd de maximale termijn te duren. Het is daarom van belang om al vanaf de start te benadrukken dat de STiP-baan in principe tijdelijk is, en dat het van belang is om de ogen en oren open te houden voor andere mogelijkheden voor werk. Dit zorgt 37 Bolhaar, J., Ketel, N. & Klaauw, B. van der (2018). Caseworker’s discretion and the effectiveness of welfare-to-work programs, IZA

Discussion Papers 11666. Spierts, M., Van Pelt, M., Van Rest, E., Verweij, S. (2017). Over professionele besluitvorming in het sociaal werk. Utrecht: Movisie.

54

tevens voor realistische verwachtingen bij de deelnemers, die er op dit moment veel hoop op vestigen dat ze bij hun STiP-werkgever in dienst kunnen blijven. Hoewel dit in de praktijk regelmatig voorkomt, zou dit niet de verwachting moeten zijn. Door al vroeg een brede blik op doorstroming te hanteren, ontstaan ten eerste meer kansen om aansluitend werk te vinden, en wordt ten tweede teleurstelling bij de deelnemer voorkomen wanneer blijkt dat hun STiP-werkgever hen niet in reguliere dienst kan nemen. Ook richting de STiP-werkgever dient de werkbegeleider of accountmanager eerder dan nu het geval is in gesprek te gaan over de mogelijkheden voor regulier werk. Hoewel bedrijfseconomische omstandigheden in de tussentijd nog kunnen veranderen, kan de werkgever al eerder een intentie uitspreken op basis van het functioneren van de STiP-deelnemer. Indien er intern geen perspectief is, dient de STiPwerkgever gevraagd worden om vroegtijdig mee te denken over plaatsingsmogelijkheden elders in hun netwerk.

55

Bijlagen

Bijlage 1 – Geraadpleegde documenten

• Brief van wethouder van Sociale Zaken, Werkgelegenheid, Wijkaanpak en Sport aan de Commissie Samenleving, ‘Extra impuls werkgelegenheid’, 30 juni 2016. • Gemeenteblad 2019 nr. 159351, ‘Subsidieregeling STiP-banen Den Haag 2017’ • Gemeenteblad 2019 nr. 164928, ‘Besluit van het college tot vaststelling van de Regeling tot wijziging van de Subsidieregeling STiP-banen Den Haag 2017’. • Gemeente Den Haag, FNV en gemeenten Rijswijk, Delft, Midden-Delfland en Westland, ‘Protocol. Voorkomen van verdringing en werken zonder loon’, 15 juni 2016. • Gemeente Den Haag (2020), Dienstverlening/Inzet flankerende voorzieningen. (Document is opgesteld op ons verzoek met informatie over inzet flankerende voorzieningen.) • Gemeente Den Haag, Toets op verdringing, [datum onbekend]. • Gemeente Den Haag, ‘Checklist herkenning profiel en voorwaarden potentiële kandidaat Bijzonder Werk/Formulier potentieel-beoordeling Bijzonder Werk’, Versie 1.1 d.d. 02-04-2017. • Gemeente Den Haag, Dienst SZW, Afdeling Beleid, Onderzoek en Projecten, ‘Evaluatie STiP-regeling’, maart 2019 • Gemeente Den Haag, ‘Halfjaarrapportage Werkoffensief +500. Januari 2019 t/m juni 2019’, 17 juli 2019. • Gemeente Den Haag, Werkgevers Servicepunt, Format Persoonlijk Ontwikkelplan, datum onbekend. • Gemeente Den Haag, Document ‘Trainingsaanbod STiP’, datum onbekend.

57

Bijlage 2 – Methodologische verantwoording

Opstellen beleidstheorie Als basis voor deze evaluatie hanteren we het denkkader van de ‘realistic evaluation’.38 Dit gaat uit van het principe dat een goede beleidsevaluatie niet alleen de output en outcome meet, maar ook in kaart brengt hoe het uitvoeringsproces is verlopen en wat de werkzame mechanismen zijn in het beleid. Deze aanpak zorgt voor een beter begrip van het ‘verhaal achter de cijfers’ en biedt concrete aanknopingspunten voor verbetering. Als eerste stap hebben we daarom de achterliggende ‘beleidstheorie’ van de STiP-regeling beschreven. Dit is gebeurd op basis van bestudering van documentatie van de gemeente Den Haag, en een groepsinterview met beleidsmedewerkers van de gemeente Den Haag. Tijdens dit groepsinterview is besproken welk probleem men met de STiP-regeling heeft willen oplossen, hoe de regeling precies is vormgegeven en welke werkzame mechanismen hierbij worden verondersteld. Ook is ingegaan op eventuele veranderingen in de aanpak die gaandeweg zijn ontstaan. Een belangrijke basis voor dit gesprek was de tussenevaluatie uit maart 2019, die door de gemeente Den Haag is uitgevoerd.

Procesevaluatie en kwalitatieve effecten Vervolgens is een aantal kwalitatieve onderzoeksactiviteiten uitgevoerd om te toetsen in hoeverre de aanpak wordt uitgevoerd zoals beoogd, en de betrokkenen te bevragen over in hoeverre de veronderstelde werkzame mechanismen in hun beleving daadwerkelijk optreden. 1. Telefonische interviews met 22 STiP-deelnemers 2. Telefonische interviews met 15 STiP-werkgevers 3. Een groepsinterview met uitvoerders van de gemeente Den Haag Telefonische interviews met 22 deelnemers Met 22 STiP-deelnemers zijn telefonische interviews gevoerd, waarin zij zijn bevraagd over hun ervaringen met de STiP-regeling. De werving van de deelnemers verliep, in verband met privacywetgeving, via het STiP-team. Deelnemers waren vrij om deelname aan het interview te weigeren. Regioplan heeft voor de werving een selectiekader opgesteld, met daarin een voorgeschreven verdeling van de deelnemers aan de hand van twee kenmerken. De ervaringen die deelnemers hebben met de STiP-regeling kunnen allereerst samenhangen met hun moment van instroom in de regeling. Zoals toegelicht in paragraaf 2.1 is de STiP-regeling medio 2019 immers aangepast. Daarnaast kan hun situatie op het moment van interviewen van invloed zijn op hun ervaringen of waardering van de regeling.

Personen die succesvol zijn doorbemiddeld naar regulier werk zullen mogelijk positiever oordelen over de toegevoegde waarde van de regeling dan personen die na deelname zijn teruggestroomd in de uitkering. In de selectie van de te interviewen deelnemers is daarom gestreefd naar een variatie wat betreft instroomjaar en huidige situatie. Van 21 van de 23 geïnterviewden kon de gemeente Den Haag inzage bieden in hun kenmerken. Hun kenmerken waren als volgt:

2

Anders

8

4

8

Nog in STiP baan

9 2

Uitgestroomd, heeft geen werk Uitgestroomd naar werk

2017 2018 2019

7

38 Pawson & Tilley (1997). Realistisch Evaluation. Thousand Oaks, CA: Sage publications.

58

31 - 50%

1

3

51 - 60%

10

2

Man

10

61 - 70%

11

71 - 100%

5

Vrouw

Niet bekend

Zoals te zien is ging het in de meeste gevallen om deelnemers met een beperkte loonwaarde (onder de 60%), en waren alle geslachten en instroomjaren vertegenwoordigd. Wat opvalt is dat onder de geïnterviewden relatief veel deelnemers zijn die uitgestroomd zijn naar werk. Deze ietwat scheve verdeling is gaandeweg de werving door onbekende oorzaak ontstaan. Wel geldt dat meerdere van de geïnterviewde deelnemers die nog in de STiP-baan zaten, in hun tweede of derde STiP-baan zaten omdat het hen eerder niet was gelukt om door te stromen naar regulier werk. Zo konden dus ook voldoende ervaringen opgehaald worden met onsuccesvolle doorbemiddeling. De geïnterviewde deelnemers zijn gevraagd naar hun ervaringen met de verschillende stappen in het proces van STiP (van werving tot doorbemiddeling) en hoe zij de regeling waarderen. Ook is hun gevraagd wat hun deelname aan de STiP-regeling hun heeft opgeleverd, zowel op het gebied van arbeidsparticipatie als in termen van bredere baten ten aanzien van hun welbevinden (motivatie, zelfvertrouwen, zelfredzaamheid, welzijn). De interviews duurden gemiddeld een uur. Telefonische interviews met 15 werkgevers Ook met 15 werkgevers zijn telefonische interviews gevoerd. Ook de werving van deze groep verliep via het STiP-team, en ook hier werd gestreefd naar een spreiding wat betreft hun kenmerken.

Ditmaal werd gelet op de sector waarin de werkgever werkzaam was, en het aantal STiP-deelnemers dat de werkgever in dienst had. Omdat verreweg 80 procent van de STiP-deelnemers werkt bij een werkgever met veel STiP-deelnemers in dienst, is die categorie werkgevers het sterkst vertegenwoordigd. De interviews met de werkgevers duurden gemiddeld 30 minuten.

2

Welzijn

3

4

2

Onderwijs

3

2 2

Cultuur

1 STiP-deelnemer in dienst 2 tot 5 STiP-deelnemers in dienst

8

3

6 of meer STiP-deelnemers in dienst

Een groepsinterview met uitvoerders van de gemeente Den Haag Een groepsinterview is gevoerd met de belangrijkste uitvoerders van de STiP-regeling, namelijk het STiPteam (onderdeel van het WSP Haaglanden). Aan de groepssessie namen zeven personen deel, te weten drie accountmanagers en vier werkbegeleiders. Tijdens dit interview is gesproken over de uitvoering van de STiP regeling, vanaf de werving van deelnemers tot de doorbemiddeling naar regulier werk. De beleidstheorie vormde de basis voor het gesprek, en de uitvoerders zijn gevraagd in hoeverre zij de mechanismen daaruit in de praktijk herkenbaar terugzien. Tot slot zijn de uitvoerders gevraagd naar knelpunten, succesfactoren en verbetermogelijkheden in de uitvoering van de STiP-regeling.

59

Kwantitatieve analyse op gemeentelijke registratiedata en CBS-microdata De output en outcome van de STiP-regeling zijn in beeld gebracht door de beschikbare gemeentelijke registratiegegevens te koppelen aan CBS-microdata over deelname aan werk (de ‘polisadministratie’). Regioplan is door het CBS gemachtigd om onderzoek te doen met behulp van CBS-microdata en wij voeren hier regelmatig analyses op uit om de effectiviteit van gemeentelijk re-integratiebeleid in kaart te brengen. Constructie dataset Als basis voor de kwantitatieve analyse heeft de gemeente Den Haag de beschikbare gemeentelijke registratiegegevens aangeleverd aan het CBS. Dit databestand bevatte informatie over de STiP-deelnemers (leeftijd, geslacht, geboortedatum, loonwaarde), de STiP-baan (start- en einddatum, reden uitstroom, werkgever) en de inzet van flankerende voorzieningen en routeringen binnen de gemeentelijke re-integratie. Vervolgens is het gemeentelijke databestand door het CBS geanonimiseerd en voor Regioplan beschikbaar gemaakt voor analyse. Wij hebben hier vervolgens diverse microdatabestanden van het CBS aan gekoppeld over deelname aan werk (de ‘polisadministratie’) en de ontvangst van uitkeringen (Participatiewet en WW). Deze microdata zijn betrouwbaar, uniform en bieden op maandbasis inzicht in de deelname aan werk (ook na hun uitstroom uit een STiP-baan).

Beschrijvende analyse Op basis van de gecombineerde dataset is allereerst een beschrijvende analyse uitgevoerd waarmee we onderzoekvragen 3 en 4 (grotendeels) beantwoorden. Dit biedt inzicht in de kenmerken van de deelnemers, de STiP-banen, ingezette instrumenten en de gerealiseerde uitkomsten. Construeren vergelijkingsgroep Voor het bepalen van de effecten van een re-integratie-instrument wordt idealiter gebruikgemaakt van een experimenteel onderzoeksdesign met een experiment- en controlegroep. Bijstandsgerechtigden die in aanmerking komen voor een STiP-baan worden bij een dergelijk experiment random toegewezen aan de experimentgroep (worden bemiddeld naar een STiP-baan) en een controlegroep die alleen reguliere dienstverlening krijgt. De gemeente Den Haag heeft niet voor een dergelijke opzet gekozen. Om toch uitspraken te kunnen doen over het effect van de STiP-baan op de arbeidsmarktpositie is binnen het bijstandsbestand van de gemeente Den Haag op zoek gegaan naar een groep die qua afstand op de arbeidsmarkt het meest vergelijkbaar is met de STiP-deelnemers, maar geen STiP-baan heeft gehad. Het verschil tussen deze zogenoemde vergelijkingsgroep en de STiP-groep geeft een indicatie van de ‘nettoeffectiviteit’, dat wil zeggen de mate waarin STiP heeft geleid tot aanvullende uitstroom naar regulier werk vergeleken met de afwezigheid van STiP.

Het bleek in de praktijk lastig om een vergelijkingsgroep te identificeren, omdat er weinig kenmerken in de gemeentelijke registraties uniform zijn vastgelegd op basis waarvan een zogenoemde vergelijkingsgroep kan worden samengesteld. In overleg met de opdrachtgever is ervoor gekozen om een ‘totale vergelijkingsgroep’ samen te stellen uit alle bijstandsgerechtigden: • die vanaf januari 2017 in de route ‘participatie’39 hebben gezeten én • op 1 januari 2017 een bijstandsuitkering hadden én • op 1 januari 2017 geen parttime werk hadden. De ‘totale vergelijkingsgroep’ bestaat uit 14.629 personen. Er is gekozen voor deze groep als vergelijkingsgroep, omdat de deelnemers voor de STiP-banen voornamelijk vanuit de route ‘participatie’ zijn geworven. Deze route is bedoeld voor personen met een grote afstand tot arbeidsmarkt (met uitzondering van beschut werk of loonkostensubsidie).

39 Bijstandsgerechtigden worden door de gemeente Den Haag ingedeeld in meerdere ‘routes’, op basis van hun mogelijkheden en

beperkingen. De route ‘participatie’ is bedoeld voor personen met een grote afstand tot arbeidsmarkt (met uitzondering van beschut werk of loonkostensubsidie). Voor deze personen worden geen re-integratievoorzieningen ingezet. Ze worden bijvoorbeeld begeleid naar vrijwilligerswerk, of krijgen een adempauze om orde op zaken te stellen.

60

Daarnaast is er een ‘smalle vergelijkingsgroep’ samengesteld, waarbij gecontroleerd is voor leeftijd en uitkeringsduur. Dit is gedaan door op basis van deze kenmerken een-op-een matching toe te passen tussen deelnemers en niet-deelnemers. Voor iedere deelnemer uit de STiP-groep is dus een deelnemer gezocht in de vergelijkingsgroep met dezelfde uitkeringsduur en leeftijd. Meting effectiviteit Vervolgens zijn de deelnemersgroep en de twee vergelijkingsgroepen tegen elkaar afgezet wat betreft de ontwikkeling van hun arbeidsmarktpositie. Dat wil zeggen: na hoeveel maanden slagen zij erin om betaald werk te vinden bij een reguliere werkgever, en bestaat hierin een verschil tussen STiP-deelnemers en de controlegroep? Adviessessie Na oplevering van de onderzoeksresultaten vond een adviessessie over de uitkomsten plaats met vier deelnemers. Tijdens deze sessiezijn de beleidsimplicaties van de bevindingen besproken, en hoe deze vertaald konden worden naar aanbevelingen voor de gemeente. De deelnemers waren: • Beleidsadviseur Werk • Domeinmanager Werkgevers • Senior Beleidsadviseur Werk • Teammanager beleid

61

Bijlage 3 – Volledige vraagstelling

Hieronder treft u de volledige vraagstelling van het onderzoek. 1. Input en beleid: Welke middelen en instrumenten zijn ingezet in de STiP-regeling 2020? Wat zijn de achterliggende veronderstellingen en beoogde werkzame mechanismen in het beleid? 2. Proces: Is de STiP-regeling uitgevoerd zoals beoogd? Zijn er gaandeweg veranderingen in de uitvoering opgetreden en zo ja waarom? Welke knelpunten, succesfactoren en randvoorwaarden ervaren de uitvoerders in de uitvoering en samenwerking in het kader van de regeling? 3. Throughput en output: Wie zijn bereikt met de regeling, welke dienstverlening hebben zij ontvangen en welke uitkomst had de regeling voor hen? a. Kenmerken van de kandidaten (uitkeringsduur, loonwaarde, achtergrondkenmerken) b. Aantallen instroom en doorstroom c. Kenmerken van gesubsidieerde baan: werkzaamheden, werkgever, duur d. Ingezette scholing e. Ingezette flankerende dienstverlening f. Uitval en reden van uitval g. Uitstroom en reden van uitstroom (in geval van de conciërgeregeling: behoud van gesubsidieerd werk) h. Eventuele verschillen (vooral a (kenmerken), c & d) naar: I. moment van instroom (2017, 2018, 2019) II. type regeling (STiP-baan of via de regeling conciërgetaken) 4. Outcome: Hoe ziet het arbeidsmarktperspectief na deelname aan de STiP-baan eruit, en in hoeverre is dit beter dan dat van vergelijkbare niet-deelnemers? a.

Uitstroom naar werk (inclusief aard van werk, aantal uren, duur) dan wel retourstroom naar uitkering b. Duurzaamheid van de uitstroom naar werk c. Uitstroom naar andere vormen van participatie (vrijwilligerswerk, beschut werk, dagbesteding) d. Andere vlakken; nader te bepalen (afhankelijk van beschikbare registraties) e. eventuele verschillen naar: I. moment van instroom (2017, 2018, 2019) II. type regeling (STiP-baan of via de regeling conciërgetaken) 5. Outcome: Hoe beoordelen professionals, werkgevers en kandidaten de bijdrage van het STiP-programma/de regeling aan de verbetering van arbeidsmarktkansen (bijv. werknemersvaardigheden, vakvaardigheden) en perspectief in bredere zin (bijv. motivatie, zelfvertrouwen, welzijn, gezondheid, zelfredzaamheid) door de STiP-regeling? 6. Context: Welke contextfactoren spelen een rol bij behaalde resultaten en effecten (o.a. arbeidsmarkt, gemeentelijke ontwikkelingen, de organisatiecontext, wetgeving et cetera)? 7. Advies: Wat betekenen de uitkomsten van het onderzoek voor de verdere invulling en ontwikkeling van de STiP-regeling in de toekomst? Welke uitvoerbare verbetermogelijkheden kunnen geïdentificeerd worden?

62

Regioplan Jollemanhof 18 1019 GW Amsterdam T +31(0)20 531 53 15 www.regioplan.nl